第一篇：我國金融制度改革與地方銀行制度

我國金融制度改革與地方銀行制度

一、我國金融制度改革

金融制度是一個國家經濟制度的重要組成部分，它關系著經濟的安全與健康發展新中國成立伊始國家就開始了著手建立一套符合我國國情的金融制度，幾十年間我的

金融制度在不斷地發展和完善。在改革開放后，我國的金融制度也在不斷的探索和變革之中。

改革開放前，我國的金融機構比較單一，銀行只有中國人民銀行一家，幾乎包攬所有的銀行業務，可以說是這一種“大一統”的制度。從 1979年2月起，中國農業銀行、中國銀行相繼恢復設立，1983年9月17日，國務院發布《關于中國人民銀行專門行使中央銀行職能的決定》，明確中國人民銀行是國務院領導的、管理全國金融的國家機關，主要職責是進行金融宏觀決策、加強信貸資金管理、保持貨幣穩定，不再針對企業和個人辦理信貸業務。中國工商銀行從中國人民銀行分出后，中央銀行與商業銀行分設的二級銀行體制自此初步形成，1994年，在四家專業銀行政策性金融業務基礎上，成立了國家開發銀行、中國進出口銀行和中國農業發展銀行三大政策性銀行，四大專業銀行開始向商亞銀行轉變。在這期間，其他商業銀行和非銀行金融機構也獲得較快發展，1998年11月，黨中央、國務院決定，對中國人民銀行管理體制實行改革，撤銷省級分行，跨省設置分行。同時，國家還對國有商業銀行進行了改革，國有商業銀行不再承擔政策性業務，按經濟合理、精簡高效原則，對銀行、證券、保險及信托業實行分業經營、分業管理，把中國人民銀行對證券業和保險業的管理，劃歸中國證券監督委員會和中國保險監督管理委員會負責。至此，我國逐步建立起了以中央銀行為領導、以國有商業銀行為主體，其它金融機構并存、政企職責分開的現代金融機構體系。

在我國形成現代銀行體系的同時，國家對于信貸資金的管理也有統存統貸改為“統一計劃，分級管理，存貸掛鉤，差額包干”，1998年，經國務院批準，中國人民銀行決定取消對國有商業銀行貸款規模的限額控制，逐步推行資產負債比例管理和風險管理，并在此基礎上實行“計劃指導、自求平衡、比例管理、間接調控”的信貸資金管理體制。在外匯管理體制和外匯信貸制度方面，我國也一改長期不變的政策，實行匯率并軌，實持以市場為基礎、單一的、有管理的浮動匯率體制。

隨著我國金融制度的不斷變革和發展，有關銀行、金融的法律制度也在不斷制定與修改中。2003年十屆全國人民代表大會常務委員會第六次會議審議通過了《中華人民共和國中國人民銀行法(修正案)》，它與《中華人民共各國票據法》、《中華人民共和國商業銀行法》、《中華人民共和國保險法》、《擔保法》等金融法律法規為金融事業的展提供了法律依據。

雖然我國已基本形成以中國人民銀行為領導、國有商業銀行為主體，政策性銀行、其他商業銀行、城鄉信用社、非銀行金融機構和外資金融機構在內的種類齊全、功能互補的、政企職責分開的現代金融機構體系，但對于金融制度的改革與完善仍在繼續之中。“十一五www.tmdps.cn”期間，金融體制改革的思路基本可以表述為:加快金融體制改革，完善金融機構的公司治理結構，提高金融企業的資產質量、盈利能力和服務水平;推動多層次金融市場發展，提高直接融資比重;提高金融監管水平，建立防范和化解金融風險的長效機制;改善金融生態環境，加強誠信建設，維護金融穩定;全面提高金融業對外開放水平，提升我國金融業競爭力;2007年3月5日，國務院總理溫家寶在十屆全國人大五次會議上作政府工作報告時提出當下加快金融體制改革的六項任務:一要深化國有銀行改革。鞏固和發展國有商業銀行股份制改革成果。推進中國農業銀行股份制改革。深化政策性銀行改革，重點進行國家開發銀行改革。二要加快農村金融改革。構建分工合理、投資多元、功能完善、服務高效的農村金融組織體系。充論文下載分發揮中國農業銀行、中國農業發展銀行在農村金融中的骨干和支柱作用，繼續深化農村信用社改革，增強中國郵政儲蓄銀行為“三農”服務的功能。適當調整和放寬農村地區銀行業金融機構準入政策，鼓勵各類資本進入農村金融機構。探索發展適合農村特點的新型金融組織，加大農村金融產品和服務創新力度，積極解決農村貸款難問題。三要大力發展資本市場。推進多層次資本市場體系建設，擴大直接融資規模和比重。穩步發展股票市場，加快發展債券市場，積極穩妥地發展期貨市場。進一步加強市場基礎性制度建設，推進股票、債券發行制度市場化改革，切實提高上市公司質量，加強市場監管。四要深化保險業改革，擴大保險覆蓋面，提高保險服務水平和防范風險能力。五要推進金融對外開放，提高開放水平。六要切實加強和改進金融監管，健全監管協調機制，有效防范和化解金融風險，維護國家金融穩定和安全。

2008年的政府工作報告再次提出要加快金融體制改革，要建立存款保險制度、加快農村金融改革、優化資本市場結構、深化保險業改革。深化銀行業改革，重點是推進中國農業銀行股份制改革和國家開發銀行改革。加快農村金融改革，重在強化中國農業銀行、中國農業發展銀行和中國郵政儲蓄銀行為“三農”服務的功能，繼續深化農村信用社改革，積極推進新型農村金融機構發展。優化資本市場結構，就要促進股票市場穩定健康發展，著力提高上市公司質量，維護公開公平公正的市場秩序，建立創業板市場，加快發展債券市場，穩步發展期貨市場。深化保險業改革，積極擴大農業保險范圍，做好政策性農業保險試點工作。同時做好金融防范工作，依法嚴厲查處各種金融違法違規行為。切實防范和化解金融風險，維護金融穩定和安全。

可以說，我國的金融體制改革是在堅持社會主義經濟制度和和適應建立健全社會主義市場經濟體制的基礎之上所進行的一場革命性變革。縱觀我國的金融業發展歷程，發展是核心、改革是動力、穩定是保障的關系問題始終是一個戰略性課題。金融體制改革中銀行運行模式的變化所帶來的金融規范等一系列制度環境的變化構成了中國金融體制改革的基礎條件和土壤。無論是談及“大一統”局面還是“分層管理、分級實施”的具體操作現實，我們都應該看到，中國的金融體制改革主要是在應對國際金融挑戰的態勢下內生力量推動的結果，是市場經濟規律發展的客觀要求。雖然與國外金融體制相比較，我國的金融體制改革步伐較為緩慢。但是更具有本土化色彩，更符合中國具體國情和中國特色，任何簡單復制西方經驗的做法是缺乏理性的。長期以來，二元對立的體制結構對我國的金融體制改革帶來極大的行政障礙，即使在現代化的金融體制框架下也難免擺脫二元結構的影響。因此，從更為長久的意義來講，中國的金融體制改革的路程還很長，任重而道遠。

二、我國地方銀行制度

改革開放前，我國的金融體系中銀行只有一家即中國人民銀行，在高度統一的計劃經濟體制下，中國人民銀行作為國家金融管理和貨幣發行的機構，既是管理金融的國家機關又是全面經營銀行業務的國家銀行。這是一種自上而下的銀行體制，地方上存在的銀行都是人民銀行的分支機構，地方基本不存在其他銀行機構。

從1979年開始金融制度的改革，中國人民銀行逐漸轉變為一個不再對企業和個人辦理銀行業務的、統一管理全國金融的國家機關，專門行使中央銀行的職能，集中力量研究和實施全國金融的宏觀決策。隨著中國人民銀行政策性業務和商業銀行業務的出讓，我國的國有商業銀行、地方性銀行和其他金融機構刁‘逐步發展起來。

