第一篇：農業稅制度改革的方向與思路

農業稅制度改革的方向與思路

目前農村稅費制度改革仍然屬于試驗性質，這項改革仍然是在舊的城鄉利益格局還沒有從根本上得到改變的背景下進行的。稅費改革后的農業稅是按土地的常年總產量計征，既不是對農民從事農業的凈所得征收所得稅，也不是按商品流轉額征收商品稅，稅制不科學。與其他產業和社會階層承擔的稅負相比，對農民按土地常年總產量征收8.4％的農業稅，稅率偏高。農業稅并沒有起征點和免征額，在稅收制度上對農民明顯不公。因此我們要按照建立公共財政體制和現代稅制的要求，逐步統一城鄉稅制，以稅惠農。我國農業稅制度改革的總體思路是：按照建立公共財政體制和現代稅制的要求，逐步減少、以至完全取消專門對農民設置的稅制體系，使農民作為納稅人取得與其他社會成員平等的納稅地位，逐步統一城鄉稅制。城鄉統一稅制是國際上通行的做法。考慮到現階段我國經濟發展水平和國家財政的承受能力，建立城鄉統一的稅收體系，可采取分步到位的方式。絕大部分地區已經完全具備了取消農業特產稅的條件，要及早取消農業特產稅。下一步農業稅的改革，可采取逐步降低農業稅稅率的方式，在一定期限內實現取消農業稅的目標。取消對農民單獨征稅的稅種后，把農民的稅收負擔納入相應的稅收系統。我國農民收入水平低，長期以來農民負擔重，農村需要休養生息，不應把從農業中征稅作為增加財政收入的來源。在稅收政策上對農民應該有所傾斜。這種“以稅惠農”的辦法最能保證農民直接受益、管理成本低、可操作性強。建國以后，我國逐漸形成了具有鮮明特色的農業稅制度，它對我國積累社會主義建設資金、促進社會經濟發展起了十分重要的作用。隨著時間的推移和社會經濟環境的變遷，現有農業稅制度已經越來越不適應農村經濟及國民經濟發展的需要，進一步說，它已經構成了農村經濟發展及農民生活水平提高的障礙。改革農業稅制度已經成為目前解決“三農”問題的關鍵環節。本文從農業稅的目的及性質出發，分析我國農業稅制運行中的問題，指出我國的農業稅制度改革涉及到整個農村的稅費改革，并根據我國的客觀經濟情況分析我國農業稅制發展的方向。

一、我國現行農業稅制度存在的問題

1．農業稅制度的目的不適應社會經濟的發展

根據《中華人民共和國農業稅條例》，我國農業稅的目的是“為了保證國家社會主義建設，并有利于鞏固農業合作化制度，促進農業生產發展”。顯然，這些詞句是特定時代的產物，也說明農業稅制度的目的已經嚴重滯后于社會經濟的發展。通常來說，稅收的目的在于規范政府與社會公眾之間的分配關系、籌集財政收入進而為社會公眾提供適度的公共產品及服務。而農業稅制度的目的則應主要體現在三個方面：一是規范政府與農村居民的分配關系，規范政府與農民在農業收入上的利益關系；二是保護農村居民的土地使用權益，保障農民土地使用權的合理流轉；三是為基層政權的運轉提供一定的財力基礎，但不是其全部財力基礎。總的說來，現有農業稅制度的目的已經不適應現代經濟的發展，需要進行徹底的改革。

2．農業稅制度的性質不清晰

根據農業稅的性質，可以將農業稅分為三種類型，即收益型農業稅、流轉型農業稅和土地（財產）稅。第一，收益型農業稅是對農業生產的收益進行課稅，它有總收入與純收入課稅之分。第二，農產品流轉稅是指將農產品流通納入稅收分配體系，歐共體實行的增值稅將課稅范圍擴大到農業，就是這種性質的農業稅。第三，土地（財產）稅是指對土地本身進行課稅，可以分為土地財產稅（狹義）、土地使用稅、土地轉讓稅等。狹義的土地財產稅是對土地所有者的課稅；土地使用稅是對土地使用者的課稅；土地轉讓稅包括土地所有權轉讓稅和土地使用權轉讓稅。

農業稅制度的改革方向取決于農業稅制度的性質，而目前我國農業稅制度性質則相對比較模糊，無法確認現行農業稅屬于上述哪一種類型。按照現行農業稅法，我國的農業稅根據農業生產總收入進行課稅，屬于總收益型的農業課稅。但是，由于受到征管水平的制約，農業稅的征管不可能按照每年的實際產量進行課征，而是確定了一個常年產量；且現行稅制不是根據每一塊地分別確定常年產量，而是對某個地區實行一個相同的常年產量。這樣，將農業總收入作為計稅依據就名存實亡了，也就模糊了其總收益課稅的性質。以統一的常年產量為基礎，按照土地使用面積來征稅，與其說是總收益課稅，不如說是土地使用稅。上地使用稅是以調節級差收益、保護土地使用權為主要內容的農業稅種。我國按照比較大的行政區劃來確定常

年產量，具有調節級差收益的性質：它不以農業收入為直接課稅對象，因而在中國更具有保護上地使用權的性質。但是，現有的農業稅制正好忽視了其最本質的特點，因而造成無法有效地實現促進農業經濟發展、規范農村分配關系的目的。

3．農業稅的管理混亂

按照稅法，現行農業稅應當依照農村實際耕地來征收。但是由于墾荒、筑路、城市化等原因，農村實際耕地與早年確定的計稅面積存在很大的差別。“有地無稅”與“有稅無地”現象普遍存在，降低了農業稅的公平性

現有農業稅很大程度上是委托當地財政部門和糧食收購部門來征管的，征實與折征代金并存，征管效率低下。由于征管難度大，基層政府及村組干部大量涉入農稅及相關負擔的征收，增加了農業稅征收中的非規范性操作。而基層政府及村組干部在征管過程中的某些非合規性行為則在不同程度上增加了農民負擔，使政府與農民間的稅收分配關系更加復雜，從而降低了農業稅的權威性。農業稅收管理的無序性增加了稅收征管成本和農民的納稅奉行成本，極大地降低了稅收效率，構成了農村經濟發展的重要障礙。

4．農村稅費負擔比較重

目前，農村稅費主要包括四項內容，即農業四稅、村提留、鄉鎮統籌及其他收入。據對四川某縣的調查，2001年農村稅費收入合計數為14043萬元，人均負擔為117．101元（含兩工）。其中農業四稅為2436萬元，占17．35％：村提留為2006萬元，占14．28％：鄉鎮統籌收入為2242萬元，占15．97％：其他收入為7359萬元，占52．40％。而其他收入包括行政事業性收入237萬元，各種集資112萬元，以勞折資3377萬元，其他社會負擔3633萬元。由此可見，農業稅在整個農村稅費中的比重不大，真正影響農民負擔的是各種提留、統籌、集資及亂收費。農業稅制度的改革，不能只從農業稅本身出發，必須通盤考慮農業稅費的全部問題。

二、農村稅費改革與農業稅制的調整

我國的農業稅制度改革不僅是農業稅制本身的改革與完善問題，而且還涉及到整個農村的稅費改革。

1．農村稅費改革的目標 目前稅費改革的目標主要是減輕農民負擔。筆者認為，減輕農民負擔只是稅費改革的個方面，而且是一個很初級的目標。農村稅費改革要與農業稅制的調整同步進行，否則農業稅制的調整將很難實現。因此，農村稅費改革不僅要減輕農民負擔，而且要保證農民的土地使用權，保護農民土地的自由流動；不僅要提高農業稅收的征管效率，而且要為今后農業稅制的高級化創造條件：不僅要改革農村稅費體制，而且要調整和界定政府職能。從終極目標來說，農村稅費改革與農業稅制調整必須有利于農村剩余勞動力的轉移，促進農村產業結構的調整和農村經濟的發展，最終從根本上解決“三農”問題，實現城鄉經濟的一體化。

2．農村稅費改革與農業稅制調整的內容

稅費改革的主要內容歸納起來說就是“三個取消、一個逐步取消、兩個調整、一項改革”。具體為：（1）三個取消：取消鄉統等費用，取消農村教育集資等行政事業性收費和政府性基金、集資項目，取消屠宰稅。

（2）一個逐步取消：在3年內逐步取消勞動積累工和義務工。（3）兩個調整：一是調整農業稅政策，二是調整農業特產稅政策（1）一項改革：將村提留改為農業稅、農業特產稅附加，與兩稅合并征收，分別入庫。農業稅制調整的內容包括三個方面。第一是農業稅的調整，主要是統一各地常年產量、稅率及計稅價格，并核實了計稅面積。第二是農業特產稅的調整，按照稅不重征的原則確定特產稅的征管環節。第三是征收主體和方式的調整，農業稅和農業特產稅及其附加由地方稅務機構征收，征收方式以折征代金為主。

