第一篇：農(nóng)村土地征用存在問題及對策

一、鎮(zhèn)農(nóng)村土地征用主要存在問題及原因

1、征地是政府行為，即由地方政府或相關(guān)部門直接介入征地活動，這就使得農(nóng)民在征地中處于比較被動的位置，當農(nóng)民和政府或開發(fā)商就補償、安置等問題無法達成協(xié)議，申請政府或職能部門協(xié)調(diào)裁決時，由于政府或職能部門既是“運動員”又是“裁判員”的雙重身份，農(nóng)民要求解決的問題有時得不到解決。

2.農(nóng)村征地款使用管理問題。據(jù)近期對新聯(lián)村被征地農(nóng)民社保問題的調(diào)研，目前該村征地費的使用方式主要是：村集體所有，按其土地使用面積分配到戶。土地屬集體所有，征地補償費由村集體掌握。村集體根據(jù)本村土地下放時分田到戶的底冊，按每戶的土地使用面積登記造冊，一次性分配到戶，由農(nóng)民自由支配使用，據(jù)了解，在1993至1994年間，新聯(lián)村大夫坣村小組平均每戶能分到征地補償費及附著物補償款3至4萬元，這種方式，村民在當時可以建房出租，有的棄農(nóng)從商，一定程度上解決村民的生活問題。但是也存在一些問題，如出租給本村村民，村集體往往收取租金較困難，出租給本村集體以外個人又影響著本村的社會穩(wěn)定，處于兩難抉擇的困境，村民也同樣面臨著養(yǎng)老等生活風險。

3、有關(guān)農(nóng)村土地征用的法律法規(guī)急待完善。目前，土地征用的補償安置標準普遍偏低，主要是套用國家標準進行征地補償，補償費明顯較低。按國家新《土地管理法》征地補償標準，耕地補償費為該地被征前三年平均產(chǎn)值的6—10倍；安置補助費為該地前三年平均產(chǎn)值的4—6倍。安置措施不到位，有的地方出臺土地征用辦法時，更多地考慮政府或開發(fā)商的利益，低價征用，高價出售，犧牲農(nóng)民利益。而對于農(nóng)民來說，失地就意味著失業(yè)，因為拿不到足夠的補償，得不到妥善的安置，又失去了收入來源，他們的生活出現(xiàn)了困難，甚至重返貧困，同時也給社會穩(wěn)定埋下了隱患。

二、我鎮(zhèn)解決被征地農(nóng)民的情況及主要做法

一直以來，我鎮(zhèn)征用土地由地方政府直接介入征地活動，用地單位只需與鎮(zhèn)政府簽訂協(xié)議，預收征地補償費，政府再與村集體和農(nóng)民協(xié)議征用，補償款由村集體造冊登記，政府依據(jù)冊子發(fā)放補償款。這種做法在一定程度上解決了征地款被拖欠、挪用的現(xiàn)象。但使農(nóng)民在征地中處于比較被動的位置，當農(nóng)民和政府就補償、安置等問題無法達成協(xié)議時，農(nóng)民要求解決的問題有時得不到有效地解決。

三、對加強農(nóng)村土地征用管理的幾點建議

1、各級地方政府及相關(guān)部門應(yīng)提高對“土地是民生之本”的認識，在依法行政中牢固樹立“以民為本”的理念，加強管理，逐步完善有關(guān)法律法規(guī)，進一步規(guī)范農(nóng)村土地征用行為。

2、各地政府及有關(guān)部門要從嚴把好征地關(guān)，嚴格界定公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地，征地時必須符合土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計劃，慎用征地權(quán)力，切實控制征地規(guī)模，要進一步發(fā)揮市場配置土地資源的基礎(chǔ)性作用。

3、從我國國情出發(fā)，實行最嚴格的耕地保護制度，尤其是要重點保護基本農(nóng)田，同時還要做好土地占補平衡工作，充分挖掘土地資源潛力，以促進土地資源可持續(xù)利用，保障國家糧食安全。

4、切實維護被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，進一步完善征地程序，著重解決征地規(guī)模過大、補償安置不到位、同農(nóng)民協(xié)商不夠等突出問題。建立補償標準聽證制度，嚴格按法律規(guī)定落實補償安置措施；急農(nóng)民之所急，想農(nóng)民之所想，補償標準要合理公正，土地補償費要及時到位。嚴厲查處拖欠、挪用、截留土地補償費等違法行為。

第二篇：農(nóng)村土地征用中存在的問題及對策分

農(nóng)村土地征用中存在的問題及對策分

時間：2013-03-28 07:50:58來源：作者：喻小倩

（重慶工商大學融智學院，重慶 400037）

摘要：隨著我國社會經(jīng)濟的發(fā)展和城市化水平的不斷提高，土地的大量征用將不可避免。而目前我國土地征用中的一些行政行為引發(fā)了許多社會矛盾。文章針對當前農(nóng)村土地征用存在的主要問題，進行客觀的分析，找出癥結(jié)，并提出一些政策性建議。

關(guān)鍵詞：土地征用；問題；解決對策

中圖分類號：F301.0文獻標識碼：A文章編號：1674-0432（2013）-01-

0 引言

土地既是農(nóng)民的基本生產(chǎn)資料，也是農(nóng)民生存和發(fā)展的保障。隨著改革開放的深入，我國城市化進程加快了步伐，建設(shè)用地需求的急劇增長使得大量農(nóng)民失去了他們賴以生存的土地農(nóng)村集體土地被大量征收、征用；征地形成的糾紛也大幅度上升據(jù)不完全統(tǒng)計，在全國各地的群眾上訪案件當中有40%涉及的是土地問題，而且在其中又有大約60%是涉及征地的案件。究其原因主要是由于我國土地征用補償?shù)姆秶头绞讲槐M合理，所以進一步完善土地征用制度，嚴格控制征地規(guī)模，加強征地管理，貫徹好“合理利用每一寸土地，切實保護耕地”的基本國策，直接關(guān)系到農(nóng)民生活，農(nóng)業(yè)發(fā)展，農(nóng)村穩(wěn)定。征地過程中突現(xiàn)的幾個問題

1.1 土地征用費占土地出讓價的比重偏低

我國現(xiàn)行的征地制度是在計劃經(jīng)濟體制條件下逐步形成的，但是隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步建立和完善，政府開始向市場出讓和拍賣土地，而且土地成交價格比較高，但政府對農(nóng)民的征地補償費用又非常低，于是就出現(xiàn)了“低征高賣”的現(xiàn)象。一般政府以較低的價格獲取集體土地所有權(quán)，但是土地出讓金收益卻比較好，只要高于征地的成本，便有利潤回報，基于此一些地方政府便在征地補償及土地出讓中尋找二者之間的差額，這就導致了土地濫征濫用的現(xiàn)象泛濫，使我國的耕地資源急劇減少，造成了土地資源的極大浪費，土地資產(chǎn)嚴重流失；又由于在征地過程中對農(nóng)民的補償標準過低，使農(nóng)民利益遭受嚴重損失[1]，農(nóng)民的心理開始不平衡，政府與農(nóng)民之間的矛盾激化日益突出，阻礙了國家征地的順利開展。因此土地征用補償費用較低，是農(nóng)民甘愿冒觸犯法律的風險把農(nóng)業(yè)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用地的直接原因，這一現(xiàn)象在城鎮(zhèn)近郊尤為突出。

1.2 集體土地產(chǎn)權(quán)主體不明確，農(nóng)村基層組織與被征地農(nóng)民的矛盾尖銳

我國自建國以來，雖然土地制度經(jīng)歷了多次改革，但對集體土地所有權(quán)主體的界定仍然不清晰，那么土地補償費的歸屬也有了爭議，從而引發(fā)了行政村和村民小組、行政村與自然村之間爭奪土地補償費的現(xiàn)象。另外，由于集體主體產(chǎn)權(quán)是虛擬或多元化的，所以少數(shù)村干部往往把持了集體土地使用的“生殺大權(quán)”，實際上他們就變成了集體土地的“所有人”，土地成了其中一部分人“尋租”的工具。在征地時他們很容易向國家和用地單位討價還價撈取資本、收受好處，在群眾中造成了非常惡劣的影響，農(nóng)民權(quán)益受到侵犯。