地方性銀行或稱地方性商業銀行，是指業務范圍受地域限制的銀行類金融機構。在我國地方性商業銀行主要是指城市商業銀行和農村信用合作社、城市信用合作社以及新興的農村商業銀行、農村合作銀行。雖然近年來我國地方商業銀行得到了長足的發展，但其在資產規模、機構數量和人員總數等方面還遠不能同國有商業銀行與股份制商業銀行相比。

信用合作社是由個人集資組成的以互助為宗旨的一種合作性金融組織，簡稱“信用社”。其基本的經營目標是以簡便的手續和較低的利率，向社員提供信貸服務，幫助經濟力量薄弱的個人解決資金困難，以避免高利盤剝。農村信用合作社是由農民和集體經濟組織自愿入股組成，由入股人民主管理，主要為入股人服務的具有法人資格的金融機構，農村信用社實行民主經營、獨立核算自負盈虧。農村信用社聯合社是由縣內農村信用社入股組成，實行民主管理，主要為入股農村信用社服務的信用社的聯合組織，同時，聯合社對農村信用社實行管理，監督相協調。農村信用合作社的主營業務主要有以下幾個方面:辦理個人儲蓄，辦理農戶、個體戶、農村合作經濟組織的存貸款業務，代理銀行委托業務及辦理批準的其他業務。城市信用合作社是城市合作金融組織，是由個體工商戶和城市集體企業入股組建、入股者民主管理、主要為入股人提供金融服務、具有法人地位的金融機構。城市信用社實行自主經營、獨立核算、自負盈虧。城市信用社聯合社是由城市信用社出資組成的金融機構，是城市信用社的聯合組織，是獨立的企業法人。

聯社對當地城市信用社進行行業歸口管理、監督、協調和服務。城市信用合作社的主要業務是:辦理城市集體企業和個體工商戶及實行承包租賃的小型國有企業的存款、貸款、結算業務，辦理城市個人儲蓄存款業務，辦理經中國人民銀行批準的證券業務，代辦保險業務及其他代收代付業務等。農村商業銀行是由轄內農民、農村工商戶、企業法人和其他經濟組織共同入股組成的股份制的地方性金融機構。農村合作銀行是由轄內農民、農村工商戶、企業法人和其他經濟組織入股，在合作制的基礎上，吸收股份制運作機制組成的股份合作制的社區性地方金融機構。

城市商業銀行是在城市信用社清產核資的基礎上，通過吸收地方財政、企業入股組建而成的地方性股份制商業銀行。因為城市商業銀行也是屬于股份制商業銀行，所以其法定經營范圍與國有銀行、全國性股份制銀行是相同的，區別在于這些城市商業銀行的主要功能是為本地區經濟的發展融通資金，重點為城市中小企業的發展提供金融服務。城市商業銀行也是屬于股份制商業銀行，所以其法定經營范圍與國有銀行、全國性股份制銀行是相同的。包含有吸收公眾存款，發放短期、中期和長期貸款，辦理國內外結算。

辦理票據貼現，發行金融債券，代理發行、代理兌付。買賣政府債券。同業拆借。買賣、代理買賣外匯，提供信用證服務及擔保，代理收付款項及代理保險業務，提供保管箱服務，經中國人民銀行批準的其他業務。

從上述內容可知，我國地方銀行制度還不完善。從制度的含義來看，制度的一個重要特征是構成制度的各類內在要素能夠相互影響、相互聯系，而我國現存的地方性銀行、信用合作社、農村商業銀行和城市商業銀行基本上保持自身獨立性，各自為政，不存在制度所需的相互聯系特征，因而遠遠未能達到制度所求。另一方面，我們要看到，地方性質的銀行雖然還沒有有機結合形成制度所需求的條件，但是從制度的根源來講，它們是社會主義經濟制度的產物，是適應中國具體國情的。對于更為具體的地方銀行制度的建立可以說是一個時間問題，而不是制度問題。我們相信，在現代化的金融體制改革浪潮下，我國地方銀行制度會得到不斷完善和健全，隨之以我國的地方商業銀行在中央政策和地方政府的支持下也會得到蓬勃發展。

第二篇：銀行與金融

第一章 銀行與金融

工作紙(一)

A

1.以下有關支票的描述哪一項正確?A.支票是匯票的一種，受票人是銀行。

B.收款人是付款和簽署支票的人。

C.不論支票上填寫甚麼日期，銀行都會兌現。

D.支票可用來支付任何款項。

2.支票上必須有下列哪些資料?(1)收款人姓名

(2)支付款額

(3)發票人簽署

A.(1)(2)

B.(1)(3)

C.(2)(3)

D.(1)(2)(3)

3.無劃線支票是 _______________。A.寫上收款人姓名的支票。

B.沒有寫明收款人姓名的支票。

C.讓收款人能提取現金的支票。

D.沒有留空位給發票人劃線的支票。

4.持牌銀行是 _________________。A.發鈔銀行。

B.香港特別行政區政府的顧問銀行。

C.只接受100元或100元以上存款的銀行。

D.可提供往來存款賬戶的銀行。

5.以下有關最優惠利率的描述哪些正確?(1)是最優惠貸款利率

(2)是銀行向貸款客戶收取的最低息率

(3)其息率固定

A.(1)(2)

B.(1)(3)

C.(2)(3)

D.(1)(2)(3)

中五商業 – 第一章銀行與金融1/4

6.1998年9月1日，一名銀行櫃位職員收到以下幾張支票，只有哪一張可以兌現?

7.以下哪些支票的有效期限受所填寫日期所影響?

(1)未到期支票

(2)倒填日期支票

(3)期票

A.(1)(2)

B.(1)(3)

C.(2)(3)

D.(1)(2)(3)

8.以下哪一項不是香港銀行服務的近期發展?

A.電話理財服務

B.全球分行網

C.保險

D.視像會議

9.作為金融中心，香港在哪方面較新加坡有利? A.健全的法制

B.以英語作為官方語言

C.地理位置

D.低稅率

10.信用證是 __________________。

A.買家發出證明本身信用的函件。

B.銀行代表進口商發出的文件。

C.通常用以支付本地貿易賬項。

D.出口商發出的發票。

B.短答題(24分)

1.退票的原因有可能與發票人有關，試舉出四個例子。(4分)

_______________________________________________________________________ _______________________________________________________________________ _______________________________________________________________________ _______________________________________________________________________

2.試舉出存款證和定期存款的兩項分別。(4分)

_______________________________________________________________________ _______________________________________________________________________ _______________________________________________________________________ _______________________________________________________________________

3.銀行匯票跟銀行本票有甚麼不同?(4分)

_______________________________________________________________________ _______________________________________________________________________ _______________________________________________________________________ _______________________________________________________________________

4.簡述香港銀行提供的電話銀行服務及保險服務。(4分)

_______________________________________________________________________ _______________________________________________________________________ _______________________________________________________________________ _______________________________________________________________________

5.下面的支票是張嘉雯從其中一個客戶 – 利文貿易公司收到的。

a.試根據上面支票的資料，寫出下列各項目的內容：(4分)

1.發票人______________________________________________________

2.受票人______________________________________________________

3.付款人______________________________________________________

4.收款人______________________________________________________

b.支票左上角的兩條平行線和 ‘NON NEGOTIABLE, A/C PAYEE ONLY’ 的字句表示甚麼?(2分)

___________________________________________________________________ ___________________________________________________________________

c.張嘉雯在2000年5月5日嘗試兌現上面的支票，但被銀行拒絕兌現，為什麼?(2分)

___________________________________________________________________ ___________________________________________________________________

