第一篇：我國退休制度改革研究

我國退休制度的改革研究

一、背景

退休制度作為一項社會制度，其運行不僅與勞動者個人密切相關，還關系到企業的利益以及國家宏觀經濟的運行和社會的安定和諧。伴隨著養老保障制度的轉型，在人口老齡化加劇的壓力下，對現行退休制度進行改革已變得非常緊迫。因此，回顧我國退休制度的演變歷程，根據我國現行退休制度的實施狀況，來展開對退休制度的改革與創新的探討，很有必要。

二、我國退休制度沿革及評述

（一）我國退休制度的創建時期（1950—1958年）

建國初期的中國社會保障制度效仿前蘇聯的做法，選擇的是國家保險模式，其宗旨是“最

①充分滿足有勞動能力者的需要，保護勞動者的健康并維持其工作能力”。因此，退休制度也

帶有濃厚的福利性色彩。

這一時期國家主要頒布的文件有1950年的《關于退休人員處理辦法的通知》、1951年的《中華人民共和國勞動保險條例》和1955年的 《國家機關工作人員退休處理暫行辦法》。這三個文件的頒布標志著新中國基本的退休養老保險制度的建立。

（二）我國退休制度的調整時期（1958—1966年）

1958年頒布的《國務院關于工人、職工退休處理的暫行規定》是對機關事業單位工作人員和企業職工實行了統一的退休辦法，將企業和機關女職員的退休年齡統一規定為55周歲，女工人為50周歲。在退休制度的調整時期，我國還確立了軍官的退休制度，并補充了集體制單位的退休制度，更多的群體被納入到退休制度的體系中。

（三）我國退休制度的停滯時期（1966—1977年）

在文化大革命的十年中，我國的社會保障制度受到了嚴重的沖擊，社會保險事務處于無人管理的狀態，混亂的制度執行環境完全摧毀了退休制度。根據 1978 年的統計，企業應退

②未退的職工有200多萬人，國家機關應退未退的工作人員有60多萬人。

（四）我國退休制度的重建時期（1978—1986年）

為彌補文化大革命期間對于退休制度的破壞，1978年國務院同時頒發了《國務院關于安置老弱病殘干部的暫行辦法》和《國務院關于工人退休、退職的暫行辦法》，對干部和工人的退休、退職待遇進行了修改，區分了退休和離休人員兩個群體不同的待遇，并在1980年針對干部群體制定了在退休待遇上更為優厚的離休制度。

（五）我國養老保險制度的創新改革時期（1986年至今）

傳統退休制度由于存在諸多弊端，已無法適應政治、經濟和社會的發展，原有的退休養老制度在這一時期開始了改革，養老保險逐步在國營企業中實行退休費的社會統籌，并正式提出了社會統籌與個人賬戶相結合的養老保險模式。1997年7月國務院出臺了《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》，統一了全國各地的養老保險制度，實現了中國養老保險制度由原來的退休制度向社會保險制度的轉型，一定程度上消除了退休制度中的弊端。①

② 源自王廣彬《中國社會保障法制史論》，2000年3月數據來源于張明麗、李方、秦笑梅《我國退休制度的歷史沿革個創新發展研究》，2011年7月

三、我國退休制度的缺陷

（一）提前退休現象嚴重，導致退休年齡的低齡化。

提前退休是指職工因喪失勞動力或因不能堅持正常工作，在未達到法定退休年齡而提前離崗休息的一種退休形式。提前退休主要有四種方式：內部退養、借助從事特殊工作提前退休、子女頂替職位提前退休和各種病退。但是由于政策執行的不規范，一些國有企業從局部利益出發，紛紛為職工辦理非正規的提前退休，使某些職工在身體條件尚能完全勝任時離開工作崗位，直接導致了退休年齡的低齡化。

（二）退休年齡缺乏調整，滯后于人口老齡化的現狀。

盡管我國現階段實行了基本養老保險制度，但除了對某些特殊群體的法定退休年齡適當放寬外，在50年代初確定的我國職工法定退休年齡一直未作變動，正常退休年齡一直為男職工60周歲，女職工50周歲，連續工齡滿10年。半個世紀以來，我國的社會經濟格局和人口狀況已經發生了巨大的變化，一直未作調整的法定退休年齡與逐漸提高的人口預期壽命之間形成了巨大的反差。

（三）退休制度缺乏彈性，造成人力資源的浪費。

首先，隨著我國平均受教育年限的延長，勞動者的工作時間逐漸縮短，與之相矛盾的是我國半個世紀以來一直實行“一刀切”的退休制度，勞動者接受教育的時間越長，國家和家庭對其的投入越大，其利用率反而越低，人力資本投入和產出的比例失衡導致人力資源的巨大浪費。

其次，從生命周期的縱向上來看，硬性規定法定退休年齡是與人力資本的周期性相矛盾的，老年人仍具有一定的人力資本，他們在專業技術和工作經驗方面是年輕人所無法比擬的,由于他們的職業生涯與企業的發展聯系得非常緊密，他們的工作態度比年輕人更加積極，責任感更強。因此，退休年齡的固定性同樣會造成人力資本的浪費。

最后，全國統一的退休年齡與老齡化的地區差異相沖突，我國老齡化的程度在地區上呈現出的是自西向東的階梯式分布格局：西部地區步入老齡化的時間較晚，老齡化的程度較低，中部次之，東南沿海地區最先步入老齡化，程度也最嚴重。但是我國各地的法定休年齡卻是統一的，這與地區差異性相矛盾。

四、改革我國退休制度的理論依據

（一）我國退休制度改革，調整法定退休年齡是遵循退休年齡的自然和社會基礎的結果 國際上通用的退休年齡的自然基礎是60歲或者65歲；退休年齡的社會基礎是一個國家規定退休年齡的現實前提,包括社會經濟發展水平、人口健康水平、人口年齡結構、勞動力供給狀況、社會保障制度安排、公共財政收支狀況、社會政策的價值取向,甚至還包括風俗、文化等方面的因素。無論是退休年齡的自然基礎,還是社會基礎,都不是一成不變的,而是隨著社會經濟發展、科學技術進步和人口狀態變化而變化。而我國改革開放以來，社會經濟基礎發生了巨大的變化，社會基礎要求我們調整法定的退休年齡。

（二）改革我國退休制度是平衡我國養老保險基金收支的重要選擇。

調整退休年齡對我國養老保險制度可持續發展是必要的。退休年齡內生于養老保險制度，與養老保險基金收支平衡密切相關。養老保險基金有利于應付人口老齡化加劇帶來的沖擊，有利于調整在職職工與退休職工之間的關系。無論在何種養老保險基金模式下，延長退

休年齡的出發點和落腳點就是保持養老保險基金收支平衡。

（三）改革我國退休制度是優化我國人力資源配置的必然選擇。

我國“一刀切”的退休政策與經濟社會發展不協調，造成了中高端人才的浪費，導致大量非正常提前退休行為的發生。從人力資本視角看，我國退休制度安排需充分發揮人力資本積累存量最大化，人力資本累積周期向后移時，退休制度和養老保險制度應作相應調整。這對我國延長退休年齡和實施彈性退休制度提供了理論依據。從更深層次上講，延長退休年齡是人力資本價值最大化的必然要求。靈活的退休制度安排可以充分滿足不同人力資本個體的需求，因為不同類型人力資本能力性質、累積的變動周期不同，在經濟增長中價值最大化的時間分布點就不同。靈活的退休制度安排體現在養老保險權益的享受上也存在差異性，可以加強養老保險制度的內在激勵作用，更有利于改善勞動力資本結構。

