第一篇：深化干部制度改革的難點(diǎn)、 思路與對(duì)策

深化干部制度改革的難點(diǎn)、思路與對(duì)策徐洪波

[摘要] 本文通過(guò)對(duì)目前我國(guó)干部管理制度上存在問(wèn)題的分析 ,指出深化干部制度改革的重點(diǎn)在于擴(kuò)大干部工作中的民主導(dǎo)向 ,完善干部考察工作 ,建立法制完備、紀(jì)律嚴(yán)明的約束機(jī)制。

[關(guān)鍵詞]干部制度改革干部考察責(zé)任制多年來(lái) ,我國(guó)的干部制度改革取得了重大進(jìn)展。但是 ,由于新的科學(xué)的干部制度尚未建立起來(lái) ,干部管理制度還存在著某種程度上的漏洞和不完善的地方 ,存在許多亟待研究和解決的問(wèn)題。權(quán)力過(guò)分集中 ,家長(zhǎng)制、特別是對(duì)某些 “ 一把手”所實(shí)際擁有的 “ 絕對(duì)用人權(quán)”的監(jiān)督缺乏有效的手段。權(quán)力過(guò)分集中 ,就會(huì)妨礙社會(huì)主義民主制度和黨的民主集中制的實(shí)行 ,造成個(gè)人專斷 ,破壞集體領(lǐng)導(dǎo)。鄧小平曾對(duì)造成這種現(xiàn)象的原因作過(guò)深刻的分析: “ 在加強(qiáng)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的口號(hào)下 ,不適當(dāng)?shù)亍⒉患臃治龅匕岩磺袡?quán)力集中于黨委 ,黨委的權(quán)力又往往集中于幾個(gè)書記 ,特別是集中于第一書記 ,什么事都要第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領(lǐng)導(dǎo) ,往往因此而變成了個(gè)人領(lǐng)導(dǎo)。”①現(xiàn)在 ,黨內(nèi)不再有 “ 第一書記” 這一稱謂了 ,但在現(xiàn)在的黨委班子中 ,相對(duì)于副書記、常委 ,書記作為 “ 一把手”的地位和分量與稱 “ 第一”時(shí)沒(méi)有大的不同。權(quán)力過(guò)分集中而且又往往集中在 “ 一把手”手里 ,自然就會(huì)形成家長(zhǎng)制、“ 一言堂”等現(xiàn)象 ,這與干部工作的民主化、科學(xué)化、法制化肯定是格格不入的。黨的十一屆三中全會(huì)后 ,家長(zhǎng)制、一言堂的現(xiàn)象有了較大改觀 ,但黨的領(lǐng)導(dǎo)人權(quán)力過(guò)分集中、不受制約的現(xiàn)象并未從根本上得到改變。在我們現(xiàn)行的領(lǐng)導(dǎo)體制和制度建設(shè)中存在的另一個(gè)大問(wèn)題 ,就是對(duì) “ 一把手”的用人權(quán)缺乏有效的監(jiān)督。前段時(shí)間中央先后查處了原貴州省委書記劉方仁和原河北省委書記程維高的腐敗案。他們的共同之處是在用人上都擁有絕對(duì)的決定權(quán) ,以至程維高的秘書李真竟然也能借其影響操縱和決定很多地市級(jí)干部的升遷命運(yùn)。讓人更感無(wú)奈和困惑的是 ,這兩個(gè)高官在行使用人權(quán)的過(guò)程中 ,并沒(méi)有直接違反 《條例》 規(guī)定的那些程序 ,卻能達(dá)到他們?nèi)斡盟接H的目的。目前 ,對(duì)于包括省委書記在內(nèi)的主要領(lǐng)導(dǎo)在選人用人方面的制度應(yīng)該說(shuō)已經(jīng)定了不少 ,但真的要使這些制度落到實(shí)處恐怕沒(méi)那么簡(jiǎn)單。因?yàn)樵谝粋€(gè)整體上對(duì)省委書記、市委書記以至縣委書記諸如此類的 “ 一把手”沒(méi)有形成剛性的制度約束的框架下 ,一些個(gè)別的、局部的制度是很難發(fā)揮大的作用的。我們黨的用人路線、用人標(biāo)準(zhǔn)包括用人程序都是非常明確的 ,關(guān)鍵在于我們的領(lǐng)導(dǎo)干部特別是 “ 一把手”是否真正堅(jiān)持立黨為公的思想 ,在用人上帶頭堅(jiān)持標(biāo)準(zhǔn)、堅(jiān)持條件、執(zhí)行制度、出于公心。否則 ,再好的制度也會(huì)變成一堆廢紙。近幾年 ,黨內(nèi)文件和新聞媒體披露了不少用人上的腐敗典型 ,在一些集體領(lǐng)導(dǎo)、民主制度遭受嚴(yán)重踐踏的地方和單位 ,選人用人上確實(shí)成了時(shí)下人們議論的 “ 一把手工程”。

“ 一把手”在用人上擁有這么大的權(quán)力 ,可他們?cè)谶\(yùn)用權(quán)力的過(guò)程中卻又往往得不到應(yīng)有的監(jiān)督和制約。從干部監(jiān)督的方式上看 ,我們雖然有上級(jí)監(jiān)督、黨內(nèi)監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等多種形式 ,但由于 “ 一把手”是一個(gè)地方或一個(gè)單位的最高決策者 ,一切工作的開展實(shí)際上都要靠“ 一把手”來(lái)領(lǐng)導(dǎo)和推動(dòng) ,特別在一個(gè)縣這樣的區(qū)域內(nèi) ,主要干部的進(jìn)退留轉(zhuǎn) ,在很大程度上由 “ 一把手”來(lái)掌握 ,從而造成班子內(nèi)部監(jiān)督、紀(jì)律監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督都得不到真正落實(shí) ,形成不好監(jiān)督、不便監(jiān)督、不愿監(jiān)督的局面。從上級(jí)監(jiān)督看 ,縣(市)委書記是上一級(jí)黨委任命的 “ 一方諸侯” ,縣(市)的工作得靠他來(lái)主持和推動(dòng) ,加上一些縣市 “ 山高皇帝遠(yuǎn)” ,很容易形成疏于監(jiān)督的實(shí)際情況。跑官要官之風(fēng)繼續(xù)蔓延 ,拉票賄選、民意失真等問(wèn)題越加嚴(yán)重。隨著 “ 票數(shù)”對(duì)決定干部升降去留的分量和作用的增大 ,一些人為了達(dá)到升官的目的 ,開始在票數(shù)上下功夫、做文章。個(gè)別心術(shù)不正的人 ,甚至不擇手段地到處拉推薦票、拉選票。每當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)班子換屆、班子調(diào)整或選拔后備干部需要進(jìn)行民主推薦時(shí) ,總會(huì)有一些人忙得不可開交有人拉票拉到不要人格、不要臉

皮的地步。為了多渠道、多方式地考察了解干部 ,減少拉推薦票對(duì)干部考察真實(shí)性的干擾 ,近年來(lái) ,組織部門在考察干部時(shí)同時(shí)采用談話推薦的方式 ,而且把談話推薦的分量看得比無(wú)記名投票推薦還重 ,這也不失為考察干部的一種必要的方法和手段。不容忽視的是 ,由于受不良社會(huì)風(fēng)氣或感情、利益因素的驅(qū)動(dòng) ,在談話推薦中 ,一些談話人往往存在許多復(fù)雜心態(tài)和失常心理:1.功利取向心理。由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的負(fù)面影響 ,一些黨員干部在評(píng)價(jià)干部、反映情況時(shí) ,對(duì)黨的事業(yè)負(fù)責(zé)、對(duì)組織負(fù)責(zé)的意識(shí)漸漸淡漠了 ,功利取向日益增多。2.保全自己心理。這種談話人主要怕講真話走漏出去遭打擊報(bào)復(fù) ,于是敷衍應(yīng)付 ,多摘花 ,少摘刺。3.送走瘟神心理 ,也有甩包袱之意。談話人明知被考察者存在嚴(yán)重缺點(diǎn)或重大問(wèn)題 ,但怕反映后不起作用 ,采取 “ 送走瘟神”心理 ,唯心地向組織上推薦提拔。這些問(wèn)題的出現(xiàn)與現(xiàn)行的干部考察方法、手段、程序等不夠科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)有很大關(guān)系。11 考察方法和手段老套單一。現(xiàn)在干部考察普遍實(shí)行的是任前考察 ,即領(lǐng)導(dǎo)班子需要換屆和補(bǔ)充成員時(shí)進(jìn)行任前考察 ,一般采取歷時(shí)一個(gè)星期至一個(gè)月不等的駐地考察。這種方式的弊端:一是不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下對(duì)干部工作圈以外的生活圈、社交圈等 8 小時(shí)以外活動(dòng)的全面考察 ,很難把握住考察對(duì)象全部真實(shí)的活動(dòng)和表現(xiàn) ,難免失真失實(shí)。二是采取 “ 駐地式”、“ 程序化”的個(gè)別談話 ,被談話者往往情緒緊張 ,心態(tài)復(fù)雜 ,難以全部講真話。21 確定民主推薦和個(gè)別談話的范圍也不盡合理。在組織民主推薦和談話時(shí) ,往往存在著不分對(duì)象、不分系統(tǒng) ,不管熟悉與否 ,所有具有被推薦資格的干部統(tǒng)一由同樣的 “ 群眾”給予推薦或測(cè)評(píng)的現(xiàn)象 ,又往往規(guī)定參加推薦和談話的“ 群眾”在某個(gè)級(jí)別范圍 ,如推薦局級(jí)干部必須是處級(jí)以上 “ 群眾”參加 ,這些人只能算作 “ 職務(wù)人”而不都是知情人 ,而真正的 “ 知情人”卻沒(méi)有資格參加民主推薦和個(gè)別談話 ,即使參加了由于人數(shù)過(guò)少也左右不了大的局勢(shì)。31 任前考察時(shí)間不足 ,不能與平時(shí)考察有機(jī)結(jié)合。現(xiàn)在干部考察工作存在著三種定式:不換屆不考察、不提拔不考察、不調(diào)整不考察 ,往往到了換屆、提拔、調(diào)整時(shí)進(jìn)行任前考察 , “ 一次考察定終身”。事實(shí)上 ,在短短的任前考察時(shí)間內(nèi) ,不可能了解一個(gè)干部的全部情況。解決干部 “ 下”和 “ 上”的問(wèn)題沒(méi)有取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展 ,正常退出機(jī)制尚未形成。不論是委任制干部 ,還是選任制干部 ,都沒(méi)有任職期限的限制 ,領(lǐng)導(dǎo)職務(wù) “ 終身制”問(wèn)題沒(méi)有徹底解決。干部 “ 下”的方式主要是到齡退休和改任非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。我們歷來(lái)較重視 “ 進(jìn)”的問(wèn)題 ,通過(guò)選舉、任命、考核、聘任等方式培養(yǎng)和儲(chǔ)備了一大批各級(jí)干部 ,但對(duì) “ 出”的問(wèn)題卻重視不夠 ,沒(méi)有形成成熟的做法 ,致使干部出口不暢 ,干部隊(duì)伍日漸龐大。而且由此也在廣大干部中形成了一種思維定式 ,即升職皆大歡喜 ,去職悶悶不樂(lè) ,甚至抬不起頭來(lái) ,這種思維方式不轉(zhuǎn)變 ,干部隊(duì)伍的良性循環(huán)就不能建立起來(lái)。解決這個(gè)問(wèn)題的關(guān)鍵在于建立一種正常的 “ 下”的制度 ,使領(lǐng)導(dǎo)干部在任職期滿后解聘成為一種正常而普遍的事情 ,從而緩解領(lǐng)導(dǎo)干部的心理壓力。干部考核評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不具體 ,崗位職責(zé)不規(guī)范、不明確 ,干部的使用和管理缺乏科學(xué)依據(jù)。這些年 ,各地圍繞建立科學(xué)的考核評(píng)價(jià)機(jī)制 ,進(jìn)行了許多有益探索 ,但始終沒(méi)有取得實(shí)質(zhì)性突破。目前 ,考核內(nèi)部仍然過(guò)于籠統(tǒng)抽象 ,以實(shí)績(jī)?yōu)楹诵牡目己酥笜?biāo)體系尚未建立起來(lái) ,考核結(jié)果常常難以準(zhǔn)確、全面地反映干部的德才素質(zhì)和工作實(shí)績(jī)。被考察者的政績(jī)往往是根據(jù)談話人說(shuō)的事例 “ 整理”和從個(gè)人述職報(bào)告中 “ 摘錄”出來(lái)的。考察中談話人對(duì)考察對(duì)象的敬業(yè)精神、決策水平、組織協(xié)調(diào)能力、自身形象等情況 ,描繪的較多 ,但一往深處細(xì)過(guò)問(wèn) ,如 “ 決策水平高” ,到底怎么證明 ?“ 組織協(xié)調(diào)能力強(qiáng)” ,怎樣體現(xiàn) ? 有什么特點(diǎn)、風(fēng)格和優(yōu)勢(shì) ? 一般說(shuō)不具體 ,造成不少考察材料千篇一律 ,千人一面 ,聽后僅僅形成個(gè)大致印象。深化干部制度改革的思路與措施。深化干部制度改革 ,建立新的選人用人機(jī)制是一個(gè)復(fù)雜而艱難的過(guò)程 ,涉及到人們心理的變化、觀念的更新、職業(yè)的轉(zhuǎn)換、利益的調(diào)整等許多方面 ,會(huì)遇到許多來(lái)自各方面的困難和阻力。其中 ,利益障礙是深化干部制度改革的主要阻力。干部制度改革從一定意義上講是權(quán)力和利益的再分配。從長(zhǎng)遠(yuǎn)意義上講 ,改革旨在謀取黨和國(guó)家的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展 ,為人民謀取更大的利益 ,但改革總是要意味著一部分人