第三篇：淺談銀行與金融

河南大學軟件學院

——《經濟學論文》課程論文

姓名：李飛

學號：1045033250 專業：軟件工程一班 年級：2010屆

論文題目：《淺談銀行與金融》

成績：

2012年6月1日

摘要：隨著金融技術的不斷進步和國際金融市場一體化進程的加快，金融衍生工具成為商業銀行規避金融風險和進行金融創新的不可或缺的交易媒介。金融改革開放30多年來，國有銀行經歷了幾次大的改革，包括劃向政策性業務轉變、去除不良資產、改其結構形式以及促其上市等等。當前，在國內國際的競爭環境中，我國國有四大商業銀行，在管理方面越來越市場化，并且越來越看重金融創新的作用，他們在銀監會《商業銀行金融創新指引》的全面指引下，充分運用金融創新工具，不斷提升自己走向國際金融舞臺的核心競爭力。

關鍵詞：商業銀行金融創新商業銀行金融風險防范對策

按照國際通行原則，一般在評價一家銀行或一國銀行業的金融創新能力和水平時，主要是通過分析銀行的收入結構來獲得其金融創新水平高低的結論。統計數據顯示，國際大銀行的非利息收入占總收入的比例普遍超過50%，有的銀行甚至達到80%，但是在我國，商業銀行的主要收入來源仍然是傳統的利差收入，非利息收入占總收入的比例甚至還不到30%，還有相當多的商業銀行非利息收入占比在1位數徘徊。顯然，從當時我國商業銀行金融創新水平和能力來看，與國際銀行業相比，還存在著較大的差距。正是在這樣一個國際國內大背景之下，中國銀監會開始把《商業銀行金融創新指引》的起草納入議事日程。

一、金融產品創新

從商業銀行發展的大方向上看，當代商業銀行創新雖然有利有弊，而且利弊作用都放大了，但其利始終占主導地位。用事物發展的自然規律來分析商業銀行發展的歷史，我們完全有理由認為，沒有創新就沒有當代商業銀行所表現出來的高層次和高水平，就不可能使商業銀行在現代市場經濟中具有巨大的能量和貢獻。而商業銀行創新過程中的弊端多是一種潛在的危險，這種弊端是可以通過不同創新活動予以克服或減輕的。

二、國外金融產品創新

金融機構的舊有經營模式和業務種類伴隨著宏觀經濟環境的變化而失去市場，同時又給金融機構創造了新的潛在業務和巨大的發展空間。與此同時，計算機與通訊技術的長足發展及金融理論的突破促使金融機構的創新能力突飛猛進，而創新成本卻日益降低。目前國際金融市場動蕩不定，國際金融新秩序有待形成。對于金融領域內為了應對這種動蕩不安的現狀而發生的這些變革，我們將其統稱為“金融創新”。

自現代銀行出現以來，無論是金融機構、金融市場、國際貨幣制度，還是銀行的傳統業務、銀行的支付和清算系統、銀行資產負債管理，乃至整個金融體系都經歷了一次又一次的金融創新。

三、我國金融創新的現狀

目前我國商業銀行發展程度從過去單一的銀行業務發展為銀行、保險、證券、信托、投資基金、租賃等多種業務，這樣一來社會各界對金融服務的需求就基本上滿足。銀行業務也從存款、貸款、匯款三大傳統業務發展為貸款、本外幣存款、結算、證券、信用卡、外匯業務以及代理、委托、咨詢、保管、評估等多種服務性業務并存的新局面；資產業務從工商企業流動資金信用貸款發展到抵押貸款、質押貸款、汽車貸款、消費貸款、按揭貸款、貿易循環授信等；中間業務從傳統的匯兌結算擴大到銀行卡、代客理財、代收代付、代賣保險與投資基金、代售國債等新業務。

四、商業銀行金融創新的對策

（一）培養和引進專家型人才,發展中堅力量

（二）科技創新

（三）平衡業務間創新比重

（四）加強資產負債期限結構風險管理

（五）加快收入結構轉型，提高中間業務收入

（六）金融創新與法制完善

五、商業銀行金融衍生工具的風險防范對策

商業銀行金融衍生工具運用得當，可以使投資者減少風險和避免損失，甚至可以獲得較大收益，根據上文對商業銀行金融衍生工具風險的成因分析，提出以下完善我國商業銀行金融衍生工具風險的防范對策：

（一）加強事前、事中、事后金融衍生品的內部風險控制

商業銀行金融衍生品的內部風險是微觀經濟主體自身面臨的風險，而這些自身面臨的風險也正是宏觀風險滋生和形成的微觀基礎。因此，參與交易的商業銀行和其他金融機構確保獲利和避免滅頂之災的關鍵就是建立完善而有效的內部風險控制體系，從而從源頭上控制宏觀風險。商業銀行如何在這激烈的市場競爭中有效的達到其目的，就應該從事前監督、事中監督、事后監督三個角度來控制金融衍生品的內部風險。

（二）加大政府部門的調控與監管，從宏觀上為商業銀行金融衍生工具風險防范創造條件

加強對從事創新金融工具交易的金融機構的監管，規定從事交易的金融機構的最低資本額，確定風險承擔限額，對金融機構進行現場與非現場的定期與不定期的檢查，建立財政部門、中央銀行和金融監管等有關部門之間的金融監管協調機構如金融監管協調委員會，以適應金融業綜合經營發展趨勢的需要。不僅要對中資金融機構的海外投資和資產進行動態監管，以防其海外風險敞口過大，還必須加強對在華外資金融機構的監管。

（三）加強金融衍生工具的信息披露，引入風險價值披露

首先，要在信息披露過程中要做到公平競爭，因為公平競爭是金融衍生工具市場的重要特征，是確保市場不被少數交易人員操縱壟斷，是防范金融衍生工具市場風險的重要保證。其次，應該披露一個金融機構的風險策略、整體經營目標以及內部控制風險的措施等，此外還應披露用于記錄交易行為的收入確認方法及會計準則，建立高品質的信息披露手段。再次，引入風險價值披露，以彌補公允價值計量對風險披露的不足。

（四）加強商業銀行金融衍生工具法制建設，積極參與對金融衍生工具風險防范的國際合作

盡管我國在金融立法方面已取得了一些進展，制訂了《中國人民銀行法》、《商業銀行法》、《中國銀行間市場金融衍生產品交易協議》等相關法律，但對金融衍生工具風險的立法目前還十分薄弱，遠遠不能滿足我國金融衍生工具發展的需要因此加強對創新金融工具的國際監管和國際合作，已經成為國際金融界和各國金融當局的共識。我國在這方面要積極借鑒發達國家和地區經驗，加強監管與合作，使各項金融衍生工具發揮更加規范、有效的作用。

參考文獻：

1、王愛儉.金融衍生工具特點及風險管理[J].財經問題研究

2、燕文斌.金融衍生工具風險管理研究[J].長春工程學院學報

第四篇：我國社會保險制度改革探討

我國社會保險制度改革探討

09經本一班8160209030譚明華

在我國現行的社會保障體系中，社會保險包括養老保險、醫療保險、失業保險、工傷保險、生育保險等五個險種。隨著我國人口老齡化、城鎮化、就業方式多樣化的快速發展，社會保險制度建設面臨著新的挑戰, 社會保險制度改革是我國經濟體制改革的一個重要組成部分，其改革的成功與否直接涉及到我國經濟體制改革能否順利進行，同時也關系到我國社會的穩定與發展。因此，社會保險制度的改革已成為社會普遍關注的一個重要問題,隨著我國人口老齡化、城鎮化、就業方式多樣化的快速發展，社會保險制度建設面臨著新的挑戰.一、我國社會保障的歷史發展和現狀

目前在我國，社會保障的功能和作用已經逐漸深入人心，新型的社會保障的整體框架基本形成，主要表現為：初步完成了從傳統社會保障制度到新型社會保障制度的轉型；確立了以養老、醫療與失業保險制度為骨干的城鎮社會保險制度的基本框架；創立了力求把公平與效率結合起來，把社會互濟與自我保障結合起來的具有中國特色的社會保險制度。盡管，對這個龐大的社會保障體系的總體看法還有不同的意見，但是，作為一個基本的制度，其取得的巨大成就是有目共睹的。

