第一篇：我國房地產(chǎn)制度改革情況

我國房地產(chǎn)制度改革情況

市場規(guī)模越來越大，其發(fā)展變化不僅影響金融安全和社會穩(wěn)定，而且影響整個國民經(jīng)濟的健康運行，政府一方面要培育和發(fā)展房地產(chǎn)市場，一方面又要調(diào)控和駕馭房地產(chǎn)市場。

我國房地產(chǎn)市場的恢復、活躍和發(fā)展壯大主要得益于城鎮(zhèn)住房制度改革和城鎮(zhèn)國有土地使用制度改革。住房制度改革把過去那種城鎮(zhèn)住房主要依靠國家投資建設(shè)、排隊分配、低租金使用的做法，改變成了主要由房地產(chǎn)開發(fā)商開發(fā)建設(shè)、從市場上購買或者承租的“住房商品化和社會化”的做法。同時，為了解決城鎮(zhèn)中低收入家庭買不起市場價商品住房問題，開發(fā)建設(shè)了政府指導價的經(jīng)濟適用住房；為了解決城鎮(zhèn)低收入住房困難家庭的住房問題，建立了廉租住房制度。土地使用制度改革把過去那種土地使用權(quán)與所有權(quán)合一，土地供應采取無償劃撥，無限期使用，不得轉(zhuǎn)讓的做法，改變成了土地使用權(quán)與所有權(quán)分離，主要采取招標、拍賣、掛牌等方式將土地使用權(quán)有償出讓給單位或者個人，有限期使用，可以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押的做法。同時，對于國家機關(guān)、軍事、城市基礎(chǔ)設(shè)施等用地，確屬必需的，保留了劃撥方式。

我國房地產(chǎn)市場發(fā)展的實踐表明：房地產(chǎn)市場平穩(wěn)發(fā)展是最為理想的，市場過熱或者過冷，房地產(chǎn)價格過快上漲或者大幅下跌，都會產(chǎn)生極不良的后果，不僅對整個國民經(jīng)濟不利，而且房地產(chǎn)行業(yè)自身受害最大。

然而，我國房地產(chǎn)制度改革仍然存在某些問題，首先是對房地產(chǎn)市場特點考慮不夠。由于房地產(chǎn)的不可移動性，房地產(chǎn)市場是地區(qū)性市場。加上中國幅員遼闊，地區(qū)之間的經(jīng)濟發(fā)展水平、房地產(chǎn)市場發(fā)育程度、干部素質(zhì)、老百姓思想覺悟等差異很大。但某些房地產(chǎn)市場調(diào)控政策措施對各地情況和房地產(chǎn)市場發(fā)展階段考慮不夠，缺乏區(qū)別對待、分類指導，往往采取“一刀切”。另外，房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)周期較長，房地產(chǎn)市場對調(diào)控政策措施的反應速度較慢，或者說，房地產(chǎn)市場調(diào)控政策措施需要經(jīng)過一段較長時間才能出效果。但某些政策措施急于求成，恨不得立竿見影。此外，對房地產(chǎn)市場調(diào)控政策措施過多、過細、面面俱到、相

互銜接不夠、變化也過快。使政策執(zhí)行者難以理解政策制定者的真實意圖，或者根據(jù)自己的需要來解讀，從而難以很好地貫徹落實。

其次，房地產(chǎn)財富和收入上的差距也未受到重視。房地產(chǎn)是一種價值很大的財產(chǎn)。過去人們占用的房地產(chǎn)的面積、位置、新舊等差異較大。但在住房制度改革和土地使用制度改革中，都較少考慮縮小這種差距。通過改革，房地產(chǎn)價值顯化并可以通過轉(zhuǎn)讓、租賃等取得收益后，擴大了人們之間的財富和收入差距。

當前房地產(chǎn)市場發(fā)展中還有許多具體問題，例如，房地產(chǎn)價格特別是住房價格上漲過快，房地產(chǎn)交易行為不夠規(guī)范，房地產(chǎn)市場服務(wù)體系尚不健全，房地產(chǎn)市場規(guī)則尚不完善等。

住房制度改革已破除了舊的福利性住房制度，建立起了與現(xiàn)代市場經(jīng)濟相適應的，以住房市場化為基礎(chǔ)并兼顧住房特殊屬性的多層次住房供應體系的新制度框架，下一步主要是完善和落實的問題。土地使用制度改革尚不徹底，還帶有較濃厚的舊的計劃經(jīng)濟色彩，有一些如何與現(xiàn)代市場經(jīng)濟相嫁接的深層次問題需要解決。房地產(chǎn)市場將由新建商品房買賣為主，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榇媪糠抠I賣和租賃為主。相應的，房地產(chǎn)業(yè)將由房地產(chǎn)開發(fā)為主，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榉康禺a(chǎn)經(jīng)紀等房地產(chǎn)服務(wù)為主。政府應當在充分發(fā)揮房地產(chǎn)市場作用的基礎(chǔ)上，著力搞好保障住房建設(shè)，調(diào)動土地使用者合理利用土地的積極性，防止房地產(chǎn)市場大起大落。

第二篇：我國社會保險制度改革探討

我國社會保險制度改革探討

09經(jīng)本一班8160209030譚明華

在我國現(xiàn)行的社會保障體系中，社會保險包括養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險、生育保險等五個險種。隨著我國人口老齡化、城鎮(zhèn)化、就業(yè)方式多樣化的快速發(fā)展，社會保險制度建設(shè)面臨著新的挑戰(zhàn), 社會保險制度改革是我國經(jīng)濟體制改革的一個重要組成部分，其改革的成功與否直接涉及到我國經(jīng)濟體制改革能否順利進行，同時也關(guān)系到我國社會的穩(wěn)定與發(fā)展。因此，社會保險制度的改革已成為社會普遍關(guān)注的一個重要問題,隨著我國人口老齡化、城鎮(zhèn)化、就業(yè)方式多樣化的快速發(fā)展，社會保險制度建設(shè)面臨著新的挑戰(zhàn).一、我國社會保障的歷史發(fā)展和現(xiàn)狀

目前在我國，社會保障的功能和作用已經(jīng)逐漸深入人心，新型的社會保障的整體框架基本形成，主要表現(xiàn)為：初步完成了從傳統(tǒng)社會保障制度到新型社會保障制度的轉(zhuǎn)型；確立了以養(yǎng)老、醫(yī)療與失業(yè)保險制度為骨干的城鎮(zhèn)社會保險制度的基本框架；創(chuàng)立了力求把公平與效率結(jié)合起來，把社會互濟與自我保障結(jié)合起來的具有中國特色的社會保險制度。盡管，對這個龐大的社會保障體系的總體看法還有不同的意見，但是，作為一個基本的制度，其取得的巨大成就是有目共睹的。

一、社會保險管理體制改革的迫切性

1:改革現(xiàn)行的社會保險管理體制是建立統(tǒng)一勞動力市場的需要。建立統(tǒng)一的勞動力市場是社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的迫切要求，然而由于條塊分割、城鄉(xiāng)分離、政策不統(tǒng)一、覆蓋范圍較小等原因，嚴重阻礙了勞動力在不同所有制之間、不同職業(yè)之間以及城鄉(xiāng)之間的自由流動。為了消除這一弊端，必須逐步擴大社會保險制度的履蓋范圍，為各種經(jīng)濟成份、各種用工形式的城鄉(xiāng)企業(yè)職工以及機關(guān)事業(yè)單位的工作人員，提供統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一政策、統(tǒng)一管理的基本保險制度，建立起全方位、一體化的社會保險管理體制，避免在社會保險的基本制度上五花八門，各行其是，重新人為設(shè)置勞動力自由流動的障礙。

2:改革現(xiàn)行的社會保險管理體制是消除多頭管理的需要。現(xiàn)行的社會保險管理體制是在特定的歷史條件下形成的。其主要表現(xiàn)在多頭管理、政出多門、互相掣肘。長期以來，由于各有關(guān)部門所處的地位不同以及局部利益的驅(qū)動，認識很不一致，難以進行綜合規(guī)劃和統(tǒng)一協(xié)調(diào)。在政策指導上，各訂各的辦法，各守各的框框，難于統(tǒng)一政策；在資金管理上，各守各的條塊壁壘，資金過于分散，不能融通調(diào)劑，資金整體使用效益和保值增值能力差；在改革步伐上，有些改革指施由于長時間的爭論遲遲出不了臺，出臺的也缺少部門之間的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一的規(guī)劃目標。這表明，多頭管理的體制到了非改不可的時候了。

二、改革現(xiàn)行社會保險管理體制的目標和基本原則

根據(jù)社會主義經(jīng)濟體制改革的基本要求和社會保險制度發(fā)展的基本規(guī)律，我省社會保險管理體制改革的目標應該是把各類法定的社會保險項目統(tǒng)一管理起來，爭取用兩到三年的時間，率先建立起政策統(tǒng)一、險種協(xié)調(diào)、基金統(tǒng)籌運作的社會化管理體制。政策統(tǒng)一，就是要在社會保險的目標、水平、覆蓋面、基金征集及運作、保根據(jù)社會主義經(jīng)濟體制改革的基本要求和社會保險制度發(fā)展的基本

規(guī)律，我省社會保險管理體制改革的基險費發(fā)放等各個方面和各個環(huán)節(jié)，做到由同一機構(gòu)制訂、發(fā)布政策，監(jiān)督完善政策；基本險種協(xié)調(diào)，就是要在建立不同險種的同時，做好各險種規(guī)劃、政策、管理和運作等方面的協(xié)調(diào)工作，防止不同險種之間發(fā)生相互沖突的情況；基金統(tǒng)籌運作，就是要在盡可能寬的范圍內(nèi)統(tǒng)一籌集和運作保險基金，做到增進保值增值，調(diào)劑豐欠余缺，實現(xiàn)風險互補。

三、如何推進社會保險制度改革

第一，繼續(xù)深化養(yǎng)老保險制度改革。經(jīng)過20多年的改革，我國初步建立了社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度；機關(guān)和事業(yè)單位還沒有進行養(yǎng)老保險制度改革，仍實行退休制度。下一步養(yǎng)老保險制度改革的重點：一是繼續(xù)完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度。二是啟動事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革試點。目前，企業(yè)與事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度不銜接，兩類養(yǎng)老待遇差距過大，已經(jīng)成為影響社會穩(wěn)定的突出問題。按照事業(yè)單位與企業(yè)養(yǎng)老保險制度模式統(tǒng)一、管理相互銜接、待遇略有差距的要求;三是制定適合農(nóng)民工特點的養(yǎng)老保險辦法和經(jīng)辦規(guī)程，積極推進農(nóng)民工養(yǎng)老保險信息系統(tǒng)項目建設(shè)。四是探索建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。全面完成農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金審計、整改和機構(gòu)移交工作。制定農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作的指導意見，開展建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點.第二，加快完善醫(yī)療保險制度。我國的醫(yī)療保險制度主要由城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險、新型農(nóng)村合作醫(yī)療三項制度組成。下一步完善醫(yī)療保險制度的重點：一是繼續(xù)完善城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度。多渠道籌集資金，妥善解決關(guān)閉破產(chǎn)企業(yè)退休人員、困難企業(yè)職工和退休人員參加基本醫(yī)療保險問題。加強醫(yī)療保險管理服務(wù)，優(yōu)化管理服務(wù)流程。研究完善醫(yī)療保險用藥管理和診療項目管理辦法，完善結(jié)算辦法，探索建立相應的質(zhì)量控制與考核標準，調(diào)動醫(yī)療機構(gòu)的積極性，提高醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量，控制醫(yī)療費用過快上漲。二是擴大城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險試點范圍，為城鎮(zhèn)沒有就業(yè)單位的居民，包括大中小學的在校學生建立這項制度，重點保障這部分人群的住院和門診大病醫(yī)療支出需求。2007年下半年，國家已在79個城市啟動了城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險試點。2008年試點城市要達到全國城市總數(shù)的50%以上。三是加快推進新型農(nóng)村合作醫(yī)療，力爭到2008年底，新型農(nóng)村合作醫(yī)療將基本覆蓋所有農(nóng)村，并逐步提高籌資水平和報銷比例，減輕個人負擔。

第三，推進失業(yè)、工傷、生育保險制度建設(shè)。近些年來，國務(wù)院頒布了《失業(yè)保險條例》和《工傷保險條例》，勞動保障部門頒布了生育保險方面的行政規(guī)章，標志著失業(yè)、工傷、生育三項保險制度基本建立。下一步的工作重點：一是進一步完善失業(yè)保險制度。建立健全失業(yè)保險金標準正常調(diào)整機制，推動失業(yè)預警制度建設(shè)，加強失業(yè)預防和失業(yè)調(diào)控。繼續(xù)推動東部地區(qū)做好擴大失業(yè)保險基金支出范圍試點工作，加大失業(yè)保險促進就業(yè)力度，積極探索完善失業(yè)保險制度保障生活、促進就業(yè)、預防失業(yè)三位一體的功能。二是繼續(xù)推進工傷保險制度建設(shè)。完善工傷保險法規(guī)政策和標準體系，逐步提高工傷保險待遇。

我國社會保障制度建設(shè),既要堅持已經(jīng)達成共識的方向和目標，又要大膽探索新的路子和辦法。我國的社會保障制度建設(shè)已經(jīng)經(jīng)過了幾十年的探索。改革開放以來，在許多方面已經(jīng)提出了比較明確的制度建設(shè)方向和目標。在這個探索的過程中，有兩點是非常重要的,一是要高度重視社會保障制度建設(shè)對穩(wěn)定的特殊要求。社會保障是保障穩(wěn)定的，如果保障制度本身不穩(wěn)定，任何好的制度設(shè)計都不會成功。二是改革一定要循序漸進，不可一蹴而就。不能指望在短時間內(nèi)求

得一個完善的制度設(shè)計，更不能指望在短時間內(nèi)社會成員之間能達到充分的共識.在今后,我國的社會保險制度改革一定會取得更大的進步,社會保險制度改革越來越完善, 保險業(yè)獲得更加蓬勃的發(fā)展！參考文獻：(1)建立新型社會保險體制的原則及對策/光明日報/ 2006-4-8

(2)我國社會保障體制中存在的問題與對策探討/ 2010-3-9

(3)如何推進社會保險制度改革/來源：國研室/ 2008年03月19日

(4)我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度改革的研究/ 朱逸/ 2010年 07期

(5)我國社會保障制度建設(shè)的主要方向和任務(wù)/新華日報/2005-6-2

第三篇：淺析我國信訪制度改革

我國信訪制度改革路徑探析

摘要：信訪工作是黨和政府聯(lián)系群眾的橋梁和紐帶,是維護和實現(xiàn)群眾權(quán)利的重要手段。做好信訪工作對于構(gòu)建和諧社會、穩(wěn)固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)十分重要。然而，隨著時代的發(fā)展，信訪制度受到功能定位和內(nèi)在制度機制的影響存在諸多不完善的地方。在新的歷史條件下，需要對信訪制度進行必要的反思和重新構(gòu)建。本文首先評述了我國信訪體制改革的背景及學界觀點，以闡述信訪制度的基本法理為基礎(chǔ)，重點揭示信訪的概念、功能作用以及改革的背景和目前所面臨的問題和挑戰(zhàn)，進而提出信訪制度改革的三種模式，為我國信訪制度的改革提出可借鑒的意見和建議。