1.3 土地補償費支付不到位，征地程序缺乏透明度

一些建設(shè)單位在征完地后，以各種樣的理由長期拖欠農(nóng)民的征地補償費；個別單位甚至挪用征地款作它用，長期不歸還于農(nóng)民；有些村務(wù)公開工作制度貫徹落實不到位，村里征地拆遷補償安置費收支不透明，造成農(nóng)民對村干部不信任。被征地農(nóng)民獲得的補償費占征地補償費的較少一部分，而且有的征地補償費還被鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村層層克扣，所以最后農(nóng)民能夠得到的補償費用非常低，不少地方對農(nóng)民的補償只是有限的“青苗費”和“口糧補金”。在征地工作中貪污挪用征地補償費等腐敗行為嚴重。

1.4 征地范圍界定不明確

當前“公共利益”這一概念至今仍然沒有明確的法律規(guī)定，導致對“公共利益”理解的不一致而使得政府機關(guān)濫用自由裁量權(quán)。各級地方政府為了獲得較高的經(jīng)濟利益，往往把經(jīng)濟建設(shè)也劃入公共利益的范疇。土地征用的范圍過寬甚至沒有邊界，這很容易造成濫用土地征地權(quán)，也不利于社會對土地這一人類賴以生存且不可再生的稀缺資源的利用和保護，這將會帶來一系列嚴重的社會問題。

1.5 安置方式單一，造成農(nóng)民生活水平下降，就業(yè)與保障無著落 各地上報國務(wù)院審批的建設(shè)用地項目中，九成以上征地項目采用貨幣安置方式，以后的生活需農(nóng)民自謀出路。但在有些地方勞動力市場發(fā)展程度相對滯后，勞動力自謀職業(yè)非常困難。另外，土地征用過程中需要安置的農(nóng)村勞動者素質(zhì)相對較低，就業(yè)缺乏競爭能力，以目前的土地征用安置補償費，如果沒有穩(wěn)定的收入，若干年之后，其生活將受到嚴重沖擊，以至會導致整個社會的不穩(wěn)定。土地征用過程中存在問題的對策建議

2.1 建立土地價格評估中介機構(gòu)，以土地價格為依據(jù)，形成客觀的土地補償標準

土地征用實質(zhì)上是政府以強制性的方式獲得集體土地所有權(quán)，但所有權(quán)的變更是在有償?shù)臈l件下實施的。在這個過程當中，土地權(quán)利的轉(zhuǎn)移其實是一種行政行為，而并不是一種市場行為。為了社會經(jīng)濟發(fā)展的需要，政府征用農(nóng)村土地時農(nóng)民集體不能以任何形式加以阻礙。此時農(nóng)民集體土地所有權(quán)的性質(zhì)是比較模糊的，表現(xiàn)的是一種不完全的所有權(quán)，農(nóng)民集體的收益權(quán)被大大削弱了。根據(jù)現(xiàn)行的《土地管理法》，土地征用的補償標準有明確的規(guī)定，即“征用耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征用耕地的土地補償費，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。征用耕地的安置補助費，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按

照被征用的耕地數(shù)量除以征地前被征用單位平均每人占有耕地的數(shù)量計算。每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標準，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍”[4]。從國家的明文法律規(guī)定來看，被征用土地平均收益標準是很難界定的。而且在界定標準過程中，省、自治區(qū)、直轄市自身的權(quán)限非常大，對土地價格的評估不可避免地會出現(xiàn)一定程度的隨意性，難以公平公正。因此必須建立土地價格評估的中介機構(gòu)，這一機構(gòu)不代表任何一方當事人的利益。對于土地征用補償費，補償標準和原來相比有所提高，但依然比較低。各地的經(jīng)濟發(fā)展水平和種植結(jié)構(gòu)、農(nóng)業(yè)耕作水平的差異難以正確體現(xiàn)，無法反映被征土地的區(qū)位價值，征地之后農(nóng)民現(xiàn)有的生活水平若難以維持，農(nóng)民對政府征地行為就會表示強烈的不滿；另外，政府以較低的價格獲得土地所有權(quán)、但卻以較高的價格出讓土地使用權(quán)，這樣的行為也是農(nóng)民是不能所接受的。目前世界大多數(shù)經(jīng)濟發(fā)達國家或地區(qū)除土地補償之外，大多還將殘余地損害、營業(yè)損失以及其他因土地征用而引起的各種附帶損失均納入征用土地補償范圍之內(nèi)，并且土地征用補償費的標準也都接近于市價，使被征用人既無法從中獲取暴利，但也不至于遭受損失[5]。

2.2 明晰農(nóng)民集體土地產(chǎn)權(quán)主體，規(guī)范土地征用補償費的分配方法 我國法律明確規(guī)定農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體是農(nóng)民集體，農(nóng)民享有集體土地的承包經(jīng)營權(quán)。這些權(quán)利通過土地登記，并發(fā)放相應(yīng)的土地權(quán)利證書，才能在法律上得到有效的確認和保護。所以實際上，該“農(nóng)民集體”僅有法律上的意義，并沒有形成獨立的法人，因而沒有行為能力，以致土地所有權(quán)主體缺省或虛置，無法維護“農(nóng)民集體”切身的合法權(quán)益。隨著我國農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展和社會主義改革的逐步深化，眾多名副其實的農(nóng)民集體經(jīng)濟組織將逐漸形成，從而會使農(nóng)民集體土地的產(chǎn)權(quán)主體越來越清晰。在現(xiàn)階段的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)上，應(yīng)逐步將農(nóng)地所有權(quán)淡化，強化對農(nóng)地的使用權(quán)，并使征地補償費更多地傾向于農(nóng)民。在此基礎(chǔ)上，以法律的形式制定切實可行的土地征用的土地補償費和安置補助費的分配使用辦法，以糾正目前土地征用補償費分配的混亂局面，保護被征地村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民合法權(quán)益。

2.3 健全和規(guī)范土地征用程序

為了規(guī)范政府在土地征用過程中的行為，增加透明度，加強對土地征用過程中各個環(huán)節(jié)的社會監(jiān)督，防止土腐敗行為的滋生，以便土地征用工作開展順利，必須嚴格規(guī)范土地征用程序，目前共利益項目征收的認證程序不夠規(guī)范和完善，應(yīng)在現(xiàn)有的土地征用程序的基礎(chǔ)上嚴格界定，做好土地征用前的調(diào)查以及征地后的權(quán)屬變更登記，強化土地征用公告制度，并落實征地補償安置聽證制度，政府主管部門參加不僅要參加，而且也應(yīng)該有農(nóng)民代表參加，通過代表更多地聽取民眾意見，政府應(yīng)把信息公開，將有關(guān)征地補償?shù)臉藴试诨ヂ?lián)網(wǎng)上進行公示，以供公眾查閱，加強查閱場所建設(shè)，為公眾獲取政府信息提供便利。

2.4 嚴格限定公益性用地范圍，完善土地征用法律法規(guī)

在我國，《憲法》明確規(guī)定，征地是“國家為了公共利益的需要”，而在《土地管理法》中則規(guī)定，任何單位和個人進行非農(nóng)業(yè)建設(shè)，需要使用土地的必須依法申請國有土地(包括國家征用的原屬于農(nóng)民集體的土地)。雖然我國的《憲法》和《土地管理法》都明確規(guī)定了國家征

收集體土地的前提必須為了“公共利益”的需要[6]，但“公共利益”在—定程度上具有動態(tài)性、抽象性以及非特定性，所以在進行具體判斷時往往會帶有較濃厚的主觀色彩，不同的人的判斷標準也可能存在不同。因此，公共利益范圍的任何不確定性都將導致土地征用權(quán)濫用。現(xiàn)行法律、法規(guī)并沒有明確界定哪些建設(shè)項目用地是為了“公共利益需要”。建議完善我國土地征用法律體系，對“公共利益”進行明確的界定，控制土地征用范圍。要求各級政府嚴格依照法律規(guī)定行使土地征用權(quán)，公益性用地和非公益性用地的界限要嚴格區(qū)分，將商業(yè)、娛樂、旅游和商品住宅等經(jīng)營性用地退出征地的范圍，逐步縮小各種征地范圍，最終將各種用地嚴格的限定在必要的公益事業(yè)用地范圍之內(nèi)。對征地過程中出現(xiàn)的用于非公共利益的土地進行嚴厲查處，制止打著“公共利益”的幌子而大量征用集體土地的行為。