五、改革建議

（一）積極推行彈性退休制度

彈性退休制就是指退休年齡、退休方式和退休收入具有某種彈性的靈活退休政策，實施的可行性已經通過地區試點得到了證明，它能夠很好地解決養老保險基金供求失衡的問題。當不同勞動者達到各自所屬的法定退休年齡(可以領取養老金年齡)的時候，可以自由選擇停止工作和開始領取養老金的時間，同時得到政府給予的政策獎勵。只是需要對延遲申領基本養老金的人員身份問題進行認定，一種是延遲退休并繼續工作的人員，另一種是退休后延遲領取養老金的人員。政府對后一種人員要提供政策獎勵，比如: 退休人員每推遲1 個月領取養老金，其養老金就增加1%;如果退休人員連續推遲 12 個月領取養老金，那么他可以選擇一次性領取，其推遲領取的養老金按照高于市場水平的利率計息。因此，推行彈性退休制度是深化我國退休制度改革的首要措施

（二）必須規范退休年齡政策

延長退休年齡政策在實施之前，需要加強對非正常提前退休現象的監管。對原來的特殊工種重新進行崗位評定、重新審定勞動危害程度。對于特殊工種的待遇，可以通過在職時的薪酬予以體現，而在退休條件和養老待遇政策的設計上逐漸縮小政策差距。這樣就能有效控制非正常提前退休行為，從而規范現有退休年齡及政策，為實施彈性退休制度奠定良好的制度基礎，做好彈性退休政策與養老保險制度有效銜接。

（三）努力開辟新的就業渠道

延長退休年齡可以增加勞動力供給以應對人口紅利的消失，卻也對年輕人的就業崗位產生擠出效應，這也是它存在爭議的地方。中國社科院社會政策研究中心研究員唐鈞表示，中國每年都有新增勞動力 2 000 ～2 400 萬人，但新增的工作崗位只有 1 000 萬左右，其中在新增崗位中，30%是“自然更新”，余下則是退休讓出來的崗位，所占比重很大，當前情況

③下推遲退休年齡必然會沖擊就業。因此，結合勞動力市場的配套政策，為延長退休年齡政

策的實施排除障礙，積極推進就業促進措施，通過擴大公共投資、稅收減免、設立公益崗位等多種手段創造就業崗位，鼓勵、支持和引導年輕人自主創業，開辟新的就業渠道，緩解延長退休年齡對就業的負面影響。

③ 源自《多數人反對延遲退休稱調查結果不全面》［EB/OL］．［2013 －03 －26］． http: /

/．

六、參考文獻

[1]張明麗、李方、秦笑梅《我國退休制度的歷史沿革個創新發展研究》，2011年7月

[2]李涌平《退休年齡延長與否》，《人口與發展》2011年第17卷第4期

[3]丁建定《社會保障概論》，上海：華東師范大學出版社，2006

[4]邸 達、宋鳳軒《我國退休制度改革的思考——基于養老保險制度可持續發展的目標》，《河北科技師范學院學報(社會科學版)》2013年6月第12卷第2期

[5]鄭功成《從企業保障到社會保障———中國社會保障制度變遷與發展》北京：中國勞動社會保障出版社，2009

第二篇：我國公務員績效考核制度改革研究

我國公務員績效考核制度改革研究

摘要：我國公務員績效考核的制度化形式是國家公務員的考核制度。經過幾十年的發展，我國的國家公務員考核制度，已經取得了很大的成就，并逐漸走上了規范化、法制化的道路。但是由于我國公務員管理體制方面的障礙、公務員自身特性的制約和政治文化環境的影響，目前在公務員績效評估過程中，評估者往往自覺不自覺地產生各種偏誤，如不加以規避改革，勢必影響公務員績效評估的公正性，產生破壞性沖突，最終破壞政府和諧勞動關系的構建。關鍵詞：績效考核激勵改革

科學的公務員績效考核是加強公務員有效管理的基礎，但是由于種種原因，我們對于廣大公務員的考核與測評還有著許多不足。如何科學、客觀、精確地分配績效評估指標權重，實現對公務員公正評估就顯得尤為重要，因而加強對績效評估指標權重確定方法的研究對各級政府制定合理、公正的績效評估體系有著重要意義。

公務員績效評估即公務員績效考核，是指根據特定目的在一定范圍內，按照規定的內容和標準，通過適當的方法和程序，有組織、有領導地對公務員的素質和表現進行的調查、衡量和評價，并以此作為公務員獎懲、培訓、任用、辭退及調整職務、級別和工資的依據的制度。它是實施公務員各項管理制度的重要依據，對建設高效、廉潔、透明的政府、加強公務員隊伍建設、增強應對新形勢新任務的挑戰能力等，都具有重要作用，也是公務員晉升、晉級的重要依據。

一、目前我國公務員績效考核制度現狀

根據2005年《中華人民共和國公務員法》第五章規定，目前，我國公務員考核標準客觀明確，方法實事求是。其中主要內容涵蓋德、能、勤、績、廉五方面；考核方式分為平時考核與定期考核；考核等次則分為優秀、稱職、基本稱職和不稱職4等。

目前，我國公務員考核缺少外部監督，民主化、公開化程度不高。考核程序是指為保證考核的客觀、公正而必須經過的法定步驟或階段。但在公務員考核的實踐中，卻不是這樣的，由于我國行政機關大多數實行行政首長負責制，首長權力集中，實際中，領導的評價作為公務員考核的一個重要組成部分往往起著很重要的作用，同時被考核者的直接上司對人員考核也往往占有很大的權重系數，忽視了群眾對公務員的評議和考核，領導評估與群眾評估相分離，使公務員考核成為上司任人的合法途徑，使公務員考核帶有了很強的主觀色彩。同時缺少必要的考核信息反饋。許多單位只是將考核結果簡單通知被考核者，并沒有進行必要的面談；有的單位甚至沒有把考核結果通知給被考核者，所以被考核者根本就不知道自己的問題在那里，也就無所謂改進，從而使考核失去了實際意義。同時，測評指標體系不合理。我公務員績效評估雖然明確強調要采取定性和定量相結合的原則，但政府目標的多元性和復雜性，使公務員的工作受多種因素的制約，以至于一些單位缺乏評估公務員的量化測評指標體系，不同部門、不同崗位的公務員都采用統一評估指標體系，對不同職位職責及其所承擔的工作任務沒有區分，公務員的評價依然是公式化、概念化、簡單化，評估過于籠統，缺乏針對性，這些都造成了評估效度不高，從而難保證考核工作的順利開展。

其次，評估等次比例不合理。考核結果等次越多，區分度越高，考核的準確性就越高。在這個等次中，有德才和工作實績表現好的，也有表現差的，他們享受同樣的待遇，大大削弱了考核制度的激勵作用。

