第一篇：深化農村財政制度改革

深化農村財政制度改革

深化農村財政制度改革2007-02-02 21:56:0

2我國多年的改革給農村帶來了翻天覆地的變化，農民生活水平有了很大改善。但是，新形勢下也出現了不少新情況、新問題。為從根本上解決農村發展中出現的新問題、新矛盾，江蘇省從年開始在全省按照“旨在減負、重在兼顧、成在配套”的思路全面推行農村稅費改革，改革后全省農民的減負率平均達到％。但是，改革中碰到的問題很多，鞏固改革成果、防止農民負擔反彈的任務相當艱巨。兩年多的農村稅費改革和實踐證明，農村稅費制度的改革，實質上是農村財政制度改革的重要組成部分，我們一定要從總體上研究農村財政制度改革問題，把它作為一個系統工程

通盤考慮，分步實施。具體說，江蘇農村財政制度改革可以分三步走：

第一步：稅費改革

我國農村財政制度包括支出制度和收入制度。我國對農村的財政支出制度就目前來講主要是糧食收購保護價補貼。從年到年，國家按保護價收購糧食，對國有糧食購銷企業給予了大量利息和費用補貼，每年花去幾百億元資金。這種支出制度效率低下，而且不符合世貿組織的農業補貼原則。世貿組織《農業協議》允許對農業補貼分為三類：即“綠箱”政策，“藍箱”政策和“黃箱”政策。“綠箱”政策是成員國必須承擔削減任務的，共有項，我國只用了項。對鼓勵使用的“藍箱”政策（直接補貼農民屬于這類政策）因我國財力有限，完全沒有使用。而“黃箱”政策是成員國必須承諾要削減的補貼政策，我們的糧食保護價補貼就屬于要削減的“黃箱”政策。因此，改革這種財政支出制度已刻不容緩。

我國農村財政收入制度長期以農

業稅為主，但從上世紀年代后期開始，各種行政性收費、集資、“三提五統”等五花八門的收費項目開始出臺，大大超過了農業稅規模，形成了”費大于稅”的收入格局。各種收費項目的惡性膨脹，給農民造成了難以承受的沉重負擔。目前正在進行的稅費改革，是黨中央國務院在我國農業發展的關鍵時刻作出的重大戰略決策。這項改革對于減輕農民負擔，促進農業和農村經濟發展，增加農民收入，維護農村社會穩定，具有十分重要的意義。但是這次農村稅費改革有一定的局限性。第一，這次稅費改革只是農村財政收入制度的改革，收入制度的改革必然要受支出制度的制約，要與支出制度的改革配套。第二，從目前農村稅費改革的方案來看，是將過去的部分行政性收費和攤派集資并入農業稅和農業特產稅。“費改稅”只能說是減輕了農民負擔，但減輕后的有些負擔還不是合理的負擔。第三，中央要求農村稅費改革后農民負擔不反彈，目前還沒有形

成一個有效控制農民負擔反彈的管理和監督機制。第四，把正常稅費之外的亂收費、亂集資、亂攤派等負擔減下來，只是治標。只有縮小農業和城市工業的稅賦差距，才能成為真正意義上的改革，真正體現社會公平。

因此，財政分配政策應逐步向基層、向農村傾斜，適當增加對基層運轉經費的轉移支付，加大對農村公益設施和公共事業的投入力度。一是加大對基層的轉移支付，為其正常運轉提供基本的財力保障，確保農民負擔不反彈。二是加大對農業的投入，包括對農村公益設施建設和公共事業的投入。三是對現行政策規定的農村收費進行適當調整。可以考慮在適當的時候取消公平負擔收費、“兩工”和以資代勞，公共服務建設和農田水利建設應由政策承擔。四是防止地區差距擴大。要研究各地區之間農村稅費負擔不公平的問題，特別是農民收入水平與稅費負擔水平逆向運行的問題，應采取必要的措施，實現地區間稅

費的公平，為實現城鄉稅負公平目標創造條件。

第二步：免征農業稅

全國農村稅費改革完成之后，國家和農民之間的分配關系主要是以征收農業稅（部分產品征收特產稅）的形式體現。通過法律形式規范了農村財政制度，取消了一切收費，大大減輕了農民負擔，這是稅費改革的重大成果。但是，稅費改革后的稅收制度并不是理想的制度，必須深化改革。

發達國家為了提高本國農產品在國際市場上的競爭能力，對農產品的生產不僅不征稅，還按世貿組織的規則，對農民補貼。我國由于受水源和土地資源的制約，農產品在國際市場上處于劣勢，如果再征農業稅，就等于自己抬高農產品價格，必然削弱農產品在國際市場上的競爭力。這正好為國際市場上低價農產品進入我國市場提供了方便。征收農業稅還有征收成本高，農民負擔易反彈等弊端，因此，免征農業稅勢在必