3．農業稅制調整的誤區

從目前來看，盡管這次稅費改革和農業稅調整在一定程度上減輕了農民負擔，但是由于它沒有涉及到現行農業稅制度的根本性問題，存在不少誤區。

第一，農業稅制調整沒有從觀念上實現總收益型收入課稅向土地使用稅的轉變。因此它沒有將土地使用權的保護作為農業稅法的主要內容，而仍然將上地使用權的保護交由各級黨政部門的政策及文件來執行。實踐證明，各級黨政部門的政策具有較大的不穩定性，而且很容易在基層走樣，因而很難有效保護農民的土地使用權益。

第二，農業稅制調整沒有完成對計稅而積的準確計量。為了減輕工作量和減少改革阻力，這次農村稅費改革和農業稅制調整要求不重新丈量土地，而以第二輪土地承包面積作為計稅面積，因而無法完成對計稅面積的準確計量。上地使用稅要求對農村耕地進行準確的計量，而第二輪土地承包面積與農村實際耕地面積存在較大的差異；不重新丈量土地盡管回避了很多矛盾，但是卻為進一步推行土地使用稅制造了障礙。第三，農業稅制調整沒有解決農村基層政權的運轉經費問題和基層政權的職能轉變。在現有的農業稅費制度下，農業稅及相關規費構成了農村基層政權的主要收入來源，而鄉鎮政權的不斷膨脹及村級事務的不斷擴張使其財力日益緊張，這是農業稅費不斷攀升的內在原因。農業稅為基層政權提供一定的財力，但不是全部的財力。這次農村稅費改革和農業稅制調整后，農村基層政權的運轉更是受到經費的強烈約束，制約了農村基層政權功能的發揮。在現有體制下，基層政權還不是農村居民的自治權力機構，而是我國五級政治架構中的基礎環節，因此基層政權的運轉不應主要由當地居民來承擔，而應主要由中央政府或高層次政府來負責。因此，架構農業稅制度必須清楚地界定基層政權的職責，界定農業稅在提供基層政權財力中的作用。

三、我國農業稅制度改革的方向 今后農業稅制度改革將朝什么方向發展，是我國近期學術界及實務界非常關心的一個話題，它也將影響到農民及基層政權的切身利益和農村發展的后勁。根據我國農業稅的目的及性質，結合我國的現實情況，筆者作了一個初步的判斷，提出一個三階段式的農業稅制度改革方案。

第一階段，配合農村稅費改革，建立以土地使用稅為王要內容的農業稅制度。由于我國農村稅收征管力量有限，農村居民的收益核算體系不健全，目前尚無力建立以純收益為課稅對象的收益型農業稅。由于我國大部分省、直轄市及自治區在一定區域內的常年產量是統一的，因此要調節土地的級差收益存在困難，而以常年產量為依托保護土地使用權更有說服力。實際上，現行農業稅與其說是總收入型的收益課稅，不如說是土地使用權課稅。要轉型的主要是我們現有的觀念，不能再從收益課稅的角度去理解現有的農業稅制，而應當從保護土地使用權的角度去理解它。建構土地使用稅實現對土地使用權的保護，不能單純從利益交換說去理解，不可能完全按照村民從土地使用權保護中獲得的利益，來分攤政府保護土地使用權而付出的服務成本。同時要切實解決農業稅的計稅面積問題，對現有農業用地進行一次普查，核實計稅面積。建立土地使用稅的目的在于維護農村居民的土地使用權益，保障農民土地使用權的合理流轉。從嚴格意義上講，如果能夠實現土地所有權的私有化或土地所有權向農民回歸，那么農村土地的自由流轉會自動實現。但在現實條件下，農民只擁有部分土地使用權，因此目前開征土地財產稅不太現實。建立土地使用稅，在一定程度上可以進一步確認農民的土地使用權，進而促進其自由流轉。筆者希望通過這種土地使用權的自由流動，促進農村產業結構的調整及農村過剩勞動力的轉移。

第二階段、在農產品商品化程度提高條件下，建立以增值稅為核心的現代流轉型農業稅制。增值稅式農業稅制度的構建主要目的不是從農村經濟中籌集財政收入，不是增加農民負擔，其主要目的在于建構現代流轉稅制，促進農產品的進一步商品化，使增值稅制更加合理有效，準確控制農村稅源，防止工業產品稅收負擔向農產品轉移。從某種程度上講，這不是簡單的農業稅制的建構，而是更大意義上的流轉稅制度改革。由于在增值稅式的農業稅制度下，農產品稅負不僅可以得到相關優惠，而且可以通過價格機制轉嫁出去，因此它與當前我們正在構建的土地使用稅不是一個層次上的稅收，不存在要替代土地使用稅的問題。目前，可以在農產品商品化程度比較高的糧食主產區進行試點，將糧食及其他特殊農產品（即農業特產稅課稅范圍內的產品）納入增值稅體系。

第三階段，在土地使用稅和農產品流轉稅的基礎上增加純收入型的收益課稅及土地使用權轉讓稅。建構純收入型收益課稅，其前提是農村土地集約化經營達到一定程度，從而使農村經濟核算比較健全，成本收益界定清楚。而其中，土地財產權或使用權的自由流通則是關鍵前提。實際上，建立現代流轉型農業稅也要求有上述前提，只不過純收入型收益稅是在原有的農業稅負上增加稅收負擔，而增值稅式農業稅不增加農業負擔，因而后者可以先行推廣。由于我國土地私有化的可能性不大，因此建立狹義的土地財產稅及其轉讓稅不大可能，但是在農村土地使用權自由流動的情況下則可以考慮開征土地使用權轉讓稅，以規范土地使用權的合理流動，同時也保護這種流動。

在進行農村稅費改革和農業稅制調整的同時，必須準確界定基層政府的職能合理界分各層次政府間的職能。

界定基層政府的職能目的在于防止地方行政權力的擴張，既減少財政支出的壓力，又不妨礙農村居民的自主投資決策權；政府間的職能界分在于維護地方政府的利益，防止上級政府向基層推卸責任，維持地方財權與事權的平衡，從而保證稅費改革后的農民負擔不再反彈。

第二篇：減免農業稅的另一種思路

減免農業稅的另一種思路

目前三農問題、農業稅問題履見報端，各級政府也為了建設合諧社會、縮小城市農村收入差距在制定各項政策，溫家寶總理連續兩年將三農問題及相關政策作為國務院的1號文件下發，顯示出了國家對改善農村、農業及農民問題的決心。

我們不可否認的是，黨的政策永遠是好的，出發點是好的。在兩會期間，我們常聽到某省省長、市長或縣長說農業稅的減免能夠為農民減負多少多少億，乍一聽，我們也覺得很高興。因為農民要賺一點錢是很不容易的，他們要臉朝黃土背朝天，一顆汗粒掉下來摔八瓣，辛苦一年也沒有多少收入。如今政府一下子就減了幾百億，這要給農民帶來多大的喜訊啊。

但是單純的減免一些農業稅能起到什么關鍵性的作用嗎？我是農村出生，在農村長大的，在農村生活了十八年，我對農村的情況太了解了。雖然說光減免農業稅一項就能減輕農民幾百億的負擔，但是如果我們把它平均分配到每一個農民頭上，變成了多少呢？我國農民的基數大啊。平均下來，是每個人50元錢，還是60元錢呢？如果我反問大家一下，不管是農民，還是城鎮戶口，如果每年讓你多收入這50、60元錢，對你的生活會起到什么巨大的作用嗎？50元錢能干什么？能多吃一個星期的飯嗎？能買到一袋飼料嗎？能買到一袋化肥嗎？能買到一袋種子嗎？能買到一瓶農藥嗎？那減免50元錢究竟能起到什么作用嗎？

我想無論是誰，仔細的想一下這個問題，可能都會得出一個結論來：那就是這個農業稅的減免不會給農村的人均收入帶來多大的影響，也不會給農民帶來多大的富裕。相反的，可能還會有一些很嚴重的負面作用，最為突出的是可能會導致鄉、村等基層組織的癱瘓，很多諸如修橋、鋪路等公益事業停滯不前。

既然減免農業稅又不會給農民帶來多大的實惠，又有如此嚴重的負面影響，那我們為什么還要執行呢？我想，用兩個字可以來概括，就是“德政”。因為我國農民的數量太大，這部分人的人心又最容易得到滿足，所以執行這個政策，再加上輿論的炒作，就將這個“德政”一下子深入人心了，就更可以體現出我黨的光輝形象了。

實際上，我想，即使不減免農業稅，我國的農民，絕大多數的農民也是非常感謝黨的。在我的記憶中，我小時候就沒吃過細糧，那時候我的家里很窮，一年到頭也吃不著幾次肉。所以那時候特別盼望過年，因為一過年就有好多西吃，有新衣服穿。但是自從1982年實行聯產承包責任制以后，農村的生活就逐漸的好起來了，吃穿不愁，很多人都蓋了新房，買了很多的農業機械，逐漸的傳統的耕種方式也被現代化的種植方式所取代，這些成績都是有目共睹的。所以我說絕大多數的農民是感謝黨的。