2.5 建立失地農(nóng)民的社會保障制度

我國長期以來，城市和農(nóng)村的社會保障制度存在很大差別。城市居民享有養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險的待遇，同時城市居民在公共就業(yè)服務(wù)、公共文化體育、福利救助等方面的社會福利明顯優(yōu)越于農(nóng)村。但對于農(nóng)民來說，土地是農(nóng)民賴以生存的基礎(chǔ)，是大部分農(nóng)民就業(yè)和社會保障等的唯一支柱。所以必須要逐步將農(nóng)村居民的社會保障由依靠土地的現(xiàn)狀改變，轉(zhuǎn)變?yōu)橥鞘芯用褚粯佣家揽可鐣Ｕ希嗲馈⒍鄬哟巍⒍喾绞降嘏d辦養(yǎng)老、醫(yī)療、生育、傷殘等方面的保險。尤其對失地農(nóng)民更應(yīng)該實行優(yōu)惠的社會保障制度，對他們的生活要進行合理及時的安置，盡量減少征地給他們帶來的痛苦。在市場經(jīng)濟條件下，如果不從根本上建立農(nóng)村失地農(nóng)民的就業(yè)和社會保障機制，就根本無法解決征地后大多數(shù)失地農(nóng)民的生活出路問題。但是，建立農(nóng)民的社會保障機制錢從哪里來呢？為了保障失地農(nóng)民的切身利益可采取以下幾種措施：（1）政府承擔的部分可在每年財政或從土地使用權(quán)出讓金的收益中按比例列支，建立專門的征地補償安置調(diào)節(jié)基金。（2）農(nóng)村集體補貼一部分，把用地單位支付給村集體的土地補償費中不少于70％的部分，轉(zhuǎn)入保障資金專戶[7]；（3）個人承擔部分可從安置補助費中列支；（4）將土地使用權(quán)由房地產(chǎn)評估機構(gòu)評估折算成股份加人經(jīng)營狀況較好和收益較穩(wěn)定的經(jīng)營實體，集體經(jīng)濟組織或土地承包經(jīng)營者作為股東分享經(jīng)營利潤，為被征地農(nóng)民提供較為可靠和長遠的生活保障。

參考文獻

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第三篇：關(guān)于農(nóng)村土地征用問題

農(nóng)村土地征用直接關(guān)系廣大農(nóng)民群眾的切身利益。在土地征用工作中，正確處理好國家、集體、農(nóng)民三者關(guān)系，不使農(nóng)民群眾利益受到侵害，是實踐“三個代表”重要思想的具體體現(xiàn)。從總體上講，在縣委、縣政府高度重視和各部門的共同努力下，廣大農(nóng)民群眾對政府的征地工作是理解和支持的，土地征用工作取得了一定的成果。但隨著我縣工業(yè)經(jīng)濟不斷增長，城市化進程持續(xù)加快，建設(shè)用地的需求量迅速增加，征用土地規(guī)模不斷擴大，涉及征地農(nóng)民的人數(shù)劇增，一些深層次的問題也相繼暴露出來。為此，我們經(jīng)過多次專題調(diào)查，對土地征用過程中存在的問題、成因及對策作了一些思考研究。

一、存在問題及成因

（一）征用土地規(guī)模呈攀升態(tài)勢，“征而不用”造成土地資源浪費。

從2000年以來，我縣共征用農(nóng)村集體土地20661畝，平均每年為5165畝，最多的一年是2002年為8220畝。減少的耕地集中在丹城、石浦、西周等工業(yè)發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)，尤其是丹城鎮(zhèn)，已經(jīng)出現(xiàn)了不少無地村。被征用土地中，以工業(yè)和公益性基礎(chǔ)設(shè)施用地最多。從2003年來說，共報批農(nóng)轉(zhuǎn)用土地7263畝，其中以協(xié)議方式出讓的工業(yè)用地占30．6%，以行政劃撥方式供給的公益性用地占43．4%，以招拍掛方式出讓的房地產(chǎn)開發(fā)為主的經(jīng)營性用地占26%。由于利益的驅(qū)使，一些單位“征而不用”，超過規(guī)定期限而遲遲不動工開發(fā)建設(shè)。據(jù)統(tǒng)計，中心城區(qū)大約征而未用閑置土地34．18畝左右，另有264畝為政府控制性用地和村集體留地。一面是農(nóng)民無地耕種，一面是土地閑置浪費，這種現(xiàn)象是引發(fā)農(nóng)民不斷上訪的重要原因之一。

（二）“失地農(nóng)民”缺少生活保障制度，后顧堪憂。

土地是農(nóng)民的命根子，是農(nóng)民賴以生存的保障。長期以來，我縣對土地征用補償實行的是單一的貨幣政策，不利于農(nóng)民長遠生活保障。由于廣大失地農(nóng)民文化素質(zhì)和專業(yè)技能普遍較低，自謀職業(yè)的能力較弱，因而大部分失地農(nóng)民對今后的生活顧慮很大。他們強烈要求政府解決失地后的生活保障問題，有的甚至提出了只要政府給他們安排好基本生活保障，土地可以白送給政府的呼聲。

（三）留地政策未能實施到位。

為謀求村集體經(jīng)濟發(fā)展和給村民提供生存空間及生活保障，各村對留地要求十分強烈，主要是提出留好兩類地，一類是村經(jīng)濟發(fā)展地，另一類是個人建房用地。我縣也陸續(xù)出臺了留地政策，2000年規(guī)定留地條件必須是征地總面積達到該村耕地2/3以上，留地面積按被征地面積10%計算，留地位置規(guī)定除象山港路、天安路、環(huán)城東路、新豐路等主要道路兩側(cè)以外的區(qū)塊。2003年縣政府規(guī)定村留地不準非法買賣，不準搞房地產(chǎn)開發(fā)，要求以土地入股，或建標準廠房出租等形式利用留地。但各村對留地位置要求較高，往往要求留在主要街道兩側(cè)，并允許他們搞房地產(chǎn)買賣，對此政府難以滿足他們的要求。由于留用地政策上存在分歧，造成土地征用工作難度增大。

（四）征地補償標準執(zhí)行力度不足。

征地困難的核心是補償。根據(jù)《土地管理法》規(guī)定，現(xiàn)行征地制度是按照被征用土地的原用途進行補償，具體測算按被征用土地前3年平均年產(chǎn)值的倍數(shù)確定補償費用。由于年產(chǎn)值不確定，倍數(shù)標準又存在較大幅度，政府征用土地往往在法定范圍內(nèi)盡可能以低限補償費用。這種補償辦法，造成同一區(qū)塊甚至同一宗地由于用途不同而補償標準差距懸殊的現(xiàn)象。況且，經(jīng)營性用地出讓中，從農(nóng)民手中以較低的價格征用，卻以高出數(shù)十倍甚至上百倍的價格出讓，導致被征地農(nóng)民心理失衡。此外，政府為壯大發(fā)展本地企業(yè)，對重點扶持的企業(yè)征地行為實行特殊優(yōu)惠政策，低價從農(nóng)民手中取得土地；有些鎮(zhèn)鄉(xiāng)、街道為了招商引資

增加本地區(qū)的投資吸引力，往往把征地補償標準降得很低，作為給予投資方的優(yōu)惠措施，侵害農(nóng)民的利益，引發(fā)眾多失地農(nóng)民逐級上訪，造成社會不穩(wěn)定因素。如西周華翔汽車城、縣經(jīng)濟開發(fā)區(qū)東陳區(qū)塊、天安電工城等，都是今年群眾信訪舉報的要件。西周鎮(zhèn)村民集體上訪市、省直至國土資源部，就是因為未批先占耕地千余畝，而安置補償不到位所致。

（五）土地補償費用管理不夠嚴格。

征地補償費事關(guān)穩(wěn)定大局，事關(guān)失地農(nóng)民切身利益。《象山縣土地征用暫行辦法》規(guī)定，征地補償費用由土地補償費、安置補助費、青苗和地上附著物補償費組成。其中，土地補償費歸農(nóng)村集體所有，納入公積金管理，用于被征地農(nóng)民參保和發(fā)展生產(chǎn)、公益性建設(shè)，不得平分到戶。但在實際工作中，由于政府指導監(jiān)督力度不足，有些村干部迫于村民的壓力，往往把土地補償費平分到人，有的村甚至發(fā)生村干部截留甚至借機揮霍土地補償費的現(xiàn)象。

（六）違法征地現(xiàn)象普遍，影響征地工作開展。

根據(jù)《土地管理法》規(guī)定，征地必須經(jīng)村民代表大會或村民大會上2/3通過，方才有效。而部分鎮(zhèn)鄉(xiāng)、街道為了加快引資速度，往往包辦征地工作，直接與村干部簽訂征地協(xié)議，忽視廣大村民的要求，侵犯村民的合法權(quán)益。有些鎮(zhèn)鄉(xiāng)甚至自行設(shè)定開發(fā)區(qū)，變相圈地，未經(jīng)報批而廣建廠房，既擾亂了土地征用秩序，也造成了土地資源的極大浪費。