最后，獎懲不合理。對被評為優秀的公務員獎勵不夠，中間兩檔又幾乎與利益無關，獎勵檔次沒有拉開，很難引起評估者與評估對象的廣泛重視，對不稱職公務員的處理似乎又過于嚴厲，連續兩年考核被確定為不稱職等次的，按規定就會予以辭退，這比受行政處分的公務員懲罰更重、更嚴厲，這就使得執行起來存在多方面的壓力，較為困難，就容易造成放寬標準定等次。結果導致“平均主義”和“輪流作優”兩種現象，即不管工作實績優劣，表現如何，一律“利益均沾”，這嚴重挫傷了公務員的工作積極性，大多數公務員就在這樣平淡而又無可奈何的制度下混日子、等年頭，公務員考核評估的激勵作用得不到體現，沒有鼓勵，沒有刺激，沒有動力，最終導致公務員考核評估變得軟弱無力、疲憊不堪。

二、應對績效考核所采取的措施

1、選擇合適的考核方法

考核的方法要簡便易行，評估有成效。根據職務要求和考核目的，具體可選用三種考核方法：一是與認同目標相比的考核方法，如目標管理法；二是與工作標準相比考核方法，如評價量表法、關鍵事件法；三是在個體之間相比的考核方法，如一一對比法、強迫分配法。考核任務的繁重、復雜使得廣泛應用計算機、網絡、心理學等手段進行公務員績效考核變得越來越必要。

2、信息公開化

要在制度建設上建立公示制度、告知制度。即要求評估的過程和結果都要及時對內對外公示, 整個評估過程應在各方面的監督之下進行。還要把評估結果及時反饋給被評估者，可以給被評估者一個申辯說明或補充的機會，同時也可以使其了解到自己的表現和組織期望之間的差距。只有實行有效的監督，才能保證考核的公平、公正，也才能使其發揮實際作用。還可以采取評估面談的方法，面談者與被評估者通過談話，將評估意見反饋給被評估者，征求被評估者的看法，同時，就被評估者的要求、建議與新一輪的工作計劃的制定等問題與被評估者進行廣泛的溝通。

3、合理設計績效評估指標

一般而言，評估指標應力求細致、量化、全面，避免粗枝大葉，建立定量分析和定性分析相結合的績效評估體系。首先建立科學的職位分類制度，對每一個崗位制訂職位說明書。在工作分析的基礎上設立指標，明確每個職位的具體職責，然后再結合該部門的戰略目標和所屬的系統設置指標。其次，要充分考慮政務類與事務類公務員之間的本質差異和管理需求差異，確立不同的評估維度。再者，要建立定量分析和定性分析相結合的績效評估體系。最后還要注意績效指標的制定應由評估專家和評估對象共同參與。

4、培訓評估者

加強評估者的培訓對于提高評估者的業務能力，減少評估者人為造成的偏誤。通過培訓，可以增進考核者對考核目的和重要性的認識，提高考核者理解考核內容、維度和搜集被考核者信息的能力，養成考核者時時注意搜集有關被考核者的信息并做好記錄的習慣，達到提高績效考核的公正性，防止因評估者主觀原因造成的各種偏誤，進而達到有效地防止因評估者主觀原因造成的各種偏誤的目的。

5、建立健全公務員績效評估的法律體系

對政府行為的績效評估，沒有制度保障是很難進行下去的，制度化也是當前國際評估活動的趨勢之一。應在《中華人民共和國公務員法》基礎上，通過制定行政規范、規章及相關政策文件對《公務員法》中關于公務員績效評估的規定進行細化，增強公務員績效評估的可操作性。通過制定法律法規將績效考核主題的權力和責任以法律的形式固定下來，從而保障績效考核的公平性和科學性，從制度上保障我國公務員績效考核的順利實施，并實現其應有的功能。

6、強化公務員績效評估的激勵功能

績效考核是依據一定的方法和標準，對公務員在某一時期內履行職責或完成工作情況所進行的考察、評估和審定過程。通過分析公務員的績效評估結果，根據結果合理公正的對公務員進行獎懲和晉升等，讓績效評估充分發揮其激勵功能，調動公務員的工作積極性和提高公務員的工作效率。

三、總結

總之，公務員績效評估是一項綜合性的工作，需要在實踐中不斷完善和探索，如對每個公務員能力、素質深層次評定，其個人自身的比較分析，不同崗位和不同單位同崗位公務員的比較分析仍有待進一步研究和探討。不能夠為評估而評估，而應該以人為本，把公務員績效評估作為黨政人才資源開發的重要環節之一抓緊抓好，不斷完善和提高績效評估的方法，使之成為激勵公務員奮發向上、督促公務員愛崗敬業、鼓勵公務員提高素質的措施和手段，從而真正使我國的公務員隊伍更充滿生機和活力。

參考文獻：

1、周敏凱.《比較公務員制度》復旦大學出版社，20062、周敏凱.《公務員制度概論》高等教育出版社，20093、劉曉蘇.創新我國公務員績效評估機制的思考，哲學社會科學版，20054、姜曉萍,馬凱利.我國公務員績效考核的困境及其對策研究，社會科學研究, 20055、李玨, 劉曉靜.對我國公務員績效考評制度的思考，政治.行政,2005

第三篇：我國農村土地產權制度改革研究

我國農村土地產權制度改革研究

【摘要】：隨著家庭聯產承包責任制內在潛能的進一步釋放,被改革初期農村經濟迅速增長所掩蓋的農地產權制度缺陷也逐步顯現,從而影響了我國農村經濟的進一步發展。本文認為,現有農地產權制度是影響農民增收、農業生產方式轉變的主要原因。因此,加強對農村土地產權制度的研究,分析目前我國農地產權制度存在的問題,提出下一步我國農地產權制度改革的建議與對策,并在此基礎上構建符合市場經濟運行規律的農地產權制度,具有重要的理論和現實意義。本文在馬克思土地所有權理論、新制度經濟學產權理論、交易費用理論及制度變遷理論的理論基礎上,采用規范分析和實證分析相結合的方法,分析了當前我國農地產權制度存在的問題,闡述了農地產權制度改革的現實依據,并提出了農地產權制度改革的建議和對策。通過對現有農地產權制度的研究,本文認為,我國現行農地產權制度主要存在以下問題:一是農地所有權主體模糊;二是農地承包經營權缺乏排他性;三是農地征用制度不合理,農民的土地收益得不到保證;四是農地流轉制度存在缺陷,導致土地分割細碎分散,規模不經濟。問題固然存在,但隨著我國經濟的發展,同時也演化出有利于我國農村土地產權制度改革的條件:首先,農民收入多樣化緩解了農地產權改革壓力;其次,農村人口轉移為農地產權改革創造了條件;最后,當前國際經濟形勢變化也迫使我國必須進行農地產權改革,以增加農民收入擴大內需,從而轉變我國經濟增長方式,實現我國經濟的可持續性發展。因此,我們應以此為契機,從