一、社會保險管理體制改革的迫切性

1:改革現行的社會保險管理體制是建立統一勞動力市場的需要。建立統一的勞動力市場是社會主義市場經濟發展的迫切要求，然而由于條塊分割、城鄉分離、政策不統一、覆蓋范圍較小等原因，嚴重阻礙了勞動力在不同所有制之間、不同職業之間以及城鄉之間的自由流動。為了消除這一弊端，必須逐步擴大社會保險制度的履蓋范圍，為各種經濟成份、各種用工形式的城鄉企業職工以及機關事業單位的工作人員，提供統一規劃、統一政策、統一管理的基本保險制度，建立起全方位、一體化的社會保險管理體制，避免在社會保險的基本制度上五花八門，各行其是，重新人為設置勞動力自由流動的障礙。

2:改革現行的社會保險管理體制是消除多頭管理的需要。現行的社會保險管理體制是在特定的歷史條件下形成的。其主要表現在多頭管理、政出多門、互相掣肘。長期以來，由于各有關部門所處的地位不同以及局部利益的驅動，認識很不一致，難以進行綜合規劃和統一協調。在政策指導上，各訂各的辦法，各守各的框框，難于統一政策；在資金管理上，各守各的條塊壁壘，資金過于分散，不能融通調劑，資金整體使用效益和保值增值能力差；在改革步伐上，有些改革指施由于長時間的爭論遲遲出不了臺，出臺的也缺少部門之間的協調和統一的規劃目標。這表明，多頭管理的體制到了非改不可的時候了。

二、改革現行社會保險管理體制的目標和基本原則

根據社會主義經濟體制改革的基本要求和社會保險制度發展的基本規律，我省社會保險管理體制改革的目標應該是把各類法定的社會保險項目統一管理起來，爭取用兩到三年的時間，率先建立起政策統一、險種協調、基金統籌運作的社會化管理體制。政策統一，就是要在社會保險的目標、水平、覆蓋面、基金征集及運作、保根據社會主義經濟體制改革的基本要求和社會保險制度發展的基本

規律，我省社會保險管理體制改革的基險費發放等各個方面和各個環節，做到由同一機構制訂、發布政策，監督完善政策；基本險種協調，就是要在建立不同險種的同時，做好各險種規劃、政策、管理和運作等方面的協調工作，防止不同險種之間發生相互沖突的情況；基金統籌運作，就是要在盡可能寬的范圍內統一籌集和運作保險基金，做到增進保值增值，調劑豐欠余缺，實現風險互補。

三、如何推進社會保險制度改革

第一，繼續深化養老保險制度改革。經過20多年的改革，我國初步建立了社會統籌與個人賬戶相結合的城鎮企業職工基本養老保險制度；機關和事業單位還沒有進行養老保險制度改革，仍實行退休制度。下一步養老保險制度改革的重點：一是繼續完善城鎮職工基本養老保險制度。二是啟動事業單位養老保險制度改革試點。目前，企業與事業單位養老保險制度不銜接，兩類養老待遇差距過大，已經成為影響社會穩定的突出問題。按照事業單位與企業養老保險制度模式統一、管理相互銜接、待遇略有差距的要求;三是制定適合農民工特點的養老保險辦法和經辦規程，積極推進農民工養老保險信息系統項目建設。四是探索建立農村社會養老保險制度。全面完成農村社會養老保險基金審計、整改和機構移交工作。制定農村社會養老保險工作的指導意見，開展建立新型農村社會養老保險試點.第二，加快完善醫療保險制度。我國的醫療保險制度主要由城鎮職工基本醫療保險、城鎮居民基本醫療保險、新型農村合作醫療三項制度組成。下一步完善醫療保險制度的重點：一是繼續完善城鎮職工基本醫療保險制度。多渠道籌集資金，妥善解決關閉破產企業退休人員、困難企業職工和退休人員參加基本醫療保險問題。加強醫療保險管理服務，優化管理服務流程。研究完善醫療保險用藥管理和診療項目管理辦法，完善結算辦法，探索建立相應的質量控制與考核標準，調動醫療機構的積極性，提高醫療服務質量，控制醫療費用過快上漲。二是擴大城鎮居民基本醫療保險試點范圍，為城鎮沒有就業單位的居民，包括大中小學的在校學生建立這項制度，重點保障這部分人群的住院和門診大病醫療支出需求。2007年下半年，國家已在79個城市啟動了城鎮居民基本醫療保險試點。2008年試點城市要達到全國城市總數的50%以上。三是加快推進新型農村合作醫療，力爭到2008年底，新型農村合作醫療將基本覆蓋所有農村，并逐步提高籌資水平和報銷比例，減輕個人負擔。

第三，推進失業、工傷、生育保險制度建設。近些年來，國務院頒布了《失業保險條例》和《工傷保險條例》，勞動保障部門頒布了生育保險方面的行政規章，標志著失業、工傷、生育三項保險制度基本建立。下一步的工作重點：一是進一步完善失業保險制度。建立健全失業保險金標準正常調整機制，推動失業預警制度建設，加強失業預防和失業調控。繼續推動東部地區做好擴大失業保險基金支出范圍試點工作，加大失業保險促進就業力度，積極探索完善失業保險制度保障生活、促進就業、預防失業三位一體的功能。二是繼續推進工傷保險制度建設。完善工傷保險法規政策和標準體系，逐步提高工傷保險待遇。

我國社會保障制度建設,既要堅持已經達成共識的方向和目標，又要大膽探索新的路子和辦法。我國的社會保障制度建設已經經過了幾十年的探索。改革開放以來，在許多方面已經提出了比較明確的制度建設方向和目標。在這個探索的過程中，有兩點是非常重要的,一是要高度重視社會保障制度建設對穩定的特殊要求。社會保障是保障穩定的，如果保障制度本身不穩定，任何好的制度設計都不會成功。二是改革一定要循序漸進，不可一蹴而就。不能指望在短時間內求

得一個完善的制度設計，更不能指望在短時間內社會成員之間能達到充分的共識.在今后,我國的社會保險制度改革一定會取得更大的進步,社會保險制度改革越來越完善, 保險業獲得更加蓬勃的發展！參考文獻：(1)建立新型社會保險體制的原則及對策/光明日報/ 2006-4-8

(2)我國社會保障體制中存在的問題與對策探討/ 2010-3-9

(3)如何推進社會保險制度改革/來源：國研室/ 2008年03月19日

(4)我國農村社會養老保險制度改革的研究/ 朱逸/ 2010年 07期

(5)我國社會保障制度建設的主要方向和任務/新華日報/2005-6-2

第五篇：淺析我國信訪制度改革

我國信訪制度改革路徑探析

摘要：信訪工作是黨和政府聯系群眾的橋梁和紐帶,是維護和實現群眾權利的重要手段。做好信訪工作對于構建和諧社會、穩固黨的執政基礎十分重要。然而，隨著時代的發展，信訪制度受到功能定位和內在制度機制的影響存在諸多不完善的地方。在新的歷史條件下，需要對信訪制度進行必要的反思和重新構建。本文首先評述了我國信訪體制改革的背景及學界觀點，以闡述信訪制度的基本法理為基礎，重點揭示信訪的概念、功能作用以及改革的背景和目前所面臨的問題和挑戰，進而提出信訪制度改革的三種模式，為我國信訪制度的改革提出可借鑒的意見和建議。