二、對策與建議

（一）建立失地農(nóng)民的基本生活保障制度

建立基本生活保障制度，其保障資金來源可以按照“農(nóng)民與政府按一定比例出資，農(nóng)民自愿申請加入的方式。可由以下幾部分構(gòu)成：一是申請加入基本生活保障的失地農(nóng)民的全部安置補助費。根據(jù)目前標準我縣每畝耕地安置費為1萬元左右。不想加入基本生活保障的安置費歸農(nóng)民自己所有，相對來說也減輕了政府一些負擔。二是政府從土地出讓金的收益中切出一大塊，作為失地農(nóng)民的基本生活保障金，以維持失地農(nóng)民的長遠生計。

（二）探索多種安置途徑，拓寬就業(yè)門路

目前，我縣實行單一的貨幣安置政策，很多村民在獲得貨幣補償后，基本上都用于日常生活消費，補償款花光后生活就無法保障。因此，幫助失地農(nóng)民拓寬就業(yè)門路，探索多種安置方式勢在必行。

1、將被征地農(nóng)民統(tǒng)一納入城鎮(zhèn)就業(yè)渠道。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一就業(yè)組織體系，幫助失地農(nóng)民盡快在非農(nóng)崗位上就業(yè)。在城市公共項目用工中（如環(huán)衛(wèi)、物業(yè)、綠化等），應(yīng)劃出一部分就業(yè)指標專門用于安排被征地農(nóng)民再就業(yè)。要鼓勵用地單位把適合農(nóng)民就業(yè)的工作崗位優(yōu)先安排給失地農(nóng)民。

2、積極開展失地農(nóng)民再就業(yè)培訓。政府必須高度重視失地農(nóng)民再就業(yè)培訓工作，加強對失地農(nóng)民的再就業(yè)技能培訓，安排一定資金，專項用于培訓，尤其要有針對性地舉辦一些從事二、三產(chǎn)業(yè)的技能培訓。要引導和鼓勵失地農(nóng)民轉(zhuǎn)變觀念，自立創(chuàng)業(yè)，在經(jīng)商辦企業(yè)等方面給予優(yōu)惠政策，扶持鼓勵失地農(nóng)民承包農(nóng)業(yè)園區(qū)基地，從事種養(yǎng)業(yè)獲取經(jīng)濟收益。

3、大力推行留地安置政策。把村級留用地落實到有較好區(qū)位優(yōu)勢，較大升值空間的地塊。為被征地村留足、留好村級集體發(fā)展留用地。村級集體留用地的具體使用，必須服從城市總體規(guī)劃，允許村里發(fā)展商業(yè)、工業(yè)、倉儲業(yè)等等，使村級集體留用地保值增值，為村民長遠生活提供保障。

（三）強化征地補償費用管理，規(guī)范分配使用

1、嚴格按規(guī)定分配征地補償費用。失地農(nóng)民為了改善生活，提高自謀職業(yè)能力，都希望多分配一些征用補償費，而實際在分配過程中也已出現(xiàn)分多留少的趨勢。對此，必須嚴格按照《象山縣土地征用暫行辦法》規(guī)定，將安置補償費合理地分給村民，而土地補償費必須留作發(fā)展集體經(jīng)濟用途。同時，政府有關(guān)部門必須加強對這部分補償費使用的監(jiān)督與管理。

2、加強對土地征用安置費的分配指導。安置補償費的分配涉及千家萬戶的切身利益，必須堅持公正、公平、公開、合理的原則，堅持法律、政策規(guī)定前提下開展民主討論的原則。因此，在制訂分配方案時，要廣泛征求群眾意見，通過村民代表或村民會議決議的方式來確定分配方案。為了保證分配方案的合法性和合理性，分配方案必須經(jīng)有關(guān)部門和單位審查批準后方可實施。

3、有效利用土地補償費用，發(fā)展村集體經(jīng)濟。引導村民謀求長遠發(fā)展，并積極推行民主決策、科學決策機制，避免村經(jīng)濟投資決策失誤。根據(jù)城區(qū)發(fā)展需要，結(jié)合村集體留地政策，大力發(fā)展服務(wù)業(yè)等勞動密集型產(chǎn)業(yè)，以建設(shè)廠房出租等形式，實現(xiàn)村集體經(jīng)濟保值增值的目標。同時，建立健全村級民主理財、民主監(jiān)督制度，加強對村土地補償費用使用管理的審計監(jiān)督和財務(wù)監(jiān)督，確保村土地補償費的正確使用。

（四）強化依法征地意識，遏制違法征地現(xiàn)象

1、強化土地征用權(quán)限。《土地管理法》規(guī)定，土地征用只能由縣級以上人民政府組織實施，縣級以上國土部門負責承辦，隸屬于縣國土資源局的縣統(tǒng)一征地事務(wù)所代表政府行使征地職能。鎮(zhèn)鄉(xiāng)、街道只能配合做好征地工作，而無權(quán)進行征地。任何未經(jīng)縣統(tǒng)一征地事務(wù)所簽訂的征地協(xié)議一律無效，并要追究違法征地者的責任。

2、嚴格執(zhí)行征地工作程序。依據(jù)國家土地管理法律法規(guī)及國土資源部關(guān)于土地征用有關(guān)規(guī)定，嚴格按照征地受理、補償協(xié)商和草簽協(xié)議，征地方案報批，“兩公告”及等程序?qū)嵤Ｕ鞯貐f(xié)議必須經(jīng)得村民代表大會或村民大會2/3以上通過，讓農(nóng)民享有充分的知情權(quán)、參與權(quán)、訴訟權(quán)。

3、切實按照規(guī)定標準補償。必須切實按照我縣征用補償?shù)摹皡^(qū)片價”和“最低保護價”政策規(guī)定標準進行補償。今后，應(yīng)加緊建立宗地價格評估制度，通過評估，科學合理地確定補償標準。

4、加快征用土地的利用建設(shè)。對閑置土地應(yīng)及早收回，重新落實項目，政府控制土地和村留地應(yīng)盡快辦理用地手續(xù)或落實項目，及早建設(shè)利用。

依據(jù)《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》的規(guī)定，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有，是一種集體所有制形式。按用途可劃分為農(nóng)用地和建設(shè)用地。農(nóng)村土地管理就是依照《土地管理法》及相關(guān)法律法規(guī)行使對農(nóng)村集體所有土地的保護、開發(fā)和利用等行為的管理，對土地違法行為給予行政處罰的行政職能。農(nóng)村土地管理工作開展至今，時間僅二十余年，有許多不規(guī)范之處，筆者結(jié)合實際工作經(jīng)驗做淺顯分析，認為普遍存在以下幾種現(xiàn)象：

一、農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)制度不夠完善，由此誘發(fā)了大量土地違法行為，農(nóng)民的合法權(quán)益得不到保障 主要體現(xiàn)在三個方面：首先是集體土地所有權(quán)很模糊，《土地管理法》第六十二條規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”。一方面法律規(guī)定土地歸村民集體所有；另一方面村民對自己擁有的土地沒有處置權(quán)。缺乏處置權(quán)的所有權(quán)，不是真正意義上的所有權(quán)，正是這種土地所有權(quán)的被弱化，導致了農(nóng)民集體在許多征地過程中處于弱勢地位，合法權(quán)益得不到保障。其次就是農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體不明確，《土地管理法》第十條規(guī)定，“農(nóng)村集體所有的土地可由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會管理，也可以由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組經(jīng)營、管理，也可以由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營、管理。”由村民居委會經(jīng)營、管理的，很難避免缺乏監(jiān)督機制的村干部為了自己的私利，不做出損害農(nóng)民土地權(quán)益的違法行為；由村民小組經(jīng)營管理的，大多數(shù)村民小組無組織機構(gòu)、法人資格和獨立帳戶，而且“集體”一詞不是我國民法上的主體概念，本身在法律上就無主體地位，管理者自身也就不硬了。第三就是被弱化的所有權(quán)對所有權(quán)主體內(nèi)部成員的約束也是軟弱無力的。據(jù)調(diào)查，還有不少農(nóng)民認為農(nóng)村土地是屬于國家的，雖然同為公有制的所有制形式，但國家與集體所有的制度本質(zhì)仍是大有不同。正是由于忽視了這種不同和集體觀念的淡薄，導致農(nóng)村集體土地幾乎成了農(nóng)民的私有財產(chǎn)，誰占到了就是誰的，強行割占宅基地，土地權(quán)屬糾紛層出不窮。而作為集體土地所有者的農(nóng)民集體經(jīng)濟組織卻無法處置自己的土地，嚴重喪失了所有權(quán)主體的所有權(quán)利，對內(nèi)部成員的管理也就必須是松散的。