以下幾個方面著手,對我國農地產權制度進行改革:第一,立足于現階段我國農村經濟發展水平;第二,堅持農村土地集體所有;第三,明確農村土地所有權主體;第四,通過完善農地使用權流轉機制,實現農地規模經營;最后,通過承包經營權股份化改革,轉變農地經營方式,實現農業產業化發展。本文的創新之處是提出了農地產權制度改革的具體措施:一是主張在堅持農村土地集體所有的前提下,通過農地承包經營權股份化改革成立農業公司,轉變現有分散、零碎的農地經營方式;通過完善農地使用權流轉機制,實現農地規模經營;二是在實現農地規模經營的基礎上,建立農產品深加工企業。農產品深加工企業的建立一方面能夠提供就業機會,解決部分農民就業問題;另一方面能夠拉伸產業鏈條,提高農產品附加值,從整體上提高農產品價格,增加農民收入。農民收入的增加、農業的發展及農村的繁榮可以最終有效的緩解我國內需不足的問題,從而轉變我國經濟增長方式,實現我國經濟的可持續性發展。【關鍵詞】：農村土地產權制度規模經營農民收入 【學位授予單位】：山西財經大學 【學位級別】：碩士 【學位授予年份】：2009 【分類號】：F321.1 【目錄】：摘要6-8ABSTRACT8-12第1章導論12-211.1選題背景及研究意義12-141.1.1選題背景12-131.1.2研究意義13-141.2國內相關研究綜述14-181.2.1關于農村土地產權制度現狀研究綜述141.2.2關于農村土地產權制度對農村經濟發展的影響研究綜述14-151.2.3關

于農村土地產權改革的現實依據研究綜述15-161.2.4關于農地產權改革方向研究綜述16-171.2.5關于農村土地產權改革建議研究綜述17-181.3研究內容及研究方法18-191.4研究思路及結構安排19-201.5論文的創新與不足20-21第2章農村土地產權制度現狀分析21-272.1產權、農地與農村土地產權制度21-222.2現行農地產權制度的確立22-242.3現行農地產權制度存在的問題24-272.3.1農地所有權主體模糊、邊界不清和缺乏產權穩定性24-252.3.2土地承包經營權缺乏排他性，農地承包經營權、責、利缺乏對稱性252.3.3農地征用制度不合理，農民的土地收益權得不到保證25-262.3.4農地流轉制度存在缺陷，土地分割細碎分散，規模不經濟26-27第3章農地產權制度改革的必要性和現實依據27-383.1農地產權制度改革的必要性分析27-323.1.1農地征用制度對農民收入的影響27-283.1.2農地承包經營制度對農業發展的影響28-303.1.3農地產權制度影響我國經濟可持續發展30-323.2農地產權制度改革的現實依據32-383.2.1農民收入多樣化緩解農村土地產權制度改革壓力32-343.2.2農村人口轉移為農村土地產權制度改革創造條件34-363.2.3當前國際國內經濟形勢加速我國農村土地產權制度改革36-38第4章農地產權制度改革的理論基礎、政策依據及其思路38-454.1農地產權制度改革的理論基礎38-424.1.1馬克思土地所有權理論38-404.1.2新制度經濟學的產權、交易費用及制度變遷理論40-424.2農地產權制度改革的政策依據42-434.3農地產權制度改革的總體思路43-45第5章農地產權制度改革的建議與對策45-545.1立足于現階段農村經濟發展水平455.2明確農地產權主體

45-465.3堅持農村土地集體所有46-485.4完善農地使用權流轉機制，實現農地規模經營48-505.5農地承包經營權股份化，轉變農地經營方式50-54第6章本文的研究結論及需要進一步研究的問題54-556.1本文的研究結論546.2需要進一步研究的問題54-55參考文獻55-57致謝57-58攻讀碩士期間寫作的文章及發表的論文58-59 請聯系頁眉網站。

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第四篇：我國新型農村合作醫療制度改革研究 - 副本

我國新型農村合作醫療制

度改革研究

院系班級 姓名 學號

我國新型農村合作醫療制度改革研究

【摘要】

改革開放近三十年，我國在經濟發展和社會進步方面取得了長足的進步，人民生活水平不斷提高，但是與此同時，我們在改革中也面臨著許多不得不解決的問題。在比較嚴重的城鄉二元化結構的社會形態下，農村和城市之間的差距日益擴大。其中之一就是廣大農民的醫療保障問題，如果這個問題得不到解決，那么它將會損害我國這些年來所取得的成果并制約著我們以后的經濟發展。新型農村合作醫療制度的提出和試點，一定程度上減輕了農民的醫療負擔，改善了農村的醫療環境，取得了可喜的成績。然而該制度本身仍然存在著很多缺陷，導致制度實施效果不理想、運行困難。本文將結合參考大量的文獻資料，為我國新型農村醫療合作制度的改革提出些建議。

【關鍵詞】

新型農村；合作醫療制度；醫療基金；道德風險

一、我國新型農村合作醫療制度的建立

2003年1月16日，國務院辦公廳轉發了衛生部、財政部、農業部《關于建立新型農村合作醫療制度的意見》，該意見對新型農村合作醫療制度作出了界定：新農合是指由政府組織、引導、支持，農民自愿參加，個人、集體和政府多方籌資，以大病統籌為主的農民醫療互助制度。同時，該意見還要求：“從2003年起，各省、自治區、直轄市至少要選擇2—3個縣（市）先行試點，取得經驗后逐步推開。到2010年，實現全國建立基本覆蓋農村居民的新型合作醫療制度的目標。”此后，新型農村合作醫療制度的試點工作在全國迅速展開。到2010年，新型農村合作醫療制度已全面覆蓋農村地區，參保人數達8.35億，參保率達95%，報銷最高限額達到當地農民人均年純收入的6倍。

二、我國新型農村合作醫療制度建立的理論基礎

（一）社會保障法的基本要求

社會保障法是調整社會保障關系的法律規范的總稱，一般認為社會保障包括社會保險，社會福利，社會救濟三個大部分。農村合作醫療問題屬于社會保障的分支社會保險的一個重要組成部分。

（二）農村合作醫療保險制度的發展

我國是一個農業大國，農村人口占總人口的70%，作為人口中的主體，廣大農民的健康問題一直困擾著農村的發展，影響著國民素質的提高和經濟社會的協調發展。黨的十六大提出了在本世紀頭二十年“全面建設惠及幾十億人口更高水平的小康社會”的目標。而這一目標的實現，在很大程度上取決于農民的生活狀況如何，其中農民的健康狀況更是一個不可忽視的關鍵因素。在歷史上也存在著農民醫療保障問題，而我國的主要對策就是農村合作醫療保險制度，現在逐漸演變成為了新型農村合作醫療保險制度。

（三）保障農民基本人權的需要

農民和城鎮居民一樣都是我國的公民，那么相應地國家就有義務像保護城鎮居民的人權一樣來保護農民的人權，首當其沖的就是要保護他們的生存權。按照我國憲法規定，國家應該給予所有公民以一視同仁的保障。農村合作醫療制度可以理解為國家提供給農民的一個保障表現，是國家的義務。雖然在不同的歷史階段情況不盡不相同，就目前而言，新型合作醫療是構建新型農村社會保障制度的重要內容，在農村實施社會保障的目的不僅在于保障受疾病威脅的那一部分農民的基本健康和基本生活，它著眼于為全體農民提供生活的安全感和發展條件，維護農民的人格尊嚴。