行。

農業是關系國計民生的產業，且為弱質產業，在實行免征農業稅時，首先要建立規范透明公正的財政轉移支付制度，劃分各級政府的事權，保障對不同地區的鄉村最低限度的基礎義務教育、衛生、社會治安、水利交通、社會保障等基礎性公共產品的供給，要盡快研究制定農村社會養老保險，農村醫療保險制度，并逐步實現城鄉公共服務的相對均等化，以改變城鄉二元經濟結構帶來的差別，實現城鄉統籌，滿足社會公平。其次，村級組織不能再變相行使政府職能，與此相適應，村級組織不再是公共產品的提供者，也不能再收取以提供公共產品為目的的規費。要進一步完善村民自治制度，對承包土地的農民收取相當于農業稅附加和“一事一議”籌資大約同等數額的土地承包金，以保障村級運轉和公益事業的資金來源。這是縮小城鄉差距，公平城鄉公共服務的前提。第三，財政體制調整時要充分考慮基層政

府提供公共服務產品的財力需求，要重新確定農業的基礎地位在初次分配與再分配時向農民傾斜，真正將農村納入公共財政框架之內，實現社會公平。

我省農業稅改革的思路是將農產品生產經營作為企業生產經營的一種模式，按照現行有關稅制征稅，實行統一的城鄉稅制。改革的原則有如下幾點：一是建立以流轉稅為主體或以行為稅為主體的復合稅制。二是稅負從輕，農產品稅率應低于其他產品，主征時要考慮到農業生產的特點。同時，對除主體稅種外的其他稅收予以免征。三是普遍征收。按照國外對農產品征稅的通行做法，設定一個起征點，除法定減免以外的都必須照章納稅。四是方便征管。必須建立面向農村千家萬戶的有效征管制度。

我們把建立以增值稅為主體的復合稅制或土地使用稅模式作為江蘇農業稅的改革方向。由于農產品生產經營活動的復雜，征稅環節設定在流通環節，很難操作，建議在生產環節征稅，農產

品生產者即為納稅義務人。按照稅收政策的一般規則，課稅對象應為商品性農產品即生產者已銷售的、用于加工成其他制成品的部分（自食部分不征稅）。在改革的初期按農民生產的產品扣除規定的自食部分（由省政府統一規定）的差額征稅，待條件成熟后，按銷售額據實征稅。根據目前法定增值稅，考慮對農產品實行低增值稅稅率，農產品稅率以％左右為宜，當然稅率的確定要結合多方面考慮到改革的協調推進和城鄉一體化的財政分配格局尚未完全形成，在這個階段可以保留一些以提供準公共產品為目的的收費，但以提供公共產品為目的單獨向農民征收的收費應予取消。即使保留的部分也要嚴格按照村民自治的原則，實行民主議事、民主管理，村級組織不可越俎代皰，鄉鎮政權更不得收取除法定稅收以外的規費。

第三步：對農民直接補貼

直接補貼主要是發達國家的做法，緣于價格補貼的失敗，目的是為了提高

農民收入和保護環境等。對農民直接補貼雖然是我們設想的第三步改革內容，但目前已經很現實地擺在了我們面前。

第一，我們已經加入世貿組織，我們的農產品將進入國際市場。目前，發達國家的農產品的成本比我們低，具有明顯的競爭優勢，主要原因之一是他們在不違背世貿組織規則的前提下，對農民實行直接補貼。世貿組織《農業協議》中，把直接補貼列為不受限制的“綠箱”政策或“藍箱”政策，我們完全可以充分地予以運用。

第二，我國的糧食保護價收購政策仍存在弊端。一是價格補貼扭曲了市場價格信號，造成市場競爭的不公平。二是效率低，國家巨額的補貼款只有一小部分真正落到了農民手中。直接補貼是把錢直接發給農民，不經過流通過程，沒有中間環節的流失。

第三，對農民實行直接補貼的資金來源于過去的糧食價格補貼、政府財政預算安排、財政支農資金。這樣“合三為

一”用于對農民的直接補貼，切實可行、效果理想，符合中國國情。

直接補貼的方法可以采用稅費改革中穩定農業稅的辦法，以土地面積和常年產量之稅作為基礎，同時要考慮到保護農民種糧積極性的因素。所不同的是稅費改革是以此為依據向農民征收農業稅，直接補貼是以此為依據向農民補貼。基期（一般為前五年）面積和產量核定后就固定下來了，可簽年的長期合同。美國的“脫鉤補貼”大體就是這樣操作的。補貼的比例額度考慮到農業生產的復雜性，應由相關部門綜合測定，按地區確定統一標準，特種經營生產可不包括在內。在實施這一改革步驟時，可以首先取消價格支持補貼，把價格補貼的錢用于直接補貼，使之轉為“綠箱”政策范圍的支出，然后根據財力的可能逐步擴大直接補貼范圍。