權(quán)力和利益的喪失或消弱。愿不愿推進(jìn)干部制度改革 ,愿不愿弱化自己手中那份本應(yīng)受到有效監(jiān)督和制約的用人權(quán)力 ,是對(duì)一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)干部的胸懷、境界和黨性覺(jué)悟的嚴(yán)竣考驗(yàn) ,是評(píng)價(jià)一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)干部在用人上是堅(jiān)持立黨為公還是立黨為私的分界線。在這個(gè)問(wèn)題上 ,我們的領(lǐng)導(dǎo)干部必須有高度的政治覺(jué)悟和高度的歷史責(zé)任感 ,自覺(jué)掃除思想上、心理上的障礙 ,過(guò)好名位關(guān)、權(quán)力關(guān)。干部制度改革涉及很多方面 ,就領(lǐng)導(dǎo)干部和組織部門而言 ,應(yīng)重點(diǎn)思考、研究、探索和推進(jìn)干部選任方面的改革 ,著力在三個(gè)方面取得新的突破。1.以擴(kuò)大干部工作中的民主為導(dǎo)向 ,落實(shí)黨員、干部和群眾對(duì)干部選拔任用的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)和監(jiān)督權(quán);本著科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)、客觀、求實(shí)的原則 ,進(jìn)一步完善民主推薦、民主測(cè)評(píng)制度。民主推薦、民主測(cè)評(píng)、民主評(píng)議是擴(kuò)大民主、落實(shí)群眾公認(rèn)原則的有效形式 ,是選拔任用干部必經(jīng)的程序和重要依據(jù) ,對(duì)于增加干部工作的透明度 ,加強(qiáng)群眾監(jiān)督 ,突破 “ 由少數(shù)人選人和在少數(shù)人中選人”等用人上的局限 ,確立正確的用人導(dǎo)向 ,具有十分重要的意義。對(duì)于近年來(lái)在實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的拉推薦票、投 “ 唯心票”等問(wèn)題 ,既不要繞道走 ,更不能退回去 ,而是要以實(shí)事求是的態(tài)度 ,認(rèn)真加以研究和解決 ,使這項(xiàng)制度在改革中得以健全和完善。古人講 , “ 得人在慎舉 ,慎舉在核真”。解決民主推薦中的民意失真問(wèn)題 ,既要加強(qiáng)教育 ,不斷強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部和人民群眾的責(zé)任意識(shí)、民主觀念 ,又要嚴(yán)肅紀(jì)律、加強(qiáng)監(jiān)督 ,抓一些典型進(jìn)行嚴(yán)肅處理。最根本的還是要在認(rèn)真落實(shí)干部選拔任用工作條例的基礎(chǔ)上 ,改進(jìn)和完善民主推薦辦法。一是采取署名推薦與無(wú)記名推薦相結(jié)合。二是投票推薦和談話推薦相結(jié)合。三是集中推薦與平時(shí)推薦相結(jié)合。四是適當(dāng)擴(kuò)大推薦人的范圍 ,讓更多的 “ 知情人”而不僅僅是 “ 職務(wù)人”參加推薦。還可以吸收部分人大代表、政協(xié)委員、群眾代表參加推薦。五是增加民主推薦的輪次 ,實(shí)行多輪推薦。推薦輪次視具體情況而定 ,在多輪推薦、多層次推薦的交叉點(diǎn)上選定優(yōu)勝者作為進(jìn)一步考察的人選。2.完善干部考察工作 ,客觀辯證地識(shí)別和評(píng)價(jià)干部,使干部考察工作步入科學(xué)化、規(guī)范化的軌道。知人 ,方能善任。做好對(duì)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的考察工作 ,是選好用好干部的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。解決好這個(gè)問(wèn)題 ,一是盡快研究制定一套科學(xué)的考核指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。二是拓寬考核渠道 ,充實(shí)考核內(nèi)容。要堅(jiān)持客觀辯證的原則 ,對(duì)干部的德、能、勤、績(jī)、廉進(jìn)行全面細(xì)致的考察。三是建立健全干部考察責(zé)任制。要明確考察者的責(zé)任 ,規(guī)范考察工作程序 ,嚴(yán)肅考察紀(jì)律 ,把考察工作置于干部和群眾的監(jiān)督之下。對(duì)在考察工作中不堅(jiān)持原則、不認(rèn)真負(fù)責(zé)、甚至有意隱瞞事實(shí)真相 ,造成考核結(jié)果嚴(yán)重失真的 ,要追究考察者的責(zé)任。3.以加強(qiáng)監(jiān)督為根本保證 ,建立法制完備、紀(jì)律嚴(yán)明的約束機(jī)制。監(jiān)督機(jī)制是科學(xué)的干部制度的有機(jī)組成部分。我國(guó)現(xiàn)行干部制度中存在的突出問(wèn)題之一 ,就是缺乏強(qiáng)有力的監(jiān)督機(jī)制。干部監(jiān)督制度不健全、不配套 ,存在操作和落實(shí)上的 “ 盲區(qū)”;制度制約機(jī)制不完善、不健全 ,形成監(jiān)督上的難點(diǎn);特別是對(duì) “ 一把手”缺乏監(jiān)督 ,直接構(gòu)成了腐敗現(xiàn)象屢禁不止的制度根源。鄧小平同志指出: “ 要有群眾監(jiān)督制度 ,讓群眾和黨員監(jiān)督干部 ,特別是領(lǐng)導(dǎo)干部。凡是搞特權(quán)、特殊化 ,經(jīng)過(guò)批評(píng)教育而又不改的 ,人民就有權(quán)依法進(jìn)行檢舉、控告、彈劾、撤換、罷免。”江澤民同志也指出: “ 要針對(duì)已暴露出來(lái)的問(wèn)題 ,完善已有的制度 ,逐步建立新的制度。成熟一個(gè)頒布一個(gè) ,逐步配套 ,為實(shí)施有效監(jiān)督提供制度保證。”我們的干部制度必須大力加強(qiáng)監(jiān)督機(jī)制 ,大力加強(qiáng)干部監(jiān)督工作 ,堅(jiān)決杜絕干部工作中的循私舞弊等違紀(jì)行為。對(duì)違法亂紀(jì)者 ,不管涉及到誰(shuí) ,都要一查到底 ,嚴(yán)加懲治 ,決不手軟。為此 ,應(yīng)著力做好以下幾個(gè)方面的工作:一是加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督管理。通過(guò)定期談心、談話誡勉、函詢回復(fù)、述職述廉等手段 ,使監(jiān)督約束經(jīng)常化 ,并注意把組織部門與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和審計(jì)、信訪等部門的干部監(jiān)督結(jié)合起來(lái)。二是強(qiáng)化對(duì)干部選拔任用工作的監(jiān)督。尤其要加強(qiáng)對(duì)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》 貫徹執(zhí)行情況的檢查監(jiān)督 ,把監(jiān)督的關(guān)口前移 ,變注重事后檢查為強(qiáng)化事前、事中監(jiān)督 ,變被動(dòng)督查為主動(dòng)防范 ,變亡羊補(bǔ)牢為未雨綢繆;把普遍檢查與重點(diǎn)抽查結(jié)合起來(lái) ,把上級(jí)檢查與自我檢查結(jié)合起來(lái) ,使對(duì) 《條例》 執(zhí)行情況的檢查、監(jiān)督經(jīng)常化、規(guī)范化。堅(jiān)持公道正派地選用干部 ,僅靠個(gè)人的覺(jué)悟和自覺(jué)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的 ,還必須有嚴(yán)格的監(jiān)督和外在的約束。要內(nèi)外制約 ,多方監(jiān)督 ,使歪門邪道走不通 ,公道正派暢其行。三是健全用人失察失誤責(zé)任追究制度。要明確干部推薦、考察、決策各個(gè)環(huán)節(jié)的責(zé)任主體和責(zé)任內(nèi)容 ,切實(shí)解決責(zé)任不明確和用人失察失誤無(wú)人負(fù)責(zé)、無(wú)法追究的問(wèn)題。應(yīng)實(shí)行干部推薦責(zé)任制。四是堅(jiān)決查處用人上的不正之風(fēng)。目前 ,跑官要官、買官賣官、拉票賄選之風(fēng)之所以得不到有效遏止 ,一個(gè)重要原因就是對(duì)用人上的不正之風(fēng)和腐敗現(xiàn)象查處不力、懲處不嚴(yán)。因此 ,對(duì)用人失察失誤的責(zé)任人應(yīng)實(shí)行連帶責(zé)任追究制度。發(fā)現(xiàn)跑官要官買官的 ,一經(jīng)查實(shí) ,除追究其本人責(zé)任外 ,還要追究賣官者和有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任;對(duì)賄選拉票者 ,一經(jīng)查實(shí) ,除嚴(yán)肅追究其本人責(zé)任外 ,還要追究受賄者及組織不力者的相關(guān)責(zé)任。總之 ,對(duì)違反 《條例》 的行為 ,對(duì)在用人上搞不正之風(fēng)的人 ,不管涉及到什么人 ,都要勇于斗爭(zhēng) ,一查到底 ,追究責(zé)任。要在選人用人上叫響一個(gè)口號(hào):發(fā)現(xiàn)問(wèn)題就是水平,解決問(wèn)題就是政績(jī) ,揭露問(wèn)題就是黨性 ,掩蓋問(wèn)題就是失職。(作者單位 :河南省委黨校)(責(zé)任編輯 :張文鏑)