要改變這一現(xiàn)狀，必然要觸及我國土地產(chǎn)權(quán)制度的改革，強化農(nóng)民集體土地所有權(quán)的權(quán)能，確立農(nóng)民集體土地所有者的法律主體地位，強化農(nóng)村土地集體所有的觀念。土地是農(nóng)民集體的，管理也是農(nóng)民集體應(yīng)盡的職責，充分調(diào)動所有權(quán)主體的主觀能動性。

二、農(nóng)村集體土地管理是一種靜態(tài)管理，沒有建立土地市場機制，土地缺乏流動性，土地的資產(chǎn)價值不能顯化，土地利用效率很低

導致這一現(xiàn)狀，有其立法上的主要原因，《土地管理法》第四十三、六十二、六十三條規(guī)定，“農(nóng)村村民只能使用本集體經(jīng)濟組織農(nóng)民集體所有的土地；農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的不予批準”。所以在法律上是禁止農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的。這種靜態(tài)管理模式阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展：第一，它不利于農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)的發(fā)展，小城鎮(zhèn)建設(shè)需要大量農(nóng)民向建制鎮(zhèn)、集鎮(zhèn)、中心村集聚，而缺少農(nóng)村集體土地的供給，城鎮(zhèn)化建設(shè)是不可能進行的。我國在加快城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐的同時，農(nóng)村集體土地市場建設(shè)卻滯后了。第二，它不利于發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，土地作為生產(chǎn)要素，當然也離不開市場的優(yōu)化配制。農(nóng)民的集體土地的資產(chǎn)價值要顯化，必須要通過市場運作，農(nóng)民的土地收益才能得以體現(xiàn)。第三，允許農(nóng)村集體建設(shè)用地依法流轉(zhuǎn)，是農(nóng)民集體最大限度實現(xiàn)所有權(quán)的強烈要求。只有讓土地所有者和使用者在流轉(zhuǎn)中獲得土地收益，他們的積極性就會發(fā)揮出來，對土地管理、保護和利用就會重視，土地利用效率自然會得到提高。第四，允許農(nóng)村集體建設(shè)用地依法流轉(zhuǎn)，有利于形成農(nóng)村土地市場，土地供應(yīng)、需求的增加，必然加速土地資產(chǎn)的流通，從而促進土地交易市場化的建設(shè)。

由于我們現(xiàn)行法律禁止農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)，時下城市郊區(qū)、集鎮(zhèn)的農(nóng)村集體土地只能隱形交易。因無規(guī)范的程序和標準的價格體系可參照，隱形交易就成了沒有規(guī)則的交易，交易者的利益難免遭受損失，引發(fā)諸多土地權(quán)屬糾紛，給社會帶來不安定因素。農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)還有一個非常重要的問題要解決，就是要防止借“流轉(zhuǎn)”之名，行商品住宅之實，為切實保護耕地，必須要嚴格執(zhí)行土地用途管制制度，嚴格按照土地利用規(guī)劃確定的用途使用土地。土地利用總體規(guī)劃就是農(nóng)村集體土地能否流轉(zhuǎn)的決定性門檻，要嚴把規(guī)劃關(guān)。

三、農(nóng)村集體土地的利用嚴重缺乏規(guī)劃，管理很不規(guī)范，是土地管理中存在的另一個非常嚴重的問題

大部分的農(nóng)村村莊，宅基地沒有規(guī)劃，房子不整，樣式、座向不一，村莊里的道路彎彎曲曲，東抹西拐，兩邊又沒有排水設(shè)施，污水滿地橫流，一到下雨天就根本無法行走，居住環(huán)境十分惡劣。這里面有其歷史原因和體制問題，我認為主要有以下四點：

1、盡管我國現(xiàn)行《土地管理法》花了很大篇幅強調(diào)土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定地方各級人民政府都要編制本級的土地利用總體規(guī)劃，但到了鄉(xiāng)一級的建制鎮(zhèn)、集鎮(zhèn)規(guī)劃，村一級的村莊規(guī)劃的編制幾乎是空白，農(nóng)村土地管理根本就無規(guī)劃可依，也無規(guī)劃可言。要想從根本上改變這個現(xiàn)狀，必須要加強、加快農(nóng)村集體土地利用規(guī)劃的編制，加大規(guī)劃的執(zhí)行力度，樹立規(guī)劃的嚴肅性、法律性。

2、農(nóng)民的土地“私有”觀念還根深蒂固，認為誰使用的土地就是屬于誰的，許多村莊的宅基地都劃分為一塊一塊，每戶都“霸占”了一塊，沒有一個統(tǒng)一的規(guī)劃。建房時宅基地界址不清，隱藏和出現(xiàn)了大量土地權(quán)糾紛，甚至大打出手、對簿公堂者也為數(shù)不少，這種無序的“霸占”導致農(nóng)村村莊建設(shè)非常混亂。

3、還有許多農(nóng)民的封建迷信思想很嚴重，建房時都要請風水先生來選地址、定座向，時興避邪，本來規(guī)劃好好的宅基地，被分割的支離破碎。國土資源部門的科學規(guī)劃執(zhí)行嚴重受阻，從另一方面正好反映農(nóng)村基層國土資源部門無得力執(zhí)法措施可采用，執(zhí)行力度也不大。

4、還有許多村莊是由于地形原因而無法規(guī)劃，這些村莊大多建在山坡上，地形比較陡，建房不便于規(guī)劃，農(nóng)民都是零星分散建房。

站在國土資源管理的角度來說，土地利用規(guī)劃在其職能中占據(jù)了首要位置，可以說規(guī)劃就是土地管理的龍頭，規(guī)劃搞好了土地管理工作就可以做到事半功倍的效果。特別是針對農(nóng)村土地利用無規(guī)劃可依的現(xiàn)狀而言，規(guī)劃就是規(guī)則，規(guī)劃就是規(guī)范，只要搞好了規(guī)劃，至少可以達到以下四個目的：一是更有力地保障我國土地管理基本國策的執(zhí)行，合理利用土地資源和切實保護耕地。未經(jīng)批準規(guī)劃的農(nóng)用地，一律不得轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。二是提高土地利用效率，改變土地利用方式，由傳統(tǒng)的粗放型經(jīng)營向集約型經(jīng)營轉(zhuǎn)變，提高土地利用集約程度。三是根據(jù)市場導向和宏觀調(diào)控，有計劃地調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)。四是改善農(nóng)村面貌，美化農(nóng)民居住環(huán)境，建設(shè)新農(nóng)村。

農(nóng)村土地管理其實就是一種監(jiān)督行為。職能部門充當“裁判”角色，監(jiān)督農(nóng)村土地的所有者、使用者在管理、開發(fā)和利用時是否符合我國現(xiàn)行土地管理法律、法規(guī)規(guī)定的行為。只要是合法，其它的許多事項可以交由土地所有者和使用者自行主張，充分發(fā)揮主體的積極性，提高土地利效率。因此建立一套切合實際、可操作性強的土地管理法律體系就顯得尤為重要；其次就是依法行政，違法必究，強化土地執(zhí)法監(jiān)察力度。從這一個意義上來說，在法律完善和土地制度理順后，農(nóng)村土地管理要重規(guī)劃和監(jiān)管，輕土地供給的審批。只要規(guī)劃土地的使用范圍和方向，不能隨意亂建；在規(guī)劃使用的范圍內(nèi)，土地的供給者和需求者可以對土地自由買賣和出租，職能部門只對土地的使用情況進行監(jiān)管。

（一）申請用地

建設(shè)單位持經(jīng)批準的設(shè)計任務(wù)書或初步設(shè)計、基本建設(shè)計劃以及地方政府規(guī)定需提交的相應(yīng)材料、證明和圖件，向土地所在地的縣級以上地方人民政府土地管理部門申請建設(shè)用地，同時填寫《建設(shè)用地申請表》，并附下列材料：

１、建設(shè)單位依法設(shè)立的有關(guān)證明；２、項目可行性研究報告批復或其他有關(guān)批準文件；３、土地行政主管部門出具的建設(shè)項目用地預審報告；４、初步設(shè)計或者其他有關(guān)材料；５、建設(shè)項目總平面布置圖；６、占有耕地的，提出補充耕地方案；７、建設(shè)項目位于地質(zhì)災(zāi)害地區(qū)的，應(yīng)提供地質(zhì)災(zāi)害危險性評估報告； ８、提供地價評估報告。