農村財政制度三步改革的核心內容可概括為“一步減，二步免，三步補”，這是一個漸進的系統工程。第一步改革

為第二步改革打下基礎。第二、三步的改革可以同步進行，甚至第三步可以在第二步改革之前在部分地區試行。農村財政制度的變革將有力推動農業產業結構的調整和生產力的進一步提高，農民的積極性、創造性將得到充分發揮，中國農業的發展將步入快車道，一直困擾我們的“三農”問題將成為歷史。

第二篇：深化農村財政制度改革

我國20多年的改革給農村帶來了翻天覆地的變化，農民生活水平有了很大改善。但是，新形勢下也出現了不少新情況、新問題。為從根本上解決農村發展中出現的新問題、新矛盾，江蘇省從2001年開始在全省按照“旨在減負、重在兼顧、成在配套”的思路全面推行農村稅費改革，改革后全省農民的減負率平均達到42％。但是，改革中碰到的問題很多，鞏固改革成果、防止農民負擔反彈的任務相當艱巨。兩年多的農村稅費改革和實踐證明，農村稅費制度的改革，實質上是農村財政制度改革的重要組成部分，我們一定要從總體上研究農村財政制度改革問題，把它作為一個系統工程通盤考慮，分步實施。具體說，江蘇農村財政制度改革可以分三步走：

第一步：稅費改革

我國農村財政制度包括支出制度和收入制度。我國對農村的財政支出制度就目前來講主要是糧食收購保護價補貼。從1998年到2001年，國家按保護價收購糧食，對國有糧食購銷企業給予了大量利息和費用補貼，每年花去幾百億元資金。這種支出制度效率低下，而且不符合世貿組織的農業補貼原則。世貿組織《農業協議》允許對農業補貼分為三類：即“綠箱”政策，“藍箱”政策和“黃箱”政策。“綠箱”政策是成員國必須承擔削減任務的，共有12項，我國只用了6項。對鼓勵使用的“藍箱”政策（直接補貼農民屬于這類政策）因我國財力有限，完全沒有使用。而“黃箱”政策是成員國必須承諾要削減的補貼政策，我們的糧食保護價補貼就屬于要削減的“黃箱”政策。因此，改革這種財政支出制度已刻不容緩。

我國農村財政收入制度長期以農業稅為主，但從上世紀80年代后期開始，各種行政性收費、集資、“三提五統”等五花八門的收費項目開始出臺，大大超過了農業稅規模，形成了“費大于 稅”的收入格局。各種收費項目的惡性膨脹，給農民造成了難以承受的沉重負擔。目前正在進行的稅費改革，是黨中央國務院在我國農業發展的關鍵時刻作出的重大戰略決策。這項改革對于減輕農民負擔，促進農業和農村經濟發展，增加農民收入，維護農村社會穩定，具有十分重要的意義。但是這本文來自文秘之音，更多精品免費文章請登陸www.tmdps.cn查看次農村稅費改革有一定的局限性。第一，這次稅費改革只是農村財政收入制度的改革，收入制度的改革必然要受支出制度的制約，要與支出制度的改革配套。第二，從目前農村稅費改革的方案來看，是將過去的部分行政性收費和攤派集資并入農業稅和農業特產稅。“費改稅”只能說是減輕了農民負擔，但減輕后的有些負擔還不是合理的負擔。第三，中央要求農村稅費改革后農民負擔不反彈，目前還沒有形成一個有效控制農民負擔反彈的管理和監督機制。第四，把正常稅費之外的亂收費、亂集資、亂攤派等負擔減下來，只是治標。只有縮小農業和城市工業的稅賦差距，才能成為真正意義上的改革，真正體現社會公平。

因此，財政分配政策應逐步向基層、向農村傾斜，適當增加對基層運轉經費的轉移支付，加大對農村公益設施和公共事業的投入力度。一是加大對基層的轉移支付，為其正常運轉提供基本的財力保障，確保農民負擔不反彈。二是加大對農業的投入，包括對農村公益設施建設和公共事業的投入。三是對現行政策規定的農村收費進行適當調整。可以考慮在適當的時候取消公平負擔收費、“兩工”和以資代勞，公共服務建設和農田水利建設應由政策承擔。四是防止地區差距擴大。要研究各地區之間農村稅費負擔不公平的問題，特別是農民收入水平與稅費負擔水平逆向運行的問題，應采取必要的措施，實現地區間稅費的公平，為實現城鄉稅負公平目標創造條件。