第二篇：深化事業(yè)單位分配制度改革的難點(diǎn)及對(duì)策

分配制度改革是加快推進(jìn)事業(yè)單位人事制度改革的重要內(nèi)容，也是事業(yè)單位增強(qiáng)內(nèi)部活力和激發(fā)內(nèi)部潛力的重要手段。近幾年來(lái)，我縣教育、衛(wèi)生、廣播、水電、交通等部門結(jié)合本單位的性質(zhì)和工作特點(diǎn)，著眼于激勵(lì)和調(diào)動(dòng)單位工作人員的積極性、創(chuàng)造性，增強(qiáng)單位的生機(jī)與活力，在發(fā)揮工資分配的杠桿作用方面進(jìn)行了有益嘗試，取得了明顯的成效。但在實(shí)際推進(jìn)過(guò)程中，也

存在一些不容忽視的問(wèn)題，亟待進(jìn)一步地去研究和完善。

一、分配制度改革存在的主要問(wèn)題及難點(diǎn)

㈠思想認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一。首先是領(lǐng)導(dǎo)顧慮較多。少數(shù)行業(yè)主管部門和事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)分配制度改革的重要性和緊迫性認(rèn)識(shí)不足，疑慮重重。其表現(xiàn)：一是安于現(xiàn)狀，求穩(wěn)怕亂，不想自找麻煩。二是瞻前顧后，既想搞活分配，又覺(jué)得沒(méi)有現(xiàn)成的模式，擔(dān)心怕搞砸了，再走回頭路，受職工埋怨。其次是職工認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一。有的職工認(rèn)為當(dāng)前領(lǐng)到這些工資已經(jīng)不容易了，比上不足，比下有余，擔(dān)心改革后會(huì)降低收入；有的職工認(rèn)為大部分崗位性質(zhì)和工作量都相差無(wú)幾，怕領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)了算，分配不公；還有少數(shù)事業(yè)單位尤其是財(cái)政撥款的事業(yè)單位，活工資部分根本沒(méi)有搞活，工資按人核標(biāo)，財(cái)政按人撥款，單位按人計(jì)發(fā)，平均主義、大鍋飯，使職工普遍認(rèn)為活工資就是自已應(yīng)該得到的，不應(yīng)重新分配。

㈡工作進(jìn)展不平衡。從2001年起，我縣轉(zhuǎn)發(fā)〈宜昌市人事局關(guān)于深化事業(yè)單位分配制度改革的意見〉的通知（遠(yuǎn)辦發(fā)200118號(hào)文件以來(lái)，到目前為止，全縣207個(gè)事業(yè)單位中，已進(jìn)行了分配制度改革的單位124個(gè)，占60，改革人員3065人，占事業(yè)單位總?cè)藬?shù)3664的83.65，其中，實(shí)行結(jié)構(gòu)工資制度單位62個(gè)，實(shí)行績(jī)效工資制度37個(gè)，實(shí)行崗位工資制度25個(gè)。還有83個(gè)事業(yè)單位沒(méi)有搞內(nèi)部分配制度改革，造成改革進(jìn)展工作不平衡，離改革預(yù)期目標(biāo)還存在一定差距，改革工作任務(wù)還相當(dāng)艱巨。

㈢分配標(biāo)準(zhǔn)難以取舍。主要表現(xiàn)在決定工資構(gòu)成要素的量化標(biāo)準(zhǔn)難以掌握，行業(yè)不同或崗位不同的工資系數(shù)不易確定，造成部門與部門、行業(yè)與行業(yè)之間存在攀比現(xiàn)象；身兼數(shù)職的工作人員如何確定報(bào)酬不好把握；對(duì)年齡較大、過(guò)去為國(guó)家和單位做出過(guò)一定貢獻(xiàn)的干部職工，當(dāng)時(shí)并沒(méi)有享受相應(yīng)的工資待遇，現(xiàn)在通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)上崗，按貢獻(xiàn)大小取酬，勢(shì)必會(huì)影響這部分干部職工的收入，觸及一部分人的經(jīng)濟(jì)利益，造成不穩(wěn)定和不和諧的因素。這部分職工的工資待遇如何確定是難點(diǎn)。

㈣現(xiàn)行編制和經(jīng)費(fèi)管理體制存在諸多弊端。一是人員編制、單位經(jīng)費(fèi)來(lái)源界定、單位崗位空缺聘用人員編制管理仍然是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理模式，人員編制管理到人頭。二是經(jīng)費(fèi)管理仍然實(shí)行增加一個(gè)人，給一個(gè)人的工資，減一個(gè)人停一個(gè)人的工資的辦法，事業(yè)單位沒(méi)有自主權(quán)。

二、對(duì)策及建議

㈠加大宣傳力度，營(yíng)造改革氛圍。事業(yè)單位分配制度改革是事業(yè)單位綜合配套改革的主要內(nèi)容，人事部門和各事業(yè)單位的主管部門要采取多種形式，將分配制度改革的指導(dǎo)思想、目標(biāo)、原則及通過(guò)改革取得成功經(jīng)驗(yàn)廣泛進(jìn)行宣傳，不斷提高干部職工對(duì)內(nèi)部分配制度改革的認(rèn)識(shí)，消除思想顧慮，引導(dǎo)單位負(fù)責(zé)人積極主動(dòng)地進(jìn)行改革，群眾支持參與改革，形成良好的改革氛圍，促進(jìn)改革平穩(wěn)開展。

㈡部門聯(lián)動(dòng)，提高整體合力。一是編制部門要重新界定單位性質(zhì)，要對(duì)事業(yè)單位進(jìn)行細(xì)致的分類，重新審查全額撥款、差額撥款事業(yè)單位的收支狀況，視其創(chuàng)收能力確定撥款方式。定期核定單位編制數(shù)，控制單位總編數(shù)不管理到人頭。二是財(cái)政部門要改革經(jīng)費(fèi)管理辦法，對(duì)全額撥款的事業(yè)單位實(shí)行經(jīng)費(fèi)包干，“增人不增經(jīng)費(fèi)，減人不減經(jīng)費(fèi)”；對(duì)差額撥款的事業(yè)單位實(shí)行定額補(bǔ)貼，“定死基數(shù)、超收全留、欠收自補(bǔ)”；對(duì)自收自支的事業(yè)單位，實(shí)行“資金分配與經(jīng)濟(jì)效益掛鉤”。三是人事部門要加強(qiáng)工資總額的宏觀調(diào)控，分類搞好事業(yè)單位工資總量控制，對(duì)全額撥款和差額撥款的事業(yè)單位，實(shí)行工資總額包干的辦法，讓單位享有充分的分配自主權(quán)；對(duì)自收自支的事業(yè)單位，實(shí)行工效掛鉤的辦法。無(wú)論是實(shí)行工資總額包干還是實(shí)行工效掛鉤的單位，其包干基數(shù)和方案均應(yīng)報(bào)人事、財(cái)政部門審批，以便于加強(qiáng)工資宏觀調(diào)控。

㈢發(fā)揚(yáng)民主，科學(xué)制定分配方案。一是各事業(yè)單位要結(jié)合單位的實(shí)際，周密地制定改革辦法，建立科學(xué)可行的分配機(jī)制和配套的優(yōu)惠政策，使事業(yè)單位“工資總額包干”和“工效掛鉤”逐步科學(xué)化、規(guī)范化。二是單位在制定分配方案時(shí)，要成立一個(gè)分配方案制定專班，以公正的態(tài)度、科學(xué)的方法、合理的測(cè)評(píng)，評(píng)估每個(gè)崗位工作量的大小、責(zé)任輕重、難易程度、技術(shù)含量高低的工資構(gòu)成因素比例系數(shù)，據(jù)此擬定崗位目標(biāo)和工資報(bào)酬等，經(jīng)職工大會(huì)或職工代表大會(huì)討論通過(guò)后再實(shí)施。堅(jiān)決摒棄不經(jīng)職工代表大會(huì)通過(guò)而強(qiáng)迫推行的簡(jiǎn)單做法。

㈣建立形式多樣，自主靈活的內(nèi)部分配激勵(lì)機(jī)制。各事業(yè)單位可根據(jù)本單位的工作性質(zhì)和特點(diǎn)，自行決定執(zhí)行一項(xiàng)或多項(xiàng)分配辦法，搞活內(nèi)部分配。

1、推行崗位工

第三篇：深化事業(yè)單位分配制度改革的難點(diǎn)及對(duì)策

分配制度改革是加快推進(jìn)事業(yè)單位人事制度改革的重要內(nèi)容，也是事業(yè)單位增強(qiáng)內(nèi)部活力和激發(fā)內(nèi)部潛力的重要手段。近幾年來(lái)，我縣教育、衛(wèi)生、廣播、水電、交通等部門結(jié)合本單位的性質(zhì)和工作特點(diǎn)，著眼于激勵(lì)和調(diào)動(dòng)單位工作人員的積極性、創(chuàng)造性，增強(qiáng)單位的生機(jī)與活力，在發(fā)揮工資分配的杠桿作用方面進(jìn)行了有益嘗試，取得了明顯的成效。但在實(shí)際推進(jìn)過(guò)程中，也存在一些不容忽視的問(wèn)題，亟待進(jìn)一步地去研究和完善。