關(guān)鍵詞：信訪制度 改革模式 建議

信訪制度作為一種公民參加政治活動、維護自身合法利益的利益表達機制，在實現(xiàn)廣大人民群眾的民主政治權(quán)利和維護其自身利益方面起過十分重要的作用。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展和完善，依法治國成為一項基本方略。在這一大的時代背景之下，一切不符合市場經(jīng)濟體制與依法治國理念相沖突的體制機制都需要進行逐步的改革。因此，對我國現(xiàn)行的信訪制度進行改革和完善，在依法治國的框架下尋求信訪制度的工作、內(nèi)容和方法的創(chuàng)新成為一項十分迫切的任務(wù)。而且信訪制度也只有根據(jù)現(xiàn)代法治化的理念進行改革，才能發(fā)揮其應有的作用和功能，最終實現(xiàn)其化解社會矛盾、實現(xiàn)社會和諧的最終目標。1

一、我國信訪制度概述

（一）信訪制度的概念

所謂信訪是指，顧名思義就是來信來訪，是指人民群眾致函或走訪有關(guān)部門，反映情況，并要求解決某些問題。在我國現(xiàn)有的政治語境之下，是指公民、法人或者其它組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關(guān)行政機關(guān)處理的活動。2信訪的概念在界定上又存在廣義和狹義之分，廣義的信訪不僅僅包括對于行政部門的信訪活動，而且還包含了向各級人大、各級黨委部門、人民法院、人民檢察院以及國有企業(yè)進行的信訪。綜合起來看，只要是在我國現(xiàn)有的政治體制下具有公權(quán)力的部門都可以成為信訪的對象。而狹義的信訪，僅指信訪人向各級人民政府進行信訪的情況，也就是說狹義信訪的對象只包括政府行政機關(guān)。

而就信訪制度本身而言，它是對信訪活動進行規(guī)范的一整套制度體系。根據(jù)當前信訪制度發(fā)展趨勢并結(jié)合我國國情，筆者認為可以把信訪制度表述為：公民和組織在其合法權(quán)利受到各類公權(quán)力侵害致?lián)p時，選擇以書信、走訪等形式反映事實、表達意愿、尋求補救，接受來信來訪的機關(guān)通過直接或間接的各種方式予以協(xié)調(diào)、督促和幫助，促成其獲得及時有效的權(quán)利救濟之法律制度。3由此，也可以看出，信訪制度作為一種權(quán)利救濟機制，也是一種在法治框架約束下的法律制度。

畢然.淺議現(xiàn)行信訪制度的缺陷與完善措施[J].經(jīng)濟師，2009年第9期，第112頁。

參見2005年國務(wù)院通過并頒布的《信訪條例》第二條的規(guī)定。3 代琳，社會轉(zhuǎn)型時期我國信訪制度的困境與改革途徑[J].法治與社會，2008年第12期，第98頁。

（二）信訪制度的歷史沿革

新中國成立之后，我國徹底廢除了國民黨遺留下來的政治體系，創(chuàng)立了一個以人民代表大會制度為核心的政治制度體系。而信訪制度正是在這一基本政治制度下延伸出來的產(chǎn)物。在新的政治邏輯中，人民成為國家的主人，國家和其他一切行政機關(guān)都是為人民服務(wù)的。因此，信訪就成為聯(lián)系國家與人民的一座橋梁，信訪制度也在國家的政治、經(jīng)濟和社會各項事業(yè)的建設(shè)當中發(fā)揮了積極的協(xié)調(diào)、溝通作用，成為社會主義民主和法治建設(shè)的重要陣地。關(guān)于信訪制度最早規(guī)定出現(xiàn)在1951年6月7日政務(wù)院所頒布的《關(guān)于處理人民來信和接見人民工作的決定》規(guī)定之中。根據(jù)該決定對人民的來信來訪的表述“各級人民政府對于人民的來信或要求見面談話，均應熱情接待，負責處理”，4由此也可以看出，在當時法律的權(quán)利救濟途徑還不太完善的情況下，人民表達訴求解決內(nèi)部矛盾的方式就是“書信表達”和 “見面談話”。之后隨著信訪制度的不斷完善和發(fā)展，逐漸建立起了具有中國特色的信訪制度體系。我國信訪制度的發(fā)展和演變大致經(jīng)歷了以下三個階段： 1、1951年6月一1979年1月的大眾動員型信訪

這一階段的信訪活動由于受到政治運動的影響，具有鮮明的政治特征。每當政治運動澎湃發(fā)展時，來信來訪的數(shù)量就急劇增加，而且內(nèi)容多是檢舉和揭發(fā)他人的政治問題的。為了應對這種局面，黨中央于1951年撤銷了中共中央書記處政治秘書室，專門設(shè)立了中共中央辦公廳秘書室，負責對社會各界寫給中央領(lǐng)導同志的信件進行處理。到了1963年，政務(wù)院秘書廳也專門成立了群眾信件組，負責統(tǒng)一管理行政部門的信訪工作，這也是我國第一真正意義上的專職信訪機構(gòu)。1957年5月，黨中央在北京召開了第一次全國信訪工作會議。會議擬定了《中國共產(chǎn)黨各級黨委機關(guān)處理人民來信、接待群眾來訪工作暫行辦法(草案)》，這也是新中國成立以來第一次以行政法規(guī)的形式對信訪活動進行規(guī)范，由此也開啟了我國信訪制度法治化的大幕。5 2、1979年2月一1983年2月?lián)軄y反正型信訪

這一階段，信訪工作最大的特點就是成為解決歷史遺留問題、平反冤假錯案的一個重要渠道。由于受到“十年**”的影響，國家的正常的法律救濟制度基 45 王會智，劉新君.論我國信訪制度的困境及對策[J].吉林經(jīng)濟管理干部學院學報，2010年第2期，第32頁。

張春照.中國信訪制度的歷史及現(xiàn)狀分析[J].新西部，2009年第1期，第39頁。本處在一種癱瘓的狀態(tài)，長期積累下來的大量矛盾和歷史問題無法得到解決，這樣就催生出了大量的信訪活動，而信訪的主要內(nèi)容就是要求平反在政治運動中形成的冤假錯案。為此，1979年，中央政府專門成立了于“中央機關(guān)處理上訪問題領(lǐng)導小組”，解決當時大量涌現(xiàn)的信訪問題。由于受到特定歷史環(huán)境的影響，這個時期的信訪工作的目的和內(nèi)容都發(fā)生了很大的變化，信訪工作目的從以往地作為各地各級政府同人民群眾保持密切聯(lián)系的重要手段，轉(zhuǎn)變成為了解民情、消除民怨，改善人民群眾與政府的關(guān)系作用上，因此，這個階段也被稱之為撥亂反正型信訪。3、1982年2月至今化解矛盾型信訪

隨著我國在1982年基本完成了撥亂反正的任務(wù)，信訪制度的核心任務(wù)也從解決歷史遺留問題向化解矛盾、實現(xiàn)公民的權(quán)利救濟方向轉(zhuǎn)變。1982年2月，第三次全國信訪工作會議在北京召開，相關(guān)部門發(fā)布了《當前信訪工作的形勢和今后的任務(wù)》、《黨政機關(guān)信訪工作暫行條例(草案)》兩個文件，也對今后信訪工作的任務(wù)目標進行了重新的調(diào)整，把化解社會矛盾，保障公民的合法權(quán)益作為信訪工作的核心任務(wù)。到了1995年1O月，國務(wù)院正式頒布實施了《信訪條例》，由此也標志著我國信訪制度建設(shè)進入了一個新的歷史階段。62005年，國務(wù)院又重新修訂并頒布了《信訪條例》，從信訪目的、管理模式、信訪程序等多個方面對于原有的信訪制度進行了大刀闊斧的改革，由此也形成了現(xiàn)有的信訪制度體系。

（三）信訪制度的價值功能

從信訪制度建立之始，其初衷就是為了方便政府部門了解社情民意，并將其當成是一種群眾監(jiān)督政府的方法、思想政治教育的途徑、調(diào)節(jié)矛盾的手段，同時還認為信訪制度還能調(diào)動普通群眾參與國家事務(wù)的主動性，從而鞏固社會主義制度。由此也可以得出信訪制度具有重要的民主建設(shè)功能，有利于化解社會矛盾，實現(xiàn)社會和諧。具體來說，信訪制度一方面可以反映社情民意，表達群眾訴求。另一方面群眾也可以通過這一渠道對政府部門起到監(jiān)督和制約的作用。

1、從公民權(quán)利救濟的角度來說，信訪制度能為其提供簡便、經(jīng)濟、有效而 6 段高祥，陳祤.淺談當今我國信訪制度[J].今日南國，2009年第11期，第38頁。全面的權(quán)利救濟方式，具有保障和維護公民權(quán)利和自由的功能。保障人權(quán)作為現(xiàn)代民主國家的一項基本任務(wù)來說，已經(jīng)越來越成為受到各國政府的重視。我國2004年的憲法修正案已經(jīng)將尊重和保障人權(quán)作為國家的一項基本政治任務(wù)來看待。而人權(quán)的保障必須依靠相關(guān)的法律制度加以落實，否則只能成為一種空談。雖然，我國社會主義法治建設(shè)經(jīng)過多年的發(fā)展已經(jīng)取得了不小的成效，但是從總體的法治狀況來看，依然還有不盡如人意的地點。有法不依、執(zhí)法不嚴的現(xiàn)象還屢有發(fā)生。而且從從法律體系的運行結(jié)果來看，并不是每一個行政機關(guān)行政行為都符合法治的要求，也不是每一個司法機關(guān)審理的每一件案件也都能獲得公正的審理和裁判，在這種情況下，公民實現(xiàn)權(quán)利的途徑并不是完全順暢，因此，尋求權(quán)利救濟就成為保障和實現(xiàn)公民人權(quán)的重要環(huán)節(jié)之一。而信訪制度以其簡便、經(jīng)濟、有效而全面的救濟特點為公民提供了一個權(quán)利救濟的有效途徑。

雖然，在依法治國理念的指導下，法律成為實現(xiàn)權(quán)利和自由的重要途徑，但是有法律受到立法技術(shù)、法律理念和社會環(huán)境因素的影響，其本身也存在一定的缺陷，因此，還有大量的社會問題無法完全用法律的方式加以解決。在這種情形之下，信訪制度就能發(fā)揮其應有的功能和作用，克服法律救濟程序所具有諸如程序復雜、覆蓋不全面的缺點，從而實現(xiàn)對權(quán)利人及時、便利有效的權(quán)利救濟。

因此，信訪制度作為一項補充權(quán)利救濟的方式，雖然不具有法律救濟那樣具有國家強制力保障實施的作用力，但是卻可以深入到法律所不及或法律不能發(fā)揮理想效果的區(qū)域，實現(xiàn)對于公民的權(quán)利救濟。

2.從對公共權(quán)力監(jiān)督制約的角度來說，信訪制度能提供一種溫和、反思、高效的監(jiān)督制約機制，從而促進公權(quán)力機關(guān)民主與法治結(jié)果的實現(xiàn)。一方面，信訪制度可以實現(xiàn)對于立法、執(zhí)法和司法三種公權(quán)力的協(xié)調(diào)功能，促進三種權(quán)利的互相配合、互相制約。我國目前大量的社會矛盾或多或少都是由于這三種權(quán)力機關(guān)在行使權(quán)力的過程中不協(xié)調(diào)而造成的。現(xiàn)實中，公權(quán)力部門超越職權(quán)、濫用權(quán)力、管轄權(quán)沖突和權(quán)力不作為等現(xiàn)象還屢有發(fā)生，制度之間的矛盾和沖突得不到有效的協(xié)調(diào)。而信訪機關(guān)在辦理信訪案件時，常常要涉及到這些權(quán)力機關(guān)的責任劃分和權(quán)力協(xié)調(diào)的職能，而且信訪機構(gòu)設(shè)立本身就是一個超越了立法、執(zhí)法和司法職權(quán)劃分的局限，因此可以更好地協(xié)調(diào)和監(jiān)督這三種權(quán)力在法律規(guī)定的范圍內(nèi) 7毛淑梅.新時期信訪工作創(chuàng)新機制對策研究[J].遼寧教育行政學院學報.2009年第5期，第29頁。得以正確的行使。

另一方面，信訪制度還具有自我糾錯功能，通過對于公權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督和制約，從而加強對于制度的修復和完善。任何制度都不可能是十全十美的，都有一個發(fā)展和完善的過程，對于一個國家的各項政治、經(jīng)濟和法律制度來說，都需要用理性的和發(fā)展的眼光去看待，以務(wù)實和不斷完善的精神去實踐，用零星的社會工程的方法去改造現(xiàn)實當中不能適應社會發(fā)展的制度。有鑒于此，筆者認為信訪制度具有對現(xiàn)有各種制度進行內(nèi)在反思、缺陷查找和及時補救的功能。如果能夠?qū)π旁L制度的職能和目標進行正確的定位，讓信訪制度承擔起其應有的職責和功能，不僅能實現(xiàn)對我國公民權(quán)利的良好保障，而且還能有效地促進我國民主法治水平的提高。

二、我國信訪制度改革的背景和現(xiàn)實困境

（一）我國信訪制度改革的背景

1、信訪制度改革是社會多元利益格局下的一種趨勢

信訪制度作為人民群眾依法行使民主權(quán)利，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)和維護自身合法權(quán)益的重要形式，在我國社會主義民主法治建設(shè)過程中發(fā)揮過十分重要的作用。信訪制度在建立之初的著眼點在于為國家機關(guān)與普通群眾建立一種溝通機制，讓領(lǐng)導人有更多的渠道可以直接了解到社情民意。然而隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的迅速發(fā)展，原有的制度體系與現(xiàn)實的經(jīng)濟現(xiàn)實不可能避免的發(fā)生沖突和碰撞，利益多元化的趨勢也使得社會轉(zhuǎn)型期的矛盾叢生，再加之法治建設(shè)的滯后，引發(fā)和堆積了大量的社會矛盾和社會問題。有些問題能夠在現(xiàn)有的體制下進行解決，解決不了的就通過不同的渠道匯集到了信訪部門，使信訪工作成為老百姓關(guān)注的焦點問題。因此，信訪制度的職能就變成了普通群眾尋求權(quán)利救濟的一個渠道。這種職能上的轉(zhuǎn)變必然要求信訪制度本身進行一定的改革。但是，從目前的信訪工作的實際效果又表明，面對矛盾叢生的社會現(xiàn)實，信訪制度卻發(fā)揮不了其應有的作用，不僅解決不了相應的社會矛盾，有時甚至會成為有關(guān)部門推卸責任的“擋箭牌”，而且整個信訪制度的機制體制已經(jīng)遠遠落后于時代的發(fā)展要求，根本無法滿足人民群眾尋求權(quán)利救濟的現(xiàn)實要求。8面對這種局面，如果不對現(xiàn)有的信訪制度進行應有的改革和完善，那么信訪制度不僅可能會淪為一種毫無作用的形式，而且還有可能對于依法治國的基本方略造成不利的影響。因此，筆者認為應該對我國現(xiàn)有的信訪制度進行大力改革和調(diào)整，以制度創(chuàng)新來回應現(xiàn)實的挑戰(zhàn)。