（二）受理申請并審查有關(guān)文件

縣級以上人民政府土地行政管理部門負責建設(shè)用地的申請、審查、報表工作，對應(yīng)受理的建設(shè)項目，在３０日內(nèi)擬定農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補充耕地方案、征地方案和供地方案，編制建設(shè)項目用地呈報說明書，經(jīng)同級人民政府審核同意后報上一級土地管理部門審查。

（三）審批用地

有批準權(quán)的人民政府土地行政管理部門，收到上報土地審批文件，按規(guī)定征求有關(guān)部門意見后，實行土地管理部門內(nèi)部會審制度審批土地。

（四）征地實施

經(jīng)批準的建設(shè)用地，由被征用土地所在地的市縣人民政府組織實施。１、征地公告。公告的內(nèi)容包括：批準征地的機關(guān)、文號、土地用途、范圍、面積、征地補償標準、農(nóng)業(yè)人員安置辦法和辦理補償?shù)钠谙薜龋唬病⒅Ц锻恋匮a償費、地上附著物和青苗補償費；３、安置農(nóng)業(yè)人口；４、征收用地單位的費稅；５、協(xié)調(diào)征地爭議。

（五）簽發(fā)用地證書

１、有償使用土地的，應(yīng)簽訂土地使用合同；２、以劃撥方式使用土地的，向用地單位簽發(fā)《國有土地劃撥決定書》和《建設(shè)用地批準書》；３、用地單位持使用土地證書辦理土地登記。

（六）征地批準后的實施管理

建設(shè)用地批準后直至頒發(fā)土地使用權(quán)證書之前，應(yīng)進行跟蹤和管理，其主要任務(wù)是：１、會同有關(guān)部門落實安置措施；２、督促被征地單位按期移交土地；３、處理征地過程中的各種爭議；４、填寫征地結(jié)案報告。

（七）頒發(fā)土地使用證

用地單位向當?shù)赝恋毓芾聿块T提出土地登記申請，經(jīng)測繪部門測繪，核定用地面積、確認土地權(quán)屬界限，地籍管理部門注冊登記后，由人民政府頒發(fā)土地使用證，作為使用土地的法律憑證。

第四篇：農(nóng)村土地征用制度改革及對策

第二十七章 農(nóng)村土地征用制度改革及對策

土地征用是指發(fā)生在國家和農(nóng)民集體之間的所有權(quán)轉(zhuǎn)移，是指國家為了社會公共利益的需要，按照法律規(guī)定的批準權(quán)限和程序批準，并給農(nóng)民集體和個人補償后，將農(nóng)民集體所有土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜小Ｓ纱送恋卣饔貌粌H關(guān)系到農(nóng)民集體的切身利益，也是關(guān)乎整個社會經(jīng)濟穩(wěn)定健康發(fā)展的大事。而現(xiàn)實中由于土地征用范圍的不明確規(guī)定，土地征用補償?shù)牟缓侠硪约巴恋卣饔贸绦虻牟灰?guī)范操作，使政府在進行土地征用時已經(jīng)背離了國家進行土地調(diào)整的初衷，不但侵害了農(nóng)民的土地權(quán)益，同時還造成大量土地流入不法商人手中，成了這些人獲取暴利的資本，給國家和社會造成了巨大的經(jīng)濟損失，嚴重影響了社會的可持續(xù)發(fā)展。這些問題的存在正是因為我國當前的農(nóng)地征用制度缺少明確可靠的法律依據(jù)，過度依賴行政手段，脫離了市場經(jīng)濟的發(fā)展。本文對這些問題的產(chǎn)生作深入探討，并提出法律先行，市場引導的改革方向和具體的政策建議。

第一節(jié) 現(xiàn)行農(nóng)地征用制度的缺陷，對公共利益沒有明確界定，導致土地征用權(quán)濫用，從而降低了土地征用的效率。土地征用是國家或政府為了公益目的而抵償取得非國有土地和個人土地的行為，行政征用權(quán)的行使僅限于公益目的，非公益目的需要用地，只能通過市場購買。我國憲法明確規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地是實行征用。”但是，憲法雖然授予政府征用土地的權(quán)力，卻沒有明確何為公共利益，如何確定公共利益；我國的行政征用制度在相關(guān)法律條文中有所體現(xiàn)，但是這些法律規(guī)定也沒有這方面的明確解釋，這就會形成國家征用權(quán)在事實上不受限制的情況，很容易造成權(quán)力濫用。正是由于土地征用制度在征用標準的規(guī)定尚有很大的漏洞，給征用權(quán)的行使人提供了從中獲利的機會。各級政府不顧土地資源的保護，盲目引進資金，以土地換政績，造成了土地資源嚴重浪費。具體表現(xiàn)為以下幾種情況：

（1）土地資源不能得到合理有效的利用，土地價值難以有效發(fā)揮。由于國家對公共利益和非公共利益沒有明確劃分，而非公共利益的取得需要投入大量的資金，投資人會想盡一切辦法降低投入，而最簡單直接的辦法就是尋求當?shù)卣闹С郑瑢⑸虡I(yè)用地也美化成公益用地，只支付很少的補償費。由于土地的獲得非常臉頰，投資者不需要進行詳盡的投資收益分析便可獲得決利潤，那些拿來獲取土地的項目會匆忙事實，也就降低了投資效率，從農(nóng)民手中獲得的土地就這樣不知不覺地浪費了。更有甚者，地方政府為了提高政績，盲目招商引資，導致耕地流失嚴重，也有的政府，通過向企業(yè)出售土地，低價拋售土地，加大財政收入，企業(yè)在獲得土地之后便等候最佳開發(fā)時機，土地的價值便在不知不覺中浪費掉了。這些也是筆者在2005年8月在成都市龍?zhí)多l(xiāng)進行大型民情調(diào)查時所發(fā)現(xiàn)的，在調(diào)查中我發(fā)現(xiàn)，龍?zhí)多l(xiāng)桂林村的農(nóng)業(yè)用地絕大部分都已經(jīng)被征用，征用前，村委會對村民只是給了一個簡單的通知，并沒有給出合理的解釋，據(jù)當?shù)卮迕穹从痴鞯厥菫榱伺d建大型的農(nóng)業(yè)基地，但是在我們走訪過程中發(fā)現(xiàn)，在被征用已經(jīng)2年的土地升上栽種的竹苗，沒有任何專業(yè)的技術(shù)人員進行管理，竹苗長得稀奚落落，參差不齊，大片的土地被這樣無情的荒廢了。我們可以看到土地被低價轉(zhuǎn)讓后，土地很難發(fā)揮其真實價值。

（2）土地征用的交易費用升高，土地流轉(zhuǎn)變得困難。過度使用行政手段，以及非公益用地按公益性用地補償，使得非公益用地的征地費與市場價格之間差額巨大，農(nóng)民所得太少，容易引起農(nóng)民抗爭，征地單位和農(nóng)戶往往陷入無休止討價還價過程。長時間的談判引起的談判成本，談判破裂后征地單位借助法律強制征地，農(nóng)戶不斷上訪，以及法律訴訟，構(gòu)成了征地過程中的交易費用。特別是較大的開發(fā)項目，征地的土地面積大，涉及農(nóng)戶數(shù)量較多，交易費用相應(yīng)較高，再者，企業(yè)、政府部門、政府官員之間為瓜分土地征用價格與市場價格之間的差價利益，摩擦加大，幕后交易和腐敗現(xiàn)象比比皆是。這個問題在對龍?zhí)多l(xiāng)的調(diào)查中

也出現(xiàn)了，政府在征用土地時只給了每戶人家一個人8000元的補償，另外還有每畝土地每年400元的青苗補助費，這些費用對于生活在成都周邊的農(nóng)戶來說簡直是杯水車薪，即便是這樣，到達農(nóng)戶手中的缺所剩無幾。另外。在被征用的土地中，有用來該居民樓供當?shù)剞r(nóng)民居住，但是還要交一定的住房差價，同時要把當?shù)剞r(nóng)民的戶口轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)戶口，在戶口轉(zhuǎn)變同時又要交納各種保險費用，這樣農(nóng)民手中本來不多的補償費非但沒有剩余，還要往外倒貼。農(nóng)民沒有辦法好好生活只有四處上訪，希望找到一個公平公正的答案。社會矛盾變得尖銳起來，即使有好的項目也無法正常開工。由此帶來的經(jīng)濟損失不僅僅是投資人的，也是整個社會的。此外，由于這些不規(guī)范的操作，使得土地在交易中不能反映其真實的市場價值，給了集體經(jīng)濟組織可乘之機，土地也就無法在市場中正常流轉(zhuǎn)，土地作為一項重要的資本無法有效發(fā)揮自身價值，給社會經(jīng)濟發(fā)展造成了嚴重障礙。