第二步：免征農業稅

全國農村稅費改革完成之后，國家和農民之間的分配關系主要是以征收農業稅（部分產品征收特產稅）的形式體現。通過法律形式規范了農村財政制度，取消了一切收費，大大減輕了農民負擔，這是稅費改革的重大成果。但是，稅費改革后的稅收制度并不是理想的制度，必須深化改革。

發達國家為了提高本國農產品在國際市場上的競爭能力，對農產品的生產不僅不征稅，還按世貿組織的規則，對農民補貼。我國由于受水源和土地資源的制約，農產品在國際市場上處于劣勢，如果再征農業稅，就等于自己抬高農產品價格，必然削弱農產品在國際市場上的競爭力。這正好為國際市場上低價農產品進入我國市場提供了方便。征收農業稅還有征收成本高，農民負擔易反彈等弊端，因此，免征農業稅勢在必行。

農業是關系國計民生的產業，且為弱質產業，在實行免征農業稅時，首先要建立規范透明公正的財政轉移支付制度，劃分各級政府的事權，保障對不同地區的鄉村最低限度的基礎義務教育、衛生、社會治安、水利交通、社會保障等基礎性公共產品的供給，要盡快研究制定農村社會養老保險，農村醫療保險制度，并逐步實現城鄉公共服務的相對均等化，以改變城鄉二元經濟結構帶來的差別，實現城鄉統籌，滿足社會公平。其次，村級組織不能再變相行使政府職能，與此相適應，村級組織不再是公共產品的提供者，也不能再收取以提供公共產品為目的的規費。要進一步完善村民自治制度，對承包土地的農民收取相當于農業稅附加和“一事一議”籌資大約同等數額的土地承包金，以保障村級運轉和公益事業的資金來源。這是縮小城鄉差距，公平城鄉公共服務的前提。第三，財政體制調整時要充分考慮基層政府提供公共服務產品的財力需求，要重新確定農業的基礎地位在初次分配與再分配時向農民傾斜，真正將農村納入公共財政框架之內，實現社會公平。

我省農業稅改革的思路是將農產品生產經營作為企業生產經營的一種模式，按照現行有關稅制征稅，實行統一的城鄉稅制。改革的原則有如下幾點：一是建立以流轉稅為主體或以行為稅為主體的復合稅制。二是稅負從輕，農產品稅率應低于其他產品，主征時要考慮到農業生產的特點。同時，對除主體稅種外的其他稅收予以免征。三是普遍征收。按照國外對農產品征稅的通行做法，設定一個起征點，除法定減免以外的都必須照章納稅。四是方便征管。必須建立面向農村千家萬戶的有效征管制度。

我們把建立以增值稅為主體的復合稅制或土地使用稅模式作為江蘇農業稅的改革方向。由于農產品生產經營活動的復雜，征稅環節設定在流通環節，很難操作，建議在生產環節征稅，農產品生產者即為納稅義務人。按照稅收政策的一般規則，課稅對象應為商品性農產品即生產者已銷售的、用于加工成其他制成品的部分（自食部分不征稅）。在改革的初期按農民生產的產品扣除規定的自食部分（由省政府統一規定）的差額征稅，待條件成熟后，按銷售額據實征稅。根據目前法定增值本文來自文秘之音，更多精品免費文章請登陸www.tmdps.cn查看稅，考慮對農產品實行低增值稅稅率，農產品稅率以10％左右為宜，當然稅率的確定要結合多方面考慮到改革的協調推進和城鄉一體化的財政分配格局尚未完全形成，在這個階段可以保留一些以提供準公共產品為目的的收費，但以提供公共產品為目的單獨向農民征收的收費應予取消。即使保留的部分也要嚴格按照村民自治的原則，實行民主議事、民主管理，村級組織不可越俎代皰，鄉鎮政權更不得收取除法定稅收以外的規費。

第三步：對農民直接補貼

直接補貼主要是發達國家的做法，緣于價格補貼的失敗，目的是為了提高農民收入和保護環境等。對農民直接補貼雖然是我們設想的第三步改革內容，但目前已經很現實地擺在了我們面前。

第一，我們已經加入世貿組織，我們的農產品將進入國際市場。目前，發達國家的農產品的成本比我們低，具有明顯的競爭優勢，主要原因之一是他們在不違背世貿組織規則的前提下，對農民實行直接補貼。世貿組織《農業協議》中，把直接補貼列為不受限制的“綠箱”政策或“藍箱”政策，我們完全可以充分地予以運用。