2、信訪制度改革是適應世界申訴救濟制度發(fā)展趨勢的一種需要

從國外的申訴救濟制度的構(gòu)建和發(fā)展的情況來看，尋求一種在法律救濟之外的具有一定效率模式的申訴救濟制度已經(jīng)成為一種共識。隨著瑞典在1974年的《憲法》中寫進了申訴專員制度之后，在同是北歐的挪威、芬蘭等國也建立了類似的制度。另外，還有英國、法國、加拿大等國紛紛在議會體制下設(shè)立監(jiān)督員制度，或者在在行政機關(guān)內(nèi)部設(shè)立相對獨立的行政監(jiān)督專員機制。這一世界性的發(fā)展趨勢，說明類似于信訪制度這樣的方便、全面的權(quán)利救濟方式并不是毫無存在的必要，而恰恰相反，只要通過合理的制度安排，就能使其發(fā)揮應有的化解和消除社會矛盾的作用。而且，從某種程度上說，國外的相關(guān)實踐也為我國的信訪制度的改革和完善提供了一個良好制度模板。9與此同時，我們也不得不承認，由于在在制度背景、政治文化、法律文化、基本國情以及面臨的現(xiàn)實問題上所存在的差異，我國信訪制度與西方這些國家的申訴救濟制度還存在很大的不同，所以我們在對信訪制度進行改革和完善的過程中也不能完全照抄照搬西方國家的某些做法，否則就可能起到適得其反的效果。因此，筆者認為在對我國的信訪制度進行改革時，必須要考慮我國的特殊憲政體制和政治法律文化背景，在學習各國制度精華的同時，要充分考慮我國現(xiàn)實的民主環(huán)境、法治目標以及憲政體制，并以此為基層建立一個既能滿足現(xiàn)實需求，又能不突破憲政底線的新信訪制度體系。

3、信訪制度改革是對現(xiàn)有認識誤區(qū)的一種糾正

具體來說，筆者認為要對信訪制度進行改革必須避免出現(xiàn)以下三個誤區(qū)：第一，將信訪制度作為法律制度替代品。這種觀念一直是信訪制度受到公眾病詬最大的因素一直。由于當前的法律環(huán)境還存在一些問題，于是有人就希望將政治、經(jīng)濟、社會等所有法律解決不了的問題全部都推給信訪解決，把信訪當成是彌補 8 劉俊娥，張彩霞，滕長江.做好信訪工作構(gòu)建和諧社會--關(guān)于當前信訪工作的調(diào)查與思考[J].網(wǎng)絡(luò)財富，2010年第2期，第22頁。唐麗萍，葉磊.我國信訪制度的功能錯位和制度困境分析[J].上海海關(guān)學院學報.2009年第4期，第89頁。法律無力的替代品。人們一旦受到這種觀念驅(qū)使，就會對信訪制度抱有高于其應有地位的期待，而一旦信訪制度達不到他們的期望，那么信訪制度又會在他們眼里淪為毫無用處的空談；第二，將信訪僅僅當成一直收集信息的渠道，認為信訪的救濟和監(jiān)督功能在制度上是對法院和檢察院以及行政監(jiān)察部門的一直越權(quán)，也是一直沒有必要的重復。這種誤區(qū)主要存在于一些政府機構(gòu)眼里，認為信訪不僅解決不了問題，而且還會讓矛盾和問題復雜化，因此主張取笑信訪制度，或者只是將其當成一直信息收集渠道而已；第三，將信訪當成一種十分專業(yè)化的法律制度，進而以嚴格的法律程序?qū)ζ溥M行約束和規(guī)定，清清楚楚地將政策等處于邊界的問題剔除出去。這種觀點主要還是第一種誤區(qū)的一種衍生和演化，將信訪制度等同于訴訟、仲裁等十分嚴格的法律救濟方式。10產(chǎn)生以上誤區(qū)的根本原因還在于沒有站在我國的憲政背景之下，對信訪制度的本質(zhì)特征進行一個清晰的認識，而只是將其機械地套用在西方三權(quán)分立體制之下，產(chǎn)生的結(jié)果也就可想而知了。另外，有些人只是看到了信訪制度的一個片面或一個局部，沒有從我國立法體制、行政體制、司法體制以及地方制度的整體出發(fā)，全面公正的看待有關(guān)問題，從而將信訪制度目前暴露出來的弊端等同于信訪制度本身，這是十分片面的。

綜上所述，筆者認為要使信訪制度獲得較大的改進，首先得重新審視信訪制度本身的功能定位，注重研究信訪制度本身的法理基礎(chǔ)，區(qū)分應然和實然，同時以目的論的觀點，從信訪制度所要實現(xiàn)的保護公民合法權(quán)利、改善國家權(quán)力體系這兩個基本點出發(fā)，理順二者之間的關(guān)系，建立協(xié)調(diào)和互動，消弭緊張和沖突。最為重要的是，采用科學統(tǒng)一全面的立法理念，建立符合我國國情的新的信訪制度體系，使其在我國特殊的國情和憲政背景下，與現(xiàn)有的行政復議、行政訴訟、行政監(jiān)察等專項法律制度相銜接，在較小的社會震蕩、較少的資源投入的情況下逐步走向完善。

（二）我國信訪制度所面臨的現(xiàn)實困境

1、信訪制度本身存在著一些結(jié)構(gòu)性缺陷

信訪制度作為一種不同于法律救濟模式的矛盾解決機制其自身也存在著一定程度的缺陷，需要引起重視。（1）程序性制度缺乏。雖然信訪制度作為一種較為以傾聽和了解信息為主的權(quán)利救濟模式，不可能要求其具有嚴格的程序性特 10 謝卓妍.信訪制度的現(xiàn)實困境[J].法治與社會，2008年第11期，第86頁。征，但是這并不等于信訪制度不需要程序制度的約束。因為任何一種制度如果缺乏程序性的要素，那么只能導致整個制度運行的混亂。信訪制度如果缺乏一個有效的程序規(guī)定，那么只能讓信訪失去其應有的作用和功能；（2）缺乏一定的專業(yè)性。解決糾紛是一個高度專業(yè)性的工作，需要懂得一定的法律知識和專業(yè)能力。然而從我國目前的從事信訪的工作人員來看，信訪機構(gòu)工作者的專業(yè)素質(zhì)普遍不高，不能滿足化解糾紛和幫助信訪人維護權(quán)利的要求；（3）信訪結(jié)果缺乏一定的確定性。糾紛解決機制追求的價值之一就是結(jié)果的相對同一性，即相同的案件大致有相同的結(jié)果，但是信訪的結(jié)果卻是高度或然性的。11信訪解決問題的結(jié)果往往不具有一致性與連續(xù)性。實踐中絕大多數(shù)信訪通過批轉(zhuǎn)解決，其中少數(shù)通過直接協(xié)調(diào)處理。而大量的案件因種種原因最終還是解決不了，這就導致了同樣的案由和同樣的事實，卻出現(xiàn)了兩種不同的處理結(jié)果，這對于信訪制度的公信力具有十分重要的負面影響。（4）信訪活動的處理結(jié)果缺乏一定的約束力。目前，我國還沒有建立嚴格的信訪問題責任追究機制。盡管信訪機構(gòu)支持并認同信訪人的合理合法的主張和訴求，但是也只能將信訪事項轉(zhuǎn)交給有關(guān)職能機構(gòu)進行具體的解決，但是最終的落實與否決定權(quán)還在于有關(guān)職能機構(gòu)手里，信訪機構(gòu)無法對其不作為行為進行追責，從而讓信訪制度的實際效果大大折扣。

2、信訪制度在實際運行中存在的問題

第一，信訪制度的功能定位模糊。我國對信訪制度在整個糾紛解決的制度體系中所應具有的角色缺少明晰、合理的定位，信訪制度被異化、功能錯位、機構(gòu)錯位、越位的現(xiàn)象屢見不鮮。信訪制度最開始建立的根本目的是幫助領(lǐng)導人收集和傳達民意，其作用只是一個溝通橋梁的作用。而隨著時代的變遷，如今的信訪制度已經(jīng)變成了一種維護和救濟公民權(quán)利的重要渠道，其主要任務(wù)變成了對公民合法權(quán)利的救濟，其信息溝通、民主監(jiān)督的功能反而退居其次。而信訪制度的設(shè)計定位在于溝通和反映民意，而最后卻演變成為了以解決問題為主，信訪制度的設(shè)計定位與其實際的功能之間存在錯位。

其二，信訪制度承擔了大量司法救濟的職能。由于我國司法公信力缺失，大量的涉法案件涌入到了信訪渠道。這些案件本來應該有司法部門通過專業(yè)的審判人員通過符合程序的方式加以解決，但是由于司法體系所出現(xiàn)的問題，大量的涉 11 王曉霞.崇文區(qū)：“信訪代理”代民解憂[J].北京支部生活.2010年第4期，第35頁。法案件被當成信訪的對象，從而造成了信訪活動對司法獨立性的干預。這種情況不僅不能解決司法公信力的問題，而且還有可能對司法審判獨立性原則的損害。涉法信訪案件的居高不下只會加大依法治國的難度和延緩法治化的進程。

其三，信訪活動處理不當容易引發(fā)新的矛盾和糾紛。由于社會公眾對于信訪機關(guān)職能和地位的認識不清，抱有高于其應有地位的期待，一旦信訪部門不能完全滿足其訴求便容易引發(fā)新的矛盾和糾紛，在實踐中也出現(xiàn)了一些上訪者在上訪過程中形成的問題往往超過了最初上訪時要解決的問題的情形，一些訪民認為因上訪而受到不公對待，而此前要反映的問題反而“變成小事了”。12對于這種現(xiàn)象必須引起高度重視，否則作為化解矛盾本身的信訪制度最后卻演變成了引發(fā)矛盾的導火索，這是任何人都不愿意看到的。

三、我國信訪制度改革的趨勢

（一）信訪制度改革的目標定位

從我國目前信訪制度的功能定位來看，其大致包含了以下幾個方面的內(nèi)容：

1、權(quán)利救濟功能。這也是目前我國信訪制度所承擔的主要職能。由于我國正處在一個社會轉(zhuǎn)型期，大量的社會矛盾和糾紛因為利益分配問題而產(chǎn)生，又因為司法系統(tǒng)本身存在一定的問題，因此，信訪便成為普通公民遇到利益受損情況下所選擇的一種救濟方式。13信訪制度的存在，能為公民提供了一種在司法體系外通過行政救濟進行維護權(quán)利的途徑，是公民權(quán)利救濟體系的一個重要組成部分。

2、政治參與功能。憲法規(guī)定了擁有建議、申訴、控告和檢舉的基本政治權(quán)利，而信訪權(quán)便是這一憲法權(quán)利的重要表現(xiàn)形式。一方面，公民能夠通過形式信訪權(quán)監(jiān)督國家機關(guān)的權(quán)力運行狀況。信訪人可以對行政機關(guān)及其工作人員的職務(wù)行為向信訪機構(gòu)反映情況，提出建議和意見，促使被監(jiān)督主體提升工作效能；另一方面，公民還可以通過信訪反映訴求，具有信息溝通的功能。信訪制度是黨和政府及其負責人密切聯(lián)系群眾，了解社情民意的一種制度化形式。

3、維護穩(wěn)定功能。信訪所具有的解決社會矛盾沖突和化解糾紛的協(xié)調(diào)的功能，使它在一定程度上緩和或防止群眾用更激烈的手段和方式對抗國家權(quán)力和社會秩序，因而已成為維護社會穩(wěn)定的重要措施之一。特別是在當前這樣一個矛盾 1213 黃錦維.昭平：“信訪代理”化解基層矛盾[J].當代廣西.2010年第10期，第41頁。

宋振玲.信訪制度困境與解決途徑探析[J].大連民族學院學報，2007年第6期，第50頁。多發(fā)期，通過信訪制度促進沖突雙方彼此了解，消解敵對情緒，將群眾的合理訴求和聲音及時地反映到有關(guān)部門，有利于將矛盾和沖突化解在萌芽狀態(tài)。而且還能通過溝通信息對凝聚民心、增強群眾的參與意識、調(diào)動群眾的積極性有重要作用。

綜合以上職能，我們可以對信訪制度改革的功能定位便有了一個相對比較清晰的目標。筆者認為，鑒于目前無序的信訪現(xiàn)象源于中國國家治理方式中的結(jié)構(gòu)性、系統(tǒng)性問題，必須從國家制度建設(shè)的宏觀層面，重新估價信訪的價值，整合職能，調(diào)整機構(gòu)，在國家政治結(jié)構(gòu)中重塑舒緩社會矛盾的通道，進而建立起社會穩(wěn)定的長效機制。建立和諧的糾紛解決渠道應基于以下三個價值目標：第一，給予當事人更多、更徹底的司法救濟，擴大與保障訴權(quán)的充分實現(xiàn)，使司法救濟更徹底。第二，強化行政復議機構(gòu)化解糾紛的能力，撤銷部門信訪機構(gòu)。第三，整合信訪資源，考慮重新構(gòu)建信訪體系框架，在人大制度的框架下建立起統(tǒng)一、權(quán)威的信訪處理機制，從而實現(xiàn)高效的信訪監(jiān)督監(jiān)察機制。14

（二）信訪制度改革的模式選擇

基于上述分析討論，筆者認為對于我國信訪制度的改革模式可以從三個層面去探討：

1、集中統(tǒng)一模式

所謂集中統(tǒng)一模式，就是指將現(xiàn)在分散的信訪機構(gòu)統(tǒng)一起來，形成一個專門處理信訪個案的專門委員會。具體來說，可以借鑒國外議會制度下的監(jiān)察專員制度，在人民代表大會制度為基礎(chǔ)，在人大內(nèi)部建立一個專門的信訪監(jiān)督委員會。該委員會對外統(tǒng)一受理公民、法人和其他組織就行政機關(guān)、司法機關(guān)的執(zhí)法和司法行為是否合法、是否合理的各類案件，并且通過調(diào)查、報告、公開、建議、調(diào)解等方式指導行政機關(guān)和司法機關(guān)以更有效率的方式作出更符合信訪人合法利益的改進建議和指導。這種建議和指導不具有當然的法律強制力，但其結(jié)論應當公開并受有關(guān)國家機關(guān)之尊重。信訪人有權(quán)于行政復議或行政訴訟之前、之后向信訪專員尋求救濟，但于行政復議和行政訴訟程序之中則不得進行，除非法院認為不屬于其受理范圍而予以駁回的情況。這種模式的優(yōu)點在于對原有的信訪部門各自為政的方式進行了徹底的顛覆，有利于信訪活動脫離具體行政機關(guān)的干預，14 周永坤.信訪潮與中國糾紛解決機制的路徑選擇[J].暨南學報（哲學社會科學版），2006第1期，第38－47頁。從而形成一種真正的具有權(quán)力監(jiān)督和制約的救濟方式；而缺點就在于這種改革的成本較大，所要涉及的部門利益也比較廣大，改革難度大，推行起來比較困難。