但這么多年了，我每次回家都有一種感覺，那就是現在的農村仍然停留在吃穿不愁的階段，也就是溫飽階段上，基本上沒什么太大的變化。變化最大的就是平常的時候，農村的壯勞力基本上都不在家，大多進城務工了。這些年來黨中央及各級政府制定過很多的農村產業政策，為了農村的發展做了很多的努力。但我們也不能否認的是，很多的政策僅是政策，口號的性質多了一些，可操作性及具體可行的辦法少了一些。當然了，僅靠國務院或者是最高領導人來制定這些具體可行的辦法是不現實的，他們即使有這個心也沒這個力。但各級政府呢，數量龐大的專家及學者隊伍呢，經濟學家呢，企業家呢，他們為什么不提出一些具體的可操作的方案來呢？

我記得前幾年電視上宣傳的是農村產業結構的調整，我每看一次，就會提一次，大家都說調整，可是應該怎么調整呢？讓農民自己來調整嗎？每家只有三五畝地，可供使用的積蓄只有幾千塊錢（這還是多的），你讓他怎么調整？要信息，農村的信息渠道是最不暢通的；要技術，農民的教育水平是最低的；要營銷渠道，農村早已經習慣了春種秋收，然后把糧往糧庫一送的形式。怎么辦呢？

我提出一種方案，雖然我并不是專家，也不是學者，也沒有名牌大學的畢業證書，我希望我提的方案能夠引起爭論，并做為拋磚引玉，能夠吸引更多的人提出建議或意見。

解決三農問題的根本是由政府主導，由專家、學者、經濟學家、營銷大師、企業家等來研究并制定方案，最后由企業家及農民來實施。各省、市、縣都有著自己的歷史記載，對于各地的資源、氣候、什么樣的作物適合生長等應該是有據可查的。這些數據建立一個集中的數據庫，由政府牽頭，由各行業的專業人士進行討論，討論的內容要涵蓋可用的資源、市場的調查研究、國際國內的需求及產品質量檢驗標準、生產者的情況、各產品的生產規模等一系列的情況，制定可行性方案，在各方案中優中選優，最后落實。關于經費的來源問題，我想如果能把現在減免的農業稅的額度投入到這里面應該是足夠的了。

把農業稅減免政策落到實處

農村稅費改革是黨中央、國務院為解決“三農”問題作出的一項重大決策。農村稅費改革從2000年開始試點，2003年在全國范圍內展開，2004年加大改革力度，取得了重要階段性成效，有力地促進了農村經濟社會事業發展，對國民經濟和社會發展也產生了重大影響。

近日，2005年中央一號文件———《中共中央國務院關于進一步加強農村工作提高農業綜合生產能力若干政策的意見》發布，對2005年農業和農村工作提出新的要求。預計今年將在去年農村稅費改革的基礎上，進一步擴大農業稅免征范圍，加大農業稅減免力度。在592個國家扶貧重點縣實行免征農業稅試點，在其他地區進一步降低農業稅稅率；取消牧業稅；對國有農墾企業實行與所在地同等的稅收減免政策；有條件的地方可以自主決定農業稅免征試點。據新華社報道，截至1月24日，全國已有黑龍江、吉林、上海、北京、天津、浙江、福建、廣東、江蘇、河南、浙江、四川、山西、海南、寧夏、貴州、重慶、安徽、湖南、江西、青海等25個省、市、自治區宣布取消農業稅，農村稅費改革進入一個新的階段。

加大農業稅減免力度，對于促進農業和農村發展具有重要意義。

———有利于調動農民積極性。今年1月11日，國家稅務總局局長謝旭人在國務院新聞辦舉行的新聞發布會上表示，去年，全國減輕農業稅負擔220億元，加上取消除煙葉以外的農業特產稅，全年農民稅負減輕280億元。這成為去年農民收入實現較快增長的一大亮點。今年，國家將堅持“多予、少取、放活”的方針，進一步加大農村稅費減免力度，必將有力地促進糧食穩定增產、農民持續增收。取消國家貧困縣的農業稅，可使貧困地區農民休養生息，加快脫貧致富步伐；進一步降低其他地區農業稅稅率，可以更廣泛地調動農民的生產積極性，使農民增加對農業生產的投入，為全年的農業豐收奠定基礎；取消牧業稅，有利于推動農業產業結構調整，做大做強畜牧業，促進牧區經濟加快發展；對國有農墾企業實行與所在地同等的稅收減免政策，可以減輕農墾企業負擔，加快改革步伐，增強農墾企業的競爭力，更好地發揮國有農墾企業在農業現代化進程中的示范帶動作用。

———有利于建立城鄉統一稅制。減免農業稅，逐步建立適應社會主義市場經濟體制的城鄉統一稅收制度，充分發揮稅收政策對經濟的調節作用，有助于在宏觀調控中加強和鞏固“三農”。建立城鄉統一稅制，也是為了與國際慣例接軌。我國已進入工業反哺農業、城市支持農村的階段，建立城鄉統一稅收制度的條件已經具備，加大減免農業稅力度，為最終建立城鄉統一稅制創造了條件。

———有利于改善農村干群關系。多年來，沉重的稅費負擔成為影響農村干群關系的重要因素。稅改后，干部不再上門催糧催款，因農民負擔重而造成的惡性案件大幅減少，干群關系得到緩解。農民說，以前看到干部上門，大家都躲出去了，怕他們來“要錢、要糧、要命”；現在干部到村里來，不是來收錢，而是來送錢。這樣的好事兒，千百年來只有共產黨能辦到。

當前最重要的是把中央的農業稅減免政策落到實處。

第一，要廣泛開展政策宣傳。采取多種形式把中央的農業稅減免政策宣傳到村到戶，做到家喻戶曉，讓農民了解政策的基本內容，體會到黨對他們的關懷。只有政策宣傳到位，才能更好地推動政策落實。

第二，要認真做好政策實施工作。制定可行的操作方案，查賬對賬，實事求是地把減免稅數額核算到戶，張榜公布，得到群眾認可。只有把工作做深做細，才能把減免農業稅的實惠真正落到農民頭上。

第三，要嚴格把握政策界限。在減免稅過程中，不允許挪用、克扣財政專項轉移支付資金，不能違反規定抵頂農民歷年陳欠。部分地方要注意與種糧直補、良種補貼、農機補貼的政策相互銜接，該給農民的補貼要直接給農民，該減免的稅要減免在明處。只有采取群眾認可的辦法，才能避免在政策執行中產生新的矛盾。

第四，要加強政策落實的檢查監督。建立健全監督檢查制度，采取明察暗訪等行之有效的形式，深入農村、深入農戶摸清情況，了解實情。對落實得好的，要總結推廣；對落實得不好的，要切實糾正。只有嚴明紀律，嚴格檢查，才能保障政策的順利實施。

第五，加快推進配套改革。減免農業稅，深化農村稅費改革，是一項復雜的系統工程，不僅涉及經濟基礎，還涉及上層建筑。目前，農業稅的征收，關系到鄉鎮機構和村級組織正常運轉，關系到農村義務教育經費正常需要。在鄉鎮機構、農村義務教育和縣鄉財政體制等配套改革還不到位的情況下，僅把農業稅一免了之，很難從根本上解決農村的矛盾和問題。因此，當前要積極穩妥地搞好鄉鎮機構改革、農村義務教育體制改革和縣鄉公共財政制度改革，切實鞏固農民減負基礎，防止農民負擔反彈，為及早實現最終全面取消農業稅創造條件。

減免農業稅政策一年到位 農民種地實惠

黑龍江省全部減免農業稅和對農民實行補貼等政策的實施，使各地農民干勁倍增，連日來，鐵力、湯原等地的農民在忙著備耕的同時，還紛紛算起了效益帳。鐵力市年豐鄉年豐村三組的農民蔣永變這些天顯得格外高興，他今年包了180畝水田，目前已經打好了苗床，浸了種吹了芽，只要天氣稍一轉曖，就能馬上擺盤下籽育苗。老蔣還粗略地算了一筆帳，他今年的180畝地大約減免農業稅近5000元，還可得到國家糧食補貼近2000元，這樣今年較往年可增加收入7000元。湯原縣竹簾鎮吉利村農民張書印去年只種植了15十五畝水稻，今年他一下子增加了45畝，他給自己算了一筆帳，種植一畝水田過去要交25.13元的農業稅，今年我種植60畝就是1507.80元，取消了農業稅，就等于多收入1500元。前兩天，張書印又與黑龍江省香蘭米業公司和湯原縣新發糧庫簽訂了水稻收購訂單，水稻還沒下種，就找到了銷路，張書印手里掐著訂單，心中更充滿了希望。高樹文是黑龍江省肇東市臻柴村有名的種田大戶，今年他家不但購買了大型農機具，還新打了一眼水井。這兩天正忙著購買優質種子、化肥和農藥。按照國家直接政策，高樹文給自己算了一筆帳，以每畝補貼10元計算,今年他可以得到1250元。肇東市五里明鎮財稅所所長曾祥臣這幾天成了大忙人，來向他咨詢減免農業稅和實行補貼等相關政策的農民絡繹不絕。