第二，我國的糧食保護價收購政策仍存在弊端。一是價格補貼扭曲了市場價格信號，造成市場競爭的不公平。二是效率低，國家巨額的補貼款只有一小部分真正落到了農民手中。直接補貼是把錢直接發給農民，不經過流通過程，沒有中間環節的流失。

第三，對農民實行直接補貼的資金來源于過去的糧食價格補貼、政府財政預算安排、財政支農資金。這樣“合三為一”用于對農民的直接補貼，切實可行、效果理想，符合中國國情。

直接補貼的方法可以采用稅費改革中穩定農業稅的辦法，以土地面積和常年產量之稅作為基礎，同時要考慮到保護農民種糧積極性的因素。所不同的是稅費改革是以此為依據向農民征收農業稅，直接補貼是以此為依據向農民補貼。基期（一般為前五年）面積和產量核定后就固定下來了，可簽10?15年的長期合同。美國的“脫鉤補貼”大體就是這樣操作的。補貼的比例額度考慮到農業生產的復雜性，應由相關部門綜合測定，按地區確定統一標準，特種經營生產可不包括在內。在實施這一改革步驟時，可以首先取消價格支持補貼，把價格補貼的錢用于直接補貼，使之轉為“綠箱”政策范圍的支出，然后根據財力的可能逐步擴大直接補貼范圍。

農村財政制度三步改革的核心內容可概括為“一步減，二步免，三步補”，這是一個漸進的系統工程。第一步改革為第二步改革打下基礎。第二、三步的改革可以同步進行，甚至第三步可以在第二步改革之前在部分地區試行。農村財政制度的變革將有力推動農業產業結構的調整和生產力的進一步提高，農民的積極性、創造性將得到充分發揮，中國農業的發展將步入快車道，一直困擾我們的“三農”問題將成為歷史。

第三篇：深化農村集體土地制度改革的建議

深化農村集體土地制度改革的建議

作者：嚴之堯

中國國土資源報網 2012-08-06 12:40:20 來源：中國國土資源報 改革土地征收制度和農村集體土地產權制度，是農村經濟突圍、城鄉經濟和諧發展的核心和關鍵。

加快構建適應社會主義市場經濟體制要求的現代農村集體土地產權制度

一方面，明晰健全農村集體土地權能。進一步完善和發展我國農村集體土地權利體系，逐步賦予集體土地的完整產權，包括對土地的永久占用權、使用權、收益權和處置權，并細化設置發展權、典權、地上權等土地權利。加快推進農村土地確權登記發證，強化土地權利救濟和法律服務，切實維護人民群眾的土地合法財產權益，為農業現代化、集約化、規模化發展奠定基礎。

另一方面，建立合理、有序的城鄉統一的土地市場。嚴格按照黨的十七屆三中全會“同地、同權、同價”的指導思想，在法律中明確賦予農村集體與國有土地同等權利，在符合相關規劃前提下，允許農民通過集體建設用地的土地使用權出讓、產權交易、租賃、入股等多種方式參與生產經營建設。探索建立城市規劃范圍內國有土地和集體土地兩種產權并存管理機制。充分發揮市場配置資源的基礎性作用，促進城鄉土地優

化配置。進一步完善資源要素的價格形成和利益分配調節機制，理順政府、集體、農民之間的利益分配關系，合理分配土地收益。假設征收農村集體農用地的同時將征收總量的10%轉為集體建設用地留給被征地的農民，按照每年新增800萬畝計算，20年集體建設用地在城市的總量僅有1600萬畝，而到2020年我國國有建設用地總量將有可能超過25000萬畝，其占比不及6.5%。這樣既不影響城市土地國有的主體地位，又可以用較小的集體建設用地比例，解決較大的社會問題。

加快按照“尊重民意、惠及民生”的要求推進征地制度改革

一是合理確定征地補償標準。按照土地價格的構成理論，對土地權益者各項權利的產能價值以及因基礎設施、規劃用途改變等形成的級差地租進行全面核算，以土地平均用益物權為基礎，制定土地區片價。同時，建立與社會總體收入、消費水平相適應的征地補償動態調整機制，確保補償安置標準的合理性長期不變。

二是鼓勵推進多種方式的征地補償安置機制。量化被征用土地的發展權益，按照“發展權不減少”的原則，以“留地安置”、“換地安置”、“留物業安置”等多種方式，給農村集體經濟組織安排相應的建設用地，并且通過用途安排、明確規劃和修訂法律等手段，切實保障被征地農民的持續生存和發展能力。