2、資源整合模式

所謂資源整合模式，是指將現(xiàn)在人大的信訪機構(gòu)作為總協(xié)調(diào)點，統(tǒng)一受理信訪案件，而其他部門的信訪機構(gòu)則作為人大信訪機構(gòu)派駐的工作部門，建立一種以人大信訪為中心、各部門信訪為具體負責辦事機構(gòu)的聯(lián)合模式。這種模式最大限度的利用現(xiàn)有的信訪部門的資源，在不對信訪體制作出根本性的調(diào)整的前提下對信訪資源進行有效整合，以提高其利用效率。目前我國的信訪機構(gòu)分散于各個國家機關(guān)，但各信訪機關(guān)之間卻沒有工作聯(lián)系，信訪案件的處理效率十分低下，這就不利于信訪制度統(tǒng)一優(yōu)勢的發(fā)揮。因此，在這種模式之下，筆者認為可以將人大的信訪機構(gòu)作為主要負責機構(gòu)的同時，再加強其對于其他機構(gòu)信訪部門的協(xié)調(diào)和溝通能力，將現(xiàn)有的信訪資源進行統(tǒng)一的調(diào)配，形成一個比較完整的信訪處理體系。此外，這種模式的另一個優(yōu)勢在于可以將現(xiàn)有的信訪機構(gòu)從原有的政府部門之內(nèi)相對地獨立出來，不再完全依附于原來的政府部門，從而為信訪的公正和效率提供組織上的保證，而且改革難度也要低于前一種模式，推行起來相對比較容易。但是缺點在于，信訪機構(gòu)依然之間依附與具體的行政機關(guān)，而且這樣還容易形成“多頭管理”的弊端，造成管理體制上的混亂。

3、分散改進模式。所謂分散改進模式，是在維持目前多系統(tǒng)并存的信訪格局前提下，制定統(tǒng)一的信訪程序法，將信訪案件的受理、處理、終結(jié)等一般過程以法律的形式規(guī)定下來，亦即以法律為形式統(tǒng)一各部門的信訪行為，不求機構(gòu)的統(tǒng)一，但求整體行為的協(xié)調(diào)一致。這種模式是在現(xiàn)有的信訪體制之下，加強對其程序性和規(guī)范性的要求，從而提高其工作效率。這也是在現(xiàn)有體制之下進行改革最為方便的一種方式。15這種模式的優(yōu)點在于不對現(xiàn)有的模式進行大的改動，而只是進行一種規(guī)范性的調(diào)整，推進改革的成本低，受到的阻力也相對較小；而缺點也是顯而易見的，并不能從根本上改變信訪制度所存在的弊端，只是一種治標不治本的改革模式。

通過以上三種改革模式的對比分析，筆者認為第一種改革模式最為理想，這種制度的設(shè)計對于增強民主、提高效率、擴大人民代表大會的職能、增加國家憲 15 陳繼清.我國信訪制度存在的問題及其完善措施[J].中國行政管理,2006年第6期，第11頁。政制度整體的穩(wěn)定性和合理性上都有可取之處。但是，實現(xiàn)的難度也是最大的，它需要從憲政建設(shè)的角度進行重新的調(diào)整，所涉及的層面眾多，改革的阻力和難度都比較大，因此，可以作為一種遠景規(guī)劃目標加以看待；相較之下，第二種模式更具有可行性一些，這種設(shè)計直接以我國現(xiàn)階段的信訪制度為基礎(chǔ)，突出在各種信訪機構(gòu)的斷裂處和交疊處進行整合，明確主從關(guān)系，從效果上看，這種模式也可以基本上形成一個統(tǒng)一的局面；第三種模式側(cè)重于從信訪的內(nèi)在處理方式上進行統(tǒng)一的規(guī)范化，在明確分工的基礎(chǔ)上進行程序上的統(tǒng)一。就我國目前情況而言，第二種模式和第三種模式都具有一定的可操作性，并且這兩種模式都可以與第一種模式在未來的時期里互相銜接，同時也都可以為第一種模式的建立準備條件。

綜上所述，筆者認為從先現(xiàn)階段我國的現(xiàn)實國情出發(fā)，在對信訪制度改革的整體環(huán)境和現(xiàn)實條件進行綜合考慮之后，第二種改革方向，即“資源整合”模式比較符合目前我國信訪制度改革的方向。一方面，這模式基本解決了現(xiàn)有的信訪制度在體制上所存在的弊端，將信訪機構(gòu)從地方政府的職能機構(gòu)中部分的獨立出來，統(tǒng)一整合成一個相對比較超脫的機構(gòu)，這樣有利于信訪機構(gòu)從信訪人的訴求出發(fā)，真正地幫助信訪人解決合理訴求，而不再是政府行政機關(guān)的“擋箭牌”。同時也有利于信訪機構(gòu)對于行政機構(gòu)的監(jiān)督和制約；另一方面，這種模式還兼顧了現(xiàn)有的信訪制度的實際情況，并沒有完全對原有的制度進行“推倒重來”，改革的阻力也相對較小，成功率也大大提高。因此，從總體來說，筆者贊成以第二種模式為基礎(chǔ)的信訪制度改革。

（三）關(guān)于信訪制度改革的思考

隨著我國政治現(xiàn)代化程度的不斷加深，國家保障人權(quán)的力度還將不斷加大，公民的政治參與度也講不斷的擴大，這樣將對現(xiàn)有的信訪制度產(chǎn)生十分深遠的影響。公民權(quán)利意識的覺醒必將導致信訪制度作為一種權(quán)利救濟方式的地位將得到更進一步的強化。因此，對于信訪制度的在今后政治生活中的地位和作用只會加強和不會被削弱。但是，這并不代表現(xiàn)有的信訪制度就完全起到了預期的作用，而且恰恰相反，由于其功能定位的失誤，造成了其內(nèi)在的一些無法克服的缺陷和矛盾，需要進行一定的改革和完善。信訪制度在建立之初只是作為一種在在計劃經(jīng)濟時期收集和反映民情的制度設(shè)計，在聽取社會民眾呼聲和實現(xiàn)社會公正等方面確實起到過一定的權(quán)利救濟作用，然而隨著時代的發(fā)展，市場經(jīng)濟法治體系不斷的完善，這種目標定位以及相關(guān)的制度內(nèi)核已經(jīng)無法適應時代的要求。

四、小結(jié)

信訪制度實際上是實現(xiàn)政治需要的一種手段，為經(jīng)濟基礎(chǔ)、國家政權(quán)和社會制度服務(wù)，通過國家機器去協(xié)調(diào)、去規(guī)范各種社會關(guān)系，以期達到維護社會秩序、社會穩(wěn)定和讓人們過上安居樂業(yè)生活的目的。傳統(tǒng)的信訪制度的功能發(fā)生了扭曲但并不是說信訪制度在我國現(xiàn)行的政治體制下已經(jīng)失去了生命力，也不是說信訪制度對法治絲毫沒有貢獻，“在如今我國司法公正和法律服務(wù)都不能令人滿意的大環(huán)境下，信訪制度卻又能使有些問題得以合法合理解決，且對于權(quán)力監(jiān)督機制的完善發(fā)揮著獨特的作用”16。因此，筆者認為信訪制度的出路在于制度創(chuàng)新，信訪是關(guān)系政府公信力的重要的制度設(shè)計，信訪這種傳統(tǒng)制度也需要進行與時俱進式的變革，使得傳統(tǒng)的信訪制度通過制度創(chuàng)新煥發(fā)出新的生機和活力，應當是信訪改革的大勢所趨和必由之路。

顏克偉.當前信訪制度的困境及其發(fā)展與創(chuàng)新[J].黨政干部論壇,2010年第3期，第25頁。

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第四篇：淺議我國農(nóng)村稅費制度改革

淺議我國農(nóng)村稅費制度改革

孫

煒

農(nóng)村稅費制度改革是建國以來我國繼農(nóng)村土地改革、家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營之后的又一次重大變革和制度創(chuàng)新。它是在農(nóng)民收入增長緩慢、農(nóng)民負擔日益加重和農(nóng)村社會矛盾日益突出的宏觀背景下提出來的，其根本目的是解決農(nóng)民負擔過重問題，規(guī)范農(nóng)村分配關(guān)系。同時也是“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”、貫徹落實“科學發(fā)展觀”的一項重要內(nèi)容。由于農(nóng)村稅費改革涉及的利益關(guān)系十分復雜，對農(nóng)村經(jīng)濟和社會生活的影響極其深遠。因此，對這一改革的認識和推進有一個逐步深化的過程。從２０００年安徽省開展農(nóng)村稅費改革試點以來，現(xiàn)在全國農(nóng)村已全面推開這項改革。但是，不少地方上陣仍顯倉促，人們的思想準備仍然不足，不僅對改革的實質(zhì)和要達到的政治目的認識不夠，而且對改革的復雜性和改革涉及的重大問題也缺乏深入了解。從近幾年來的農(nóng)村稅費改革試點情況看，我國農(nóng)村稅費改革雖然取得了很大成效，但因為其重點總在治理鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“三亂”問題上做文章，因而改革力度不大，沒有從根本上解決農(nóng)民負擔問題。為此需要更好地理解、推進和深化農(nóng)村稅費改革，努力解決改革過程中的有關(guān)重大問題。

一、我國農(nóng)村稅費改革進展順利、成效明顯

根據(jù)中央提出的“積極穩(wěn)妥，量力而行，分步實施”的農(nóng)村稅費改革方針，２０００年，國務(wù)院決定在安徽全省開展農(nóng)村稅費改革試點；２００１年，國務(wù)院決定在江蘇全省和其他省市區(qū)的１０２個縣（市）也開展農(nóng)村稅費改革試點工作；２００２年，進一步擴大農(nóng)村稅費改革試點范圍，國務(wù)院決定將這項改革試點的擴大到河南、河北、內(nèi)蒙古、黑龍江、吉林、江西、山東、湖北、湖南、重慶、四川、貴州、陜西、甘肅、青海、寧夏、浙江和上海等十八個省（自治區(qū)、直轄市）；２００３年，國務(wù)院決定在全國各省全面推進農(nóng)村稅費改革試點工作。目前改革工作總體運行平穩(wěn)，進展順利，取得明顯成效。

1、農(nóng)民負擔明顯減輕，初步遏制住了農(nóng)村的“三亂”。

從目前農(nóng)村稅費改革試點和執(zhí)行情況來看，農(nóng)民負擔確實大大減輕。據(jù)統(tǒng)計，２００２年２０個全面試點省份（自治區(qū)、直轄市）農(nóng)民負擔平均為７３.７元，比改革前減少４７元；畝均負擔為５３.６元，比改革前減少３４.１元，減負率一般在３０%左右。農(nóng)民從改革中得到的好處一年在３００億元以上，如果再考慮治理農(nóng)村亂收費、亂集資和各種攤派因素，實際減負效果更加明顯［1］。例如，改革后山西省五個試點縣的農(nóng)業(yè)稅及其附加金額為７７６８萬元，比改革前的１２７８４萬元減少５０１６萬元，減少３９%，加上屠宰稅和教育集資等收費的取消，農(nóng)民負擔總額減少了１１２５２萬元，減幅達５９%。人均負擔由１２６.8元減少到５１.８元，人均減少７５元，農(nóng)民減負效果明顯［2］。另據(jù)有關(guān)部門對20個省（自治區(qū)、直轄市）40個縣80個鄉(xiāng)鎮(zhèn)160個村八百的農(nóng)戶的問卷調(diào)查，農(nóng)民滿意率在９８.７%以上［1］。

2、確立了新的農(nóng)村稅費制度框架，初步理順了農(nóng)村分配關(guān)系

長期以來，農(nóng)民負擔居高不下，減負后出現(xiàn)反彈，一個非常重要的原因就是農(nóng)村稅費制度不規(guī)范，項目繁多，地方、部門和單位都可以隨意向農(nóng)民伸手。這次農(nóng)村稅費改革試點工作，按照“減輕、規(guī)范、穩(wěn)定”的原則，積極穩(wěn)妥地貫徹實施“四取消、一調(diào)整、一改革”政策，并在此基礎(chǔ)上，努力做到“三個確保”。這次改革試點基本確立了新的農(nóng)村稅費制度框架，運用法制手段，逐步理順國家、集體和農(nóng)民的分配關(guān)系，逐步將農(nóng)民負擔管理納入法制化、規(guī)范化軌道。

3、促進了農(nóng)村機構(gòu)調(diào)整和職能轉(zhuǎn)變，加強了農(nóng)村基層政權(quán)組織建設(shè)和農(nóng)村民主政治建設(shè) 農(nóng)民負擔沉重的另一個重要原因是當前我國基層政權(quán)機構(gòu)膨脹，冗員過多問題十分突出。這次農(nóng)村稅費改革有力地推進了農(nóng)村上層建筑變革。試點地區(qū)為了切實做好鄉(xiāng)村機構(gòu)調(diào)整和職能轉(zhuǎn)變工作，加快了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革、村級組織改革步伐，加強了農(nóng)村基層政權(quán)組織建設(shè)，有組織、有步驟地推進村級撤并工作，降低村級運行成本。這次試點工作將有利于建立與社會主義市場經(jīng)濟相適應的農(nóng)村行政管理制度。

同時，稅費改革的一系列配套措施的落實，極大地推進了農(nóng)村政務(wù)、村務(wù)公開，建立健全了“一事一議”制度和財務(wù)等各項監(jiān)督制約機制，促進了基層民主政治的建設(shè)。

4、推動了農(nóng)村教育管理體制改革和縣鄉(xiāng)財政體制改革 在這次農(nóng)村稅費改革試點工作中，還有效地推動了兩項改革: 一是農(nóng)村教育管理體制改革，二是縣鄉(xiāng)財政體制改革。這次改革，明確了農(nóng)村義務(wù)教育實行“在國務(wù)院領(lǐng)導下，由地方政府負責、分級管理、以縣為主”的體制，從根本上改變了農(nóng)村義務(wù)教育長期依靠向農(nóng)民收費集資辦學的不規(guī)范做法。按照“財力向下傾斜，經(jīng)費缺口上移”的要求，試點地區(qū)積極調(diào)整縣鄉(xiāng)財政體制，完善村級收入管理。對鄉(xiāng)村財力缺口，上級財政通過轉(zhuǎn)移支付給補助，從制度上保證了鄉(xiāng)村公益事業(yè)正常發(fā)展所需經(jīng)費。

5、改革了農(nóng)業(yè)稅征管機制，維護了農(nóng)村社會穩(wěn)定 這次試點工作通過規(guī)范農(nóng)村稅費制度，改革農(nóng)業(yè)稅征管辦法。試點地區(qū)初步形成了農(nóng)業(yè)稅征機關(guān)負責征稅，聘請協(xié)稅員協(xié)稅的農(nóng)業(yè)稅收征收管理機制，征收期比過去大大縮短。減少了鄉(xiāng)村干部的工作量及干群之間的直接摩擦，使農(nóng)民的納稅意識明顯增強。鄉(xiāng)村干部只是協(xié)助做好征管基礎(chǔ)工作，但不行使執(zhí)法權(quán)。這從制度上促進了基層黨風廉政建設(shè)，有效減少了干群矛盾。黨和政府在農(nóng)民群眾中的威信進一步提高。