一、分配制度改革存在的主要問(wèn)題及難點(diǎn)

㈠思想認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一。首先是領(lǐng)導(dǎo)顧慮較多。少數(shù)行業(yè)主管部門和事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)分配制度改革的重要性和緊迫性認(rèn)識(shí)不足，疑慮重重。其表現(xiàn)：一是安于現(xiàn)狀，求穩(wěn)怕亂，不想自找麻煩。二是瞻前顧后，既想搞活分配，又覺(jué)得沒(méi)有現(xiàn)成的模式，擔(dān)心怕搞砸了，再走回頭路，受職工埋怨。其次是職工認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一。有的職工認(rèn)為當(dāng)前領(lǐng)到這些工資已經(jīng)不容易了，比上不足，比下有余，擔(dān)心改革后會(huì)降低收入；有的職工認(rèn)為大部分崗位性質(zhì)和工作量都相差無(wú)幾，怕領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)了算，分配不公；還有少數(shù)事業(yè)單位尤其是財(cái)政撥款的事業(yè)單位，活工資部分根本沒(méi)有搞活，工資按人核標(biāo)，財(cái)政按人撥款，單位按人計(jì)發(fā)，平均主義、大鍋飯，使職工普遍認(rèn)為活工資就是自已應(yīng)該得到的，不應(yīng)重新分配。

㈢分配標(biāo)準(zhǔn)難以取舍。主要表現(xiàn)在決定工資構(gòu)成要素的量化標(biāo)準(zhǔn)難以掌握，行業(yè)不同或崗位不同的工資系數(shù)不易確定，造成部門與部門、行業(yè)與行業(yè)之間存在攀比現(xiàn)象；身兼數(shù)職的工作人員如何確定報(bào)酬不好把握；對(duì)年齡較大、過(guò)去為國(guó)家和單位做出過(guò)一定貢獻(xiàn)的干部職工，當(dāng)時(shí)并沒(méi)有享受相應(yīng)的工資待遇，現(xiàn)在通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)上崗，按貢獻(xiàn)大小取酬，勢(shì)必會(huì)影響這部分干部職工的收入，觸及一部分人的經(jīng)濟(jì)利益，造成不穩(wěn)定和不和諧的因素。這部分職工的工資待遇如何確定是難點(diǎn)。

㈣現(xiàn)行編制和經(jīng)費(fèi)管理體制存在諸多弊端。一是人員編制、單位經(jīng)費(fèi)來(lái)源界定、單位崗位空缺聘用人員編制管理仍然是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理模式，人員編制管理到人頭。二是經(jīng)費(fèi)管理仍然實(shí)行增加一個(gè)人，給一個(gè)人的工資，減一個(gè)人停一個(gè)人的工資的辦法，事業(yè)單位沒(méi)有自主權(quán)。

二、對(duì)策及建議

㈠加大宣傳力度，營(yíng)造改革氛圍。事業(yè)單位分配制度改革是事業(yè)單位綜合配套改革的主要內(nèi)容，人事部門和各事業(yè)單位的主管部門要采取多種形式，將分配制度改革的指導(dǎo)思想、目標(biāo)、原則及通過(guò)改革取得成功經(jīng)驗(yàn)廣泛進(jìn)行宣傳，不斷提高干部職工對(duì)內(nèi)部分配制度改革的認(rèn)識(shí)，消除思想顧慮，引導(dǎo)單位負(fù)責(zé)人積極主動(dòng)地進(jìn)行改革，群眾支持參與改革，形成良好的改革氛圍，促進(jìn)改革平穩(wěn)開展。

㈡部門聯(lián)動(dòng)，提高整體合力。一是編制部門要重新界定單位性質(zhì)，要對(duì)事業(yè)單位進(jìn)行細(xì)致的分類，重新審查全額撥款、差額撥款事業(yè)單位的收支狀況，視其創(chuàng)收能力確定撥款方式。定期核定單位編制數(shù)，控制單位總編數(shù)不管理到人頭。二是財(cái)政部門要改革經(jīng)費(fèi)管理辦法，對(duì)全額撥款的事業(yè)單位實(shí)行經(jīng)費(fèi)包干，“增人不增經(jīng)費(fèi)，減人不減經(jīng)費(fèi)”；對(duì)差額撥款的事業(yè)單位實(shí)行定額補(bǔ)貼，“定死基數(shù)、超收全留、欠收自補(bǔ)”；對(duì)自收自支的事業(yè)單位，實(shí)行“資金分配與經(jīng)濟(jì)效益掛鉤”。三是人事部門要加強(qiáng)工資總額的宏觀調(diào)控，分類搞好事業(yè)單位工資總量控制，對(duì)全額撥款和差額撥款的事業(yè)單位，實(shí)行工資總額包干的辦法，讓單位享有充分的分配自主權(quán)；對(duì)自收自支的事業(yè)單位，實(shí)行工效掛鉤的辦法。無(wú)論是實(shí)行工資總額包干還是實(shí)行工效掛鉤的單位，其包干基數(shù)和方案均應(yīng)報(bào)人事、財(cái)政部門審批，以便于加強(qiáng)工資宏觀調(diào)控。

㈢發(fā)揚(yáng)民主，科學(xué)制定分配方案。一是各事業(yè)單位要結(jié)合單位的實(shí)際，周密地制定改革辦法，建立科學(xué)可行的分配機(jī)制和配套的優(yōu)惠政策，使事業(yè)單位“工資總額包干”和“工效掛鉤”逐步科學(xué)化、規(guī)范化。二是單位在制定分配方案時(shí)，要成立一個(gè)分配方案制定專班，以公正的態(tài)度、科學(xué)的方法、合理的測(cè)評(píng)，評(píng)估每個(gè)崗位工作量的大小、責(zé)任輕重、難易程度、技術(shù)含量高低的工資構(gòu)成因素比例系數(shù)，據(jù)此擬定崗位目標(biāo)和工資報(bào)酬等，經(jīng)職工大會(huì)或職工代表大會(huì)討論通過(guò)后再實(shí)施。堅(jiān)決摒棄不經(jīng)職工代表大會(huì)通過(guò)而強(qiáng)迫推行的簡(jiǎn)單做法。

㈣建立形式多樣，自主靈活的內(nèi)部分配激勵(lì)機(jī)制。各事業(yè)單位可根據(jù)本單位的工作性質(zhì)和特點(diǎn)，自行決定執(zhí)行一項(xiàng)或多項(xiàng)分配辦法，搞活內(nèi)部分配。

1、推行崗位工資制。在定崗、定責(zé)的基礎(chǔ)上，制定出每個(gè)崗位的工資標(biāo)準(zhǔn)及目標(biāo)考核體系，工作人員上崗后，按考核結(jié)果兌現(xiàn)崗位工資。推行以崗位工資為主體的分配制度，要充分體現(xiàn)因事設(shè)崗，按崗定酬，崗變薪變，績(jī)優(yōu)薪優(yōu)的原則，體現(xiàn)不同職位的知識(shí)（技術(shù)）含量及責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。

2、推行績(jī)效工資制。以單位經(jīng)營(yíng)效益和人員工作業(yè)績(jī)

為主要考核指標(biāo)來(lái)確定工作人員收入。

3、推行結(jié)構(gòu)工資制。將工作人員工資收入分為固定工

資、效益工資兩個(gè)部分。固定部分為國(guó)家規(guī)定的職務(wù)（技術(shù)等級(jí)）工資，效益部分為津貼（指國(guó)家規(guī)定的工資中活的部分）和各項(xiàng)工資性、物價(jià)福利性津補(bǔ)貼（簡(jiǎn)稱保留補(bǔ)貼）。效益工資根據(jù)工作人員崗位目標(biāo)目標(biāo)考核情況浮動(dòng)。

4、積極推行生產(chǎn)要素參與分配。鼓勵(lì)事業(yè)單位以知識(shí)、技術(shù)、專利、成果、管理等生產(chǎn)要素參與內(nèi)部分配，逐步擴(kuò)大生產(chǎn)要素在收入分配中的含量，充分體現(xiàn)優(yōu)秀人才的價(jià)值和地位；鼓勵(lì)工作人員以資金、技術(shù)、設(shè)備等形式入股參與收益分配和利潤(rùn)分成，推動(dòng)事業(yè)單位投資主體多元化。

5、試行年薪制度。在確保事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)保值增值的前提下，根據(jù)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益指標(biāo)的完成情況，有條件的事業(yè)單位法人代表可試行年薪制，事業(yè)單位法人代表的目標(biāo)考核、管理貢獻(xiàn)與法人代表年薪緊密結(jié)合起來(lái)。

除了以上分配模式外，各單位還可以根據(jù)單位職能、特點(diǎn)采用協(xié)議工資制度、成果分配、項(xiàng)目分配、高薪聘才、兼職兼薪或服務(wù)承包等形式多樣、自主靈活的分配方式，激勵(lì)各類人員，努力工作，多作貢獻(xiàn)。

㈤加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，搞好協(xié)調(diào)服務(wù)。事業(yè)單位分配制度改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及到各個(gè)方面，直接