第三篇：農村稅費制度改革的難點與思路

百有論文網（www.tmdps.cn）

農村稅費制度改革的難點與思路

百有免費在線資料庫（www.tmdps.cn）收集

近年來，雖然中央三令五申要減輕農民負擔，但是農民負擔仍然屢減屢重，已經成為影響農村經濟發展以至農村社會穩定的重要因素。農民負擔問題的核心是現行的農村稅費制度。為解決這個問題，多年來各地也進行了各種各樣的改革試驗，但是農村稅費制度改革的總體思路始終未能明確，改革的方案始終沒有出臺。為深入探討農村稅費制度改革的有關問題，中國社會科學院農村發展研究所鄧小平農業思想研究課題組前不久召開了一次專題研討會。參加這次研討會的專家、學者有：中央財經領導小組的唐仁健、國務院研究室農村組的李炳坤和葉興慶、農業部農村經濟研究中心的朱守銀、財政部財政科學研究所的蘇明、中國社會科學院財貿經濟研究所的何振一和閻坤。研討會由中國社會科學院農村發展研究所副所長韓俊主持。現將研討會的主要觀點綜述如下。

一、不同方式農村稅費制度改革的探索

（一）不同方式的探索

1993年以來，為規范農村各種收費，減輕農民負擔，全國大約有7個省的50多個縣市進行了稅費制度改革的探索，積累了不少經驗。比較典型的方式有：①湖南省武岡市“費改稅”的改革；②河北省正定縣“公糧制”的改革；③安徽省太和縣“稅費合一”的改革；①河北省魏縣“稅費合一、人地分攤”的改革；⑤貴州省湄潭縣“稅費統籌”的改革；③湖北省棗陽市楊擋鎮“土地負擔大包干”的改革。

（二）以上幾種方式的異同

總的來看，以上幾種形式的改革都是綜合性的，既涉及到確定證收的標準，又涉及到征收的方式，也涉及到支出的監督管理等方方面面，只是各自的側重點有所不同。農村稅費制度改革的目的概括起來講有4個：一是減輕并穩定農民的負擔，二是規范各種收費的管理，三是降低稅費征管的成本（包括直接的征管成本和間接的社會成本），四是達到公平負擔。從各地的實踐看，達到這些目的涉及到這樣幾個問題：第一，是開征新的稅種，還是將稅和費合一？第二，是征收貨幣，還是征收實物？第三，是以地為稅費負擔主體，還是以人為稅費負擔主體？第四，如何穩定？第五，由誰證收？第六，何時征收？第七，如何減免？第八，如何監管？比較以上6種改革方式的異同，可以把這8個問題分為3類：

1.具有廣泛一致性的問題。這包括稅費的穩定、稅費的減免、稅費的監管 3個問題。在稅費的穩定問題上，所有的改革方式。致地確定·，稅費，定三年不變”；在稅費的減免問題上，也一致地確定對受災的農戶和農村的生活困難戶予以照顧。在對稅費的監管問題上盡管具體的方式有所區別，比如，有的把村提留轉為鄉鎮對村的撥款，有的對村提留實行“村有鄉管”，但在總的趨勢上，所有的改革方式都加強了對稅費使用的監管。

2．不一致但并非關鍵的問題。這包括稅費征收主體和征收時間2個問題。在征收主體問題上，大多數試點采取了財政部門委托糧食收購等農產品流通部門在農民出售農產品時代扣稅費的辦法，但也有個別試點直接在鄉鎮糧站設點征收。在證收時間上，多數試點采取了分夏秋兩季征收的辦法，但也有幾個試點采取了一季證清或一季、兩季征收并存的辦法。

3．存在重大分歧的問題。這包括稅和費的關系、稅費的形態和稅費負擔主體的選擇3個問題。在稅和費的關系上，只有湖南武岡采取設立新的稅種的辦法，其他試點部采取將稅和費合并征收、然后再按其性質分流的辦法。在稅費的形態上，湖南武岡和湖北棗陽的楊擋采取貨幣形式，貴州湄潭采取實物形式，其他試點則采取實物與貨幣相結合的形式，但多以實物為主，只是對耕地過少或沒有耕地的農戶才征收代金。在稅費負擔主體的選擇上，只有湖北楊擋以耕地為稅費負擔主體，其他試點均采取“人地結合”的辦法，一般都是農業稅收以土地www.tmdps.cn

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為負擔主體，而“三提五統”以人為負擔主體。

（三）農村稅費制度改革的成效 面臨當前農民負擔日趨加重的態勢，一些地方在尚無全國統一政策要求的情況下，積極探索，率先改革農村稅費制度，這種改革探索的精神是應當予以充分肯定的。這些改革不但都取得了一些成效，而且為下一步我國整個農村稅費制度改革提供了有益的經驗與啟示。這些成效包1占：第一，減輕了農民的負擔；第二，提高了農民負擔的透明度；第三，壯大了集體經濟實力；第四，促進了農村社會福利事業的發展；第五，改善了農村干群關系；第六，穩定了農村家庭承包經營制度。正因為取得了上面的成效，農村稅費制度改革的試驗得到了廣大農民的擁護。楊地鎮 1998年 5月對全鎮 29個行政村144戶農民進行了抽樣調查，結果是 99％的農戶對這項改革表示完全滿意。

（四）農村稅費制度改革的不足

從征收的方式看，現在各地進行的稅費制度改革的思路大體有3種。第一，針對農民負擔設立新的稅種，其典型是湖南武岡。第二，將農民負擔與現有的農業稅收合并征收，其中，根據具體征收方式的不同可分為以征收實物為主的方式，其典型是河北正定；以征收現金為主的方式，其典型是湖北棗陽的楊擋；以征收實物與征收現金相結合的方式，其典型是安徽的太和和河北魏縣。第三，將農民負擔作為農業稅附加征收，其典型是貴州湄潭等。這三種思路都存在一些不足。

1.稅和費的性質不同，不能合并在一起。第一，農業稅收和農村統籌資金的對證基礎不同，不能簡單合并。第二，各項農業稅收的功能作用不同．也不能簡單合并。我國長期以來對農業稅實行增產不增稅的政策．其主要作用是減輕農民負擔，鼓勵農民發展農業生產；農業特產稅是對待定的農產品的征稅，其主要作用是合理調節衣林牧漁各業收入，促進農業生產全面發展。將征收對象不同的稅收合并，不利于發揮各自的調節作用。第三，稅費合一并且一定幾年不變，實際上是一種包稅行為，違背了國家的有關稅收法現。第四，有的地方只按土地分攤稅收和鄉統籌、村提留，從而加重了種地農民的負擔。現行稅法規定，除農業稅按土地常年產量計征外，其他農業方面的稅收都是行為稅．沒有應稅行為的不納稅。“三提五統”也應根據農民純收入的多少來核定。在各地的改革試驗中，有的已經注意到這個問題，并有針對性地采取了措施。

2。鄉統籌和村提留是性質不同的資金，也不能混在一起、鄉鎮“五統籌”的用途基本上是政府的職能行為，從本質上說是純粹地向農民征收的稅，但實際上又常常被稱為為農民集體承辦公益事業而收的費。鄉統籌用于國家舉辦的為全體社會成員共同享受的公益事業，是社會共同需要的事務，屬于典型的財政職能的內容。所以，“五統籌”從性質上講屬于財政性資金。村提留用于農民集體舉辦的，主要是為本村農民利益服務的公益事業，具有一定的排他性，大體上屬于政府行為僅僅限于本村的范圍，這部分資金有財政資金的性質。所以，總體上看，“三提留”從性質上講主要屬于集體資金。由于兩種資金的性質不同，如果合并征收，就容易出現鄉鎮挪用、平調村集體資金的情況。

3.征收農業稅附加有量的限制。按照現行的稅法，附加不能超過正稅的15％，但據統計，目前鄉統籌費的數額已經接近農業稅總額．很難成為附加。例如，1996年全國農民負擔的鄉統籌費為 234.1億元，而當年農業稅為 251億元，前者為后者的 93.3％。

4.設立新稅種與現行稅收制度有矛盾。在農村稅費制度改革中設立的新稅種，無疑屬于地方稅范疇。當前，在分稅制體制下，中央稅、地方稅已經大致劃分清楚，但地方對地方稅享有哪些管理權限，并非十分明確。實際上，目前地方稅的稅權仍然過多地集中在中央，幾乎所有的地方稅稅種的稅法、條例以及大多數稅種的實施細則，都是有中央制定和頒布的，地方只有征收管理權限及制定一些具體的征收辦法和補充措施的權限。這為地方設立新稅種設置了障礙。