2,土地征用補償標準不合理，單純從短期來考慮農(nóng)民以后的生活保障問題，忽略了農(nóng)民對土地所擁有的土地發(fā)展權(quán)。

（！）我國的農(nóng)地征用補償政策對于征地補償，《中華人民共和國土地管理法》中明確規(guī)定，征地補償由三部分組成：土地補償費、安置補償費青苗基地上（地下）附著物補償。土地補償費是對被征地農(nóng)民喪失土地使用權(quán)的補償；安置補助費是保證被征地農(nóng)民在喪失土地一段時間內(nèi)維持原有生活水平的費用；青苗及地上（地下）附著物補償費是對被征土地上的農(nóng)作物和無法遷移的水利設(shè)施、房屋等建筑物等的補償。從性質(zhì)上來看，這三部分補償費用當中第一類和第三類補償費用是對農(nóng)戶的權(quán)益性補償，第二類補償費用是對農(nóng)戶的保障性補償。對于征地補償標準，《土地管理法》中提到：土地補償費和安置補助費合計按年產(chǎn)值三十倍計算，尚不足以使被征地農(nóng)民保持原有生活水平的，由當?shù)厝嗣裾y(tǒng)籌安排，從國有土地有償使用收益中劃出一定比例給與補貼。

（2）我國農(nóng)地征用補償標準的不合理因素從表面上看來，國家在對農(nóng)地征用補償?shù)臉藴噬霞骖櫫藱?quán)益性補償和保障性補償，好像是合理的。但是我們從發(fā)展的角度來看，國家在給與農(nóng)戶的補償上卻是靜態(tài)的，沒有體現(xiàn)出土地隨著社會發(fā)展其自身價值的變化過程。因為不管土地補償是農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的多少倍，都不能說是合理的補償辦法。這種補償辦法實際上把農(nóng)業(yè)生產(chǎn)看作是穩(wěn)定的，認為農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營的成本和收益在幾十年里都是恒定不變的，不受各種因素的影響。事實上由于受到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)本身和各種政策變動的影響，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)一向都不穩(wěn)定。而現(xiàn)行的補償方式根本沒有考慮到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的波動性和不確定性，這很顯然也就背離了市場規(guī)則。同時，《土地管理法〉也僅就補償?shù)纳舷藓脱a償?shù)姆秶髁舜笾乱?guī)定，倍數(shù)也沒有確定下來，那么現(xiàn)實操作中就有很大的活動空間，依然不能避免各個利益集團對土地征用過程中的擠壓，農(nóng)民的補償還是不能得到可靠的保障。

3，農(nóng)地征用程序不規(guī)范，將農(nóng)民置之度外

我國現(xiàn)行的土地征用制度在征用程序上作了嚴格的規(guī)定，然而這些程序的規(guī)定僅僅是針對耕地的保護，而沒有體現(xiàn)出對農(nóng)民的權(quán)力保護。法制體系比較健全的國家大多對國家征地有一套程序來限制國家的權(quán)力和保障土地持有者的利益免受非法征地的侵害。土地征用不是政府的單方面行為，而是征地一方和被征地一方共同參與的過程。這樣既可以保證農(nóng)民在征地過程中可以積極參與進來，及時了解征地過程中來自各方的信息，從而更好的保護自身權(quán)益不被侵害。

我國現(xiàn)有的土地征用并沒有很好的體現(xiàn)出對農(nóng)民知情權(quán)、參與權(quán)、上訴權(quán)的關(guān)心和保護。我們在對成都市成華區(qū)龍?zhí)多l(xiāng)作調(diào)查時發(fā)現(xiàn)，征地過程中村民的參與十分有限，政府盡管對土地征用活動作了大量宣傳，但是在我們在實地采訪時仍然有很多人對這件事情不是很了解，雖然知道要征地，但是不知道征地的具體原因。一些老百姓甚至以為我們是幫助政府部門勸說他們搬家來的。至于政府部門給集體的補償是多少，每戶可以拿到手的優(yōu)勢多少，就更說不清楚了，政府在征用農(nóng)地過程中急于求成，缺乏對老百姓的耐心解釋，造成了農(nóng)戶對

村委會的不信任，即便是給足了補償仍然有疑慮。

事實上，集體經(jīng)濟組織截流土地補償金，少報土地補償金，將農(nóng)民的土地補償金變相轉(zhuǎn)移的現(xiàn)象也確實股去年廣泛存在。巧合的是，在我們調(diào)查期間，從龍?zhí)多l(xiāng)、圣燈鄉(xiāng)的村民那里了解，村集體干部利用在征地程序上的漏洞，侵犯農(nóng)民權(quán)益時三種手段都用上了，我們不能不為他們的行為驚嘆。

第二節(jié) 堅持可持續(xù)發(fā)展，規(guī)范土地征用制度

農(nóng)地征用制度是我國農(nóng)地制度的核心內(nèi)容，是溝通國有土地和集體土地的中心環(huán)節(jié)，是聯(lián)系城市土地制度和農(nóng)村土地制度的重要紐帶，也是調(diào)整國家、建設(shè)單位、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民個人四者之間土地權(quán)益和收益分配關(guān)系的法律制度。我國處于社會主義市場經(jīng)濟階段，市場經(jīng)濟的突出特征是法制化、市場化，我國的土地征用制度也應(yīng)該適應(yīng)我國當前的救濟制度。因此推行農(nóng)地征用制度改革，應(yīng)以法制化、市場化為準則，堅持可持續(xù)發(fā)展，努力探索適應(yīng)我國市場化、城市化的農(nóng)地征用制度，促成社會的和諧發(fā)展。在文章的第一部分我們主要對現(xiàn)行土地征用制度中在公共用途的劃分上，征地補償標準的確定商以及在征地程序中存在的問題作了分析，因此在文章的第二部分，在農(nóng)地征用制度改革方向的探討上我們也主要從這三個方面入手。

從法律上對公共利益的范圍作出明確界定，從而限制土地征用權(quán)，提高土地征用的效率。

中國農(nóng)地制度改革的第一步，就是要將國家征用土地的權(quán)力有效的限制在具體的公共利益上，這是土地征用制度合法性的理論基礎(chǔ)和核心。公共利益不確定，就難以確定土地征用的公正性和合理性。國家必須制定嚴格的法律和切實實施法律，從而確保土地農(nóng)轉(zhuǎn)非符合政府的土地利用規(guī)劃，防止農(nóng)地過度流失。從我國的制法實際和我國的法律體系來看。最好的方法是在政策上和法律中明確具體全面地列舉出“公共利益”，同時規(guī)定列舉之外的土地征用必須由國務(wù)院批準。在明確了何為公共利益何為私利之后，對于非公益目的的用地，應(yīng)該通過市場取得；而不能以行政征用的方式去的。

第五篇：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在問題及對策研究

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在問題及對策研究

李瑞劉興姝

(陜西省地產(chǎn)開發(fā)服務(wù)總公司陜西西安710075)

【摘要】當前，我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)處于較低層次的發(fā)展階段，在其發(fā)展過程中存在著農(nóng)民缺乏依法轉(zhuǎn)讓意識、流轉(zhuǎn)過程不夠規(guī)范等系列問題，因而，要實現(xiàn)農(nóng)村土地合理合法流轉(zhuǎn)，政府就必須建立規(guī)范有序的土地流轉(zhuǎn)機制，嚴格保護農(nóng)民的合法權(quán)益，建立健全社會保障制度。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村；土地流轉(zhuǎn)；權(quán)益；社會保障機制

一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的內(nèi)涵

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)又叫農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，它是指在不改變農(nóng)村土地基本用途的前提下，按照市場經(jīng)濟自愿、有償、依法的原則，由擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的用戶將土地的使用權(quán)讓渡給其他農(nóng)戶或經(jīng)營組織的過程。它是實現(xiàn)農(nóng)村資源優(yōu)化配置的有效形式，促進了土地承包經(jīng)營權(quán)在流轉(zhuǎn)過程中與生產(chǎn)要素的緊密結(jié)合，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的精細化和現(xiàn)代化。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的范圍既包括耕地、荒地、魚塘、山地等其它農(nóng)業(yè)用地。其主體是土地承包方，客體是土地經(jīng)營權(quán)，流轉(zhuǎn)方式是多種多樣的，流轉(zhuǎn)的原則是自愿平等協(xié)商。它是土地承包經(jīng)營權(quán)在流轉(zhuǎn)過程中與其他生產(chǎn)要素相結(jié)合，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)利潤最大化的一種重要方式和途徑。