三是完善農村經濟組織結構。政府要按照生產力與生產關系相適應的原則，適時引導農村基層組織進行改革，調整農村集體組織的生產關

系，構建與社會主義市場經濟相適應的農村集體經濟實體，讓每個農民都能充分享有集體的資產性收益。

四是改革資源配置和政府采購制度。政府要根據“各階層發展機會均等”的原則，結合區域社會經濟發展狀況、農村集體經濟組織管理水平、經營能力等，給被征地農民制定傾斜政策，給“留用地”配套合適的商業機會和產業項目，將老百姓能夠經營好的項目交由村民經濟組織經營;同時定向采購農村集體的產品，讓農村集體的土地轉變為有穩定、持續收入的財產性物權，共享工業化與城鎮化成果。

加快按照“把監管和服務抓起來、把權利和責任放下去”的原則改進征地工作機制

一方面，充分發揮被征地農民和基層的主體作用。充分尊重農民集體、個人與政府、企業的平等民事權利主體地位，引入公眾參與機制，保障被征地農民的知情權、參與權，逐步構建政府監管服務為基礎、人民群眾組織為主體、市場配置機制為主導的新格局，讓征地補償拆遷、安置、發展等問題真正成為老百姓自主的事情。通過建立經費獎勵、投勞投工報酬等新的利益機制，真正放手、賦權和讓利，實現農民群眾自我監督、自我約束、自發參與。允許農民集體經濟組織成立征地拆遷公司，作為實施征地拆遷的主體。地方政府經過合理評估后，將征地拆遷補償費直接支付給農村集體經濟組織，節余部分歸農民集體使用與分配。讓廣大人民群眾真正成為改革的主導者、受益者，有效化解征地矛盾和沖突。

另一方面，引入司法裁決機制，做到征地程序公開透明。加強法制政府建設，進一步提高政府及有關部門依法行政的意識和能力，充分發揮司法、監察等部門的職能作用，暢通更多利于農民權利保護和救濟的渠道。除依法不能公開的，都向社會公開征求意見，創造條件讓公眾廣泛參與，使征地工作相關重要決策事項都充分地體現群眾意愿。尤其針對一些基礎組織建設比較薄弱、經營管理能力有限的地區，要加強鄉鎮和村級基層組織建設，規范村干部的選拔、任用和考核，將干部行政違法問責的范圍覆蓋到各基層管理干部，嚴防出現嚴重損害人民群眾利益的現象。

第四篇：深化農村集體產權制度改革

深化農村集體產權制度改革

來源：《 農民日報 》（2016年2月25日第1 版）

按照賦予農民更多財產權利的方向，選擇一種更有效率的產權制度安排，在成員集體與集體成員之間合理分割農用地、宅基地、集體經營性建設用地、非土地集體經營性資產的占有、使用、收益、處分等各項實際財產權利，是全面深化農村改革中難度最大的組成部分，也是“十三五”時期需要合力攻堅的改革領域。根據2016年中央一號文件精神，今后幾年需要抓準、抓緊、抓好以下關鍵環節：

一是確權登記頒證。這是深化農村集體產權制度改革的基礎性工作。因為短期內需要付出較多人力財力，而大多數人眼前難以從中受益，一些地方缺乏開展這項工作的積極性。必須看到，付出是短期、一次性的，收益是長期、漸進的。要按照到2020年基本完成土地等農村集體資源性資產確權登記頒證的要求，繼續擴大農村承包地確權登記頒證整省推進試點，明確和提升農村土地承包經營權確權登記頒證的法律效力，探索對通過流轉取得的農村承包土地的經營權進行確權登記頒證。加快推進房地一體的農村集體建設用地和宅基地使用權確權登記頒證。對集體經營性資產，重點是推進股份合作制改革，將其折股量化到本集體經濟組織成員。集體資產所有權確權存在遺留問題的地方，要嚴格按照產權歸屬，把農村集體資產的所有權確權到相應的組、村或鄉鎮農村集體經濟組織成員集體，并依法由集體經濟組織代表成員集體行使所有權。二是探索還權賦能。農村集體產權權能殘缺，國家對集體產權賦能不足、集體與成員權利邊界模糊不清，是目前我國農村集體產權制度存在的突出問題。要按照黨的十八屆三中全會《決定》精神，積極探索還權賦能改革。在承包地方面，要穩定農村土地承包關系，落實集體所有權，穩定農戶承包權，放活土地經營權，完善“三權分置”辦法，盡快明確農村土地承包關系長久不變的具體規定，研究制定穩定和完善農村基本經營制度的指導意見；依法推進土地經營權有序流轉，搞好232個縣（市、區）承包土地的經營權抵押貸款試點。在宅基地方面，要完善宅基地權益保障和取得方式，探索農民住房保障新機制；搞好59個縣（市、區）農民住房財產權（含宅基地使用權）抵押貸款試點。在集體經營性建設用地方面，要按照同權同價、流轉順暢、收益共享的原則，為符合規劃和用途管制的存量土地，以出讓、租賃、入股等方式入市交易開辟通道，適當提高農民集體和個人分享的增值收益，抓緊出臺土地增值收益調節金征管辦法。在農村土地征收方面，重點是縮小征收范圍，規范征收程序，完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制，建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。在集體經營性資產方面，以多種形式的股份合作制改革為基礎，賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出和抵押、擔保、繼承權。