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5．折實征收容易受到糧價波動的影響。在折實征收的改革試驗中，折實證收的實物（糧食）量是按照核定的負擔總額和核定時的糧價或定購價折算出來的，而實物又要以出售時的市場價格出售以折成統籌資金的款項。在收購糧食以后，如果糧價上升，就會產生比按原糧價計算的稅費總額多的一塊資金，這塊資金如何管理就成為新的問題。如果糧價下跌，實際的稅費總額就會不足．那么，或者完成國家稅收和定購糧任務無法保證，鄉鎮政府和村級組織不能提供充足的公共物品，村級集體經濟組織不能順利實現再生產；或者農民的負擔又要增加，以保障完成上述職能。

二、農村稅費制度存在問題的深層原因

（一）農村公共物品決策機制不能反映農村公共物品的需求狀況，現階段農村公共物品供給與需求不適應，極易導致供給過度等問題。現行農村公共物品供給的特證有：①強制性。目前，農村公共物品大都是由各級政府和部門自上而下決策供應的，其供給總量和供給結構多數是由鄉及鄉以上組織以文件和政策規定的形式下達的，帶有很強的指令性。②統一性。政府和部門決策供給的公共物品的供給程序和供給結構，對不同類型、不同條件、不同發展水平的地區，都是相同的，都是上級按統一要求下達的。③主觀性。遠離農村社區的各級組織不可能完全、準確地了解和掌握農民對農村公共物品的需求狀況，因此往往根據各自“政績”的需要做出供給的決策；同時，決策者也往往無法嚴格監督公共物品的供給過程，更無法準確地判斷和比較公共物品供給的社會成本和社會收益。

現階段農民對農村公共物品需求的特征有：①實用性。農民對公共物品的需求，都會根據各自的資源狀況．以對自己所從事的生產經營活動和所處的生活環境有利為條件。②多樣性。由于農民有了流動和選擇就業的權力．從事不同產業和不同工種的農民，對公共物品的需求是不同的；即使是從事同一產業如農業生產的農民，由于種植結構、勞動環節的不同，對公共物品的需求也是不同的。③安全性。即農村公共物品能夠為農民提供高質量的服務、公平的市場環境、明晰的產權制度、嚴格的法律制度，以保證農民人身自由、生產活動、生活環境和私有財產的安全。④成本的可承受性。對農民來說，任何超越經濟發展水平的公共物品供給，都會造成極大的浪費；任何超越農民實際承受能力的公共物品成本的分攤，都會遭到農民的反對。⑤決策的參與性。這不僅是因為農民有了私有的財產和行動的自由，而且是因為農民對其自己對公、共物品需求的數量、結構和承受能力比較了解。從以上農村公共物品的供給和需求兩方面的特征看，供給與需求之間很容易出現矛盾，不但公共物品的供給總量和結構不可能真正滿足農民的實際需求，而且還可能超越農民的實際承受能力；由于供給的決策者分散在不同的權力機關，還容易出現各部門之間的相互攀比。

（二）對農村公共資源的使用過程監督不力 對農村統籌資金監督不力，主要原因在于：第一，預算外資金大部分分散在各行政事業單位，各單位作為被監督者對本單位的預算外資金的收支掌握完全信息，而審計和農民負擔管理部門作為監督者對各單位的預算外資金的收支只掌握非常有限的信息。這樣，監督者和被監督者信息不對稱，增加監督努力的成本很高。第二，預算外資金的收支不向同級人民代表大會和村民報告，缺乏社會監督；而且，社會單個成員監督預算外資金的激勵不足。單個成員去監督，監督的成本由自己承擔，監督的收益卻由本社區全體成員分享．因此，除極個別不做私人成本與私人收益比較、甘愿冒風險的成員去獨自監督外，多數成員因激勵不足而不去監督。

監督不足的結果是公共資源的使用效率低下。這主要表現在以下幾方面：首先，部分公共資源用于維持提供公共物品的機構的運轉，用于人頭費開支。目前，多數地方鄉級行政事業機構急劇膨脹，嚴重超編，因制度內財力不足，就向農民攤派。農民交錢沒有買來公共物品提供機構的產品，而是買來公共物品提供礬構本身。第二，部分公共資源被揮霍浪費、貪污挪用。第三，部分公共資源被用于與農民無關或并非農民獨享的事項，如道路、電話線路等。

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（三）不清晰的農村集體產權制度為侵害農民的利益提供了可能 按照現行法律制度的規定，包括土他在內的集體資產屬農村社區集體公有。在這種規定之下，農村集體資產的產權至少存在兩方面的問題：一是集體資產究竟屬于哪一級集體所有，實質上模糊不清；二是集體資產所有權的代表不明確。這種農村集體資產的產權制度必然造成以下后果：第一，自上而下的侵權行為不可避免。一方面，集體資產所有權出現上移的趨勢。據調查，自農村改革以來，土地所有權屬于村民小組的比例不斷下降，而屬于行政村及屬于行政村與村民小組共有的比例不斷上升。另一方面，農民承包經營集體資產的收益成為一種界限模糊、可以共享、分配方式不固定的“公共利益區間”，并誘使各行為主體、尤其是擁有壟斷行政權力的基層政府栩部門致力于獲取這一塊“公共利益”，最后形成對各權力主體比較有利的利益分配結溝二第二，農民承包經營集體資產的稅、租、費的分配關系混亂。從理論上講，集體所有的資產，由農民承包經營，農民只需要向資產所有者交納租金（或稱承包費），然后由資產所有者作為納稅主體向政府納稅，農民不應該與政府及其部門發生“費”的關系；農民向作為所有權主體代表的集體組織交納的租金的標準．應由雙方協商而定，而不應由所有權主體或上級政府單方面制定，更不應隨意增加；社區范圍內所需的公共物品的開支，應該由社區自治組織根據農民的承受能力和農民的意愿去解決。但實際情況是，農民不僅要無條件地承擔各權力組織自上而下強制性分灘的公共物品的成本，而且要超社區范圍向鄉村集體組織交納承包費、“三提五統”，還要向政府納稅，并且要承擔來自上級各權力部門的亂收費、亂集資、亂攤派而無任何討價還價的余地。

（四）農村基層組織管理出現“過度組織化”問題

在家庭承包經營體制長期不變的制度下，政府如何面對經營規模狹小的2．4億農戶，有效地實現其獲取糧食和參與農業剩余分配的目標呢？事實上，政府實行的是強化農村基層政權組織和管理制度的制度安排：一是繼承原有的農村基層組織管理框架，繼續實行鄉（鎮）、村、組三級組織管理體制；二是直接將人民公社改為鄉鎮人民政府，使鄉鎮政府與鄉鎮集體經濟組織合一，而且不斷擴張其內設機構和干部隊伍；三是逐步建立、健全上級部門在鄉鎮的派出機構，并不

斷通過擴張權力，代表上級政府和部門完成各種政務性工作;四是通過行政手段將鄉鎮政府的政務性工作向村級組織分解下達，不斷使村級組織的村務工作政務化;五是采取嚴格的“上級任命下級”和“下級服從上級”的組織管理規則和政績考核制度，逐步形成了一套由政府綜合管理、由部門分散管理的多目標管理格局，在政府與政府之間、部門與部門之間、政府與部門之間和政府與村組織之間形成了一個龐大的、自上而下的政績考核體系。這樣一種農村基層組織和官埋的制度安排，雖然加強了農村基層組織的管理程度，但同時也產生了農村基層“過度組織化”的問題：一是農村基層組織機構林立，干部隊伍龐大，人浮于事；二是農村基層出現了較為嚴重的政企不分、政經不分；三是農村基層各組織之間財權、事權不統一；四是在政府與農民的交易過程中，農村基層組織的運行成本大幅度提高，在上級政府和部門無法全部支付農村基層組織的管理費用時，向農民分攤這種成本就在所難免；五是在自上而下的政績考核制度的約束下，受“升遷”和“增收”的雙重驅動，農村基層組織很容易采取弄虛作假、虛報收入的做法，從而提高作為衡量農民負擔標準的基礎的人均純收入的水平。

三、農村稅費制度改革的思賂。

（一）農村稅費制度改革應遵循的原則

1．要有利于穩定和減輕農民負擔，為農村社會公共事業發展提供適度的資金來源。由于我自仍是一個發展中國家，在今后一個相當長的時期內，國家對農村興辦一些公益事業不能采取完全包下來的做法，而只能“靠兩條腿走路”，即國家支持一點，向農民集資一點，這是符合我國國情的一個正確選擇。農村稅費制度改革的根本目的是整頓農村的分配秩序，堅決取www.tmdps.cn

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消不合理的收費、集資和攤派，解決農民反映強烈的收費過多、過濫問題，逐步理順農村的分配關系，把農民過重的負擔降下來。