關鍵詞：信訪制度 改革模式 建議

信訪制度作為一種公民參加政治活動、維護自身合法利益的利益表達機制，在實現廣大人民群眾的民主政治權利和維護其自身利益方面起過十分重要的作用。隨著我國社會主義市場經濟的不斷發展和完善，依法治國成為一項基本方略。在這一大的時代背景之下，一切不符合市場經濟體制與依法治國理念相沖突的體制機制都需要進行逐步的改革。因此，對我國現行的信訪制度進行改革和完善，在依法治國的框架下尋求信訪制度的工作、內容和方法的創新成為一項十分迫切的任務。而且信訪制度也只有根據現代法治化的理念進行改革，才能發揮其應有的作用和功能，最終實現其化解社會矛盾、實現社會和諧的最終目標。1

一、我國信訪制度概述

（一）信訪制度的概念

所謂信訪是指，顧名思義就是來信來訪，是指人民群眾致函或走訪有關部門，反映情況，并要求解決某些問題。在我國現有的政治語境之下，是指公民、法人或者其它組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關行政機關處理的活動。2信訪的概念在界定上又存在廣義和狹義之分，廣義的信訪不僅僅包括對于行政部門的信訪活動，而且還包含了向各級人大、各級黨委部門、人民法院、人民檢察院以及國有企業進行的信訪。綜合起來看，只要是在我國現有的政治體制下具有公權力的部門都可以成為信訪的對象。而狹義的信訪，僅指信訪人向各級人民政府進行信訪的情況，也就是說狹義信訪的對象只包括政府行政機關。

而就信訪制度本身而言，它是對信訪活動進行規范的一整套制度體系。根據當前信訪制度發展趨勢并結合我國國情，筆者認為可以把信訪制度表述為：公民和組織在其合法權利受到各類公權力侵害致損時，選擇以書信、走訪等形式反映事實、表達意愿、尋求補救，接受來信來訪的機關通過直接或間接的各種方式予以協調、督促和幫助，促成其獲得及時有效的權利救濟之法律制度。3由此，也可以看出，信訪制度作為一種權利救濟機制，也是一種在法治框架約束下的法律制度。

畢然.淺議現行信訪制度的缺陷與完善措施[J].經濟師，2009年第9期，第112頁。

參見2005年國務院通過并頒布的《信訪條例》第二條的規定。3 代琳，社會轉型時期我國信訪制度的困境與改革途徑[J].法治與社會，2008年第12期，第98頁。

（二）信訪制度的歷史沿革

新中國成立之后，我國徹底廢除了國民黨遺留下來的政治體系，創立了一個以人民代表大會制度為核心的政治制度體系。而信訪制度正是在這一基本政治制度下延伸出來的產物。在新的政治邏輯中，人民成為國家的主人，國家和其他一切行政機關都是為人民服務的。因此，信訪就成為聯系國家與人民的一座橋梁，信訪制度也在國家的政治、經濟和社會各項事業的建設當中發揮了積極的協調、溝通作用，成為社會主義民主和法治建設的重要陣地。關于信訪制度最早規定出現在1951年6月7日政務院所頒布的《關于處理人民來信和接見人民工作的決定》規定之中。根據該決定對人民的來信來訪的表述“各級人民政府對于人民的來信或要求見面談話，均應熱情接待，負責處理”，4由此也可以看出，在當時法律的權利救濟途徑還不太完善的情況下，人民表達訴求解決內部矛盾的方式就是“書信表達”和 “見面談話”。之后隨著信訪制度的不斷完善和發展，逐漸建立起了具有中國特色的信訪制度體系。我國信訪制度的發展和演變大致經歷了以下三個階段： 1、1951年6月一1979年1月的大眾動員型信訪

這一階段的信訪活動由于受到政治運動的影響，具有鮮明的政治特征。每當政治運動澎湃發展時，來信來訪的數量就急劇增加，而且內容多是檢舉和揭發他人的政治問題的。為了應對這種局面，黨中央于1951年撤銷了中共中央書記處政治秘書室，專門設立了中共中央辦公廳秘書室，負責對社會各界寫給中央領導同志的信件進行處理。到了1963年，政務院秘書廳也專門成立了群眾信件組，負責統一管理行政部門的信訪工作，這也是我國第一真正意義上的專職信訪機構。1957年5月，黨中央在北京召開了第一次全國信訪工作會議。會議擬定了《中國共產黨各級黨委機關處理人民來信、接待群眾來訪工作暫行辦法(草案)》，這也是新中國成立以來第一次以行政法規的形式對信訪活動進行規范，由此也開啟了我國信訪制度法治化的大幕。5 2、1979年2月一1983年2月撥亂反正型信訪

這一階段，信訪工作最大的特點就是成為解決歷史遺留問題、平反冤假錯案的一個重要渠道。由于受到“十年**”的影響，國家的正常的法律救濟制度基 45 王會智，劉新君.論我國信訪制度的困境及對策[J].吉林經濟管理干部學院學報，2010年第2期，第32頁。

張春照.中國信訪制度的歷史及現狀分析[J].新西部，2009年第1期，第39頁。本處在一種癱瘓的狀態，長期積累下來的大量矛盾和歷史問題無法得到解決，這樣就催生出了大量的信訪活動，而信訪的主要內容就是要求平反在政治運動中形成的冤假錯案。為此，1979年，中央政府專門成立了于“中央機關處理上訪問題領導小組”，解決當時大量涌現的信訪問題。由于受到特定歷史環境的影響，這個時期的信訪工作的目的和內容都發生了很大的變化，信訪工作目的從以往地作為各地各級政府同人民群眾保持密切聯系的重要手段，轉變成為了解民情、消除民怨，改善人民群眾與政府的關系作用上，因此，這個階段也被稱之為撥亂反正型信訪。3、1982年2月至今化解矛盾型信訪

隨著我國在1982年基本完成了撥亂反正的任務，信訪制度的核心任務也從解決歷史遺留問題向化解矛盾、實現公民的權利救濟方向轉變。1982年2月，第三次全國信訪工作會議在北京召開，相關部門發布了《當前信訪工作的形勢和今后的任務》、《黨政機關信訪工作暫行條例(草案)》兩個文件，也對今后信訪工作的任務目標進行了重新的調整，把化解社會矛盾，保障公民的合法權益作為信訪工作的核心任務。到了1995年1O月，國務院正式頒布實施了《信訪條例》，由此也標志著我國信訪制度建設進入了一個新的歷史階段。62005年，國務院又重新修訂并頒布了《信訪條例》，從信訪目的、管理模式、信訪程序等多個方面對于原有的信訪制度進行了大刀闊斧的改革，由此也形成了現有的信訪制度體系。

（三）信訪制度的價值功能

從信訪制度建立之始，其初衷就是為了方便政府部門了解社情民意，并將其當成是一種群眾監督政府的方法、思想政治教育的途徑、調節矛盾的手段，同時還認為信訪制度還能調動普通群眾參與國家事務的主動性，從而鞏固社會主義制度。由此也可以得出信訪制度具有重要的民主建設功能，有利于化解社會矛盾，實現社會和諧。具體來說，信訪制度一方面可以反映社情民意，表達群眾訴求。另一方面群眾也可以通過這一渠道對政府部門起到監督和制約的作用。

1、從公民權利救濟的角度來說，信訪制度能為其提供簡便、經濟、有效而 6 段高祥，陳祤.淺談當今我國信訪制度[J].今日南國，2009年第11期，第38頁。全面的權利救濟方式，具有保障和維護公民權利和自由的功能。保障人權作為現代民主國家的一項基本任務來說，已經越來越成為受到各國政府的重視。我國2004年的憲法修正案已經將尊重和保障人權作為國家的一項基本政治任務來看待。而人權的保障必須依靠相關的法律制度加以落實，否則只能成為一種空談。雖然，我國社會主義法治建設經過多年的發展已經取得了不小的成效，但是從總體的法治狀況來看，依然還有不盡如人意的地點。有法不依、執法不嚴的現象還屢有發生。而且從從法律體系的運行結果來看，并不是每一個行政機關行政行為都符合法治的要求，也不是每一個司法機關審理的每一件案件也都能獲得公正的審理和裁判，在這種情況下，公民實現權利的途徑并不是完全順暢，因此，尋求權利救濟就成為保障和實現公民人權的重要環節之一。而信訪制度以其簡便、經濟、有效而全面的救濟特點為公民提供了一個權利救濟的有效途徑。