三、我國新型農村合作醫療保險制度的現狀

新型農村合作醫療制度(簡稱新農合)是在政府組織、引導、支持下，農民自愿參加，個人、集體和政府等多方籌資，以大病統籌為主的農民醫療互助共濟制度。從2003 年起，各省、自治區、直轄市至少要選擇2 至3個縣市先行試點新農合，取得經驗后逐步推開，到2010 年，實現在全國建立基本覆蓋農村居民的新農合制度的目標。2003 年，新農合試點工作在全國陸續展開，制度實行個人繳費、集體扶持和政府資助相結合的籌資機制，全國只有333 個縣開展試點，8000 萬農民參加。到2008 年底，東部地區有810 個縣(市、區)開展新農合，參合人口達到2.89 億，參合率為95.7%；中西部地區有1919 個縣(市、區)開展新農合，參合人口5.26億，參合率為89.9%。截止到2009 年9 月底，全國開展新農合的縣(市、區)數達到2729 個，覆蓋了所有含農業人口的縣(市、區)，參加新農合人口是8.33 億，參合率為94%。從總體來看，新農合試點工作進展

順利，參合農民、衛生服務提供者以及政府都有收獲：一方面，農民就醫通過新農合獲得一定補償，對減輕農民醫療負擔、緩解“因病致貧、因病返貧”狀況、保障農民健康方面有重大的促進作用;另一方面，醫療機構尤其是鄉鎮衛生院，收入、年診療人次數、病床使用率均有提高，服務質量、效率也有很大改善；另外，政府通過新農合制度的運行密切了與農民群眾之間的聯系，促進了社會的和諧發展。

四、我國新型農村合作醫療制度存在的問題

（一）制度本身運行機制不健全

1.資金沉淀問題。新型農村合作醫療實行“以收定支、量入為出 ”的原則，但是試點縣大多將補償標準定得比較保守，因而出現資金沉淀現象。很多地方還處在新型農村合作醫療試點初期，由于擔心超支，因而一般報銷控制的較嚴。由于財政補助資金往往難以根據規定足額及時到位，導致基金管理部門難以確切計算資金流量，因而在下半年甚至年底財政資金到位以后，又出現了大量資金沉淀問題。

2.自愿原則問題。目前，在推進新型農村合作醫療試點方面，國家的政策一直強調要堅持自愿的原則，尊重農民的參合意愿。但是自愿參合方式本身就違背了社會保險強制性這一基本原則，導致制度在參合機制上存在著漏洞，難以有效約束農民參合時的逆向選擇行為。

3.信息不對稱問題。首先，在新型農村合作醫療制度的三方主體中，農民與醫療機構這兩方，由于信息不對稱，是最具容易誘發機會主義行為的；其次，醫療衛生市場是一個具有典型的信息不對稱特征的市場，使得各方利益主體的機會主義行為更容易出現且更難以識別；再次，我國新農合還沒有形成以農村醫療衛生實際狀況為基礎、包含逐級轉診、醫生考核、定點醫院資格評估等多方面內容在內的監控醫患雙方行為的監管體系。

（二）制度保障體制不完善

1.對醫療資源的配置安排不當。新農合在醫療資源配置上把大部分的建設資金投向了縣級醫療機構，沒有重視建設鄉鎮衛生院、村衛生室這兩類與農民距離最近的醫療機構，造成了整個農村地區醫療資源分布不合理、醫療衛生服務可及性差的狀況，同時，對農村初級衛生保健工作建設滯后，對重大疾病的預防控制

缺乏，造成農村整體健康狀況難以改善，也增加了參合農民逆向選擇及新農合基金收支失衡的風險。

2.對醫療衛生市場的監管不力。新農合在醫療衛生市場的監管上缺乏對醫療用品供給和農村醫務人員行醫資格監控方面的措施，導致農村地區假藥、游醫等現象屢禁不止，農民難以用合理的價格換取安全的醫療服務。例如不少地方開大處方，重復做檢查的現象時有發生，更有甚者，醫方憑借其在專業技術上的信息優勢，向農民提供超出基本醫療保障水平的服務，造成了相同病情參合反比不參合貴的怪現象，既增加了參合農民的醫療費用支出，也加重了新農合基金運轉的壓力。

（三）制度變遷過程中政府的地位和作用不明確

1.缺乏相應的法律保障。新型農村合作醫療制度提出至今，仍然主要依靠政策性文件的保障，缺乏規范性的法律保障，因此，新型農村合作醫療制度主要是建立了制度的框架，制度具體實施過程中的許多法律問題仍有待通過法律進一步規范。

2.缺乏穩定的籌資機制。目前，地方政府都普遍規定了最低限度的新農合參合率，而且越是層次低的政府所規定的參合率指標越高，導致基層工作的干部為了爭取更多的農民參保，不得不動用大量人力、物力直接向農戶收取參保資金。造成籌資成本的加大。其次，農民參保資金與政府補貼比例方面缺乏穩定的機制，政府補貼比例各地很不相同，補貼的具體數額又具有很大的隨意性，不利于新農合基金形成穩定健康的籌資機制。

3.缺乏有效的管理體制。目前，新型農村合作醫療制度實行衛生部門參與管理新農合基金的體制，由于大多數縣市新農合經辦機構設在衛生局，機構的人、財、物基本由衛生局管理，并不是一個獨立的事業機構。在這樣一種隸屬關系下，衛生局和經辦機構對定點醫療機構的管理、約束往往只能停留在表面上，一些管理方面的政策、做法，甚至與約束定點醫療機構的目標背道而馳。

4.缺乏有力的基金監管機制。自2003年起在全國實施的新型農村合作醫療制度是政府給農民編織的一道醫療保障“安全網”“新農合”，基金也因此被稱作農民的“救命錢”。但在廣西、河南、吉林等地自2010年以來詐騙、套取 “新農合”資金的案例有增多趨勢，一些農民和定點醫院工作人員不惜鋌而走險，采

取開具虛假病歷、假發票、假證明、大處方等方式，將“新農合”基金作為套取、詐騙目標并屢屢得手，令人擔憂。

五、完善“新農合”制度的建議 1．鞏固 “三個試點”工作成果

2008年和2009年新農合關鍵詞應該是三個課題或三個試點, 即新農合以地市級為統籌層次、大病統籌與門診統籌相結合和新農合與城鎮居民基本醫療保險相銜接三個試點。目前三個試點工作正在緊鑼密鼓地進行中, 試點地區成功經驗也有不少, 比如焦作經驗、公安經驗等, 同時課題報告、實證研究也紛紛面世。但是, 由于時間短、學術研究成果相對較少, 所以無法做出系統性的經驗總結和意見建議, 只望各地政府、衛生行政部門以及試點地區的農民積極配合試點工作, 并提供各種方便條件, 使專家們能夠盡快地完成試點工作的經驗總結, 并將經驗拓展、應用至全國。

2擴大籌資渠道, 提高籌資水平

從新農合開展到現在, 我國政府已經向農村及農村衛生事業投入了大量的資金, 這表示了政府預解決農民看病難、看病貴問題的決心.但是由于農村人口數量龐大,這些資金均攤到每個人后已經杯水車薪,必須要動用社會的力量。政府可以通過各種媒體廣泛宣傳新農合的重要性, 鼓勵和動員集體和社會團體扶持與捐助, 并通過減低營業稅、公開表揚等方式給扶持和捐助單位以激勵, 城鄉彩票市場潛力巨大, 可以引導人們將剩余的資金投入到風險性小的村衛生事業發展彩票中去。當然, 籌資水平不是越高越好, 它要與當地農村的具體情況相符合, 絕對不能為了提高農民的醫療基金水平需多繳保費而成為農民的負擔。我們只能說, 在條件允許的情況下, 擴大籌資渠道, 提高籌資水平, 提高參合農民的補償率, 提高農民的參合積極性, 最終實現農民醫療保障逐漸提高的目標。