2．既要規范稅費制度，又要照顧現實。一方面．市場經濟從某種程度上說是一種法制經濟，農村稅費制度改革要充分體現這一要求。目前農村稅費制度的主要弊端是“一事一費一制”，不符合市場經濟規范化分配的要求，也不利于穩定和減輕農民負擔。農村稅費制度改革要實現稅費制度的法制化、規范化，消除彈性政策，堅持依法管理，促進公平競爭。但是另一方面，從上面的分析可以看出，目前農村稅費制度改革并沒有十全十美的方案。最明顯的是，“稅”和 “費”不論是合在一起征收還是分開征收，都有矛盾。對于把“費”中的鄉統籌納入稅收，人們的看法比較一致；但是，對于把“費”中的村提留納入稅收，人們的看法并不一致。由于村提留與稅的性質不同，二者很難合一：即使合一，也很難保證村提留能返還農村，農業特產稅就是一個例子，該稅收上來后并沒有返還農業。然而，二者不合一，村提留就有可能成為一個“漏斗”，各方面都會打它的主意。

3.不能為農村其他改革設置障礙。農村稅費制度涉及農村統籌資金制度、農業稅收制度、糧食征購制度，這都是關系國家利益和農民利益的重大問題。因此，農村稅費制度改革應該瞻前顧后，彼此促進，決不能因為其中一項內容的改革而影響其他改革。

（二）農村稅費制度改革的方向

考慮到改革的現實可能性，農村稅費制度改革宜以“費改稅”為核心，與其他方面的改革配套進行。其主要依據是：第一，向農民籌集的資金，實質上是一種具有公共性質的資金，已經具有稅收的一些性質。第二，稅收要經過一定的立法程序，其最大的優點在于嚴格、規范；而收費則具有較大的彈性，缺乏內在的控制和約束機制。第三，“費改稅”涉及面窄，改革的重點明確，即主要涉及鄉統籌和村提留的改革，基本不影響現行農業稅收政策的執行，也不對現行的糧食收購政策產生沖擊，因而難度相對較小，便于實際操作，不但農民容易接受，而且為今后農業稅制改革創造了條件。

（三）農村稅費制度改革的對策選擇

1．按照職業身份將農村居民分為幾種類型，分別確定“費改稅”的計稅標準，做到公平稅負。可將農村居民分為三類：農業戶、兼業戶、專門從事工商業的個體戶和私營企業主。一般地講，由于農業戶的收人低于其他職業類型農戶的收入，計稅標準可低一些；而由于工商個體戶和私營企業主的收入要高干前兩類型農戶的收入，計稅標準可高一些。對干完全經營種植業的農戶，還可根據土地面積的多少及其收益情況，再具體確定不同的計稅標準。另外，為了穩定農民負擔，也為了減輕征管工作量，上述稅收負擔可一定幾年不變。對于一些困難戶、遭受重大自然災害的農戶、優撫對象等，可酌情給予一定的稅收減免，這實際上也是公平稅負的一種必然要求。需要指出的是，由于我國各地農村的生產力發展水平差異很大，全國難以形成一個統一的“費改稅”辦法，應當允許各地制定不同的計稅標準。

2．適當改革現行稅制。從我國的國情出發，針對當前的！司題，應逐步建立起一套適應市場經濟要求的既有全國統一、又有適度分散的政府間稅權劃分的新體制。具體的政策包括：一方面，中央稅、共享稅和全國統一實行的地方稅主要稅種，其稅收立法權都要集中在中央，不得向地方分散。但地方擁有對地方稅的征收管理權以及部分的政策調整權。這主要是指地方可在國家規定的范圍內，選擇或調整其地方稅稅率；甚至對一些地方小稅種，如果征收成本高、征收數額小，地方有停征的權限。另一方面，地方也應擁有一定的稅收立法權，即地方有權在全國統一征收的地方稅以外，結合其實際情況，單獨開征區域范圍內的某些稅種。就農村“費改稅”而言，可考慮由省一級進行稅收立法，縣一級制訂具體的實施細則。可以設想，將與農村經濟密切相關的農業稅、農業特產稅、耕地占用稅、契稅劃為鄉級財政的主體稅種；同時，將鄉統籌和村提留改為“農村公益事業建設稅”，也將其劃為鄉級財政的主體稅種。

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3．“費改稅”的稅收收入分為兩部分，并實行嚴格的支出管理。“費改稅”的稅收收入應該分為兩部分：相當干過去鄉統籌部分的稅收歸鄉鎮政府所有，納入鄉鎮財政預算范圍，由鄉鎮財政結合其他資金進行統籌安排使用；相當于過去村提留部分的稅收歸村所有，其資金使用和財務狀況必須納入鄉鎮財政預算外資金管理。還需要特別指出的是，村級提留的使用在由鄉鎮財政管理的同時，還必須實行村務公開，即定期向村民公布財務狀況，接受其監督。這是“費改稅”的重要內容。如果村級財務管理混亂，脫離財政部門和村民的監督，“費改稅”很難成功。

4.調整和清理農業的各項稅收。在摸清現有耕地狀況、重新評定常年產量的基礎上確定 新的農業稅稅率。農業稅是對糧、棉、油等大宗農產品生產征收的一種商品稅。鑒于我國的工業化程度已有很大提高，糧食生產又是需要政府給予重點照顧的特殊環節，現行15.5％的稅率確實太高，可調整為5％，但要足額征收。農業特產稅稅率1993年調整過，現在看是基本適度的，今后需要做的主要是清理，避免重復征稅、按人口或田畝平攤。對于耕地占用稅和契稅，需要做的主要是擴大征收范圍，調整征收標準，縮減優惠政策，完善征管辦法。5．改革鄉鎮行政管理體制。解決“三亂”問題的難點在鄉鎮及鄉鎮以上。因此，必須改革鄉鎮行政管理體制。這包括幾個方面：一是精簡機構和人員。目前，不少鄉鎮干部超編嚴重，有的地方甚至教師比學生還多，60％～80％的鄉鎮財政支出用于教師的工資。二是改革干部考核制度。鄉鎮的各種達標升級活動，往往是上級安排下來的。如果不改變現有體制，鄉鎮的干部會擔心，如果抵制上級安排的任務，他們會被“穿小鞋”。三是改進工作方法。鄉鎮政府在向農民收取稅費時，不能采取簡單、粗暴的辦法。四是鄉鎮政府要帶頭守法。鄉鎮政府不但不能“亂開口子”，還要加強對鄉鎮財務狀況和資金使用情況的監督。

6．加快農村政治體制創新步伐。其目的是實現農村公共物品供給決策程序由“自上而下”向“自下而上”轉變，達到由社區內部對公共物品的需求來決定公共物品的供給。這就要求做到以下兩點：第一，實行村務公開、政務公開，建立公共物品的需求表達機制和決策、監督機制，使一個村或一個鄉范圍內多數人的需求意愿得以體現，并保證公共物品的提供和使用符合他們的意愿。這又進一步要求：①推進農村基層民主制度建設。可以在村民委員會制度和鄉人民代表大會制度下，讓農民充分反映其意見。②由全體農民或農民代表對本社區的公益事業建設進行投票表決，凡未經投票表決而動用本社區籌集到的公共資源的行為都是違法的。③增加公共資源使用的透明度，定期向群眾公布收支情況。第二，改革社區領導人的產生辦法。村級領導人和鄉級領導人應真正由本社區居民民主選舉產生，而不是由上級組織部門安排。由于有選舉約束，他們能夠真正對本地選民負責，對社區負責，把自己的政績做給本地選民看，把增進本地選民的利益放在首位。要有一套制度安排，使社區領導人相信，他們的當選與否完全取決于本地選民，而與其他任何因素無關。這樣，社區領導人才敢于抵制來自外部的各種達標、升級活動，抵制各部門、各系統出臺的收費規定。

7．實現國家宏觀經濟政策的戰略性轉變。改變我國長期以來實行的重城市、輕農村的政策，真正把農村發展作為國民經濟發展的戰略重點，不但有利于國民經濟的持續、穩定增長，而且也只有農村經濟發展起來，鄉村兩級也才會有充足的財力進行農村公共事業建設。國家應加大對農村的資本與政策投入，特別是加強和加大對農村基礎設施和文化教育事業的投入。為減輕農村經濟和社會發展的負擔，隨著國家稅收狀況的改善，國家可考慮加大對鄉鎮財政的轉移支付額度，或將從農業和農村非農產業獲得的稅收按一定比例留給鄉鎮財政，至少將農業稅部分留給鄉鎮財政，以使鄉鎮財政有足夠的資金用于農材社區基礎設施建設和文化教育事業。

總之，農村稅費制度改革不能單兵突進，必須協調一致；不會一蹴而就，應該從長計議；不應操之過急，只能循序漸進。

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第四篇：集團管理架構與思路方向

集團管理架構與思路方向

一、中能源建設集團運營體系建設的總體思路與目標

1、總體思路

適應營銷發展新形勢，以客戶為中心、以市場為導向，推進管理體制和工作機制創新，構建業績型組織架構、創新管理方式、優化業務流程，推進建設管理的集約化、扁平化、專業化（“三化”），統一管理流程、統一技術規范、統一建設標準（“三統一”），加強業務承接和建設職能管理、工程項目管理、業務隊伍和建設隊伍管理（“三加強”），全面提升工程項目承接和建設能力與水平。