二、當前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問題

1、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)在我國雖然經(jīng)歷了一些歲月，但無經(jīng)驗和規(guī)律可循，在摸索中進行，因此在實際土地流轉(zhuǎn)的過程中往往出現(xiàn)流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范等問題。一方面，農(nóng)民缺乏依法轉(zhuǎn)讓意識，大多數(shù)流轉(zhuǎn)的土地往往進行的是口頭協(xié)議，因而流轉(zhuǎn)雙方容易發(fā)生爭執(zhí)和糾紛。另一方面，我國雖然頒布了《農(nóng)村土地承包法》等法律，允許農(nóng)民依法流轉(zhuǎn)土地，但對農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)的程序價格和管理缺乏明確的規(guī)定，這樣就導致許多經(jīng)營戶雖然簽訂了合同，但合同內(nèi)容和條款不明晰，流轉(zhuǎn)雙方缺乏在責、權(quán)、利關(guān)系上的明確規(guī)定，為以后的合同糾紛留下了許多隱患。

2、在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中，權(quán)益保護意識不強

當前，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中，隨意改變土地承包關(guān)系，破壞土地經(jīng)營權(quán)。有些地方政府將土地流轉(zhuǎn)作為增加收入的手段或作為地方“政績”的形象工程，嚴重地損害了農(nóng)民的利益，更有甚者，有些地方政府為了短期利益，在農(nóng)民不知情的情況下，引入商戶或大戶進行經(jīng)營，如當前很多外來農(nóng)家樂的經(jīng)營，使得失地農(nóng)民的基本生活和生產(chǎn)失去了保障。

3、土地“惜轉(zhuǎn)”現(xiàn)象較為普遍

在我國，由于根深蒂固的思想束縛，農(nóng)民普遍存在“離土不離地”等現(xiàn)象。這樣就使得很大一部分農(nóng)民人不在，但不愿意放棄土地的經(jīng)營權(quán)，一方面，農(nóng)民無精力經(jīng)營土地造成土地的大量荒廢也不愿意流轉(zhuǎn)，另一方面，有能力經(jīng)營土地的人又缺乏經(jīng)營的土地，存在著土地資源的大量破壞和浪費。“惜轉(zhuǎn)”現(xiàn)象普遍存在。這種現(xiàn)象嚴重制約著農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展，制約著土地資源的優(yōu)化配置。

4、土地收益較低，招商引資困難較大

和工業(yè)相比，農(nóng)業(yè)投資大，但收益較小，所以即使很多農(nóng)民自愿出讓土地，也未必有大量企業(yè)承包，尤其是一些邊遠山區(qū)，更是少有人問津。此外，由于我國農(nóng)村環(huán)境和城市相比相對較差，軟硬環(huán)境的不具備使得土地在實際流轉(zhuǎn)的過程中困難重重，招商引資更是難上加難。

5、土地流轉(zhuǎn)的社會保障體系不健全

在農(nóng)村，土地是農(nóng)民賴以生存的生命線。因此，政府一方面呼吁和倡導農(nóng)民進行土地流轉(zhuǎn)，但另一方面，失地農(nóng)民的社會保障體系卻不健全，這樣農(nóng)民的收入單純依靠租賃土地來維持，嚴重影響著農(nóng)民的收入，制約著社會的發(fā)展。

三、對農(nóng)村土地合理流轉(zhuǎn)的建議

1、轉(zhuǎn)變政府職能，保護農(nóng)民合法權(quán)益

在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的過程中，必須尊重市場規(guī)律，保護農(nóng)民合法權(quán)益。而要實現(xiàn)這些就要求政府轉(zhuǎn)變自身職能，克服其在土地流轉(zhuǎn)中的“越位”、“缺位”、“錯位”等現(xiàn)象，政府要充分發(fā)揮其有形的手的作用，引導農(nóng)民，將土地流轉(zhuǎn)納入市場，讓其參與競爭，同時也要為農(nóng)民提供有效的信息，使其能隨時洞悉市場，更好地把握市場形勢，實現(xiàn)土地資源利用的最大化。同時，政府還應(yīng)該發(fā)揮其監(jiān)督者的作用，監(jiān)督土地流轉(zhuǎn)的程序是否合法、土地流轉(zhuǎn)的合同是否規(guī)范、土地流轉(zhuǎn)的行為是否合理。禁止一些以土地流轉(zhuǎn)為名義的隨便改變農(nóng)地用途和違背農(nóng)民意愿強制流轉(zhuǎn)的不良行為。

2、大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，加快剩余勞動力的轉(zhuǎn)移

土地流轉(zhuǎn)最實質(zhì)的變化是農(nóng)民土地使用權(quán)的讓渡。通過轉(zhuǎn)讓，這樣就使得一部分農(nóng)民成為閑置人口，由于其自身素質(zhì)和文化水平相對較低，較難適應(yīng)現(xiàn)代工業(yè)化的發(fā)展。因此，要讓失地農(nóng)民能像以前一樣安居樂業(yè)，就必須加大第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，尤其是跟農(nóng)業(yè)相關(guān)的第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，這樣不僅有利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，更有利于剩余勞動力的轉(zhuǎn)移。

3、建立健全規(guī)范有序的土地流轉(zhuǎn)機制

農(nóng)村土地要能實現(xiàn)合理流轉(zhuǎn)，必須有相應(yīng)的流轉(zhuǎn)機制作保障，如土地交易系統(tǒng)平臺，宏觀上匯總和把握信息，克服傳統(tǒng)的信息零散、易丟失等管理性失誤。同時，還需要加大管理信息化的建設(shè)，加強土地流轉(zhuǎn)的信息公開化、透明化，實現(xiàn)其他農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和投融資服務(wù)，從而將零散的農(nóng)村業(yè)務(wù)統(tǒng)一起來，方便管理。

4、完善土地流轉(zhuǎn)下的農(nóng)村社會保障制度

土地是農(nóng)民最基本的生存保障，在土地流轉(zhuǎn)的過程中如何實現(xiàn)流轉(zhuǎn)土地但不失去生存保障是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的難題。我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的過程中尚未形成統(tǒng)一的城鄉(xiāng)社會保障體系，養(yǎng)老保險、失業(yè)保險等基本保險仍然處于低級階段，甚至有些農(nóng)村依然處于空白狀態(tài)。因此，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)前，需要建立完善與流轉(zhuǎn)制度和政策相適應(yīng)的農(nóng)村社會保障制度。首先，為了鼓勵土地流轉(zhuǎn)，對已經(jīng)實行土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)民實施補貼，以解除其生存的后顧之憂。其次，擴大失地農(nóng)民的社會保障范圍，設(shè)計一種符合失地農(nóng)民需要的保障制度，突破傳統(tǒng)的局限，使農(nóng)民真正得到實惠。最后，加快農(nóng)村社會保障制度和城市社會保障制度的融合，以實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化、和諧化。

5、培養(yǎng)市場化的土地流轉(zhuǎn)模式

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)要實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，就必須從開始就納入市場體制，讓其參與競爭，在市

場經(jīng)濟中接受檢驗。因此，就要以科技為龍頭，普及和推廣科技興農(nóng)，提高農(nóng)民科學種田，促進資源的優(yōu)化利用。同時，農(nóng)村要改善自身環(huán)境，加大投資力度，實現(xiàn)企業(yè)和農(nóng)戶合作的模式，探索多形式的土地流轉(zhuǎn)模式，培育多樣化的土地經(jīng)營方式，加快土地流轉(zhuǎn)的速度和質(zhì)量。

綜上所述，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，增加農(nóng)民收入的重要方式和手段，是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)資源優(yōu)化配置的有力武器。隨著時代的發(fā)展和農(nóng)業(yè)的不斷進步，農(nóng)業(yè)土地流轉(zhuǎn)成為大勢所趨。因此，只有適應(yīng)時代發(fā)展，不斷健全和完善農(nóng)村社會保障制度，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)的程序和機制，才能推動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的健康可持續(xù)發(fā)展。

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【作者簡介】

李瑞（1971-）女，陜西西安人，現(xiàn)工作于陜西省地產(chǎn)開發(fā)服務(wù)總公司，主要從事土地開發(fā)整理及行政管理工作。

劉興姝（1980-）女，陜西西安人，現(xiàn)工作于陜西省地產(chǎn)開發(fā)服務(wù)總公司，主要從事土地開發(fā)整理工程相關(guān)工作。