關(guān)系到每個(gè)職工的切身利益，人事部門和各事業(yè)單位主管部門要加強(qiáng)對(duì)事業(yè)單位分配制度改革的宏觀指導(dǎo)和協(xié)調(diào)。在推進(jìn)的過(guò)程中，人事部門和事業(yè)單位主管部門要認(rèn)真加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，指導(dǎo)和督促事業(yè)單位在改革中正確處理好四個(gè)關(guān)系：一是處理好分配制度改革與人事制度改革的關(guān)系。分配制度改革的推進(jìn)依賴于人事制度改革的推進(jìn)，人事制度改革的成效可以通過(guò)分配制度改革的成果來(lái)體現(xiàn)，兩者相互依存，相互促進(jìn)。只有在全面推進(jìn)人事制度改革的基礎(chǔ)上，形成人盡其才、能進(jìn)能出、能上能下、充滿生機(jī)活力的用人機(jī)制，才能全面推開分配制度改革；二是要處理好公平與效率的關(guān)系。在分配制度改革中，要充分發(fā)揮工資總額計(jì)劃的宏觀調(diào)控與杠桿作用，堅(jiān)持工資總額增長(zhǎng)低于經(jīng)濟(jì)效益增長(zhǎng)，職工平均工資增長(zhǎng)低于本單位人均增長(zhǎng)的原則，實(shí)行績(jī)效優(yōu)先，兼顧公平，按勞分配與按要素分配相結(jié)合的原則，實(shí)行技術(shù)、管理等生產(chǎn)要素參與分配原則，使事業(yè)單位專業(yè)技術(shù)人員和管理人員的收入符合其勞動(dòng)創(chuàng)造的價(jià)值和貢獻(xiàn)；三是要正確處理好國(guó)家、集體和個(gè)人三者的利益關(guān)系。事業(yè)單位分配制度改革，首先要以保證不增加國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)、不減少財(cái)政收入為前提，同時(shí)要保護(hù)集體和個(gè)人的合法收入。在內(nèi)部分配中，要兼顧國(guó)家、集體和個(gè)人三者的利益；四是要處理好改革、發(fā)展和穩(wěn)定的關(guān)系。事業(yè)的發(fā)展是目的，改革是動(dòng)力，穩(wěn)定是前提。只有加快改革才能促進(jìn)事業(yè)發(fā)展。分配制度改革是經(jīng)濟(jì)利益的直接調(diào)整和再分配，不可避免地會(huì)影響一部分人的既得利益，容易引發(fā)各種矛盾，因此，要把握好改革的策略，要從調(diào)動(dòng)多數(shù)人的積極性出發(fā)，保持職工隊(duì)伍的穩(wěn)定，對(duì)改革中出現(xiàn)的問(wèn)題要認(rèn)真對(duì)待，妥善處理，確保分配制度改革平穩(wěn)順利推進(jìn)。

第四篇：農(nóng)村稅費(fèi)制度改革的難點(diǎn)與思路

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農(nóng)村稅費(fèi)制度改革的難點(diǎn)與思路

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近年來(lái)，雖然中央三令五申要減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，但是農(nóng)民負(fù)擔(dān)仍然屢減屢重，已經(jīng)成為影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展以至農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的重要因素。農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題的核心是現(xiàn)行的農(nóng)村稅費(fèi)制度。為解決這個(gè)問(wèn)題，多年來(lái)各地也進(jìn)行了各種各樣的改革試驗(yàn)，但是農(nóng)村稅費(fèi)制度改革的總體思路始終未能明確，改革的方案始終沒(méi)有出臺(tái)。為深入探討農(nóng)村稅費(fèi)制度改革的有關(guān)問(wèn)題，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所鄧小平農(nóng)業(yè)思想研究課題組前不久召開了一次專題研討會(huì)。參加這次研討會(huì)的專家、學(xué)者有：中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組的唐仁健、國(guó)務(wù)院研究室農(nóng)村組的李炳坤和葉興慶、農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心的朱守銀、財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所的蘇明、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)研究所的何振一和閻坤。研討會(huì)由中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所副所長(zhǎng)韓俊主持。現(xiàn)將研討會(huì)的主要觀點(diǎn)綜述如下。

一、不同方式農(nóng)村稅費(fèi)制度改革的探索

（一）不同方式的探索

1993年以來(lái)，為規(guī)范農(nóng)村各種收費(fèi)，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，全國(guó)大約有7個(gè)省的50多個(gè)縣市進(jìn)行了稅費(fèi)制度改革的探索，積累了不少經(jīng)驗(yàn)。比較典型的方式有：①湖南省武岡市“費(fèi)改稅”的改革；②河北省正定縣“公糧制”的改革；③安徽省太和縣“稅費(fèi)合一”的改革；①河北省魏縣“稅費(fèi)合一、人地分?jǐn)偂钡母母铮虎葙F州省湄潭縣“稅費(fèi)統(tǒng)籌”的改革；③湖北省棗陽(yáng)市楊擋鎮(zhèn)“土地負(fù)擔(dān)大包干”的改革。

（二）以上幾種方式的異同

總的來(lái)看，以上幾種形式的改革都是綜合性的，既涉及到確定證收的標(biāo)準(zhǔn)，又涉及到征收的方式，也涉及到支出的監(jiān)督管理等方方面面，只是各自的側(cè)重點(diǎn)有所不同。農(nóng)村稅費(fèi)制度改革的目的概括起來(lái)講有4個(gè)：一是減輕并穩(wěn)定農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，二是規(guī)范各種收費(fèi)的管理，三是降低稅費(fèi)征管的成本（包括直接的征管成本和間接的社會(huì)成本），四是達(dá)到公平負(fù)擔(dān)。從各地的實(shí)踐看，達(dá)到這些目的涉及到這樣幾個(gè)問(wèn)題：第一，是開征新的稅種，還是將稅和費(fèi)合一？第二，是征收貨幣，還是征收實(shí)物？第三，是以地為稅費(fèi)負(fù)擔(dān)主體，還是以人為稅費(fèi)負(fù)擔(dān)主體？第四，如何穩(wěn)定？第五，由誰(shuí)證收？第六，何時(shí)征收？第七，如何減免？第八，如何監(jiān)管？比較以上6種改革方式的異同，可以把這8個(gè)問(wèn)題分為3類：

1.具有廣泛一致性的問(wèn)題。這包括稅費(fèi)的穩(wěn)定、稅費(fèi)的減免、稅費(fèi)的監(jiān)管 3個(gè)問(wèn)題。在稅費(fèi)的穩(wěn)定問(wèn)題上，所有的改革方式。致地確定·，稅費(fèi)，定三年不變”；在稅費(fèi)的減免問(wèn)題上，也一致地確定對(duì)受災(zāi)的農(nóng)戶和農(nóng)村的生活困難戶予以照顧。在對(duì)稅費(fèi)的監(jiān)管問(wèn)題上盡管具體的方式有所區(qū)別，比如，有的把村提留轉(zhuǎn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村的撥款，有的對(duì)村提留實(shí)行“村有鄉(xiāng)管”，但在總的趨勢(shì)上，所有的改革方式都加強(qiáng)了對(duì)稅費(fèi)使用的監(jiān)管。

2．不一致但并非關(guān)鍵的問(wèn)題。這包括稅費(fèi)征收主體和征收時(shí)間2個(gè)問(wèn)題。在征收主體問(wèn)題上，大多數(shù)試點(diǎn)采取了財(cái)政部門委托糧食收購(gòu)等農(nóng)產(chǎn)品流通部門在農(nóng)民出售農(nóng)產(chǎn)品時(shí)代扣稅費(fèi)的辦法，但也有個(gè)別試點(diǎn)直接在鄉(xiāng)鎮(zhèn)糧站設(shè)點(diǎn)征收。在證收時(shí)間上，多數(shù)試點(diǎn)采取了分夏秋兩季征收的辦法，但也有幾個(gè)試點(diǎn)采取了一季證清或一季、兩季征收并存的辦法。

3．存在重大分歧的問(wèn)題。這包括稅和費(fèi)的關(guān)系、稅費(fèi)的形態(tài)和稅費(fèi)負(fù)擔(dān)主體的選擇3個(gè)問(wèn)題。在稅和費(fèi)的關(guān)系上，只有湖南武岡采取設(shè)立新的稅種的辦法，其他試點(diǎn)部采取將稅和費(fèi)合并征收、然后再按其性質(zhì)分流的辦法。在稅費(fèi)的形態(tài)上，湖南武岡和湖北棗陽(yáng)的楊擋采取貨幣形式，貴州湄潭采取實(shí)物形式，其他試點(diǎn)則采取實(shí)物與貨幣相結(jié)合的形式，但多以實(shí)物為主，只是對(duì)耕地過(guò)少或沒(méi)有耕地的農(nóng)戶才征收代金。在稅費(fèi)負(fù)擔(dān)主體的選擇上，只有湖北楊擋以耕地為稅費(fèi)負(fù)擔(dān)主體，其他試點(diǎn)均采取“人地結(jié)合”的辦法，一般都是農(nóng)業(yè)稅收以土地www.tmdps.cn

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為負(fù)擔(dān)主體，而“三提五統(tǒng)”以人為負(fù)擔(dān)主體。

（三）農(nóng)村稅費(fèi)制度改革的成效 面臨當(dāng)前農(nóng)民負(fù)擔(dān)日趨加重的態(tài)勢(shì)，一些地方在尚無(wú)全國(guó)統(tǒng)一政策要求的情況下，積極探索，率先改革農(nóng)村稅費(fèi)制度，這種改革探索的精神是應(yīng)當(dāng)予以充分肯定的。這些改革不但都取得了一些成效，而且為下一步我國(guó)整個(gè)農(nóng)村稅費(fèi)制度改革提供了有益的經(jīng)驗(yàn)與啟示。這些成效包1占：第一，減輕了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)；第二，提高了農(nóng)民負(fù)擔(dān)的透明度；第三，壯大了集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力；第四，促進(jìn)了農(nóng)村社會(huì)福利事業(yè)的發(fā)展；第五，改善了農(nóng)村干群關(guān)系；第六，穩(wěn)定了農(nóng)村家庭承包經(jīng)營(yíng)制度。正因?yàn)槿〉昧松厦娴某尚Вr(nóng)村稅費(fèi)制度改革的試驗(yàn)得到了廣大農(nóng)民的擁護(hù)。楊地鎮(zhèn) 1998年 5月對(duì)全鎮(zhèn) 29個(gè)行政村144戶農(nóng)民進(jìn)行了抽樣調(diào)查，結(jié)果是 99％的農(nóng)戶對(duì)這項(xiàng)改革表示完全滿意。

（四）農(nóng)村稅費(fèi)制度改革的不足

從征收的方式看，現(xiàn)在各地進(jìn)行的稅費(fèi)制度改革的思路大體有3種。第一，針對(duì)農(nóng)民負(fù)擔(dān)設(shè)立新的稅種，其典型是湖南武岡。第二，將農(nóng)民負(fù)擔(dān)與現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)稅收合并征收，其中，根據(jù)具體征收方式的不同可分為以征收實(shí)物為主的方式，其典型是河北正定；以征收現(xiàn)金為主的方式，其典型是湖北棗陽(yáng)的楊擋；以征收實(shí)物與征收現(xiàn)金相結(jié)合的方式，其典型是安徽的太和和河北魏縣。第三，將農(nóng)民負(fù)擔(dān)作為農(nóng)業(yè)稅附加征收，其典型是貴州湄潭等。這三種思路都存在一些不足。