{原因：企業最大的成本是：（1）沒有共識；（2）專業不足；（3）重蹈覆轍；（4）時間成本}

2、總體目標（1）構建適應堅強工程建設要求的業務運營體系，提高工程建設安全質量和工藝水平，提升建設管理效率與效益，實現工程建設 “國際同行業領先、國內各行業領先”目標。

（2）明確建設職能管理、工程項目管理、參建隊伍管理定位，壓縮管理層級，優化機構設置，實現建設管理組織架構的扁平化。

（3）明晰職責界面，優化管理流程，健全技術規范和建設標準，建立集中管理操作平臺，強化建設關鍵環節的集約化管控，全面提高工程建設質量與工藝水平，提升工程建設管理的效率與效益。

（4）加強建設職能管理和工程項目管理，強化業務承接隊伍、技術支撐隊伍和參建隊伍管理，加強公司業務隊伍和建設隊伍建設，提升公司工程承接和建設整體能力。

二、中能源建設集團管理架構的構建 在市場經濟條件下，中能源建設集團是國內領先、國際先進的特大型集團公司——中國國際能源控股有限公司下轄子集團，作為在中國華中地區建筑行業新興崛起——建筑企業集團，不僅要改變舊的傳統觀念，而且更重要的是在體制與機制上進行改革創新，不斷實現管理上的新突破。在企業集團經濟增長方式的轉型和體制的轉軌中，集團母公司的功能定位是關鍵。所謂功能定位，就是在通盤考慮集團的內部條件和外部環境的基礎上，根據行業特點和生產力活動規律以及集團各成員企業在集團生產經營活動中的作用，通過企業生產經營過程的再造進行合理分工，從而形成“分工協作、資源共享、優勢互補”的母子公司型管理體制。

1、建筑企業集團母公司的功能定位 實踐證明，建筑企業集團母公司能否發展成為總承包市場主體和資本經營主體，除了受外部市場環境、內部產權結構以及發展戰略、經營機制等決定性因素制約外，當前在運營上最為關鍵的問題之一是強化集團母公司的經營功能和管理功能建設。經營功能包括工程總承包、資本經營和科技開發功能等；管理功能包括重大人事控制、財務監控和規劃與計劃功能等。

上述功能是集團母公司應具備或者應強化的基本功能，其他功能取決于集團類型、集權與分權處理、內部管理體制。

1）強化經營功能，提高集團母公司的競爭力和影響力。總承包市場和資本市場的發展，為國有大型建筑企業和建筑企業集團的發展提供了難得的機遇，提供了高層次的市場空間，但能否抓住機遇則取決于集團母公司能否在自身經營功能建設上邁出實質性的步伐。為此，

中能源建設集團必須結合企業實際，在調整結構、規范集團運營機制的同時，按照“生產經營與資本經營相結合，互相促進，共同發展”的經營戰略，著力改變籌建階段的行政管理職能為主的狀態，增強高層次的經營功能。

（1）完善工程總承包功能，提高集團發展的綜合優勢。目前，其他建筑企業集團的經營管理體制存在兩個方面的矛盾和問題：一是法人層次、管理層次比較多，各層次經營功能定位模糊，力量分散，集團母公司與下屬企業處在同一經營層次上同業競爭，特別是集團母公司經營層次較低，沒有發揮出集團的整體優勢；二是集團各成員企業在對外經營中，各自為政，有的甚至在同一地區、同一項目上互相貶損、變相壓價壓級、惡性競爭，這不僅損害了企業集團的形象，也造成了經營資源的嚴重浪費。這就需要對企業集團內部各層次的經營進行合理定位，明確目標。經過認真調研分析，中能源建設集團將經營功能應定位在“開拓經營的廣度和深度，大力發展工程總承包”上，確立了“分類分級經營”的經營策略，即：一般施工項目由子公司參與投標競爭，大型項目和重點項目由中能源建設集團發揮集團優勢參與投標競爭。對承接到的總承包項目，實行內部招標，擇優選用施工單位，并在施工過程中科學組織、嚴格管理；在工程質量上實行四級保證監督體系，通過提高施工技術水平和現場管理水平，確保工程建設順利進行。逐步形成以總承包為龍頭、母子公司聯合經營開發的經營體系。

（2）完善資本經營功能，優化集團資源配置和規模結構。國內外成功企業集團的實踐經驗證明，集團的資本經營職能主要由集團母公司履行。集團母公司要運用資本經營手段，調整存量資產，優化增量資產，使之符合集團的產業發展戰略和地區布局；運用資產重組優化成員企業的規模結構，實現資源共享和優勢互補。但是，作為以行政手段集合國有資產而組建的母子公司體制的企業集團，因其子公司經營著較大規模的國有資產。積聚了豐富的管理、技術和人才資源，在相當程度上反映出集團的綜合實力，井決定著集團資本經營的運行必須兼顧集團發展戰略和母子公司間的各自利益。所以，中能源建設集團將按照“既要維護出資者權益，又能保障法人財產權落實；既要發揮集團整體優勢，又能保障母子公司利益”的原則，根據母子公司不同的經營功能定位和集團調整優化產業結構的需要，積極進行公司制改革和資產重組。通過股份聯合組建如中能源建設路橋工程有限責任公司、中能源建設環境保護工程有限責任公司、中能源房地產開發有限責任公司等。所屬企業根據《中能源建設集團關于進一步構建產權結構、增強企業活力的指導意見》，在機械設備、物資供應、輔助料具及后勤服務等方面積極探索股份合作、租賃經營或承包經營，組建有限責任制、股份合作制企業 8-10個，總資本預計達10000萬元，其中自有投資4000萬元，引進外資6000萬元；在職職工達到1000余人；讓新企業從開始就顯現新機制的活力和良好發展勢頭，起步即與世界同步。

（3）完善科技開發功能，提高集團競爭能力。中能源建設集團要保持穩定發展，提高經濟增長質量，必須研究市場的發展趨勢和需求，以科技技創新作為長遠方向，致力于技術、人才等基礎建設，提高競爭能力。中能源建設集團堅持科學技術是

管理機制、管理方法和管理手段的變革。作為具有產品生產和資產經營雙重職能的集團母公司，其管理工作要體現“合理集權與分權”的管理思想，根據市場競爭和體制改革的需要，形成既能保證集團優勢的發揮，又能調動各方面積極性的管理體制。

（1）完善規劃與計劃功能，增強集團母公司對于公司的約束力。在市場經濟條件下，集團母公司必須用科學、可行的戰略規劃與計劃來指導、規范子公司的行動，保證上下步調一致，充分發揮集團整體優勢。因此，中能源建設集團將特別重視建立與完善集團的長期計劃制度。在對外部環境、內部條件的認真調研、預測基礎上，從既定戰略和政策規定的方向、重點和限度出發，并制定“一五發展計劃”、“二五發展計劃”，計劃明確提出經營目標、保證措施和有關政策；根據目標管理的思想，對于公司實施有嚴格約束力的計劃管理，用資產經營責任制將計劃、考核、獎罰相結合。為營造平等競爭環境，建立以經營規模、效益水平為基準的客觀公正的企業評價體系，根據企業凈資產、經營規模、經濟效益將全資子公司劃分為三個類別，以企業類別確定其目標值和考核，獎罰標準。每年年初由中能源建設集團與子公司經營者簽訂“資產經營責任書”，主要指標有實現利潤、國有資產增值率、凈資產收益率、職工年平均收入增長率、企業總產值、工程質量優良率、國有資產收益上繳等；考核結果與經營者的收入掛鉤。

（2）完善產權管理功能，規范企業治理結構的建立和運作。大型建筑企業集團具有資產分散、經營分散、成員企業獨立對接市場等特點，使集團內多個利益主體共存，分散經營生產與集中控制管理的矛盾比較突出。解決這一矛盾，需要建立起一套既強化集團調控功能，又有利于子公司開拓經營的以產權管理為核心的集團治理結構。集團母公司對子公司的控制是基于產權（股權）的占有以及相關契約的聯結，是以股權為依據，是通過法人治理結構按規范程序來行使。股權控制主要表現在人事控制、要素控制以及重大經營決策和投資決策控制等。在人事控制方面，中能源建設集團不斷健全完善產權代表的管理體系，依據集團章程，制定有關產權代表的確定、考核、獎懲和監督制度。屬于全資子公司的，由集團母公司聘任或者解聘，一般產權代表和經理由一人擔任；屬于控股子公司的，由集團母公司推薦外派，依照法定程序產生或者更換，一般產權代表與經理分設；屬于參股公司，按照出資比例來確定是否選派產權代表。