此外，還可探索將財政資金投入農業農村形成的經營性資產，通過股權量化到戶，讓集體組織成員長期分享資產收益。

三是規范流轉交易。在確權、賦能的基礎上，發育農村產權市場，引導農村產權規范流轉交易，是提高農村要素資源配置和 利用效率、彰顯農村產權價值、增加農民財產性收入的必然要求。鑒于還權賦能是一個漸進的過程，有些僅限于試點地區，因此流轉交易要遵從必要的約束。如對農民住房財產權抵押貸款的抵押物處置，受讓人原則上應限制在相關法律法規和國務院規定的范圍內；農民獲得的集體資產股權，現階段流轉交易的受讓人也要限定在本集體經濟組織內部。同時，需要注意的是，適應農村人口流動需要，逐步增強農村集體產權的流動性也是大勢所趨。《深化農村改革綜合性實施方案》提出，“探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機制”“在有條件的地方開展農民土地承包經營權有償退出試點”。黨的十八屆五中全會《建議》明確要求，“維護進城落戶農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，支持引導其依法自愿有償轉讓上述權益”。2016年中央一號文件也提出，“完善和拓展城鄉建設用地增減掛鉤試點，將指標交易收益用于改善農民生產生活條件”“探索將通過土地整治增加的耕地作為占補平衡補充耕地的指標，按照誰投入、誰受益的原則返還指標交易收益”。落實這些改革舉措，需要盡快明確農民退出的這些成員權利由誰承接，如何保障指標交易收益真正惠及集體成員。

農村集體產權制度改革涉及廣大農民切身利益，涉及一系列法律法規的修訂，必須穩妥推進、試點先行、依法改革。為調動基層改革積極性，應盡快制定促進農村集體產權制度改革的稅收優惠政策。

（作者：國務院發展研究中心農村經濟研究部 葉興慶）

第五篇：淺議財政三項制度改革

淺議財政三項制度改革

財政部從1999年開始，推行以部門預算為主要內容的財政管理體制改革，成立了國庫支付司，選擇國務院六個部門作為國庫集中支付試點，標志著這項改革即將進入全面實施階段。我國現行的財政資金繳庫和撥付方式，是通過征收機關和預算單位設立多重帳戶分散進行的，這種在傳統體制下形成的運作方式，越來越不適應社會主義市場經濟體制下公共財政的發展要求。主要弊端是：重復和分散設置帳戶，導致財政資金活動透明度不高，不利于對其實施有效管理和全面監督；財政資金收支信息反饋遲緩，難以及時為預算編制、執行分析和宏觀經濟提供準確依據；大量資金經常滯留在預算單位，降低了使用效率；財政資金使用缺乏事前監督，截留、擠占、挪用等問題時有發生，甚至出現腐敗現象。因此，必須對現行財政管理體制進行改革，逐步建立起以部門預算為基礎財政管理制度。

一、財政三項制度改革的指導思想和原則

財政三項制度改革的指導思想是：按照社會主義市場經濟體制下公共財政的發展要求，借鑒國際通行做法和成功經驗，結合我國具體國情，建立和完善以部門預算為基礎，國庫支付和政府采購為主要形式的財政管理制度，進一步加強財政監督，提高資金使用效益，更好地發揮財政在宏觀調控中的作用。其原則是：有利于規范操作，有利于管理監督，有利于方便用款，有利于分步實施。

二、財政三項制度改革的內容及意義

1、部門預算，是指將原來各類不同性質的資金統一編制到使用這些資金的部門，成為一個覆蓋部門所有公共資源的完整預算,一個部門一本預算。實行部門預算以后，預算編制直接細化到單位和項目，公開透明，按照法定程序經過人大審議批準后執行，不得隨意改變，增強了預算惡毒嚴肅性，有利于預算的執行和監督。