1.稅和費(fèi)的性質(zhì)不同，不能合并在一起。第一，農(nóng)業(yè)稅收和農(nóng)村統(tǒng)籌資金的對(duì)證基礎(chǔ)不同，不能簡(jiǎn)單合并。第二，各項(xiàng)農(nóng)業(yè)稅收的功能作用不同．也不能簡(jiǎn)單合并。我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)農(nóng)業(yè)稅實(shí)行增產(chǎn)不增稅的政策．其主要作用是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，鼓勵(lì)農(nóng)民發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅是對(duì)待定的農(nóng)產(chǎn)品的征稅，其主要作用是合理調(diào)節(jié)衣林牧漁各業(yè)收入，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全面發(fā)展。將征收對(duì)象不同的稅收合并，不利于發(fā)揮各自的調(diào)節(jié)作用。第三，稅費(fèi)合一并且一定幾年不變，實(shí)際上是一種包稅行為，違背了國(guó)家的有關(guān)稅收法現(xiàn)。第四，有的地方只按土地分?jǐn)偠愂蘸袜l(xiāng)統(tǒng)籌、村提留，從而加重了種地農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。現(xiàn)行稅法規(guī)定，除農(nóng)業(yè)稅按土地常年產(chǎn)量計(jì)征外，其他農(nóng)業(yè)方面的稅收都是行為稅．沒(méi)有應(yīng)稅行為的不納稅。“三提五統(tǒng)”也應(yīng)根據(jù)農(nóng)民純收入的多少來(lái)核定。在各地的改革試驗(yàn)中，有的已經(jīng)注意到這個(gè)問(wèn)題，并有針對(duì)性地采取了措施。

2。鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留是性質(zhì)不同的資金，也不能混在一起、鄉(xiāng)鎮(zhèn)“五統(tǒng)籌”的用途基本上是政府的職能行為，從本質(zhì)上說(shuō)是純粹地向農(nóng)民征收的稅，但實(shí)際上又常常被稱為為農(nóng)民集體承辦公益事業(yè)而收的費(fèi)。鄉(xiāng)統(tǒng)籌用于國(guó)家舉辦的為全體社會(huì)成員共同享受的公益事業(yè)，是社會(huì)共同需要的事務(wù)，屬于典型的財(cái)政職能的內(nèi)容。所以，“五統(tǒng)籌”從性質(zhì)上講屬于財(cái)政性資金。村提留用于農(nóng)民集體舉辦的，主要是為本村農(nóng)民利益服務(wù)的公益事業(yè)，具有一定的排他性，大體上屬于政府行為僅僅限于本村的范圍，這部分資金有財(cái)政資金的性質(zhì)。所以，總體上看，“三提留”從性質(zhì)上講主要屬于集體資金。由于兩種資金的性質(zhì)不同，如果合并征收，就容易出現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)挪用、平調(diào)村集體資金的情況。

3.征收農(nóng)業(yè)稅附加有量的限制。按照現(xiàn)行的稅法，附加不能超過(guò)正稅的15％，但據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)的數(shù)額已經(jīng)接近農(nóng)業(yè)稅總額．很難成為附加。例如，1996年全國(guó)農(nóng)民負(fù)擔(dān)的鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)為 234.1億元，而當(dāng)年農(nóng)業(yè)稅為 251億元，前者為后者的 93.3％。

4.設(shè)立新稅種與現(xiàn)行稅收制度有矛盾。在農(nóng)村稅費(fèi)制度改革中設(shè)立的新稅種，無(wú)疑屬于地方稅范疇。當(dāng)前，在分稅制體制下，中央稅、地方稅已經(jīng)大致劃分清楚，但地方對(duì)地方稅享有哪些管理權(quán)限，并非十分明確。實(shí)際上，目前地方稅的稅權(quán)仍然過(guò)多地集中在中央，幾乎所有的地方稅稅種的稅法、條例以及大多數(shù)稅種的實(shí)施細(xì)則，都是有中央制定和頒布的，地方只有征收管理權(quán)限及制定一些具體的征收辦法和補(bǔ)充措施的權(quán)限。這為地方設(shè)立新稅種設(shè)置了障礙。

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5．折實(shí)征收容易受到糧價(jià)波動(dòng)的影響。在折實(shí)征收的改革試驗(yàn)中，折實(shí)證收的實(shí)物（糧食）量是按照核定的負(fù)擔(dān)總額和核定時(shí)的糧價(jià)或定購(gòu)價(jià)折算出來(lái)的，而實(shí)物又要以出售時(shí)的市場(chǎng)價(jià)格出售以折成統(tǒng)籌資金的款項(xiàng)。在收購(gòu)糧食以后，如果糧價(jià)上升，就會(huì)產(chǎn)生比按原糧價(jià)計(jì)算的稅費(fèi)總額多的一塊資金，這塊資金如何管理就成為新的問(wèn)題。如果糧價(jià)下跌，實(shí)際的稅費(fèi)總額就會(huì)不足．那么，或者完成國(guó)家稅收和定購(gòu)糧任務(wù)無(wú)法保證，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級(jí)組織不能提供充足的公共物品，村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織不能順利實(shí)現(xiàn)再生產(chǎn)；或者農(nóng)民的負(fù)擔(dān)又要增加，以保障完成上述職能。

二、農(nóng)村稅費(fèi)制度存在問(wèn)題的深層原因

（一）農(nóng)村公共物品決策機(jī)制不能反映農(nóng)村公共物品的需求狀況，現(xiàn)階段農(nóng)村公共物品供給與需求不適應(yīng)，極易導(dǎo)致供給過(guò)度等問(wèn)題。現(xiàn)行農(nóng)村公共物品供給的特證有：①?gòu)?qiáng)制性。目前，農(nóng)村公共物品大都是由各級(jí)政府和部門自上而下決策供應(yīng)的，其供給總量和供給結(jié)構(gòu)多數(shù)是由鄉(xiāng)及鄉(xiāng)以上組織以文件和政策規(guī)定的形式下達(dá)的，帶有很強(qiáng)的指令性。②統(tǒng)一性。政府和部門決策供給的公共物品的供給程序和供給結(jié)構(gòu)，對(duì)不同類型、不同條件、不同發(fā)展水平的地區(qū)，都是相同的，都是上級(jí)按統(tǒng)一要求下達(dá)的。③主觀性。遠(yuǎn)離農(nóng)村社區(qū)的各級(jí)組織不可能完全、準(zhǔn)確地了解和掌握農(nóng)民對(duì)農(nóng)村公共物品的需求狀況，因此往往根據(jù)各自“政績(jī)”的需要做出供給的決策；同時(shí)，決策者也往往無(wú)法嚴(yán)格監(jiān)督公共物品的供給過(guò)程，更無(wú)法準(zhǔn)確地判斷和比較公共物品供給的社會(huì)成本和社會(huì)收益。

現(xiàn)階段農(nóng)民對(duì)農(nóng)村公共物品需求的特征有：①實(shí)用性。農(nóng)民對(duì)公共物品的需求，都會(huì)根據(jù)各自的資源狀況．以對(duì)自己所從事的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和所處的生活環(huán)境有利為條件。②多樣性。由于農(nóng)民有了流動(dòng)和選擇就業(yè)的權(quán)力．從事不同產(chǎn)業(yè)和不同工種的農(nóng)民，對(duì)公共物品的需求是不同的；即使是從事同一產(chǎn)業(yè)如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民，由于種植結(jié)構(gòu)、勞動(dòng)環(huán)節(jié)的不同，對(duì)公共物品的需求也是不同的。③安全性。即農(nóng)村公共物品能夠?yàn)檗r(nóng)民提供高質(zhì)量的服務(wù)、公平的市場(chǎng)環(huán)境、明晰的產(chǎn)權(quán)制度、嚴(yán)格的法律制度，以保證農(nóng)民人身自由、生產(chǎn)活動(dòng)、生活環(huán)境和私有財(cái)產(chǎn)的安全。④成本的可承受性。對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，任何超越經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的公共物品供給，都會(huì)造成極大的浪費(fèi)；任何超越農(nóng)民實(shí)際承受能力的公共物品成本的分?jǐn)偅紩?huì)遭到農(nóng)民的反對(duì)。⑤決策的參與性。這不僅是因?yàn)檗r(nóng)民有了私有的財(cái)產(chǎn)和行動(dòng)的自由，而且是因?yàn)檗r(nóng)民對(duì)其自己對(duì)公、共物品需求的數(shù)量、結(jié)構(gòu)和承受能力比較了解。從以上農(nóng)村公共物品的供給和需求兩方面的特征看，供給與需求之間很容易出現(xiàn)矛盾，不但公共物品的供給總量和結(jié)構(gòu)不可能真正滿足農(nóng)民的實(shí)際需求，而且還可能超越農(nóng)民的實(shí)際承受能力；由于供給的決策者分散在不同的權(quán)力機(jī)關(guān)，還容易出現(xiàn)各部門之間的相互攀比。

（二）對(duì)農(nóng)村公共資源的使用過(guò)程監(jiān)督不力 對(duì)農(nóng)村統(tǒng)籌資金監(jiān)督不力，主要原因在于：第一，預(yù)算外資金大部分分散在各行政事業(yè)單位，各單位作為被監(jiān)督者對(duì)本單位的預(yù)算外資金的收支掌握完全信息，而審計(jì)和農(nóng)民負(fù)擔(dān)管理部門作為監(jiān)督者對(duì)各單位的預(yù)算外資金的收支只掌握非常有限的信息。這樣，監(jiān)督者和被監(jiān)督者信息不對(duì)稱，增加監(jiān)督努力的成本很高。第二，預(yù)算外資金的收支不向同級(jí)人民代表大會(huì)和村民報(bào)告，缺乏社會(huì)監(jiān)督；而且，社會(huì)單個(gè)成員監(jiān)督預(yù)算外資金的激勵(lì)不足。單個(gè)成員去監(jiān)督，監(jiān)督的成本由自己承擔(dān)，監(jiān)督的收益卻由本社區(qū)全體成員分享．因此，除極個(gè)別不做私人成本與私人收益比較、甘愿冒風(fēng)險(xiǎn)的成員去獨(dú)自監(jiān)督外，多數(shù)成員因激勵(lì)不足而不去監(jiān)督。

監(jiān)督不足的結(jié)果是公共資源的使用效率低下。這主要表現(xiàn)在以下幾方面：首先，部分公共資源用于維持提供公共物品的機(jī)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)，用于人頭費(fèi)開支。目前，多數(shù)地方鄉(xiāng)級(jí)行政事業(yè)機(jī)構(gòu)急劇膨脹，嚴(yán)重超編，因制度內(nèi)財(cái)力不足，就向農(nóng)民攤派。農(nóng)民交錢沒(méi)有買來(lái)公共物品提供機(jī)構(gòu)的產(chǎn)品，而是買來(lái)公共物品提供礬構(gòu)本身。第二，部分公共資源被揮霍浪費(fèi)、貪污挪用。第三，部分公共資源被用于與農(nóng)民無(wú)關(guān)或并非農(nóng)民獨(dú)享的事項(xiàng)，如道路、電話線路等。