6、促進了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展

一是農(nóng)村稅費改革從根本上減輕農(nóng)民負擔，相對地增加了農(nóng)民的收入，使農(nóng)民有更多的資金用于擴大再生產(chǎn)，促進了農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展。二是農(nóng)業(yè)稅收政策的調(diào)整，促進了農(nóng)村種養(yǎng)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，有利于農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。三是歷史遺留的占地不公、有地無稅和有稅無地現(xiàn)象進行了糾正，農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)開發(fā)的積極性普遍提高。四是進一步完善了二輪土地承包工作，鞏固了基層政權(quán)，摸清了農(nóng)村基本情況，為今后調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、培植地方財源打下了基礎(chǔ)。

二、后應當前我國農(nóng)村稅費改革試點中存在的問題

我國農(nóng)村稅費改革是個復雜的系統(tǒng)工程，涉及面廣、難度大，已進行的農(nóng)村稅費改革試點工作不可避免地存在一些問題。當前各試點地區(qū)還不同程度地存在基礎(chǔ)工作不扎實，政策選擇不深入，執(zhí)行政策不到位，配套改革力度不平衡等問題。特別重要的是，目前農(nóng)村稅費改革力度不夠，沒有從根本上解決農(nóng)民負擔問題。

1、農(nóng)村稅費改革試點的改革力度不夠大

現(xiàn)行的農(nóng)村稅費改革依然沒有改變城市偏向的國民收入分配格局。保留著城鄉(xiāng)稅收負擔的不公平。根據(jù)現(xiàn)行稅制規(guī)定，城鎮(zhèn)居民年收入在９６００元以下不納稅；城鎮(zhèn)居民工薪階層年收入在１５６００元以下，個體工商戶年收入在１４６００元以下，其稅收負擔率不超過２%。而在農(nóng)村，即使實行了農(nóng)村稅費改革方案，農(nóng)業(yè)稅及其附加綜合負擔的大體為８.４%［］，而且農(nóng)民不管收入多少，不管男女老少一律納稅，城鄉(xiāng)居民稅收負擔相差四倍以上。況且農(nóng)民稅收負擔的８.４%，是以農(nóng)業(yè)總收入作為計稅依據(jù)，若以純收入作為計稅依據(jù)，則農(nóng)民實際負擔率將要更高。由此可見，在現(xiàn)行稅制規(guī)定下，城鄉(xiāng)稅收負擔嚴重不公平、不合理。這次農(nóng)村稅費改革并不徹底，城鄉(xiāng)分配關(guān)系和工農(nóng)分配關(guān)系依然扭曲。

2、農(nóng)民種田積極性未能最大限度地調(diào)動起來

現(xiàn)行的農(nóng)村稅費改革方案以土地作為唯一的稅收負擔依據(jù)，農(nóng)業(yè)稅收由改革前的按田畝和按人口雙重承擔改變?yōu)閱渭儼赐恋刎摀螅r(nóng)業(yè)稅直接與田畝掛鉤，使稅收負擔由不種田b的農(nóng)戶向種田的農(nóng)戶，由種田少的農(nóng)戶和向種田多的農(nóng)戶轉(zhuǎn)移，種田越多負擔越重。農(nóng)業(yè)稅完全以田畝多少來確定稅收任務(wù)不僅不公平，而且會降低農(nóng)民經(jīng)營土地的積極性、阻礙農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營、甚至導致土地拋荒。農(nóng)村稅費改革的初衷就是要減輕農(nóng)民負擔，提高農(nóng)民種田積極性。然而在當前種植業(yè)收入低于林牧漁業(yè)、更明顯低于其它非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的情況下，這種制度安排會挫傷農(nóng)民種田積極性，導致部分農(nóng)戶將土地拋荒來減輕負擔。同時也不利于提高農(nóng)戶規(guī)模經(jīng)營的積極性，增加農(nóng)戶之間土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)困難，制約了農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，阻礙了農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率的提高。此外，對農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅只進行政策調(diào)整，沒有取消，這與當前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展要求是不相適應的。

3、沒有從根本上解決向農(nóng)民亂收費和減負反彈問題

農(nóng)村稅費改革在減輕農(nóng)民負擔的同時，加重了鄉(xiāng)村兩級債務(wù)和財力缺口，使農(nóng)村組織運轉(zhuǎn)困難增大，農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展受到影響。資料顯示，由于歷史和客觀的原因，目前我國鄉(xiāng)村兩級債務(wù)總額超過２０００億元，再加上縣級負債，整個基層總負債保守估計在６０００億元---８０００億元［3］。另一方面，農(nóng)村財政收支缺口突出，由于“三提五統(tǒng)”的取消和稅費項目的減少，導致鄉(xiāng)村可用財力進一步縮小，農(nóng)村原來依靠“三提五統(tǒng)”支持的事業(yè)，如五保護贍養(yǎng)、計劃生育、民兵訓練、鄉(xiāng)村道路建設(shè)等基本上都轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的預算開支中，加劇了收支的矛盾。稅費改革減少了鄉(xiāng)村財源，基層工作難以順利開展，農(nóng)村教育和公益事業(yè)因缺少資金發(fā)展受阻。缺口資金在依靠上級財政轉(zhuǎn)移支付不現(xiàn)實的情況下，基層政府為正常運轉(zhuǎn)，很有可能將現(xiàn)有的財政收支困難問題及歷史債務(wù)包袱轉(zhuǎn)移給種田農(nóng)戶，或巧立名目，或亂集資、亂攤派，出現(xiàn)減負反彈現(xiàn)象，無法完成稅收改革的既定目標。

三、農(nóng)民負擔過重原因的理性分析

盡管我國農(nóng)業(yè)的市場化、社會化和產(chǎn)業(yè)化有了顯著提高，但長期以來農(nóng)民負擔過重問題一直沒有得到很好的解決，農(nóng)民收入增長緩慢，城鄉(xiāng)居民收入差距不斷擴大，農(nóng)民積極性難以調(diào)動起來，嚴重制約農(nóng)村經(jīng)濟的快速、健康發(fā)展。近年來，農(nóng)民負擔過重問題被凸現(xiàn)出來，減輕農(nóng)民負擔成為當前推進經(jīng)濟體制改革、完善市場經(jīng)濟運行機制的一個重要的課題。農(nóng)民負擔過重的根本原因不在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門亂收費，而是有其深層次原因。

第一、農(nóng)民負擔重就重在城市偏向的國民收入分配政策上。表面上看，農(nóng)民負擔過重問題是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府亂收費侵犯了農(nóng)民合法權(quán)益，實際上卻是國家實行城市偏向的歧視農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的國民收入分配政策的結(jié)果［4］。現(xiàn)行財政支出的城市偏向是顯而易見的。如公共事業(yè)建設(shè)的財政撥款，城市和鄉(xiāng)村有著天壤之別。鄉(xiāng)村的教育、計劃生育、優(yōu)撫、民兵訓練、道路建設(shè)等公共事業(yè)全由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府稅外收費自籌資金安排支付，甚至連工作人員的部分工資也要自籌解決。實事上，農(nóng)村公用事業(yè)的資金十分匱乏，難以滿足鄉(xiāng)村公共部門的基本需要，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只好將應由財政預算內(nèi)資金舉辦的公共事業(yè)經(jīng)費轉(zhuǎn)移到農(nóng)民頭上。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“搭車”收費現(xiàn)象屢見不鮮，再一次加重農(nóng)民負擔。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的亂收費直接原因主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政資金不足，但本質(zhì)上是由國家財政支出的城市偏向政策所造成的。

第二、農(nóng)民負擔重就重在負擔不合理上，表現(xiàn)為國家過度提取農(nóng)業(yè)剩余，農(nóng)民承受著與政府提供的公共產(chǎn)品不對等的沉重負擔。一方面，政府通過工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的價格剪刀差、農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)收費的方式，使得大量的農(nóng)業(yè)剩余從農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門流入城市工業(yè)部門，轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)利潤和城市居民福利補貼。如１９７９--１９９４年，政府通過工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價格剪刀差取得了１５０００億元收入，同期農(nóng)業(yè)征稅1755億元，各項農(nóng)業(yè)支出３７６９億元，國家提取農(nóng)業(yè)剩余凈值約１２９８６億元，每年從農(nóng)業(yè)部門流出資金凈額８１1億元［5］。１９９４---２０００年，國家向農(nóng)業(yè)投入5986億元，農(nóng)業(yè)交納稅金和地方費用９７３３億元。［6］另一方面，國家對鄉(xiāng)村財政轉(zhuǎn)移支付額度、對鄉(xiāng)村兩級教育以及其他農(nóng)村公共事業(yè)的投資和公共物品和勞務(wù)的提供與政府提取的農(nóng)業(yè)剩余不成比例，國家財政支出帶有明顯的城市偏向。

第三、農(nóng)民負擔重就重在城鄉(xiāng)居民之間負擔不公平上。目前，城市居民月收入超過800元的部分才交稅，而農(nóng)民不管收入多少都要交稅，而且稅率高。在農(nóng)民收入普遍低于城市居民收入的情況下，農(nóng)民反而承受著比城市居民更重的稅費負擔。建國初期，為了優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)，我國推行城鄉(xiāng)隔絕的二元稅制結(jié)構(gòu)。國家一方面實行占有工農(nóng)勞動者全部剩余價值，并將其投入以重工業(yè)為主擴大再生產(chǎn)的高積累分配政策；另一方面實行過度提取農(nóng)業(yè)剩余為工業(yè)積累資本和對城市偏向的分配政策。這一時期的城鄉(xiāng)二元稅制結(jié)構(gòu)就是政府實行這兩種政策的具體制度安排。從上世紀五十年代建立的二元稅制到現(xiàn)行工商稅制為一元、農(nóng)村傳統(tǒng)稅制為另一元的新的城鄉(xiāng)二元稅制，對中國經(jīng)濟的影響是非常巨大的，并越來越有利于城市工商業(yè)和城市居民，而對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村居民確實越來越不利。全國城鄉(xiāng)居民家庭人均收入比由１９８５年的1.8擴大到２００１年的2.9，其中西部12省（區(qū)、市）２００１年城鄉(xiāng)居民家庭人均收入比達到3.5，部分省份高達4.5以上［7］。

四、深化我國農(nóng)村稅費改革的建議

整體而言，目前主張通過“費改稅”的制度改革來制止農(nóng)村亂收費以減輕農(nóng)民負擔是遠遠不夠，其改革思路局限在農(nóng)村稅費制度之內(nèi)，其性質(zhì)只能是改良性的并非改革。稅費改革的預期設(shè)計，只是想在保留現(xiàn)有行政管理體制、財政體制及土地制度的前提下，通過農(nóng)村稅費改革這一項制度變遷來代替所有制度的變遷，以此來減輕農(nóng)民的負擔，緩解干群矛盾，保持農(nóng)村的穩(wěn)定。同時稅費改革只是稅收體制內(nèi)部的一種改革，并沒有改變目前市場存在的城鄉(xiāng)二元稅收體制和分配體制，也沒有打破這種不合理的稅收和分配格局的愿望。因此當前中國農(nóng)村的稅費改革只能僅僅看作是一個初步的開始，我們應該有更長遠的目標和更高的追求，應該為稅費改革的未來方向作進一步的規(guī)劃和準備。

令人可喜的是，溫家寶總理２００３年4月3日召開的全國農(nóng)村稅費改革試點工作電視電話會議上指出：取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅應該成為推進農(nóng)村稅費改革的又一項重要措施，現(xiàn)在大部分地區(qū)已經(jīng)具備取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的條件，這些地區(qū)可以取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅。在今年召開的全國人大會議上的，溫家寶總理再次承諾：到明年底全國全部取消農(nóng)業(yè)稅。這些論述明確地強調(diào)了農(nóng)村稅費改革要進一步深化，同時也為深化農(nóng)村稅費改革指明了方向。因此，必須深入認識農(nóng)村稅費，從更廣泛的意義上科學地分析農(nóng)民負擔過重的問題，深化農(nóng)村稅費改革，探尋減輕農(nóng)民負擔的治本之策。

首先，重新構(gòu)建農(nóng)村稅費體系

1、調(diào)整稅費改革的目標，建立稅費改革的前期、中期和遠期三級目標體系。減輕農(nóng)民負擔作為稅費改革的前期目標和當前目標，從各地稅費改革的實踐看已初步實現(xiàn)；稅費改革的中期目標是對前期改革的成果進行鞏固，對改革措施進行完善，對改革經(jīng)驗進行總結(jié)，建立稅改向遠期目標過渡的機制；稅費改革的遠期目標即最高目標是在全國最終建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的稅費制度，這一制度應與我國社會的經(jīng)濟發(fā)展的總體戰(zhàn)略目標具有一致性，到２０１０年這種城鄉(xiāng)統(tǒng)一的稅費制度應初步建立起來。建立稅費改革的中長期動態(tài)目標體系，一方面可以避免政策實施的短期效應，從根本上規(guī)范基層政府行為，另一方面不至于使稅費改革游離于整個國家市場經(jīng)濟制度建設(shè)的系統(tǒng)之外，使之成為規(guī)范農(nóng)村利益分配關(guān)系的長期穩(wěn)定的制度。

2、積極推行城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制改革。按照國民待遇原則和政治平等原則，從均衡城鄉(xiāng)負擔、國民平等納稅角度出發(fā)，積極推行城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制改革，使城鄉(xiāng)居民的稅收權(quán)力與義務(wù)平等，消除不應由農(nóng)民承擔的稅負份額，讓農(nóng)民享受到應該享有的平等的國民待遇，使城鄉(xiāng)居民得到大體平等的公共服務(wù)，從而最大限度地提高稅費制度改革設(shè)計的社會使用效率和制度收益。

現(xiàn)階段，我國農(nóng)業(yè)稅制的改革方向應是取消單獨設(shè)立農(nóng)業(yè)稅制，將其并入國家整個稅制體系之中。從世界農(nóng)業(yè)稅制的設(shè)置來看，像我國這樣單獨設(shè)立農(nóng)業(yè)稅制的情況是罕見的。國外稅收制度的基本框架是這樣的：一是在流轉(zhuǎn)稅方面，主要是商品說，包括關(guān)稅、增值稅、營業(yè)稅、消費稅；二是在收益稅方面，主要有個人所得稅和公司所得稅；三是在財產(chǎn)稅方面，主要有土地稅、遺產(chǎn)稅、贈與稅及對個人和公司專門征收的財產(chǎn)稅等。從這里我們可以看出，國外的農(nóng)業(yè)稅并不是作為一個獨立的稅種來設(shè)立的，而是將其分解為經(jīng)濟活動的各個環(huán)節(jié)，依次進行征稅。并且，絕大多數(shù)國家在對農(nóng)業(yè)進行征稅過程中，都采取了相應的優(yōu)惠政策，以保護和促進本國的農(nóng)業(yè)發(fā)展。比如，絕大多數(shù)國家為了促進和支持本國農(nóng)業(yè)的發(fā)展，對農(nóng)產(chǎn)品實行關(guān)稅保護政策。歐洲有的國家對于自己不生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品，關(guān)稅可以為零，而自己能生產(chǎn)特別是有優(yōu)勢的農(nóng)產(chǎn)品，關(guān)稅則高達百分之幾百。又如，美國政府對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者征收的遺產(chǎn)與贈予稅，也給予以下兩方面優(yōu)惠：一方面農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者過世時，其擁有的土地按該土地的農(nóng)業(yè)價格而非標準市價（后者大大高于前者）計算遺產(chǎn)稅；另一方面土地繼承者在滿十年后出售繼承土地交納所得稅時，還可按照標準市價而非接受遺產(chǎn)或贈與時計算遺產(chǎn)稅的農(nóng)業(yè)用途價格計算成本。