由于改革開放以來，我國財政體制改革的重點集中在財政收入方面，財政支出管理改革相對滯后，預算管理制度基本上沿用舊的做法，采用“基數增長”的方法，預算編制較粗，支出額只能增不能減，預算分配透明度不高，脫離監督，預算約束軟化，預算資金分散支付和儲存，單位預算內、外資金不能統籌安排使用，資金使用效益不高，這些問題已經不能適應社會主義市場經濟的要求，制約著事業單位的改革和發展，采用市場經濟國家普遍采用的預算編制方法已是勢在必行。

對預算單位實行部門預算，是社會主義市場經濟體制下公共財政的發展要求，是我國財政管理體制的一項重大改革，對規范部門預算管理，與國際通行做法接軌，構建社會主義市場經濟秩序具有重要意義。

2、國庫支付，也稱國庫單一帳戶制度。是以國庫單一帳戶體系為基礎、資金繳撥以國庫集中支付為主要形式的財政國庫管理制度。主要內容是：建立國庫單一帳戶體系，所有財政性資金都納入國庫單一帳戶體系管理，收入直接繳入

3、政府采購，是指各級國家機關、事業單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制訂的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為。

國家財政三項制度改革是相輔相成的，部門預算是基礎，國庫支付、政府采購是手段。部門預算搞好了，可為國庫集中支付和政府采購提供基礎條件和依據；國庫支付和政府采購是預算執行的保障，搞好了可為預算編制提供依據。從而使財政

改革各個環節配套連貫，并不斷深化完善，使財政資金發揮出最佳使用效益。

三、財政三項制度改革給事業單位帶來的影響

實行部門預算以后，作為基層預算單位所有的收支都要在一本預算中體現出來，這有利于單位全盤考慮、統籌安排使用各類資金集中解決事業發展中的重大問題。避免部門內部各管一塊，造成家底不清。

實行部門預算以后，為國庫集中支付和政府采購提供基礎條件和依據，可使財政改革各個環節配套連貫，并不斷深化完善，使財政資金發揮出最佳使用效益。

實行部門預算，使財政分配與部門和單位職能更好地結合起來，有利于發揮財務部門的宏觀調控作用和財務監督職能。就必須：

1、建立國庫單一帳戶體系；

2、規范收入收繳程序；

3、規范支出撥付程序；

4、購買性支出、轉移性支出、工資支出、購買支出、零星支出

由于流域機構受長期計劃經濟的影響，思想觀念亟待更新。管理方式落后，資金使用上缺少經濟效益和成本概念，一些無效投資和浪費現象都被社會效益所掩蓋；歷史形成的沉重負擔，機構設置重疊，臃腫，部門職能交叉，人員超編；單位經濟基礎薄弱，經濟收入少，并且不穩定，流域機構單位存在的這些問題直接影響部門預算改革與單位的實施。為使部門預算能夠順利實施，把預算改革與單位的體制改革有機的結合起來，并借實行部門預算之機把單位的改革推向深入，必須作好以下幾項工作：

1、界定清楚單位應承擔的各項職能，圍繞單位職能編制預算

2、對基層單位進行認真清理

3、部門預算的重點要轉向基層

4、加強收入管理

5、提高認識，搞好預算管理制度改革：部門預算改革與國庫集中支付配套實施，財政資金在國庫單一帳戶中封閉運行，預算單位基本上見不到實撥資金，有效的防止了財政資金被層層截留、擠占挪用，財政監督由事后監督變為事前監督。部門預算一旦批復執行，不允許隨意改變。

針對改革帶來的新的變化和影響，作為這項改革的試點部門，單位的領導和有關人員，要認真學習國家財政管理體制改革的文件和政策，提高認識，盡快適應新形式的要求，研究制訂相關的實施辦法和政策，提高財政資金使用管理水平。

1、要認識到部門預算的嚴肅性，提高執行預算的自覺性，克服辦事、花錢的隨意性和長官意志、先斬后奏等，真正作到無預算不支出，無計劃不辦事，有多少錢辦多少事。

2、按部門預算要求，水利基金、基本建設資金的使用必須實行項目管理。所以要抓好項目儲備庫建設，結合單位近期和長遠規劃，根據輕重緩急，篩選出單位的建設、發展項目，認真進行必要性、預期效果分析，在作好項目前期準備工作的基礎上，編制出高質量的項目預算。

3、要加強預算執行中的分析總結，特別是支出定額方面的問題，要結合實際提出修訂建議，及時向上級反映，不斷提高預算的編制水平。

4、建立和加強預算管理機構，配備較強的財務、工程專業人員負責單位的預算編制、上報、調整和監督執行。加強信息網絡的建設和投入，縮短預算編制審批的時間，提高辦公自動化水平和工作效率。

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