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（三）不清晰的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度為侵害農(nóng)民的利益提供了可能 按照現(xiàn)行法律制度的規(guī)定，包括土他在內(nèi)的集體資產(chǎn)屬農(nóng)村社區(qū)集體公有。在這種規(guī)定之下，農(nóng)村集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)至少存在兩方面的問(wèn)題：一是集體資產(chǎn)究竟屬于哪一級(jí)集體所有，實(shí)質(zhì)上模糊不清；二是集體資產(chǎn)所有權(quán)的代表不明確。這種農(nóng)村集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)制度必然造成以下后果：第一，自上而下的侵權(quán)行為不可避免。一方面，集體資產(chǎn)所有權(quán)出現(xiàn)上移的趨勢(shì)。據(jù)調(diào)查，自農(nóng)村改革以來(lái)，土地所有權(quán)屬于村民小組的比例不斷下降，而屬于行政村及屬于行政村與村民小組共有的比例不斷上升。另一方面，農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)集體資產(chǎn)的收益成為一種界限模糊、可以共享、分配方式不固定的“公共利益區(qū)間”，并誘使各行為主體、尤其是擁有壟斷行政權(quán)力的基層政府栩部門致力于獲取這一塊“公共利益”，最后形成對(duì)各權(quán)力主體比較有利的利益分配結(jié)溝二第二，農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)集體資產(chǎn)的稅、租、費(fèi)的分配關(guān)系混亂。從理論上講，集體所有的資產(chǎn)，由農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)，農(nóng)民只需要向資產(chǎn)所有者交納租金（或稱承包費(fèi)），然后由資產(chǎn)所有者作為納稅主體向政府納稅，農(nóng)民不應(yīng)該與政府及其部門發(fā)生“費(fèi)”的關(guān)系；農(nóng)民向作為所有權(quán)主體代表的集體組織交納的租金的標(biāo)準(zhǔn)．應(yīng)由雙方協(xié)商而定，而不應(yīng)由所有權(quán)主體或上級(jí)政府單方面制定，更不應(yīng)隨意增加；社區(qū)范圍內(nèi)所需的公共物品的開支，應(yīng)該由社區(qū)自治組織根據(jù)農(nóng)民的承受能力和農(nóng)民的意愿去解決。但實(shí)際情況是，農(nóng)民不僅要無(wú)條件地承擔(dān)各權(quán)力組織自上而下強(qiáng)制性分灘的公共物品的成本，而且要超社區(qū)范圍向鄉(xiāng)村集體組織交納承包費(fèi)、“三提五統(tǒng)”，還要向政府納稅，并且要承擔(dān)來(lái)自上級(jí)各權(quán)力部門的亂收費(fèi)、亂集資、亂攤派而無(wú)任何討價(jià)還價(jià)的余地。

（四）農(nóng)村基層組織管理出現(xiàn)“過(guò)度組織化”問(wèn)題

在家庭承包經(jīng)營(yíng)體制長(zhǎng)期不變的制度下，政府如何面對(duì)經(jīng)營(yíng)規(guī)模狹小的2．4億農(nóng)戶，有效地實(shí)現(xiàn)其獲取糧食和參與農(nóng)業(yè)剩余分配的目標(biāo)呢？事實(shí)上，政府實(shí)行的是強(qiáng)化農(nóng)村基層政權(quán)組織和管理制度的制度安排：一是繼承原有的農(nóng)村基層組織管理框架，繼續(xù)實(shí)行鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、組三級(jí)組織管理體制；二是直接將人民公社改為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織合一，而且不斷擴(kuò)張其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和干部隊(duì)伍；三是逐步建立、健全上級(jí)部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出機(jī)構(gòu)，并不

斷通過(guò)擴(kuò)張權(quán)力，代表上級(jí)政府和部門完成各種政務(wù)性工作;四是通過(guò)行政手段將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政務(wù)性工作向村級(jí)組織分解下達(dá)，不斷使村級(jí)組織的村務(wù)工作政務(wù)化;五是采取嚴(yán)格的“上級(jí)任命下級(jí)”和“下級(jí)服從上級(jí)”的組織管理規(guī)則和政績(jī)考核制度，逐步形成了一套由政府綜合管理、由部門分散管理的多目標(biāo)管理格局，在政府與政府之間、部門與部門之間、政府與部門之間和政府與村組織之間形成了一個(gè)龐大的、自上而下的政績(jī)考核體系。這樣一種農(nóng)村基層組織和官埋的制度安排，雖然加強(qiáng)了農(nóng)村基層組織的管理程度，但同時(shí)也產(chǎn)生了農(nóng)村基層“過(guò)度組織化”的問(wèn)題：一是農(nóng)村基層組織機(jī)構(gòu)林立，干部隊(duì)伍龐大，人浮于事；二是農(nóng)村基層出現(xiàn)了較為嚴(yán)重的政企不分、政經(jīng)不分；三是農(nóng)村基層各組織之間財(cái)權(quán)、事權(quán)不統(tǒng)一；四是在政府與農(nóng)民的交易過(guò)程中，農(nóng)村基層組織的運(yùn)行成本大幅度提高，在上級(jí)政府和部門無(wú)法全部支付農(nóng)村基層組織的管理費(fèi)用時(shí)，向農(nóng)民分?jǐn)傔@種成本就在所難免；五是在自上而下的政績(jī)考核制度的約束下，受“升遷”和“增收”的雙重驅(qū)動(dòng)，農(nóng)村基層組織很容易采取弄虛作假、虛報(bào)收入的做法，從而提高作為衡量農(nóng)民負(fù)擔(dān)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)的人均純收入的水平。

三、農(nóng)村稅費(fèi)制度改革的思賂。

（一）農(nóng)村稅費(fèi)制度改革應(yīng)遵循的原則

1．要有利于穩(wěn)定和減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，為農(nóng)村社會(huì)公共事業(yè)發(fā)展提供適度的資金來(lái)源。由于我自仍是一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，在今后一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，國(guó)家對(duì)農(nóng)村興辦一些公益事業(yè)不能采取完全包下來(lái)的做法，而只能“靠?jī)蓷l腿走路”，即國(guó)家支持一點(diǎn)，向農(nóng)民集資一點(diǎn)，這是符合我國(guó)國(guó)情的一個(gè)正確選擇。農(nóng)村稅費(fèi)制度改革的根本目的是整頓農(nóng)村的分配秩序，堅(jiān)決取www.tmdps.cn

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消不合理的收費(fèi)、集資和攤派，解決農(nóng)民反映強(qiáng)烈的收費(fèi)過(guò)多、過(guò)濫問(wèn)題，逐步理順農(nóng)村的分配關(guān)系，把農(nóng)民過(guò)重的負(fù)擔(dān)降下來(lái)。

2．既要規(guī)范稅費(fèi)制度，又要照顧現(xiàn)實(shí)。一方面．市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)從某種程度上說(shuō)是一種法制經(jīng)濟(jì)，農(nóng)村稅費(fèi)制度改革要充分體現(xiàn)這一要求。目前農(nóng)村稅費(fèi)制度的主要弊端是“一事一費(fèi)一制”，不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)范化分配的要求，也不利于穩(wěn)定和減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。農(nóng)村稅費(fèi)制度改革要實(shí)現(xiàn)稅費(fèi)制度的法制化、規(guī)范化，消除彈性政策，堅(jiān)持依法管理，促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)。但是另一方面，從上面的分析可以看出，目前農(nóng)村稅費(fèi)制度改革并沒(méi)有十全十美的方案。最明顯的是，“稅”和 “費(fèi)”不論是合在一起征收還是分開征收，都有矛盾。對(duì)于把“費(fèi)”中的鄉(xiāng)統(tǒng)籌納入稅收，人們的看法比較一致；但是，對(duì)于把“費(fèi)”中的村提留納入稅收，人們的看法并不一致。由于村提留與稅的性質(zhì)不同，二者很難合一：即使合一，也很難保證村提留能返還農(nóng)村，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅就是一個(gè)例子，該稅收上來(lái)后并沒(méi)有返還農(nóng)業(yè)。然而，二者不合一，村提留就有可能成為一個(gè)“漏斗”，各方面都會(huì)打它的主意。

3.不能為農(nóng)村其他改革設(shè)置障礙。農(nóng)村稅費(fèi)制度涉及農(nóng)村統(tǒng)籌資金制度、農(nóng)業(yè)稅收制度、糧食征購(gòu)制度，這都是關(guān)系國(guó)家利益和農(nóng)民利益的重大問(wèn)題。因此，農(nóng)村稅費(fèi)制度改革應(yīng)該瞻前顧后，彼此促進(jìn)，決不能因?yàn)槠渲幸豁?xiàng)內(nèi)容的改革而影響其他改革。

（二）農(nóng)村稅費(fèi)制度改革的方向

考慮到改革的現(xiàn)實(shí)可能性，農(nóng)村稅費(fèi)制度改革宜以“費(fèi)改稅”為核心，與其他方面的改革配套進(jìn)行。其主要依據(jù)是：第一，向農(nóng)民籌集的資金，實(shí)質(zhì)上是一種具有公共性質(zhì)的資金，已經(jīng)具有稅收的一些性質(zhì)。第二，稅收要經(jīng)過(guò)一定的立法程序，其最大的優(yōu)點(diǎn)在于嚴(yán)格、規(guī)范；而收費(fèi)則具有較大的彈性，缺乏內(nèi)在的控制和約束機(jī)制。第三，“費(fèi)改稅”涉及面窄，改革的重點(diǎn)明確，即主要涉及鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留的改革，基本不影響現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅收政策的執(zhí)行，也不對(duì)現(xiàn)行的糧食收購(gòu)政策產(chǎn)生沖擊，因而難度相對(duì)較小，便于實(shí)際操作，不但農(nóng)民容易接受，而且為今后農(nóng)業(yè)稅制改革創(chuàng)造了條件。

（三）農(nóng)村稅費(fèi)制度改革的對(duì)策選擇

1．按照職業(yè)身份將農(nóng)村居民分為幾種類型，分別確定“費(fèi)改稅”的計(jì)稅標(biāo)準(zhǔn)，做到公平稅負(fù)。可將農(nóng)村居民分為三類：農(nóng)業(yè)戶、兼業(yè)戶、專門從事工商業(yè)的個(gè)體戶和私營(yíng)企業(yè)主。一般地講，由于農(nóng)業(yè)戶的收人低于其他職業(yè)類型農(nóng)戶的收入，計(jì)稅標(biāo)準(zhǔn)可低一些；而由于工商個(gè)體戶和私營(yíng)企業(yè)主的收入要高干前兩類型農(nóng)戶的收入，計(jì)稅標(biāo)準(zhǔn)可高一些。對(duì)干完全經(jīng)營(yíng)種植業(yè)的農(nóng)戶，還可根據(jù)土地面積的多少及其收益情況，再具體確定不同的計(jì)稅標(biāo)準(zhǔn)。另外，為了穩(wěn)定農(nóng)民負(fù)擔(dān)，也為了減輕征管工作量，上述稅收負(fù)擔(dān)可一定幾年不變。對(duì)于一些困難戶、遭受重大自然災(zāi)害的農(nóng)戶、優(yōu)撫對(duì)象等，可酌情給予一定的稅收減免，這實(shí)際上也是公平稅負(fù)的一種必然要求。需要指出的是，由于我國(guó)各地農(nóng)村的生產(chǎn)力發(fā)展水平差異很大，全國(guó)難以形成一個(gè)統(tǒng)一的“費(fèi)改稅”辦法，應(yīng)當(dāng)允許各地制定不同的計(jì)稅標(biāo)準(zhǔn)。