3落實補償制度和二次補償制度

各地新農合在充分考慮起付線、封頂線、農民受益面、新農合的運營成本和風險資金預留等問題基礎上, 遵循以收定支、收支平衡、略有結余的原則開展具體工作, 可結果是, 新農合醫療基金相對結余的情況比較嚴重。醫療基金結余在某種程度上來看有利于新農合的持續發展和階段性的穩定, 但是從另一角度來看, 醫療基金沒有物盡其用, 致使農民需要的醫療服務與保障得不到滿足。所以，在基金有結余的地方, 適當的留存后要進行二次補償, 即將剩余資金充分用于提高農民的受益面, 比如適當提高某些病種的門診補償率。目前, 很多地區已經制定出自己的二次補償辦法, 要將該辦法真正落到實處, 保證結余資金不落入個別人的口袋。

4改自愿原則為半強制原則

在新農合政策的實際運行過程中, 自愿參加的原則會導致一系列問題, 比如動員和收繳費用的難度很大、醫療保障的需求方存在逆選擇的行為等。我國新農合具有社會保險的性質, 其應具有適當的法律強制性, 但是,完全強迫執行目前來講顯然不能為人們所接受,更可能會物極必反,所以,半強制性的參合原則是目前乃至將來一段時間內較為可行的方案。可以將新農合建設成多標準、可選擇的設計方案,使農民有一定的選擇權, 即在是否選擇新農合問題上具有強制性, 而在選擇何種新農合方案問題上具有自愿性,充分考慮到農民的意愿。

5．建立多模式的合作醫療制度

我國國土遼闊, 各地農村由于所處的地理條件和歷史、文化背景不同而發展各異, 造成各地農民收入、醫療服務的支付能力、醫療需求、當地醫療供給(包括藥品、護理、床位)都有很大差別。因此,新農合政策要充分考慮到這些條件, 國家應給予各地衛生行政部門更大的自主性, 總的新農合宏觀政策要體現方向性和指導性,而不能將思路固定在幾個縣、幾套模式上。同時,各地衛生行政部門要積極發揮能動性, 積極制定適合本地區、具體的新農合政策, 其中包括各個指標的定值、特殊人群的參合辦法和如何做好農民的參合思想工作等。

6．加快新農合法制化建設,提高農民參合意識

隨著新農合工作的深入, 我國急需出臺一部農村合作醫療方面的法規, 比如全國統一的農村合作醫療法, 其中規定農村合作醫療的實施辦法、參合農民的權利和義務以及村級合作醫療衛生所醫生的選拔方法等等, 同時, 各省、市也應該在此基礎上制定適合本地區特點的實施辦法和細則。2008年12月22日, 在第十一屆全國人大常委會第六次會議上,新農合已被寫入社會保險法(草案)醫療保險專章。這表明農村合作醫療單獨立法已經邁出了關鍵性的一步。

加快法制化建設還有另外一個積極方面的作用,那就是,各級政府通過立法表現出建立農村醫療保障的迫切性和重要性, 以此來帶動全體農民和相關主體 的熱情, 也只有通過政府的正確宣傳和引導, 通過立法的形式, 農民才能真正地認同和積極參與到“新農合”中來。

7．鼓勵商業保險機構參與地方“新農合”日常管理

目前, 我國很多地方的農村合作醫療都有本地商業保險機構的參與。在新農合中引入商業保險機構有其獨到之處,雙劍合璧主要有以下幾方面的優點:(1)由商業保險機構管理醫療基金可以使基金運作相對規范,有利于克服傳統合作醫療管理上的弊端,有效地保障了農民的權益。(2)商業保險機構擁有遍布城鄉各地的營業網點, 有規范化、專業化的保險服務隊伍,因此, 廣大農民可以享受到優質、高效的服務。(3)商業保險機構的行為不屬于政府等相關行政部門的行為, 所以從某種意義上來講,商業保險機構第三方可以通過對基金支付的管理和控制, 成功實現對醫療服務提供方的監督和引導。這樣不僅可以對其不合理的過激行為進行制約,而且可以通過相應的支付措施促使衛生機構降低衛生費用。

8．完善農村藥品市場

政府重視“新農合”制度主體改革的同時,也應注重農村藥品市場等配套措施的建設和完善,只有二者齊頭并進, 才能取得事半功倍的效果。比如,中醫藥由于具有簡、便、效、廉的特點,因此它既符合防病、治病的要求,又符合當前新農合籌資水平相對較低的現實條件,所以它可以被廣泛地包含在新農合的藥品目錄中另外,各級政府配合逐步完善農村藥品(無論是西藥還是中藥)市場工作的同時,各地的醫藥企業也要承擔起一定的社會責任,主動維護農村藥品市場秩序, 以較低的價格向新農合醫療機構供應藥品, 降低醫療機構的成本,最終受益者還是農民。

9．加強營利和非營利性醫療機構的管理,重視培養農村醫療衛生人才 加強營利性醫療機構的業務和資金監管,動員廣大群眾共同監督醫院的行為, 對于多開藥和進行不必要的醫療檢查等項目,農民群眾可以舉報至當地的衛生監管部門,監管部門應該向舉報人給予相應的獎勵。除此之外,每個進行一次醫療機構的評審活動,通過下發給農民的新農合滿意調查單來了解每個醫療機構的醫療服務水平和醫療服務質量、藥品價格,從而了解醫療機構上報材料是否屬實。最后根據評審結果為每一個醫療機構定級, 級別高的醫療機構以后的就診量自然會增加,級別低的醫療機構很可能因為貪圖一時之快而面臨無人就醫,以至于

倒閉的危險。

另外,建議每個鄉和縣至少建立一所完全國有經營的大醫院,由衛生局統一、直接管理,實行收支兩條線。通過國有醫院的典范作用,間接地為本地營利性醫療機構施壓,逐漸規范地區醫療機構的良性競爭, 公平、公正地對待國家下撥的每一分錢。

第五篇：我國農村土地征收制度改革的案例模式研究

我國農村土地征收制度改革的案例模式研究

摘要：我國人多地少，土地資源稀缺，伴隨著工業化和城市化快速發展，越來越多的農村 土地被征用作非農建設。而現行征地制度存在的弊端制約了經濟、社會的和諧發展，改革現行征地制度迫在眉睫。本文從我國征地制度的源流和現狀入手，從法理角度分析了現行征地制度存在的弊端，并提出了完善我國農地征用制度的建議。

關鍵詞：土地征用制度南海模式嘉興模式蕪湖模式

一、我國現行土地征用制度改革的必要性

隨著我國工業化、城鎮化的快速發展，非農建設用地的需求越來越大，在現行制度體制條件下，政府只有通過加大征地規模來保障用地需求。但是，由于現行土地征地制度本身的設計缺陷，加之地方政府部門在征地過程中的粗放式操作，一方面造成越來越多的失地農民，另一方面由于土地收益分配嚴重失衡，失地失業農民又失去生產、生活保障，由此引發了大量群體性沖突事件。要解決征用農民土地引發的矛盾，最終必須逐步推行征地制度改革。當前，為統籌城鄉協調發展，黨中央作出建設社會主義新農村的重大戰略決策，將失地農民問題納入解決“三農”問題的統一框架下。2006年中央一號文件明確指出，必須“加快征地制度改革步伐，按照縮小征地范圍、完善補償辦法、拓展安臵途徑、規范征地程序的要求，進一步探索改革經驗。完善對被征地農民的合理補償機制，加強對被征地農民的就業培訓，拓寬就業安臵渠道，健全對被征地農民的社會保障。”