雖然，在依法治國理念的指導下，法律成為實現權利和自由的重要途徑，但是有法律受到立法技術、法律理念和社會環境因素的影響，其本身也存在一定的缺陷，因此，還有大量的社會問題無法完全用法律的方式加以解決。在這種情形之下，信訪制度就能發揮其應有的功能和作用，克服法律救濟程序所具有諸如程序復雜、覆蓋不全面的缺點，從而實現對權利人及時、便利有效的權利救濟。

因此，信訪制度作為一項補充權利救濟的方式，雖然不具有法律救濟那樣具有國家強制力保障實施的作用力，但是卻可以深入到法律所不及或法律不能發揮理想效果的區域，實現對于公民的權利救濟。

2.從對公共權力監督制約的角度來說，信訪制度能提供一種溫和、反思、高效的監督制約機制，從而促進公權力機關民主與法治結果的實現。一方面，信訪制度可以實現對于立法、執法和司法三種公權力的協調功能，促進三種權利的互相配合、互相制約。我國目前大量的社會矛盾或多或少都是由于這三種權力機關在行使權力的過程中不協調而造成的。現實中，公權力部門超越職權、濫用權力、管轄權沖突和權力不作為等現象還屢有發生，制度之間的矛盾和沖突得不到有效的協調。而信訪機關在辦理信訪案件時，常常要涉及到這些權力機關的責任劃分和權力協調的職能，而且信訪機構設立本身就是一個超越了立法、執法和司法職權劃分的局限，因此可以更好地協調和監督這三種權力在法律規定的范圍內 7毛淑梅.新時期信訪工作創新機制對策研究[J].遼寧教育行政學院學報.2009年第5期，第29頁。得以正確的行使。

另一方面，信訪制度還具有自我糾錯功能，通過對于公權力機關的監督和制約，從而加強對于制度的修復和完善。任何制度都不可能是十全十美的，都有一個發展和完善的過程，對于一個國家的各項政治、經濟和法律制度來說，都需要用理性的和發展的眼光去看待，以務實和不斷完善的精神去實踐，用零星的社會工程的方法去改造現實當中不能適應社會發展的制度。有鑒于此，筆者認為信訪制度具有對現有各種制度進行內在反思、缺陷查找和及時補救的功能。如果能夠對信訪制度的職能和目標進行正確的定位，讓信訪制度承擔起其應有的職責和功能，不僅能實現對我國公民權利的良好保障，而且還能有效地促進我國民主法治水平的提高。

二、我國信訪制度改革的背景和現實困境

（一）我國信訪制度改革的背景

1、信訪制度改革是社會多元利益格局下的一種趨勢

信訪制度作為人民群眾依法行使民主權利，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務和維護自身合法權益的重要形式，在我國社會主義民主法治建設過程中發揮過十分重要的作用。信訪制度在建立之初的著眼點在于為國家機關與普通群眾建立一種溝通機制，讓領導人有更多的渠道可以直接了解到社情民意。然而隨著我國社會主義市場經濟的迅速發展，原有的制度體系與現實的經濟現實不可能避免的發生沖突和碰撞，利益多元化的趨勢也使得社會轉型期的矛盾叢生，再加之法治建設的滯后，引發和堆積了大量的社會矛盾和社會問題。有些問題能夠在現有的體制下進行解決，解決不了的就通過不同的渠道匯集到了信訪部門，使信訪工作成為老百姓關注的焦點問題。因此，信訪制度的職能就變成了普通群眾尋求權利救濟的一個渠道。這種職能上的轉變必然要求信訪制度本身進行一定的改革。但是，從目前的信訪工作的實際效果又表明，面對矛盾叢生的社會現實，信訪制度卻發揮不了其應有的作用，不僅解決不了相應的社會矛盾，有時甚至會成為有關部門推卸責任的“擋箭牌”，而且整個信訪制度的機制體制已經遠遠落后于時代的發展要求，根本無法滿足人民群眾尋求權利救濟的現實要求。8面對這種局面，如果不對現有的信訪制度進行應有的改革和完善，那么信訪制度不僅可能會淪為一種毫無作用的形式，而且還有可能對于依法治國的基本方略造成不利的影響。因此，筆者認為應該對我國現有的信訪制度進行大力改革和調整，以制度創新來回應現實的挑戰。

2、信訪制度改革是適應世界申訴救濟制度發展趨勢的一種需要

從國外的申訴救濟制度的構建和發展的情況來看，尋求一種在法律救濟之外的具有一定效率模式的申訴救濟制度已經成為一種共識。隨著瑞典在1974年的《憲法》中寫進了申訴專員制度之后，在同是北歐的挪威、芬蘭等國也建立了類似的制度。另外，還有英國、法國、加拿大等國紛紛在議會體制下設立監督員制度，或者在在行政機關內部設立相對獨立的行政監督專員機制。這一世界性的發展趨勢，說明類似于信訪制度這樣的方便、全面的權利救濟方式并不是毫無存在的必要，而恰恰相反，只要通過合理的制度安排，就能使其發揮應有的化解和消除社會矛盾的作用。而且，從某種程度上說，國外的相關實踐也為我國的信訪制度的改革和完善提供了一個良好制度模板。9與此同時，我們也不得不承認，由于在在制度背景、政治文化、法律文化、基本國情以及面臨的現實問題上所存在的差異，我國信訪制度與西方這些國家的申訴救濟制度還存在很大的不同，所以我們在對信訪制度進行改革和完善的過程中也不能完全照抄照搬西方國家的某些做法，否則就可能起到適得其反的效果。因此，筆者認為在對我國的信訪制度進行改革時，必須要考慮我國的特殊憲政體制和政治法律文化背景，在學習各國制度精華的同時，要充分考慮我國現實的民主環境、法治目標以及憲政體制，并以此為基層建立一個既能滿足現實需求，又能不突破憲政底線的新信訪制度體系。

3、信訪制度改革是對現有認識誤區的一種糾正

具體來說，筆者認為要對信訪制度進行改革必須避免出現以下三個誤區：第一，將信訪制度作為法律制度替代品。這種觀念一直是信訪制度受到公眾病詬最大的因素一直。由于當前的法律環境還存在一些問題，于是有人就希望將政治、經濟、社會等所有法律解決不了的問題全部都推給信訪解決，把信訪當成是彌補 8 劉俊娥，張彩霞，滕長江.做好信訪工作構建和諧社會--關于當前信訪工作的調查與思考[J].網絡財富，2010年第2期，第22頁。唐麗萍，葉磊.我國信訪制度的功能錯位和制度困境分析[J].上海海關學院學報.2009年第4期，第89頁。法律無力的替代品。人們一旦受到這種觀念驅使，就會對信訪制度抱有高于其應有地位的期待，而一旦信訪制度達不到他們的期望，那么信訪制度又會在他們眼里淪為毫無用處的空談；第二，將信訪僅僅當成一直收集信息的渠道，認為信訪的救濟和監督功能在制度上是對法院和檢察院以及行政監察部門的一直越權，也是一直沒有必要的重復。這種誤區主要存在于一些政府機構眼里，認為信訪不僅解決不了問題，而且還會讓矛盾和問題復雜化，因此主張取笑信訪制度，或者只是將其當成一直信息收集渠道而已；第三，將信訪當成一種十分專業化的法律制度，進而以嚴格的法律程序對其進行約束和規定，清清楚楚地將政策等處于邊界的問題剔除出去。這種觀點主要還是第一種誤區的一種衍生和演化，將信訪制度等同于訴訟、仲裁等十分嚴格的法律救濟方式。10產生以上誤區的根本原因還在于沒有站在我國的憲政背景之下，對信訪制度的本質特征進行一個清晰的認識，而只是將其機械地套用在西方三權分立體制之下，產生的結果也就可想而知了。另外，有些人只是看到了信訪制度的一個片面或一個局部，沒有從我國立法體制、行政體制、司法體制以及地方制度的整體出發，全面公正的看待有關問題，從而將信訪制度目前暴露出來的弊端等同于信訪制度本身，這是十分片面的。