2．適當(dāng)改革現(xiàn)行稅制。從我國(guó)的國(guó)情出發(fā)，針對(duì)當(dāng)前的！司題，應(yīng)逐步建立起一套適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的既有全國(guó)統(tǒng)一、又有適度分散的政府間稅權(quán)劃分的新體制。具體的政策包括：一方面，中央稅、共享稅和全國(guó)統(tǒng)一實(shí)行的地方稅主要稅種，其稅收立法權(quán)都要集中在中央，不得向地方分散。但地方擁有對(duì)地方稅的征收管理權(quán)以及部分的政策調(diào)整權(quán)。這主要是指地方可在國(guó)家規(guī)定的范圍內(nèi)，選擇或調(diào)整其地方稅稅率；甚至對(duì)一些地方小稅種，如果征收成本高、征收數(shù)額小，地方有停征的權(quán)限。另一方面，地方也應(yīng)擁有一定的稅收立法權(quán)，即地方有權(quán)在全國(guó)統(tǒng)一征收的地方稅以外，結(jié)合其實(shí)際情況，單獨(dú)開征區(qū)域范圍內(nèi)的某些稅種。就農(nóng)村“費(fèi)改稅”而言，可考慮由省一級(jí)進(jìn)行稅收立法，縣一級(jí)制訂具體的實(shí)施細(xì)則。可以設(shè)想，將與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)密切相關(guān)的農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、耕地占用稅、契稅劃為鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政的主體稅種；同時(shí)，將鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留改為“農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)稅”，也將其劃為鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政的主體稅種。

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3．“費(fèi)改稅”的稅收收入分為兩部分，并實(shí)行嚴(yán)格的支出管理。“費(fèi)改稅”的稅收收入應(yīng)該分為兩部分：相當(dāng)干過(guò)去鄉(xiāng)統(tǒng)籌部分的稅收歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所有，納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算范圍，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政結(jié)合其他資金進(jìn)行統(tǒng)籌安排使用；相當(dāng)于過(guò)去村提留部分的稅收歸村所有，其資金使用和財(cái)務(wù)狀況必須納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算外資金管理。還需要特別指出的是，村級(jí)提留的使用在由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理的同時(shí)，還必須實(shí)行村務(wù)公開，即定期向村民公布財(cái)務(wù)狀況，接受其監(jiān)督。這是“費(fèi)改稅”的重要內(nèi)容。如果村級(jí)財(cái)務(wù)管理混亂，脫離財(cái)政部門和村民的監(jiān)督，“費(fèi)改稅”很難成功。

4.調(diào)整和清理農(nóng)業(yè)的各項(xiàng)稅收。在摸清現(xiàn)有耕地狀況、重新評(píng)定常年產(chǎn)量的基礎(chǔ)上確定 新的農(nóng)業(yè)稅稅率。農(nóng)業(yè)稅是對(duì)糧、棉、油等大宗農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)征收的一種商品稅。鑒于我國(guó)的工業(yè)化程度已有很大提高，糧食生產(chǎn)又是需要政府給予重點(diǎn)照顧的特殊環(huán)節(jié)，現(xiàn)行15.5％的稅率確實(shí)太高，可調(diào)整為5％，但要足額征收。農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅稅率1993年調(diào)整過(guò)，現(xiàn)在看是基本適度的，今后需要做的主要是清理，避免重復(fù)征稅、按人口或田畝平攤。對(duì)于耕地占用稅和契稅，需要做的主要是擴(kuò)大征收范圍，調(diào)整征收標(biāo)準(zhǔn)，縮減優(yōu)惠政策，完善征管辦法。5．改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制。解決“三亂”問(wèn)題的難點(diǎn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上。因此，必須改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制。這包括幾個(gè)方面：一是精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員。目前，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部超編嚴(yán)重，有的地方甚至教師比學(xué)生還多，60％～80％的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出用于教師的工資。二是改革干部考核制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各種達(dá)標(biāo)升級(jí)活動(dòng)，往往是上級(jí)安排下來(lái)的。如果不改變現(xiàn)有體制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的干部會(huì)擔(dān)心，如果抵制上級(jí)安排的任務(wù)，他們會(huì)被“穿小鞋”。三是改進(jìn)工作方法。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在向農(nóng)民收取稅費(fèi)時(shí)，不能采取簡(jiǎn)單、粗暴的辦法。四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要帶頭守法。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不但不能“亂開口子”，還要加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)狀況和資金使用情況的監(jiān)督。

6．加快農(nóng)村政治體制創(chuàng)新步伐。其目的是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共物品供給決策程序由“自上而下”向“自下而上”轉(zhuǎn)變，達(dá)到由社區(qū)內(nèi)部對(duì)公共物品的需求來(lái)決定公共物品的供給。這就要求做到以下兩點(diǎn)：第一，實(shí)行村務(wù)公開、政務(wù)公開，建立公共物品的需求表達(dá)機(jī)制和決策、監(jiān)督機(jī)制，使一個(gè)村或一個(gè)鄉(xiāng)范圍內(nèi)多數(shù)人的需求意愿得以體現(xiàn)，并保證公共物品的提供和使用符合他們的意愿。這又進(jìn)一步要求：①推進(jìn)農(nóng)村基層民主制度建設(shè)。可以在村民委員會(huì)制度和鄉(xiāng)人民代表大會(huì)制度下，讓農(nóng)民充分反映其意見。②由全體農(nóng)民或農(nóng)民代表對(duì)本社區(qū)的公益事業(yè)建設(shè)進(jìn)行投票表決，凡未經(jīng)投票表決而動(dòng)用本社區(qū)籌集到的公共資源的行為都是違法的。③增加公共資源使用的透明度，定期向群眾公布收支情況。第二，改革社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人的產(chǎn)生辦法。村級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人和鄉(xiāng)級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)真正由本社區(qū)居民民主選舉產(chǎn)生，而不是由上級(jí)組織部門安排。由于有選舉約束，他們能夠真正對(duì)本地選民負(fù)責(zé)，對(duì)社區(qū)負(fù)責(zé)，把自己的政績(jī)做給本地選民看，把增進(jìn)本地選民的利益放在首位。要有一套制度安排，使社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人相信，他們的當(dāng)選與否完全取決于本地選民，而與其他任何因素?zé)o關(guān)。這樣，社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人才敢于抵制來(lái)自外部的各種達(dá)標(biāo)、升級(jí)活動(dòng)，抵制各部門、各系統(tǒng)出臺(tái)的收費(fèi)規(guī)定。

7．實(shí)現(xiàn)國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策的戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變。改變我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)行的重城市、輕農(nóng)村的政策，真正把農(nóng)村發(fā)展作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略重點(diǎn)，不但有利于國(guó)民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、穩(wěn)定增長(zhǎng)，而且也只有農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展起來(lái)，鄉(xiāng)村兩級(jí)也才會(huì)有充足的財(cái)力進(jìn)行農(nóng)村公共事業(yè)建設(shè)。國(guó)家應(yīng)加大對(duì)農(nóng)村的資本與政策投入，特別是加強(qiáng)和加大對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和文化教育事業(yè)的投入。為減輕農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的負(fù)擔(dān)，隨著國(guó)家稅收狀況的改善，國(guó)家可考慮加大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付額度，或?qū)霓r(nóng)業(yè)和農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)獲得的稅收按一定比例留給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政，至少將農(nóng)業(yè)稅部分留給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政，以使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政有足夠的資金用于農(nóng)材社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和文化教育事業(yè)。

總之，農(nóng)村稅費(fèi)制度改革不能單兵突進(jìn)，必須協(xié)調(diào)一致；不會(huì)一蹴而就，應(yīng)該從長(zhǎng)計(jì)議；不應(yīng)操之過(guò)急，只能循序漸進(jìn)。

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第五篇：201201深化干部制度改革

深化干部制度改革，提高干部隊(duì)伍素質(zhì)

一是完善干部選任機(jī)制，堅(jiān)持選任工作標(biāo)準(zhǔn)。堅(jiān)持德才兼?zhèn)洹⒁缘聻橄鹊挠萌藰?biāo)準(zhǔn)，不斷完善換屆人選提名推薦辦法，探索民主提名、公開提名、責(zé)任提名的具體辦法；完善差額推薦、差額考察、差額醞釀程序，探索公開競(jìng)爭(zhēng)式的民主推薦和科學(xué)合理的民主測(cè)評(píng)；加大干部交流力度，重點(diǎn)推進(jìn)關(guān)鍵崗位干部、優(yōu)秀年輕干部的交流；著力優(yōu)化領(lǐng)導(dǎo)班子結(jié)構(gòu)特別是班子成員來(lái)源和經(jīng)歷結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)整體功能。

二是完善考核評(píng)價(jià)機(jī)制，改進(jìn)干部考核方式。認(rèn)真落實(shí)中組部促科學(xué)發(fā)展考核評(píng)價(jià)機(jī)制的“一個(gè)意見”和“三個(gè)辦法”，綜合運(yùn)用民意調(diào)查、實(shí)績(jī)分析等方法，將日常考核與年終考核相結(jié)合，與延伸服務(wù)對(duì)象的考核相結(jié)合，與全體領(lǐng)導(dǎo)干部的測(cè)評(píng)相結(jié)合，與側(cè)重干部“德”的考核相結(jié)合，準(zhǔn)確了解干部的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)，努力提高考核工作的科學(xué)性、準(zhǔn)確性和全面性。

三是完善干部管理機(jī)制，加強(qiáng)干部管理力度。落實(shí)

好干部談話制度，關(guān)心干部的成長(zhǎng)，了解他們的困難，聽取他們的意見，通報(bào)群眾對(duì)他們的反映，督促干部要勤政，干事；落實(shí)好干部函詢制度，根據(jù)群眾的反映，向干部本人函詢情況，要求干部作出局面答復(fù)；落實(shí)好誡勉、淘汰等制度，加大治庸、治懶力度，對(duì)不稱職、無(wú)所作為的“庸官”、“懶官”，及時(shí)進(jìn)行組織調(diào)整。