二、我國農地征用制度的現狀

我國現行的農村土地征用程序一般包括：

（一）征地方案的擬定。需要征地的市縣政府擬定有關農村集體土地轉為國有土地征地方案。具體做法是，用地單位向擬定機關所屬的土地行政主管部門報建設項目說明書和有關方案，有關土地行政主管部門收到上報的建設項目呈報說明書和有關方案后，認為所報材料齊全、符合法定條件的，在5日內上報本級政府審核。本級政府審核同意的，征地方案即為擬定。

（二）批準機關的審批。有關市縣政府對其審核同意的征地方案，連同其他有關材料，逐級上報有批準權的政府批準。有批準權的政府所屬土地行政主管部門對該材料進行審查后作出決定。再由有批準權政府的有關負責人作出是否同意的決定。

（三）批準機關的內部批復。批準征地的政府作出同意征地的決定的，直接行文或者由其土地行政主管部門代為行文向下一級政府作出內部批復，告知批準征地的情形。

（四）征地決定的外部送達。《土地管理法》及實施條例規定，“征用土地方案經依法批準后，由被征用土地的市、縣人民政府組織實施，并將批準征地機關、批準文號、征用土地的用途、范圍、面積以及征地補償標準、農業人員安臵辦法和辦理征地補償的期限等，在被征用土地所在地的鄉（鎮）、村予以公告。”

三、我國農村土地征用制度存在的弊端

（一）公共利益的范圍模糊，導致土地征用權濫用

土地征用是國家或政府為了公益目的而抵償取得非國有土地和個人土地的行為，行政征用權的行使僅限于公益目的，非公益目的需要用地，只能通過市場購買。雖然《憲法》第十條及《土地管理法》第二條均規定：國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用。但卻沒有明確何為公共利益，如何確定公共利益。這就導致國家的土地征用權事實上不受限制的情況，造成權力濫用。據調查在我國現有的征地中80%以上的征地都是基于商業利益的需要而進行的而非公共利益，一些地方在片面追求經濟發展和“政績工程”的促使下，濫用土地，把大量的農用地轉化為城市用地和工業用地，造成了土地資源的嚴重浪費。

但是在我國農村土地征收制度改革模式，探討中也是有值得去借鑒的：

1.南海模式。上個世紀90年代初，廣東南海農民到非農產業就業的比重大為增加，出現大量棄耕和拋荒現象，當地農民和外地企業紛紛辦廠，土地需求量大大增加。1992年春，南海羅村鎮下柏管理區經反復

研究，最終將轄區農民的土地集中起來，劃分為農業保護區和工業開發區及群眾商住區，依此實施一定規劃和經營。同時將集體土地和農民承包經營權折價入股到在農民土地上興辦的企業，農民參與按股分紅，農地轉成非農用地的級差收益按照51：49的比例在集體和農民之間分成。企業租用農民的土地，一畝地每年幾千元，且預交三到五年，企業一次性交給集體的土地租金就相當于目前國家的征地補償費。

這種模式不僅承認了土地在作農用時農民對土地的收益權，而且承認現在的股權持有者也有權享有土地在作非農使用以后的級差增值收益。這既延伸了農地承包制下農民對承包土地長期而有保障的土地權利，也使他們的土地承包權益因為制度創新而得到加強。地方政府在采用國有出讓方式征用土地的同時，又在不改變土地集體所有權性質的前提下，最大限度地將非農建設用地留作農村集體使用。南海全市工業用地共15萬畝，其中保持集體所有性質的有7.3萬畝，幾乎占了一半。

但這種模式存在不合法的問題。第一，我國的土地管理法規定，“國家對建設用地實行征地制度”，“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，“依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征用的原屬于農民集體的土地”。而南海模式中非農建設用地的所有權仍然掌握在集體手中，并沒有轉為國有。第二，我國土地管理法第六十三條規定：農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設，但是，符合土地利用總體規劃并依法取得建設用地的企業，因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發生轉移的除外。而實際上南海模式所采用的股份合作制主要并不是農村集體組織自建鄉鎮企業，而主要是通過在集體土地上自建廠房然后出租或者干脆出租土地，這明顯違反了63條的規定。另外，股權的社區化傾向也使其作為資本的功能弱化。從集體資產作價評估到確認股東資格，從股權設臵到股份分配，從存量配股到增量擴股，從股權管理到股紅分配，從股份合作經濟組織經營管理到收益分配，都嚴格限制在社區范圍之內，社區之外的個人和法人資本不能進入，社區之內的股權不能流出。這種格局，使社區股權凝固，不具有流動性，弱化了股權的資本性功能，造成了產業布局的分散和資本規模狹小，影響了人口與資本的流動和產業的集中與升級。另外個人股權只是分紅依據，不能轉讓、繼承、贈送、抵押，農民退出社區利益得不到補償，使股權具有極高的社區福利性。這實際上阻礙了農村工業化和城市化的步伐。筆者也在懷疑，近年來大資本向長三角移動是否與這種村村分割的股份合作制有關。

2.嘉興模式。嘉興模式從本質上講并不是對傳統征地制度改革的顛覆。傳統的征地制度的弊端在于征地范圍廣、補償標準低和失地農民沒有保障的問題。而嘉興模式主要是針對第三個弊端，所以又被稱為“土地換社保”模式。嘉興模式可以簡單的概括為“三統”、“一分別”。“三統”即為政府統一實施征地，統一補償政策，統一辦理失地人員農轉非和養老保險。“一分別”即為不同年齡段的安臵對象分別進行安臵。比較有創新之處是政府不再向村集體支付人員安臵費，而是將所有費用轉入到勞動社保部門的社保專戶，直接落實到安臵人員個人賬戶上。同時出臺有關政策按照不同年齡段對被征地人員分別進行安臵。對征地時達到退休年齡的人員(男性60歲，女性50歲)為其一次性交納15年的統籌費，與勞動部門簽訂協議后次年發放養老金。對征地時屬于勞動年齡段的人員，按照當地測算標準一次性交納基本生活保障費用，為其建立個人賬戶。在其未就業時，可以發放不超過兩年的生活補助費，補助期滿仍未就業并符合城市居民最低生活保障的納入城市低保。就業后參加職工基本養老保險，其個人賬戶儲存額按照職工基本養老保險的政策規定進行銜接和計算。

這種模式的優勢在于從根本上解決了失地農民的社會保障問題。盡管筆者一直不大認可溫鐵軍等人的土地社會保障說，但是將失地農民納入到統一的城鄉社會保障網絡一直是很多人包括筆者的一個夢想。但這種模式并沒有從根本上解決土地的級差收益由政府壟斷的問題。如果說南海模式還可以有可能實現農民以土地權利參與工業化獲得致富的機會，那么這種以土地換社保的方式實際上使得農民不可能靠土地致富。筆者對這種模式持保留態度的另一個原因在于這種社保本質上仍然是農民自己出錢。需要搞清楚的是，土地被征用后的安臵補助費和土地補償費本來就屬于農民所有，現在政府用這筆本來屬于農民的錢替農民建立社會保障。這并不是社會保障的本意。這種模式并不需要政府財政的任何轉移支付，甚至可農民最終獲得的實際收入的現值有可能少于一次性補償的額度。因此，這種模式本質上仍然是傳統的征地制度。筆者不看好這種模式的第三個原因是這種模式實際上人為地強化了城鄉社會保障的分割分治。由于只有失地的農民才能享有社會保障，那就肯定必須把現在還擁有土地的農民排除在社會保障之外。如果農民都能擁有社會保障，“土地換社保”又有什么吸引力?