綜上所述，筆者認為要使信訪制度獲得較大的改進，首先得重新審視信訪制度本身的功能定位，注重研究信訪制度本身的法理基礎，區分應然和實然，同時以目的論的觀點，從信訪制度所要實現的保護公民合法權利、改善國家權力體系這兩個基本點出發，理順二者之間的關系，建立協調和互動，消弭緊張和沖突。最為重要的是，采用科學統一全面的立法理念，建立符合我國國情的新的信訪制度體系，使其在我國特殊的國情和憲政背景下，與現有的行政復議、行政訴訟、行政監察等專項法律制度相銜接，在較小的社會震蕩、較少的資源投入的情況下逐步走向完善。

（二）我國信訪制度所面臨的現實困境

1、信訪制度本身存在著一些結構性缺陷

信訪制度作為一種不同于法律救濟模式的矛盾解決機制其自身也存在著一定程度的缺陷，需要引起重視。（1）程序性制度缺乏。雖然信訪制度作為一種較為以傾聽和了解信息為主的權利救濟模式，不可能要求其具有嚴格的程序性特 10 謝卓妍.信訪制度的現實困境[J].法治與社會，2008年第11期，第86頁。征，但是這并不等于信訪制度不需要程序制度的約束。因為任何一種制度如果缺乏程序性的要素，那么只能導致整個制度運行的混亂。信訪制度如果缺乏一個有效的程序規定，那么只能讓信訪失去其應有的作用和功能；（2）缺乏一定的專業性。解決糾紛是一個高度專業性的工作，需要懂得一定的法律知識和專業能力。然而從我國目前的從事信訪的工作人員來看，信訪機構工作者的專業素質普遍不高，不能滿足化解糾紛和幫助信訪人維護權利的要求；（3）信訪結果缺乏一定的確定性。糾紛解決機制追求的價值之一就是結果的相對同一性，即相同的案件大致有相同的結果，但是信訪的結果卻是高度或然性的。11信訪解決問題的結果往往不具有一致性與連續性。實踐中絕大多數信訪通過批轉解決，其中少數通過直接協調處理。而大量的案件因種種原因最終還是解決不了，這就導致了同樣的案由和同樣的事實，卻出現了兩種不同的處理結果，這對于信訪制度的公信力具有十分重要的負面影響。（4）信訪活動的處理結果缺乏一定的約束力。目前，我國還沒有建立嚴格的信訪問題責任追究機制。盡管信訪機構支持并認同信訪人的合理合法的主張和訴求，但是也只能將信訪事項轉交給有關職能機構進行具體的解決，但是最終的落實與否決定權還在于有關職能機構手里，信訪機構無法對其不作為行為進行追責，從而讓信訪制度的實際效果大大折扣。

2、信訪制度在實際運行中存在的問題

第一，信訪制度的功能定位模糊。我國對信訪制度在整個糾紛解決的制度體系中所應具有的角色缺少明晰、合理的定位，信訪制度被異化、功能錯位、機構錯位、越位的現象屢見不鮮。信訪制度最開始建立的根本目的是幫助領導人收集和傳達民意，其作用只是一個溝通橋梁的作用。而隨著時代的變遷，如今的信訪制度已經變成了一種維護和救濟公民權利的重要渠道，其主要任務變成了對公民合法權利的救濟，其信息溝通、民主監督的功能反而退居其次。而信訪制度的設計定位在于溝通和反映民意，而最后卻演變成為了以解決問題為主，信訪制度的設計定位與其實際的功能之間存在錯位。

其二，信訪制度承擔了大量司法救濟的職能。由于我國司法公信力缺失，大量的涉法案件涌入到了信訪渠道。這些案件本來應該有司法部門通過專業的審判人員通過符合程序的方式加以解決，但是由于司法體系所出現的問題，大量的涉 11 王曉霞.崇文區：“信訪代理”代民解憂[J].北京支部生活.2010年第4期，第35頁。法案件被當成信訪的對象，從而造成了信訪活動對司法獨立性的干預。這種情況不僅不能解決司法公信力的問題，而且還有可能對司法審判獨立性原則的損害。涉法信訪案件的居高不下只會加大依法治國的難度和延緩法治化的進程。

其三，信訪活動處理不當容易引發新的矛盾和糾紛。由于社會公眾對于信訪機關職能和地位的認識不清，抱有高于其應有地位的期待，一旦信訪部門不能完全滿足其訴求便容易引發新的矛盾和糾紛，在實踐中也出現了一些上訪者在上訪過程中形成的問題往往超過了最初上訪時要解決的問題的情形，一些訪民認為因上訪而受到不公對待，而此前要反映的問題反而“變成小事了”。12對于這種現象必須引起高度重視，否則作為化解矛盾本身的信訪制度最后卻演變成了引發矛盾的導火索，這是任何人都不愿意看到的。

三、我國信訪制度改革的趨勢

（一）信訪制度改革的目標定位

從我國目前信訪制度的功能定位來看，其大致包含了以下幾個方面的內容：

1、權利救濟功能。這也是目前我國信訪制度所承擔的主要職能。由于我國正處在一個社會轉型期，大量的社會矛盾和糾紛因為利益分配問題而產生，又因為司法系統本身存在一定的問題，因此，信訪便成為普通公民遇到利益受損情況下所選擇的一種救濟方式。13信訪制度的存在，能為公民提供了一種在司法體系外通過行政救濟進行維護權利的途徑，是公民權利救濟體系的一個重要組成部分。

2、政治參與功能。憲法規定了擁有建議、申訴、控告和檢舉的基本政治權利，而信訪權便是這一憲法權利的重要表現形式。一方面，公民能夠通過形式信訪權監督國家機關的權力運行狀況。信訪人可以對行政機關及其工作人員的職務行為向信訪機構反映情況，提出建議和意見，促使被監督主體提升工作效能；另一方面，公民還可以通過信訪反映訴求，具有信息溝通的功能。信訪制度是黨和政府及其負責人密切聯系群眾，了解社情民意的一種制度化形式。

3、維護穩定功能。信訪所具有的解決社會矛盾沖突和化解糾紛的協調的功能，使它在一定程度上緩和或防止群眾用更激烈的手段和方式對抗國家權力和社會秩序，因而已成為維護社會穩定的重要措施之一。特別是在當前這樣一個矛盾 1213 黃錦維.昭平：“信訪代理”化解基層矛盾[J].當代廣西.2010年第10期，第41頁。

宋振玲.信訪制度困境與解決途徑探析[J].大連民族學院學報，2007年第6期，第50頁。多發期，通過信訪制度促進沖突雙方彼此了解，消解敵對情緒，將群眾的合理訴求和聲音及時地反映到有關部門，有利于將矛盾和沖突化解在萌芽狀態。而且還能通過溝通信息對凝聚民心、增強群眾的參與意識、調動群眾的積極性有重要作用。

綜合以上職能，我們可以對信訪制度改革的功能定位便有了一個相對比較清晰的目標。筆者認為，鑒于目前無序的信訪現象源于中國國家治理方式中的結構性、系統性問題，必須從國家制度建設的宏觀層面，重新估價信訪的價值，整合職能，調整機構，在國家政治結構中重塑舒緩社會矛盾的通道，進而建立起社會穩定的長效機制。建立和諧的糾紛解決渠道應基于以下三個價值目標：第一，給予當事人更多、更徹底的司法救濟，擴大與保障訴權的充分實現，使司法救濟更徹底。第二，強化行政復議機構化解糾紛的能力，撤銷部門信訪機構。第三，整合信訪資源，考慮重新構建信訪體系框架，在人大制度的框架下建立起統一、權威的信訪處理機制，從而實現高效的信訪監督監察機制。14