一般國家對農(nóng)業(yè)與其他行業(yè)征納稅對象一樣，征收同樣的稅，只是在稅率與減免方面與其他納稅有一定區(qū)別。在經(jīng)濟全球化大趨勢下，國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展與國際經(jīng)濟聯(lián)系越來越密切，對各國稅制建設(shè)均產(chǎn)生不同程度的趨同性影響。我國農(nóng)業(yè)稅制的設(shè)計要全方位地適應開放經(jīng)濟環(huán)境的要求，與國際接軌。另一方面，從我國國民經(jīng)濟發(fā)展總趨勢看，全國統(tǒng)一大市場的建立，舊經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的打破與調(diào)整，不同行業(yè)之間的相互滲透，越來越要求在全國范圍內(nèi)面向整個國民經(jīng)濟領(lǐng)域，建立一個統(tǒng)一的、公平的稅制體系。農(nóng)業(yè)稅制長期游離于整個稅制體系之外是不符合公平稅負的稅制建設(shè)要求的。統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制不僅為各級政府與農(nóng)民之間形成規(guī)范的分配關(guān)系奠定了制度基礎(chǔ)，也為徹底解決農(nóng)民負擔過重問題提供了制度保障。

統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制的具體設(shè)想是:(1)普遍征收土地資源稅，取消現(xiàn)行的耕地占用稅和城鄉(xiāng)土地使用稅及農(nóng)業(yè)稅。對于土地資源占有和使用者，根據(jù)不同用途采取差別稅率。對農(nóng)用土地征土地資源稅是市場經(jīng)濟條件下理順土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系、調(diào)節(jié)土地級差收入、緩解土地資源分配矛盾、實行土地資源的合理流動和優(yōu)化配置的最佳形式，它不僅合法而且是國際上多數(shù)國家的通行做法。(2)擴大增值稅征收范圍。對在市場上出售農(nóng)產(chǎn)品普遍在銷售環(huán)節(jié)征收增值稅，稅率可從低確定，而且比較城市個體工商戶交納增值稅的做法，規(guī)定起征點。這樣一般收入低的農(nóng)戶都達不到起征點，無須繳納增值稅。(3)適當調(diào)整高收入農(nóng)戶的個人所得稅。這些設(shè)想將使我國農(nóng)業(yè)稅制完全與國際接軌，同時又達到公平稅負，、減輕農(nóng)民負擔、促進農(nóng)村經(jīng)濟和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的目的。

3、完善征管措施，規(guī)范征管行為。現(xiàn)行農(nóng)村稅費體制需要的是一次根本的革新。但就目前現(xiàn)實而言，統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制、均等化賦稅的設(shè)想在短期內(nèi)難以實現(xiàn)。當前應著重從以下幾個方面加強征管，鞏固稅費改革成果，建立稅改向遠期目標過渡的機制。一是對稅改中所造成的計稅土地不實、計稅常年過高、計稅價格過高等問題積極加以糾正。二是建立規(guī)范的征管制度，實行納稅通知制度、納稅登記制度、納稅公示制度、納稅期限制度、完稅憑證制度等，對違反制度的人和事應建立懲罰機制。三是應規(guī)范征管行為，建立社會監(jiān)督機制，對所征稅費應實行歸口管理，杜絕一切變相侵害農(nóng)民利益的行為。

第二，實行地方政府的職能轉(zhuǎn)換

目前中國的五級政府在財政職能分配上有一個明顯異于發(fā)達國家的特性，即越低級的政府所承擔的社會公共服務(wù)職能越沉重。分稅制改革以來，隨著財權(quán)的不斷上移和事權(quán)的不斷下移，縣鄉(xiāng)財政面臨越來越大的收支平衡壓力，并成為農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費短缺、地方公共產(chǎn)品供給能力弱化和農(nóng)民負擔累年加重的重要制度原因。目前稅費改革的最大矛盾是減輕農(nóng)民負擔的同時也減少了政府的財政收入，使得地方政府機構(gòu)的正常運轉(zhuǎn)面臨嚴重困難。從表面上看，地方基層政府正常運轉(zhuǎn)的困難是忽視農(nóng)村稅費改革直接造成，但從深層次上看到，恰恰反映了基層政府機構(gòu)臃腫、人浮于事的不合理狀況。到縣鄉(xiāng)政府機構(gòu)設(shè)置和人員安排上的弊端是導致其運轉(zhuǎn)困難的根本原因，也是農(nóng)民負擔不斷加強的重要因素。解決這一問題的根本措施是將農(nóng)村稅費改革與政府機構(gòu)改革與行政體制改革結(jié)合起來，在積極推進稅費改革的同時，大力推進政府機構(gòu)改革，轉(zhuǎn)換政府職能。因此，應結(jié)合農(nóng)村稅費改革試點精簡政府級次，進一步轉(zhuǎn)換政府職能，按照社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展要求，科學界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能范圍，加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，合理設(shè)置機構(gòu)，歸并過多過散的事業(yè)單位，壓減鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政和事業(yè)單位人員編制，堅決清理編外和臨時招聘人員。甚至可以考慮將鄉(xiāng)級政府轉(zhuǎn)為縣級政府的派出機構(gòu)，以求大量精簡非必要的機構(gòu)和人員。同時大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，開辟鄉(xiāng)鎮(zhèn)財源。應積極調(diào)整農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，積極發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，增加農(nóng)民收入；大力調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，培植優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、區(qū)域支柱產(chǎn)業(yè)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營龍頭企業(yè)，提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和效益，推動農(nóng)業(yè)向規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化發(fā)展，增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)可用財力。

第三、建立和完善政府間轉(zhuǎn)移支付制度

當前地方基層政府的收入問題已成為農(nóng)村稅費改革的最大障礙。稅費改革通過利益關(guān)系的重新調(diào)整，在使農(nóng)民較大幅度減輕負擔的同時，必然會導致其他利益主體受損。一方面，縣鄉(xiāng)財政增長無望，平衡困難。另一方面，縣鄉(xiāng)財政支出卻呈現(xiàn)剛性增長的態(tài)勢。近幾年，國家關(guān)于財政支付人員的工資增長和福利改善的政策不斷出臺，客觀上加大了財政平衡的難度，這一矛盾如果不能得到及時有效的解決，農(nóng)民負擔反彈的可能性就會存在，減輕農(nóng)民負擔就成為一句空話。

我國農(nóng)村稅費改革面臨的財政缺口，客觀上需要通過建立和完善政府間轉(zhuǎn)移支付制度來解決。要求轉(zhuǎn)移支付最重要理由是外部性的存在。地方政府提供的某些公共產(chǎn)品具有很大的正外部性，如果沒有相應的補償，這些產(chǎn)品的供給就會陷入不足的境地。例如義務(wù)教育的外溢性極強，很多在農(nóng)村接受教育的孩子目的就是為了擺脫農(nóng)村貧困落后的環(huán)境背景，進入發(fā)達省市就業(yè)生活，使得地方政府承擔的義務(wù)教育的成本卻無法獲取相應的教育收益。而農(nóng)村稅費改革后由于取消了教育費附加和教育集資，切斷了縣鄉(xiāng)政府教育經(jīng)費的籌資渠道，財政壓力劇增，使得本已脆弱的義務(wù)教育更是難以為繼。因此中央和省級政府對農(nóng)村義務(wù)教育負有極大的責任，加強中央和省級政府對義務(wù)教育財政轉(zhuǎn)移支付是解決農(nóng)村教育經(jīng)費短缺問題的根本途徑。同時，轉(zhuǎn)移支付還可以調(diào)節(jié)地區(qū)間發(fā)展的不平衡，實現(xiàn)地區(qū)間的均等化。

第四，切實執(zhí)行中央減輕農(nóng)民負擔政策，建立健全有效的農(nóng)民負擔監(jiān)督管理機制。減輕農(nóng)民負擔的長期性、艱巨性，決定了要鞏固農(nóng)村稅費改革取得的成果，必須進一步建立健全農(nóng)民負擔監(jiān)督管理機制，加強對農(nóng)民負擔的監(jiān)督管理工作，防止農(nóng)民負擔反彈：一是要嚴格規(guī)范農(nóng)村稅費征管行為；二是強化專項治理，如規(guī)范農(nóng)村中小學收費、農(nóng)民建房收費、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水用電收費，禁止報刊攤派等；三是規(guī)范農(nóng)村“一事一議”的程序，明確村內(nèi)議事程序、管理方式、監(jiān)督措施，嚴格控制籌資籌勞的上限，嚴防村內(nèi)“一事一議”成為新的亂收費口子；四是建立責任追究機制，制定并嚴格執(zhí)行對農(nóng)民亂收費、亂罰款、亂集資和各種攤派及搭車收費等加重農(nóng)民負擔行為的處分規(guī)定；五是建立健全農(nóng)民負擔的情況監(jiān)測、信訪舉報、檢查監(jiān)督、案件查處等工作制度，明確各方面的責任和工作程序；六是建立健全農(nóng)民負擔監(jiān)督管理工作機構(gòu)和隊伍，從組織上保證執(zhí)法有力，防止農(nóng)民負擔的反彈。

第五，加強農(nóng)村財務(wù)管理，妥善解決鄉(xiāng)村不良債務(wù)。解決鄉(xiāng)村不良債務(wù)問題應從以下四點出發(fā): 一是要核實情況，全面清理核實債權(quán)、債務(wù)，搞清債權(quán)、債務(wù)的數(shù)額及形成原因；二是要界定責任，分清債務(wù)責任界限，將債務(wù)具體落實到債務(wù)人；三是劃分類型，根據(jù)債務(wù)形成的不同性質(zhì)，明確劃分出哪些是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)形成的債務(wù)，哪些是由村和農(nóng)民形成的債務(wù)；四是分類處置，對不同性質(zhì)的債務(wù)要用不同的方式解決。對由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負擔的債務(wù)，可根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力狀況，分年逐步還清；對該由村負擔的債務(wù)，可由村集體經(jīng)濟收入分期、分批償還。如果是因為公益事業(yè)建設(shè)所形成的、又確實沒有償還的債務(wù)，建議由國家和資金投放單位承擔，以減輕村級壓力；對于該由農(nóng)戶承擔的債務(wù)，應根據(jù)農(nóng)戶的不同經(jīng)濟狀況采取不同的處理方式，對有能力償還的，應加大催收力度，對償還確實有困難，可視情況分年收取；對確實無法收回的呆帳、壞帳、應按規(guī)定核銷。今后要嚴格控制新增債務(wù)，鄉(xiāng)村興辦公益事業(yè)，必須考慮鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展水平和承受能力，防止新的債務(wù)產(chǎn)生。

［1］ 國務(wù)院農(nóng)村稅費改革工作小組辦公室。鞏固稅費改革成果，防止農(nóng)民負擔反彈。人民日報，2003-05-11 ［2］ 王昭耀。農(nóng)村稅費改革是減輕農(nóng)民負擔的治本之策略。求是，2001(2)［3］ 陳斐況學文。深化我國農(nóng)村稅費改革的探討。南昌大學學報。2004(3)［4］ 《了望》新聞周刊2005年第十一期 ［5］ 劉書明。統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制與調(diào)整分配政策:減輕農(nóng)民負擔新論。經(jīng)濟研究，2001(2)［6］ 農(nóng)業(yè)投入課題組。保護農(nóng)業(yè)的現(xiàn)狀、依據(jù)和政策建議。中國社會科學，1996(1)［7］ 蘇明劉家凱。農(nóng)村稅費改革難點問題研究。經(jīng)濟科學出版社，2003 ［8］ 魏遙。農(nóng)村稅費改革的理性思考。阜陽師范學院學報。2002(6)

第五篇：我國房地產(chǎn)制度改革與市場發(fā)展的歷程

中國房價不是單一的房地產(chǎn)市場的問題 是整個經(jīng)濟結(jié)構(gòu)要變革

我國改革開放之后房地產(chǎn)市場的發(fā)展壯大，主要得益于兩大制度改革：一是城鎮(zhèn)住房制度改革，簡稱住房制度改革或者房改；二是城鎮(zhèn)國有土地使用制度改革，簡稱土地使用制度改革。通過上述兩大制度改革，主要形成了土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓市場，新建商品房買賣市場，存量房（也稱二手房）買賣和租賃市場，房地產(chǎn)抵押以及房地產(chǎn)開發(fā)、估價、經(jīng)紀、物業(yè)管理等經(jīng)濟活動也很活躍；房地產(chǎn)不僅是基本的生產(chǎn)要素或者生活資料，而且成了家庭財產(chǎn)的重要部分，既是一種商品，也是一種資產(chǎn)，甚至是投資、投機的主要對象；房地產(chǎn)市場規(guī)模越來越大，其發(fā)展變化不僅影響金融安全和社會穩(wěn)定，而且影響整個國民經(jīng)濟的健康運行，政府一方面要培育和發(fā)展房地產(chǎn)市場，一方面又要調(diào)控和駕馭房地產(chǎn)市場。

第一節(jié) 我國房地產(chǎn)制度改革與市場發(fā)展的歷程

回顧改革開放30年來我國房地產(chǎn)市場的發(fā)展變化，大致可分為以下5個時期：一是初步形成時期（1978~1991年），二是房地產(chǎn)過熱時期（1992~1993年），三是市場調(diào)整時期（1994~1997年），四是培育新的經(jīng)濟增長點時期（1998~2002年），五是宏觀調(diào)控時期（2003~2007年）。

一、初步形成時期（1978~1991年）

1978年之前的二十多年中，我國幾乎沒有房地產(chǎn)市場，沒有房地產(chǎn)業(yè)，只有建筑業(yè)。1978~1991年，隨著住房制度改革和土地使用制度改革的啟動與推進，房屋和土地既是產(chǎn)品和資源，又是商品和資產(chǎn)的認識由淺入深，房地產(chǎn)價值逐漸顯化，房地產(chǎn)市場初步形成。

1．住房制度改革的啟動與推進

改革開放之前，城鎮(zhèn)住房主要由國家投資建設(shè)；建好的住房不出售，主要是通過職工所在單位，按照工齡、職務(wù)、學歷等打分排隊進行分配；對于分配后的住房，只收取象征性的、近乎無償使用的低租金。這種住房制度通常被概括為“國家統(tǒng)包住房投資建設(shè)，以實物形式向職工分配并近乎無償使用的福利性住房制度”。在上述住房制度下，不僅住房建設(shè)投資“有去無回”，不能循環(huán)和周轉(zhuǎn)，而且收取的低租金不夠支付住房的日常維修和管理費用，住房建設(shè)以及維修和管理成了國家的沉重包袱，職工對住房形成“等、靠、要”的觀念，抑制了個人對住房的投入，城鎮(zhèn)住房緊張問題日益突出。到1978年，城鎮(zhèn)人均居住面積由1949年的 4.5m2下降到了3.6m2，缺房戶869萬戶，占當時城鎮(zhèn)總戶數(shù)的47.5%。