（3）完善投、融資功能，建立集團內部財務監控機制。企業的集團化有利于增強規模經濟的優勢，可以更廣泛地利用經濟資源和市場空間，也有利于增強企業的融資實力，降低或者分散企業的投資風險和經營風險。但是，集團組織結構的多元化使得集團內部客觀上存在著各利益主體的不兼容性和行為目標的不一致性。因此，必須建立一個有效的控制系統，而財務控制則是集團控制的核心環節之一。集團母公司作為集團的投資中心，要抓好投資戰略的制訂與實施。在投資戰略中，投資組合是關鍵。投資組合包括行業（事業）組合、地區組合、投資規模大小等。在實施投資戰略時，最好把投資與融資結合起來。陜建總公司根據集團母公司、子公司兩個不同層次的投資主體職能，實行不同的辦法對投資項目進行管理、監督和風險控制，把實行資金預算管理、投資額度控制、確保資產收益上繳作為控制的主要內容，建立成本發生、收益實現和資金使用的責任制度。建立對子公司的會計基礎工作規范達標考核制度、財務計劃審批和財務決算審計制度、資產處分和抵押貸款報批制度、財務人員定期考核認證制度，從組織上和制度上保證集團財務計劃的落實；強化對施工項目的成本控制，根據建筑產品多樣性和施工周期長的特點，制定了《項目成本管理和核算辦法》，對成本進行過程控制、分部分項控制和跟蹤管理，并將項目資金管理與成本管理有機結合起來，健全效益考查機制，確保企業效益不流失。對事業部、分公司和總承包項目經理部實行財務人員委派制；建立內部銀行，實行資金集中管理、優化投放。

2、建筑企業集團母公司管理組織結構設計

集團母公司的管理組織結構是其各項功能得以充分發揮的途徑和重要組織保證。行業特

點和企業規模以及地域經濟的差異，往往對使功能發揮作用的管理組織結構有不同的要求，如直線制、職能制、直線職能制、事業部制、矩陣制等管理組織結構。我國目前的建筑企業集團多采用職能制管理組織結構，這種結構帶有較強的行政管理色彩，已不適應對現代企業管理的要求。通過對國內外企業集團管理組織結構的研究，綜合職能制與事業部制管理組織結構在處理集團事務上的優點，中能源建設集團將提出“職能制與事業部制相結合”的管理組織結構。以建立企業集團“三個中心”（即決策中心、利潤中心、成本中心）為前提，綜合考慮產品生產、地區經營和職能部門三者之間的關聯因素，形成事業部、地區性公司、項目經理部、職能部門四類主要的管理組織結構系統。四個系統管理內容各有側重，管理程序相互銜接，其各自的職能定位是：事業部按產品或者市場劃分設立，具有較大的經營自主權，獨立核算，自負盈虧，負責協調管理母公司的關聯企業或者分公司。地區性公司按地區市場劃分設立，是母公司對各地區市場開發的經營主體和利潤中心，負責協調管理母公司和子公司在各地區的關聯企業或者項目經理部。總承包項目經理部是工程項目成本中心，由母公司授權對于程項目實施計劃、組織、指揮、控制、協調、管理職能；一方面要接受母公司的領導，并向其負責；另一方面又接受事業部在生產技術、財務成本、勞動人事、質量安全、信息管理等方面的指導和監督。職能部門是集團的專業管理和決策咨詢機構，對子公司、分公司、事業部，項目經理行使“指導、監督、協調、服務”職能。在集團總部，中能源建設集團將設立4個事業部（海外經營部、工程承包部、產業開發部、房地產開發部）、8個地區性公司（湖南、湖北、安徽、江蘇、江西、四川、重慶、山東）、12個總承包項目經理部，職能部門設置8處4室2部。通過“職事結合”模式，減少了管理工作中的扯皮、推諉、脫節現象，實現集團的集權領導、分權管理的基本思路，提高集團的凝聚力和各個方面的積極性。

總之，中能源建設集團母公司的管理組織結構不是一成不變的，要根據集團發展的規模和相應的功能定位，調整完善管理組織結構，做到權責明確、管理科學，爭取實現效益的最大化。同時，戰略規劃能夠明晰企業的努力方向和奮斗目標，是企業持續發展、做強做大的指南針。集團公司要著眼于集團中遠期制定戰略規劃，依照集團公司章程實施并監督。同時，各子公司應在集團戰略框架下，綜合分析政治經濟形勢、所處行業的背景狀況及企業實際運營等多方面因素，在集團戰略框架下制訂各子公司發展規劃，集團公司對子公司發展規劃的制訂和確立進行審核和指導。集團公司規劃與子公司應相互配合。通過戰略規劃的制訂，一方面使集團公司、子公司對自身進行系統的梳理，明白自身的優勢、弱點、企業發展機會和威脅在哪里，確立企業未來發展的主攻方向，給自己準確定位。有利于集團公司、子公司有效調配所掌控的各種資源，最大限度地發揮資源效能，促進其提升核心競爭能力。另一方面，可使集團公司、子公司發展規劃相互形成有力的支撐，推動集團整體戰略目標的實現。

2013-11-11

第五篇：談律師制度改革方向

論律師制度改革方向

國際法學院09級01班高穎2009301030

律師制度是國家司法制度的重要組成部分, 在國家法治建設中發揮著越來越重要的作用。不難發現，我國律師制度仍存在不少需要改革完善之處。下文將針對司法考試制度及律師權利的保護進行闡述。

一、在司考資格方面，可適當提高參加司考資格的條件

律師資格是公民從事法律服務行業的必要條件。嚴格規范律師資格制度，對于提高律師的整體素質，保障良好的法治環境具有極為重要的意義。我國對于報考司法考試的條件要求較低，存在著諸多需要完善之處。

（一）應限制非法律專業人員報考。律師職業是一個專業性極強的職業，沒有經過系統、專門的學習、訓練很難形成法律邏輯思維能力、分析解決問題的技巧。現實生活中，這些非法律專業人員為了通過司法考試往往功利性的對一些法律條文進行死記硬背。在司法考試中, 這部分考生中有些由于其記憶力強、復習資料對路，可能通過考試, 取得律師從業資格。但是，真正進入了法律服務行業，由于缺乏法學理論功底，往往難以勝任律師工作。

（二）應提高法學學歷水平的要求。在美國，本科畢業生，不能報考律師資格；沒有經過三年法學院學習并以良好成績取得畢業文憑的, 不能報名參加律師資格考試。我國在這一方面要求較低，只要具備了法學專科以上學歷便可報考。在律師制度恢復之初，由于法學人才奇缺，這種要求是可行的。但對于當下高層次法學人才相對豐富的情況下，仍然沿用傳統的報考律師資格學歷條件, 顯得不合時宜。不僅如此，法學專科人員對于法學的研究過于表面、膚淺，缺乏深厚的法學根底，在面對實際問題時常常會捉襟見肘。

（三）對于報考人員的品行進行審查也是極有必要的。西方一些國家的有關考試主管部門對報考者的人格和品性要進行嚴格審查，如果報考者被發現人格和品性不良，不宜具有律師資格, 即被拒之于考試大門之外。這對于我國的司考制度極具借鑒意義。根據《律師法》

第五條的規定，我國對于律師品行的考察是在通過司法考試之后進行的。在社會生活中,，“ 品行不良” 而通過考試取得律師資格者, 大有人在。如果不事先對報考人員的品行進行審查就可能使一部分品性不良的人混進律師隊伍，危及社會主義法制建設。

二、在律師的權利方面，應對律師權利進行保障。

根據我國法律的規定，律師在從事法律服務時具有一部分權利，但是在現實生活中這些權利往往得不到保障。

（一）調查取證權的實現。隨著我國審判方式改革的不斷深人，律師調查取證權越來越重要。但是現實生活中一些單位和個人不愿意協助律師進行調查取證，甚至故意刁難、阻撓。針對這些問題，一方面我們要加強公民的法律宣傳，提高公民的法律意識。另一方面，要在法律上對律師的調查取證權進行落實，由法院對律師的合理的調查取證進行授權，并予以協助。

（二）刑事辯護豁免權的賦予。刑事辯護豁免權，是指律師在法庭上的辯護言論，不受法律追究。在刑事辯護中，控辯雙方難以平等對抗。在這個過程中，由于律師缺乏權利保障，往往成為“權大于法”的犧牲品。在刑事辯護中，一些律師由于調查取證被冠以“偽證罪”。律師從事刑辯工作困難重重，甚至會將自己陷入泥潭，這也使得一些律師對刑辯工作望而卻步。因此，對刑事辯護中律師的保護是極有必要的，這不僅對于保障人權具有極為重要的意義，對創建一個公平正義的良好的法治環境也是不可或缺的。

實踐中，律師從事法律服務工作中遇到的困難還不止這些，例如偵查階段律師會見在押犯罪嫌疑人的權利受局限，審查起訴階段律師的閱卷權也受到阻撓等等。

總之，我國的律師制度仍存在諸多不足之處，律師制度改革任重而道遠。我們應正視這些不足和弊端，積極推行制度改革，為建設良好的法治環境和法律秩序而努力。