（二）信訪制度改革的模式選擇

基于上述分析討論，筆者認為對于我國信訪制度的改革模式可以從三個層面去探討：

1、集中統一模式

所謂集中統一模式，就是指將現在分散的信訪機構統一起來，形成一個專門處理信訪個案的專門委員會。具體來說，可以借鑒國外議會制度下的監察專員制度，在人民代表大會制度為基礎，在人大內部建立一個專門的信訪監督委員會。該委員會對外統一受理公民、法人和其他組織就行政機關、司法機關的執法和司法行為是否合法、是否合理的各類案件，并且通過調查、報告、公開、建議、調解等方式指導行政機關和司法機關以更有效率的方式作出更符合信訪人合法利益的改進建議和指導。這種建議和指導不具有當然的法律強制力，但其結論應當公開并受有關國家機關之尊重。信訪人有權于行政復議或行政訴訟之前、之后向信訪專員尋求救濟，但于行政復議和行政訴訟程序之中則不得進行，除非法院認為不屬于其受理范圍而予以駁回的情況。這種模式的優點在于對原有的信訪部門各自為政的方式進行了徹底的顛覆，有利于信訪活動脫離具體行政機關的干預，14 周永坤.信訪潮與中國糾紛解決機制的路徑選擇[J].暨南學報（哲學社會科學版），2006第1期，第38－47頁。從而形成一種真正的具有權力監督和制約的救濟方式；而缺點就在于這種改革的成本較大，所要涉及的部門利益也比較廣大，改革難度大，推行起來比較困難。

2、資源整合模式

所謂資源整合模式，是指將現在人大的信訪機構作為總協調點，統一受理信訪案件，而其他部門的信訪機構則作為人大信訪機構派駐的工作部門，建立一種以人大信訪為中心、各部門信訪為具體負責辦事機構的聯合模式。這種模式最大限度的利用現有的信訪部門的資源，在不對信訪體制作出根本性的調整的前提下對信訪資源進行有效整合，以提高其利用效率。目前我國的信訪機構分散于各個國家機關，但各信訪機關之間卻沒有工作聯系，信訪案件的處理效率十分低下，這就不利于信訪制度統一優勢的發揮。因此，在這種模式之下，筆者認為可以將人大的信訪機構作為主要負責機構的同時，再加強其對于其他機構信訪部門的協調和溝通能力，將現有的信訪資源進行統一的調配，形成一個比較完整的信訪處理體系。此外，這種模式的另一個優勢在于可以將現有的信訪機構從原有的政府部門之內相對地獨立出來，不再完全依附于原來的政府部門，從而為信訪的公正和效率提供組織上的保證，而且改革難度也要低于前一種模式，推行起來相對比較容易。但是缺點在于，信訪機構依然之間依附與具體的行政機關，而且這樣還容易形成“多頭管理”的弊端，造成管理體制上的混亂。

3、分散改進模式。所謂分散改進模式，是在維持目前多系統并存的信訪格局前提下，制定統一的信訪程序法，將信訪案件的受理、處理、終結等一般過程以法律的形式規定下來，亦即以法律為形式統一各部門的信訪行為，不求機構的統一，但求整體行為的協調一致。這種模式是在現有的信訪體制之下，加強對其程序性和規范性的要求，從而提高其工作效率。這也是在現有體制之下進行改革最為方便的一種方式。15這種模式的優點在于不對現有的模式進行大的改動，而只是進行一種規范性的調整，推進改革的成本低，受到的阻力也相對較小；而缺點也是顯而易見的，并不能從根本上改變信訪制度所存在的弊端，只是一種治標不治本的改革模式。

通過以上三種改革模式的對比分析，筆者認為第一種改革模式最為理想，這種制度的設計對于增強民主、提高效率、擴大人民代表大會的職能、增加國家憲 15 陳繼清.我國信訪制度存在的問題及其完善措施[J].中國行政管理,2006年第6期，第11頁。政制度整體的穩定性和合理性上都有可取之處。但是，實現的難度也是最大的，它需要從憲政建設的角度進行重新的調整，所涉及的層面眾多，改革的阻力和難度都比較大，因此，可以作為一種遠景規劃目標加以看待；相較之下，第二種模式更具有可行性一些，這種設計直接以我國現階段的信訪制度為基礎，突出在各種信訪機構的斷裂處和交疊處進行整合，明確主從關系，從效果上看，這種模式也可以基本上形成一個統一的局面；第三種模式側重于從信訪的內在處理方式上進行統一的規范化，在明確分工的基礎上進行程序上的統一。就我國目前情況而言，第二種模式和第三種模式都具有一定的可操作性，并且這兩種模式都可以與第一種模式在未來的時期里互相銜接，同時也都可以為第一種模式的建立準備條件。

綜上所述，筆者認為從先現階段我國的現實國情出發，在對信訪制度改革的整體環境和現實條件進行綜合考慮之后，第二種改革方向，即“資源整合”模式比較符合目前我國信訪制度改革的方向。一方面，這模式基本解決了現有的信訪制度在體制上所存在的弊端，將信訪機構從地方政府的職能機構中部分的獨立出來，統一整合成一個相對比較超脫的機構，這樣有利于信訪機構從信訪人的訴求出發，真正地幫助信訪人解決合理訴求，而不再是政府行政機關的“擋箭牌”。同時也有利于信訪機構對于行政機構的監督和制約；另一方面，這種模式還兼顧了現有的信訪制度的實際情況，并沒有完全對原有的制度進行“推倒重來”，改革的阻力也相對較小，成功率也大大提高。因此，從總體來說，筆者贊成以第二種模式為基礎的信訪制度改革。

（三）關于信訪制度改革的思考

隨著我國政治現代化程度的不斷加深，國家保障人權的力度還將不斷加大，公民的政治參與度也講不斷的擴大，這樣將對現有的信訪制度產生十分深遠的影響。公民權利意識的覺醒必將導致信訪制度作為一種權利救濟方式的地位將得到更進一步的強化。因此，對于信訪制度的在今后政治生活中的地位和作用只會加強和不會被削弱。但是，這并不代表現有的信訪制度就完全起到了預期的作用，而且恰恰相反，由于其功能定位的失誤，造成了其內在的一些無法克服的缺陷和矛盾，需要進行一定的改革和完善。信訪制度在建立之初只是作為一種在在計劃經濟時期收集和反映民情的制度設計，在聽取社會民眾呼聲和實現社會公正等方面確實起到過一定的權利救濟作用，然而隨著時代的發展，市場經濟法治體系不斷的完善，這種目標定位以及相關的制度內核已經無法適應時代的要求。

四、小結

信訪制度實際上是實現政治需要的一種手段，為經濟基礎、國家政權和社會制度服務，通過國家機器去協調、去規范各種社會關系，以期達到維護社會秩序、社會穩定和讓人們過上安居樂業生活的目的。傳統的信訪制度的功能發生了扭曲但并不是說信訪制度在我國現行的政治體制下已經失去了生命力，也不是說信訪制度對法治絲毫沒有貢獻，“在如今我國司法公正和法律服務都不能令人滿意的大環境下，信訪制度卻又能使有些問題得以合法合理解決，且對于權力監督機制的完善發揮著獨特的作用”16。因此，筆者認為信訪制度的出路在于制度創新，信訪是關系政府公信力的重要的制度設計，信訪這種傳統制度也需要進行與時俱進式的變革，使得傳統的信訪制度通過制度創新煥發出新的生機和活力，應當是信訪改革的大勢所趨和必由之路。

顏克偉.當前信訪制度的困境及其發展與創新[J].黨政干部論壇,2010年第3期，第25頁。

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