“文化大革命”結(jié)束之后，改善人民居住條件的問題開始引起中共中央、國務(wù)院領(lǐng)導的高度重視。1978年9月，鄧小平提出：解決住宅問題能不能路子寬些，比如允許私人建房或者私建公助，分期付款，把個人手中的錢動員出來，國家解決材料，這方面潛力不小。1980年4月，鄧小平在關(guān)于建筑業(yè)和住宅問題的談話中，指出了城鎮(zhèn)住房體制的基本走向。鄧小平的講話打破了傳統(tǒng)的住房公有制、福利制觀點，描繪出了住房新制度的基本藍圖。1980年6月，中共中央、國務(wù)院在批轉(zhuǎn)《全國基本建設(shè)工作會議匯報提綱》中正式提出實行住房商品化政策，準許私人建房、買房、擁有自己的住宅，不僅新建住宅可以出售，現(xiàn)有住宅也可以出售。從此，拉開了住房制度改革的序幕。

住房制度改革的實踐，始于1979年，從新建住房全價出售起步。1979~1991年，住房制度改革經(jīng)歷了公房出售試點、提租補貼試點和全面起步三個階段。第一階段，公房出售試點。1979年，國家城建總局決定試行把新建住房以土建成本價向居民出售，選擇西安、南寧、柳州、桂林、梧州5個城市進行試點。到1981年，全國有23個省、自治區(qū)、直轄市的60多個城市，以及部分縣鎮(zhèn)開展了這種新建住房出售工作。1982年4月，國家建委、國家城建總局選擇鄭州、常州、四平、沙市4個城市進行新建住房補貼出售試點。在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護部在1984年10月向國務(wù)院提出了《關(guān)于擴大城市公有住宅補貼出售試點的報告》。到1985年底，全國共有27個省、自治區(qū)、直轄市的160個設(shè)市城市和300個縣鎮(zhèn)開展了補貼出售公房的試點，共出售住房 1092萬m2。

第二階段，提租補貼試點。補貼售房在一定程度上解決了當時城鎮(zhèn)居民經(jīng)濟承受能力較低的問題，但在試點中也出現(xiàn)了一些問題，到了1986年初新建公房補貼出售的改革因受到廣泛批評而停止。1987年，國務(wù)院相繼批準煙臺、蚌埠、唐山3個城市以提租和補貼持平為原則，大幅度提高租金，同時給予相應補貼的住房制度改革方案。在總結(jié)試點城市經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，以1988年第一次全國住房制度改革工作會議為標志，形成了以提租補貼為核心的第一個全國性的住房制度改革方案。截至1990年，全國共12個城市、13個縣鎮(zhèn)和一批企業(yè)出臺了以提租補貼為主要內(nèi)容的房改方案。

第三階段，住房制度改革全面起步。以提租和補貼總量平衡為基本思路的房改方案對既得利益觸動很大，在實際操作中面臨多重阻力，難以全面推開。1991年 6月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于繼續(xù)積極穩(wěn)妥地推進城鎮(zhèn)住房制度改革的通知》，提出了分步提租、交納租賃保證金、新房新制度、集資合作建房、出售公房等多種形式推進住房制度改革的思路。同年10月，召開了第二次全國住房制度改革工作會議，提出了“多提少補”或小步提租不補貼的租金改革原則，指出房改“貴在起步 ”。同年11月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了國務(wù)院住房制度改革領(lǐng)導小組《關(guān)于全面推進城鎮(zhèn)住房制度改革的意見》，明確了住房制度改革的指導思想和根本目的。這些推動了全國特別是大城市的住房制度改革，標志著房改已從探索和試點階段，進入全面推進和綜合配套改革的新階段。

2．土地使用制度改革的啟動與推進

影響房地產(chǎn)市場發(fā)展的土地領(lǐng)域的改革，主要是城鎮(zhèn)國有土地使用制度改革。改革開放之前，我國采取行政劃撥方式，把城鎮(zhèn)國有土地無償、無限期地分配給單位和個人使用，不允許土地使用權(quán)作為一項財產(chǎn)權(quán)利流轉(zhuǎn)。這種土地使用制度通常被概括為“行政劃撥，無償、無限期、無流動的土地使用制度”。這種土地使用制度完全排斥地租規(guī)律、市場機制對土地利用的調(diào)節(jié)作用，致使土地在經(jīng)濟發(fā)展中不能更好地發(fā)揮作用，特別是人們都想占好地、多占地，導致土地大量浪費，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資不能通過其帶來的土地增值得到回收，政府被戲稱為“捧著金飯碗討飯吃”，導致城市基礎(chǔ)設(shè)施和城市面貌長期落后。

改革最初是采取收取場地使用費或土地使用費的做法，改變土地長期無償使用的局面。進一步是建立土地市場，將土地使用權(quán)與土地所有權(quán)分離，實行土地使用權(quán)有償出讓和轉(zhuǎn)讓制度。這種改革較為具體的進程如下：

第一，收取場地使用費或土地使用費。對土地實行有償使用開始于向中外合營企業(yè)收取場地使用費。1981年11月，廣東省五屆人大常委會通過《深圳經(jīng)濟特區(qū)土地管理暫行規(guī)定》，自1982年1月1日起，深圳經(jīng)濟特區(qū)按照土地不同等級向土地使用者收取不同標準的土地使用費。從1984年起，撫順、廣州等一些城市也先后推行。1988年9月，國務(wù)院發(fā)布《城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》，規(guī)定自1988年11月1日起，向城市、縣城、建制鎮(zhèn)、工礦區(qū)范圍內(nèi)使用土地的單位和個人征收土地使用稅，各地制定的土地使用費辦法同時停止執(zhí)行。但是，《城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》不影響各地依法制定的對外商投資企業(yè)和外國企業(yè)在華機構(gòu)用地計收土地使用費辦法的執(zhí)行。

第二，開展土地使用權(quán)有償出讓和轉(zhuǎn)讓試點。1987年下半年，深圳經(jīng)濟特區(qū)大膽嘗試把單一行政劃撥分配土地變?yōu)閰f(xié)議、招標、拍賣出讓等多種分配方式，把土地使用權(quán)由不能流轉(zhuǎn)變?yōu)榭梢赞D(zhuǎn)讓。其中，1987年9月9日，率先采取協(xié)議方式，成功出讓了一宗國有土地的使用權(quán)；9月26日首次采取招標方式，12月1日首次采取拍賣方式，各出讓了一宗國有土地的使用權(quán)。這就大大創(chuàng)新了土地使用制度，將土地使用制度改革推向了一個新階段。隨后，珠海、福州、海口、廣州、廈門、上海等城市也開展了土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓試點。

第三，制定地方性的土地使用權(quán)有償出讓和轉(zhuǎn)讓法規(guī)。為了使土地使用權(quán)有償出讓和轉(zhuǎn)讓活動有法可依，1987年11月，上海市人民政府率先發(fā)布了《上海市土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓辦法》。12月，含有土地使用權(quán)有償出讓和轉(zhuǎn)讓規(guī)定的《深圳經(jīng)濟特區(qū)土地管理條例》獲廣東省人大常委會通過。1988年，海口、廈門、廣州、天津等地相繼發(fā)布了土地使用權(quán)有償出讓和轉(zhuǎn)讓的有關(guān)辦法或規(guī)定。

第四，修改憲法和土地管理法。1988年4月，七屆全國人大第一次會議通過了憲法修正案，規(guī)定任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地，土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。同年12月，《土地管理法》也作了相應修改，并規(guī)定“國家依法實行國有土地有償使用制度”。這為土地使用制度改革的全面推進和深入發(fā)展提供了法律保障。

第五，制定全國性的土地使用權(quán)有償出讓和轉(zhuǎn)讓法規(guī)。1990年5月，國務(wù)院發(fā)布了《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，對土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、終止以及劃撥土地使用權(quán)等問題作了明確規(guī)定。同時還發(fā)布了《外商投資開發(fā)經(jīng)營成片土地暫行管理辦法》，允許外商從事土地成片開發(fā)經(jīng)營活動。這就使土地使用權(quán)有償出讓和轉(zhuǎn)讓的法規(guī)更趨完善，并構(gòu)造出了有中國特色的土地市場基本框架。

3．房地產(chǎn)市場初步形成

1987年10月，中共十三大報告首次提出了建立房地產(chǎn)市場，確立了房地產(chǎn)市場的地位和作用，促進了房地產(chǎn)市場的發(fā)展。1988年3月，七屆全國人大第一次會議上《政府工作報告》提出：“結(jié)合住房制度的改革，發(fā)展房地產(chǎn)市場，實行土地使用權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓。”這又進一步促進了房地產(chǎn)市場的發(fā)展。

商品房建設(shè)、銷售、購買以及存量房買賣和租賃活動不斷出現(xiàn)，逐步形成了新建商品房買賣和存量房買賣、租賃市場；政府有償出讓土地使用權(quán)并允許土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的一系列政策和改革，使土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓市場開始形成。1987年7月，經(jīng)武漢市人民政府批準，武漢市房地產(chǎn)交易市場正式開業(yè)。這個市場被稱為是全國大城市中開辦的第一家市一級的房地產(chǎn)經(jīng)營場所。到1988年上半年，全國成立了近200個房地產(chǎn)交易所、交易市場或交易中心。

1989年下半年開始，房地產(chǎn)市場進入低潮；1990年下半年至1991年上半年，逐漸恢復；1991年下半年開始，隨著全國政治穩(wěn)定、社會穩(wěn)定、經(jīng)濟形勢好轉(zhuǎn)，迅速回升。1991年末，房地產(chǎn)業(yè)各項經(jīng)營指標接近1988年的水平。從總的情況看，這個時期的房地產(chǎn)市場仍處于發(fā)育階段，市場功能還不健全，市場機制還不完善，交易行為還不規(guī)范，市場管理還很薄弱。

二、房地產(chǎn)過熱時期（1992~1993年）

1992年下半年至1993年上半年，我國許多地區(qū)驟然掀起了房地產(chǎn)熱潮，房地產(chǎn)開發(fā)公司急劇增加，房地產(chǎn)開發(fā)投資高速增長，以炒地皮、炒項目為主的房地產(chǎn)市場異常活躍，在部分地區(qū)，主要是海南、廣西北海，房地產(chǎn)開發(fā)出現(xiàn)過熱，形成了較嚴重的房地產(chǎn)泡沫。

1．“房地產(chǎn)熱”的形成和表現(xiàn)

1992年春鄧小平發(fā)表視察南方重要談話，同年10月黨的十四大明確我國經(jīng)濟體制改革的目標是建立社會主義市場經(jīng)濟體制。同年11月，國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)若干問題的通知》，首次勾畫出了房地產(chǎn)市場體系框架：房地產(chǎn)一級市場即土地使用權(quán)的出讓，房地產(chǎn)二級市場即土地使用權(quán)出讓后的房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營，房地產(chǎn)三級市場即投入使用后的房地產(chǎn)交易，以及抵押、租賃等多種經(jīng)營方式；提出了一系列推動房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策措施，包括進一步深化土地使用制度改革、繼續(xù)深化城鎮(zhèn)住房制度改革、完善房地產(chǎn)開發(fā)的投資管理、正確引導外商對房地產(chǎn)的投資、建立和培育完善的房地產(chǎn)市場體系等。

在改革開放新高潮的大環(huán)境中，房地產(chǎn)價格放開，許多政府審批權(quán)力下放，金融機構(gòu)開始大量發(fā)放房地產(chǎn)開發(fā)貸款，土地開發(fā)和出讓規(guī)模迅速擴大，1992年開始出現(xiàn)了 “房地產(chǎn)熱”。（1）房地產(chǎn)開發(fā)公司急劇增加。1992年底，全國共有房地產(chǎn)開發(fā)公司12000多家，是1991年底的3倍。大量的房地產(chǎn)開發(fā)公司集中在沿海，廣東、海南、上海、江蘇的房地產(chǎn)開發(fā)公司占全國房地產(chǎn)開發(fā)公司總數(shù)的44%。（2）房地產(chǎn)開發(fā)高速增長。1992年，全國完成房地產(chǎn)開發(fā)投資731 億元，比上年增長117%；開發(fā)土地面積2.334萬公頃，比上年增長175%；新開工商品房屋面積11460萬m2，比上年增長78.1%。（3）房地產(chǎn)市場十分活躍，價格大幅上漲。1992年，銷售商品房屋面積4288.86萬m2，比上年增長40.4%。商品房屋平均銷售價格1050.03元 / m2，比上年上漲30.93%。（4）土地出讓大幅度增長，1992年全國共出讓土地2.2萬公頃，是1991年前出讓土地總量的11倍。

1993年1~6月，全國房地產(chǎn)開發(fā)在1992年高速增長的基礎(chǔ)上繼續(xù)高速增長，房地產(chǎn)開發(fā)公司從1992年的12000多家增加到近20000家，房地產(chǎn)開發(fā)投資比1992年同期增長143.5%，新開工商品房屋面積比1992年同期增長136%。另外，1992年房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展中心主要在珠江三角洲地區(qū)，1993年開始北移，形成沿海、沿江到內(nèi)陸開放城市的多元化格局。

從海南的情況看，1992年6月后，隨著全國經(jīng)濟形勢好轉(zhuǎn)和海南要“大改革、大開放、大建設(shè)，使國民經(jīng)濟超常規(guī)發(fā)展”，開始走向高速發(fā)展期。1992年初，國內(nèi)外一些實力雄厚的大公司要求到海南注冊，至1993年8 月，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)達到10000家以上。商品房非常暢銷，已竣工的商品房，除一些邊遠、交通不便或少數(shù)縣城所建的少量商品房外，其余的已銷售一空，還出現(xiàn)了購買商品房交預購金的現(xiàn)象。海南的房地產(chǎn)市場急劇升溫，房地產(chǎn)價格節(jié)節(jié)攀升。到1993年底房地產(chǎn)泡沫開始破裂。

2．房地產(chǎn)過熱的危害和治理

1992~1993年房地產(chǎn)開發(fā)投資過熱，不僅加劇了鋼材、水泥、木材等建筑材料的供需矛盾，帶動了其價格較猛上漲，而且由于擠占了過多的建設(shè)資金，致使一些國家重點建設(shè)項目資金不足。內(nèi)地資金紛紛流向沿海地區(qū)的房地產(chǎn)市場，沿海地區(qū)的房地產(chǎn)價格猛漲，不斷高漲的房地產(chǎn)價格又加速了外部資金的流入，最終導致國民經(jīng)濟發(fā)展嚴重失衡。