3.蕪湖模式。蕪湖模式的核心是土地所有權不發生變化，仍然保留集體所有的性質。農民集體所有的土地在轉讓、租賃、作價入股、聯營聯建、抵押等形式的使用權轉移行為期限結束后，土地仍然是農民集體所有。試點中土地流轉過程是這樣的：先由各試點鄉鎮成立建設發展投資有限公司作為土地的假定使用方，按若干程序和條件與村集體簽訂協議，取得農民集體所有的土地的使用權。爾后鄉鎮建設投資有限公司在按照開放的需要向工業企業等實際用地方轉讓土地使用權。在此過程中，各鄉鎮既是土地流轉的組織者，又作為中介人具體參與到流轉之中。

從表面上看，蕪湖模式似乎和南海模式并不本質區別，因為土地所有權都掌握在農民手中。但是兩者的區別在于前者實際上是一種“轉租”并且期限很長，失地農民是一次性獲得幾十年土地使用權轉讓的補償，后者是一種按年分紅制度。這就決定了在蕪湖模式中政府尤其是鄉鎮政府的參與性要大大高于后者。各試點鄉鎮建設投資公司在取得農民集體土地的使用權的過程中，只與村集體打交道，談妥流轉土地的面積價格等，然后由村委召開村民代表大會通知村民。村民處于極其被動的地位，村集體是否代表村民的利益也很難說，不排除一些村干部借機中飽私囊、營私舞弊。另外，蕪湖模式中集體土地的流轉收益是在縣鄉和村三級分成。模式中我們看不到這種政府與民爭利的嫌疑

而在我國現行土地征用制度由于征地權濫用以及補償標準低等問題，引起了一系列問題，主要體現在以下幾個方面：

1．帶來了大量失地農民，直接造成了他們的生存危機。由于征地補償不公平導致大量失地農民轉化成城市貧民，而這些失地農民由于自身的文化程度較低，在城鎮生存能力較差，只能從事一些低地位、低技術勞動、低工資、高強度或者臟亂的職業，生活水平大大降低。3．影響了社會穩定，損害了政府形象。在最近幾年各地農民上訪案件中，征地導致的案件占到很大的比重，這無疑嚴重損害了政府形象。另外，失去土地并找不到一份合適工作的農民群體必將成為社會治安的隱患，如不及時加以解決，將演變為嚴重的社會問題。

2．嚴重浪費寶貴稀缺的耕地資源。分布在城市周邊地區的農地多數是上等良田，這些土地被大規模圈占并開發后，就很難再恢復原有的土地肥力，對于耕地資源極度匱乏的中國而言，這種行為無疑是“殺雞取卵”、“竭譯而漁”！由于征地補償標準低，導致土地征用后的利用效率低下，出現“征而不用”、“多征少用”以及“征而遲用”現象。

另外，近些年來，在我國一些地區為了人為地加速城市化進程，出現了大量違法圈占城鎮周邊農地的現象，這一現象有幾個特點：1)絕大多數是政府行為，即由政府或者相關政府部門直接介入征地活動；2)圈占農地的目的是很多地區為了搞開發區、引進外資，人為地加速城市化的進程；3)為了降低征地成本，吸引外資，征地補償的標準很低；4)征地行為均具有強制性；5)很多征地活動不合法；6)征地面積面廣量大，涉及農民很多。

上述問題的出現跟我國現行土地征用制度的弊端有關。現行農地征用制度形成于計劃經濟時代，自50年代以來沒有進行過實質性的改革，這與我國實行市場經濟體制的改革進程很不適應。現階段產生的主要原因包括：

1．公共利益目的和征地范圍界定模糊，相關法律條文相互矛盾。

2．征地補償辦法不合理。

3．非公共利益性質的征地行為導致農民的土地發展權被無償剝奪。

4．多頭違法征地現象屢禁不止。

五、完善我國農村土地改革制度的政策建議

(一)在法律和相關政策中清晰界定公共利益用途的含義

考慮到我國還是一個資本短缺的發展中國家，在土地征用制度改革設計中應該增加一項。“公共利益用途”的審核環節，即在中報征地過程中，由指定的機構審核該項目是否符合“公共利益用途”。根據是否具有明顯的盈利性質；將“公共利益用途”分為純公共利益、準公共利益和非公共利益，從而在征地補償方面

適當區別對待。

(二)明確劃分征地范圍并制定相應的合理的公平補償辦法

在劃分征地范圍、改革現行土地征用制度之時，必須考慮我國的國情，即我國是一個資本短缺的國家。另一方面由于涉及征地方面的法律問題，改革方案須具有漸進性。

為此，建議分兩個階段對征地范圍進行劃分：

第一階段：在現行法律框架下，承認現行所有征地范圍的合法性，但是嚴格區別三種類型的征地行為，并分別來用不同的征地程序和征地補償標準：

1．純公共利益用途：具有最高的強制力，在公平補償的原則下，適當考慮建設項目的成木。但應充分考慮農民的出路，不應威脅到農民的生存。

2．準公共利益用途：仍具有較高強制力，但是在公平補償原則下，鼓勵多種模式的補償辦法，充分考慮被征地者的損失。

3．非公共利益用途：如房地產開發等，這類征地項目不應具有強制力，征地補償費應該由用地單位和農民自行談判。因社會進步帶來的土地增值收益可以通過土地增值稅來加以調節。

第二階段：修正現行有關征地方面的法律條款，規定只有符合公共利益用途的土地方可行使征地權。其余用途的土地由用地者和農民自由交易，政府只制定交易規則，并按照法律規定征收有關稅收，辦理相關手續。

(三)改革征地程序，引入制約機制

事實上隨著經濟、社會的發展，公共利益用途的范圍也在變化，因此是否需要更具體地劃分范圍并不重要，重要的是必須在土地征用制度中設計一項審核機制，即由指定機構審核征地項目是否符合公共利益。考慮到我國現行的土地管理機構設臵，為了防止尋租現象，以及杜絕屢禁不止的多頭征地現象，建議各地設立土地征用審查委員會，由政府領導牽頭，各相關部門，如土地管理局、規劃局等參與，定期審查上報的征地項目是否符合公共利益原則。

土地征收制度是對農民最基本生產資料的處分，這項制度的改革關系到農村社會的穩定，因此要在國家現有制度下有序進行，既要加快加強土地征收制度改革的立法，又應遏制地方政府借土地征收改革之機，使農村集體經濟組織土地流轉泛濫化。在目前的條件下，必須依靠國家的強制力，依法加強對該類事件的規范管制，以通過土地立法的改革，實現農村集體經濟組織土地在穩定、公平、有序的制度下流轉，使有限的土地資源通過市場的大手，最大化的滿足社會需求。