1993年6月，中央召開經(jīng)濟工作會議，作出了對經(jīng)濟進行宏觀調(diào)控的決定，中共中央、國務(wù)院還下發(fā)《關(guān)于當前經(jīng)濟情況和加強宏觀調(diào)控的意見》，采取16項加強和改善宏觀調(diào)控的措施。中央明確針對房地產(chǎn)提出，對于挪用資金參與炒房地產(chǎn)的企業(yè)要減少以至停止貸款，對各類房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營機構(gòu)進行一次全面檢查，抓緊制定房地產(chǎn)增值稅和有關(guān)稅收政策，嚴格執(zhí)行財政部《關(guān)于國有土地使用權(quán)有償使用收入征收管理的暫行辦法》，購地后一年內(nèi)投入的開發(fā)資金不足購地費25%的要收回土地，金融機構(gòu)和土地管理部門一律不得開辦開發(fā)經(jīng)營房地產(chǎn)的公司，房地產(chǎn)開發(fā)投資必須納入固定資產(chǎn)投資計劃，高檔賓館、寫字樓、度假村等要下決心停緩建，等等。

1993年下半年以后，隨著宏觀調(diào)控各項措施的落實，全國房地產(chǎn)開發(fā)的增長速度明顯放緩。從1993年1~6月房地產(chǎn)開發(fā)投資比1992年同期增長143.5%，而全年比1992年增長124.9%來看，下半年房地產(chǎn)開發(fā)投資有明顯回落。1993年全國商品房屋平均價格比1992年上漲21.94%，比1992年的上漲率30.93%回落了近9個百分點。到1993年底，海南、北海等房地產(chǎn)過熱地區(qū)，房地產(chǎn)泡沫破裂，出現(xiàn)了一片蕭條的慘狀。

1993年11月，黨的十四屆三中全會通過《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，提出要規(guī)范和發(fā)展房地產(chǎn)市場，實行土地使用權(quán)有償有限期出讓制度，對商業(yè)性用地使用權(quán)的出讓，要改變協(xié)議批租方式，實行招標、拍賣。同時加強土地二級市場的管理，建立正常的土地使用權(quán)價格的市場形成機制。通過開征和調(diào)整房地產(chǎn)稅費等措施，防止在房地產(chǎn)交易中獲取暴利和國家收益的流失。控制高檔房屋和高消費游樂設(shè)施的過快增長。加快城鎮(zhèn)住房制度改革，控制住房用地價格，促進住房商品化和住房建設(shè)的發(fā)展。

3．房地產(chǎn)過熱后的反思

房地產(chǎn)過熱對國民經(jīng)濟造成了一定影響，給部分房地產(chǎn)市場參與者造成了經(jīng)濟損失，但也反映出住房商品化、社會化、市場化的巨大發(fā)展?jié)摿Γ约皩Ψ康禺a(chǎn)市場進行有效引導的必要性。

許多房地產(chǎn)開發(fā)商進入海南，著眼點不是瞄準社會需求而是熱衷于炒作，企圖通過倒地皮、賣項目、炒樓花，在擊鼓傳花式的炒作過程中牟取暴利。當炒作的鏈條斷裂后，遺留下來的是資金沉淀、債務(wù)糾纏、工程停工、土地閑置。1998年底，海南省共有被圈占而長期閑置的建設(shè)用地23788.5公頃；長期無人問津的積壓空置商品房455.76萬m2；停緩建工程603宗，原規(guī)劃報建面積1631萬m2；積壓房地產(chǎn)占壓的資金有一半以上是金融資產(chǎn)，其中工、農(nóng)、中、建 4家國有商業(yè)銀行在海南積壓房地產(chǎn)上的資金有430多億元，如果再加上非國有商業(yè)銀行的其他金融機構(gòu)、其他企業(yè)的投資、施工企業(yè)的墊資、材料款以及預交的購房款等，估計占壓的資金有800多億元。

1999年7月國務(wù)院批準了《處置海南積壓房地產(chǎn)試點方案》，2002年10月批準了《處置海南省積壓房地產(chǎn)補充方案》。在運用國家給予的行政確權(quán)、稅收優(yōu)惠、返還土地出讓金、核發(fā)換地權(quán)益書等政策措施下，到2006年用了近8年的時間才基本消除了泡沫經(jīng)濟時期留下的隱患。通過總結(jié)，人們從痛苦的教訓中清醒過來，認識到堅持以消費需求為中心是保持房地產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的根本保證；要堅持以消費需求為中心，必須注重面向百姓、面向未來，把這“兩個面向”作為房地產(chǎn)開發(fā)的出發(fā)點和立足點。

三、市場調(diào)整時期（1994~1997年）

1994年繼續(xù)1993年下半年的宏觀調(diào)控。1995~1997年仍然實施適度從緊的財政政策和貨幣政策。但從1996年開始，經(jīng)濟已由短缺轉(zhuǎn)變?yōu)橄鄬^剩，產(chǎn)品賣不出去，企業(yè)停產(chǎn)，工人下崗；1997年又遇亞洲金融風暴。隨著整個經(jīng)濟出現(xiàn)“通貨緊縮”，房地產(chǎn)市場進入了低潮。

1．房地產(chǎn)市場的變化

1994年1月，國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于繼續(xù)加強固定資產(chǎn)投資宏觀調(diào)控的通知》，并派調(diào)查組分赴各地監(jiān)督檢查貫徹落實情況。這些政策措施，使固定資產(chǎn)投資規(guī)模得到了一定控制，全年固定資產(chǎn)投資總額比上年增長30.4%，增幅比上年回落31.4%，投資結(jié)構(gòu)有了一定改善，投資效益也好于上年。1994年全國房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)投資完成1608億元，比1993年增長41.3%，明顯低于1993年的124.9%。

1995年5月，國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于嚴格控制高檔房地產(chǎn)開發(fā)項目的通知》。隨著經(jīng)濟由熱轉(zhuǎn)冷，房地產(chǎn)市場也沉寂下來，商品房和商品住宅的價格迅速回落，并由高于GDP增長的狀況轉(zhuǎn)變?yōu)榈陀?GDP增長的狀況（見圖19.1）。全國房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的土地轉(zhuǎn)讓收入、商品房銷售收入的增長率大幅下滑，營業(yè)利潤出現(xiàn)負增長，整個房地產(chǎn)開發(fā)行業(yè)處于虧損狀態(tài)。商品房銷售面積也處于低速發(fā)展的狀態(tài)（見表19.1）。圖19.1 商品房、商品住宅的價格變化及其與GDP增長的比較

表19.1 1994~1997年全國房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)（單位）經(jīng)營情況

受到房地產(chǎn)市場蕭條的影響，全國房地產(chǎn)投資和住房建設(shè)投資也增長緩慢，1995年的住房建設(shè)投資和1997年的房地產(chǎn)投資分別比上年有所下降。新建住宅面積也增長緩慢，其中1994年新建住宅面積為3.57億m2，比1991年的1.93億m2增加1.64億m2；而1997年新建住宅面積僅為4.05 億m2，只比1994年增加0.48億m2。從商品住宅銷售面積和新建住宅面積的對比關(guān)系看，商品住宅占新建住宅的比例不高，1991~1997年商品住宅銷售面積占新建住宅面積的比例均未超過20%，說明當時的住房供應仍以國家和單位建設(shè)為主，房地產(chǎn)市場仍有巨大的發(fā)展?jié)摿Α?/p>

2．城市房地產(chǎn)管理法出臺

1994年7月，八屆全國人大常委會第八次會議通過《城市房地產(chǎn)管理法》，自1995年1月1日起施行。該法的出臺，對加強城市房地產(chǎn)管理，維護房地產(chǎn)市場秩序，保障房地產(chǎn)權(quán)利人合法權(quán)益，促進房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，具有重要意義。

在該法的起草和審議過程中，各方面對一些問題有不同意見，爭議的問題主要有以下幾個：房地產(chǎn)管理體制、是否規(guī)定“房地產(chǎn)權(quán)利主體一致的原則”、集體所有的土地能否出讓、是否規(guī)定土地使用權(quán)的劃撥方式、土地使用權(quán)的出讓方式、私有房屋用地是否規(guī)定視同劃撥方式取得、土地使用權(quán)的使用期限、以出讓方式取得的土地使用權(quán)期滿后該土地上的地上物如何處理、房地產(chǎn)開發(fā)期限、是否規(guī)定對房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)進行資質(zhì)審查、對預售商品房的條件限制、預購商品房的再轉(zhuǎn)讓、房屋租賃及其租期、房地產(chǎn)登記發(fā)證等。

《城市房地產(chǎn)管理法》共七章七十二條，明確了房地產(chǎn)開發(fā)用地、房地產(chǎn)開發(fā)、房地產(chǎn)交易、房地產(chǎn)權(quán)屬登記管理等法律規(guī)定。特別是規(guī)定國家要實行五項制度：（1）國家依法實行國有土地有償、有限期使用制度。（2）國家實行房地產(chǎn)價格評估制度。（3）國家實行房地產(chǎn)成交價格申報制度。（4）國家實行房地產(chǎn)價格評估人員資格認證制度。（5）國家實行土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)登記發(fā)證制度。該法首次對房地產(chǎn)中介服務(wù)機構(gòu)的構(gòu)成、設(shè)立條件和資格認證等制度作了規(guī)定。此后，根據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》，我國房地產(chǎn)方面的行政法規(guī)、部門規(guī)章、規(guī)范性文件等加快制定和完善，房地產(chǎn)法規(guī)體系逐步形成和健全。例如，1994~1997年，建設(shè)部發(fā)布了《城市房地產(chǎn)開發(fā)管理暫行辦法》、《城市商品房預售管理辦法》、《城市房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓管理規(guī)定》、《城市房屋租賃管理辦法》、《城市房地產(chǎn)抵押管理辦法》、《城市房地產(chǎn)中介服務(wù)管理規(guī)定》，會同人事部發(fā)布了《房地產(chǎn)估價師執(zhí)業(yè)資格制度暫行規(guī)定》、《房地產(chǎn)估價師執(zhí)業(yè)資格考試實施辦法》，并會同中國人民銀行發(fā)布了《關(guān)于加強與銀行貸款業(yè)務(wù)相關(guān)的房地產(chǎn)抵押和評估管理工作的通知》，國家工商行政管理局發(fā)布了《房地產(chǎn)廣告發(fā)布暫行規(guī)定》等。

3．住房制度改革的深化

為貫徹落實《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，深化城鎮(zhèn)住房制度改革，促進住房商品化和住房建設(shè)的發(fā)展，1994年7月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》（以下簡稱《決定》），確定房改的根本目的是：建立與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的新的城鎮(zhèn)住房制度，實現(xiàn)住房商品化、社會化；加快住房建設(shè)，改善居住條件，滿足城鎮(zhèn)居民不斷增長的住房需求。房改的基本內(nèi)容可概括為“三改四建”，提出住房制度改革要堅持配套、分階段推進。近期的任務(wù)是：全面推行住房公積金制度，積極推進租金改革，穩(wěn)步出售公有住房，大力發(fā)展房地產(chǎn)交易市場和社會化的房屋維修、管理市場，加快經(jīng)濟適用住房建設(shè)，到20世紀末初步建立起新的城鎮(zhèn)住房制度，使城鎮(zhèn)居民住房達到小康水平。

《決定》強調(diào)“加快住房建設(shè)和推進城鎮(zhèn)住房制度改革是各級人民政府的重要職責”。首次提出建立以中低收入家庭為對象、具有社會保障性質(zhì)的經(jīng)濟適用住房供應體系和以高收入家庭為對象的商品房供應體系。在住房資金方面，首次提出全面推行住房公積金制度；發(fā)展住房金融和住房保險，建立政策性和商業(yè)性并存的住房信貸體系。在公有住房出售方面，提出向高收入職工家庭出售公有住房實行市場價，向中低收入職工家庭出售公有住房實行成本價。在住房建設(shè)方面，提出加快經(jīng)濟適用住房的開發(fā)建設(shè)，房地產(chǎn)開發(fā)公司每年的建房總量中經(jīng)濟適用住房要占 20%以上，鼓勵集資合作建房，繼續(xù)發(fā)展住房合作社，加快城鎮(zhèn)危舊住房改造。

根據(jù)《決定》，1994年12月，建設(shè)部、國務(wù)院住房制度改革領(lǐng)導小組、財政部發(fā)布了《城鎮(zhèn)經(jīng)濟適用住房建設(shè)管理辦法》。為推動房改，加快城市住宅建設(shè)及解危、解困等，1995年1月，國務(wù)院住房制度改革領(lǐng)導小組提出國家安居工程實施方案，國家安居工程從1995年開始實施，國家安居工程住房直接以成本價向中低收入家庭出售，并優(yōu)先出售給無房戶、危房戶和住房困難戶，不售給高收入家庭。1995年3月，建設(shè)部還發(fā)布了《實施國家安居工程的意見》。

四、培育新的經(jīng)濟增長點時期（1998~2002年）

從1998年開始，隨著把住宅業(yè)培養(yǎng)成為新的經(jīng)濟增長點的制度改革，以及各項政策措施的出臺和貫徹落實，我國房地產(chǎn)市場和房地產(chǎn)業(yè)進入了新的發(fā)展時期。這個時期，全國城鎮(zhèn)停止了住房實物分配，各項搞活住房二級市場的稅費減免等優(yōu)惠政策紛紛出臺，住房建設(shè)加快，住房金融快速發(fā)展，住房二級市場開始活躍。

1．培育新的經(jīng)濟增長點的提出

1996年，為應對我國經(jīng)濟出現(xiàn)的不景氣，開始提出和尋找新的經(jīng)濟增長點。1996年6月，國務(wù)院總理朱镕基在國務(wù)院常務(wù)會上提出，住房建設(shè)可以成為新的國民經(jīng)濟增長點和新的消費熱點。1997年9月，黨的十五大報告提出積極培育新的經(jīng)濟增長點。1998年7月，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》，明確提出“促使住宅業(yè)成為新的經(jīng)濟增長點”。

2．培育住宅業(yè)成為新的經(jīng)濟增長點的政策措施

1998年4月，中國人民銀行下發(fā)《關(guān)于加大住房信貸投入，支持住房建設(shè)與消費的通知》，指出“為促進城鎮(zhèn)住房制度改革，把住宅業(yè)培育為新的經(jīng)濟增長點，中國人民銀行決定進一步加大住房信貸投入，支持住房建設(shè)和消費。”要求：一要提高對住房信貸重要性的認識；二要加大住房信貸投入；三要擴大住房信貸業(yè)務(wù)范圍；四要大力促進住房消費；五要積極支持普通住房建設(shè)；六要促進空置商品房的銷售。規(guī)定“從1998年開始，人民銀行對各商業(yè)銀行住房（包括建房與購房）自營貸款實行指導性計劃管理。只要借款人符合貸款條件，商業(yè)銀行均可在資產(chǎn)負債比例要求的范圍內(nèi)發(fā)放住房貸款。”

1998年是房改取得關(guān)鍵性突破的一年。該年7月，為促使住宅業(yè)成為新的經(jīng)濟增長點，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》，宣布從1998 年下半年開始停止住房實物分配，逐步實行住房分配貨幣化。提出的深化房改的指導思想是：穩(wěn)步推進住房商品化、社會化，逐步建立適應社會主義市場經(jīng)濟體制和我國國情的城鎮(zhèn)住房新制度；加快住房建設(shè)，促使住宅業(yè)成為新的經(jīng)濟增長點，不斷滿足城鎮(zhèn)居民日益增長的住房需求。深化房改的目標是：停止住房實物分配，逐步實行住房分配貨幣化；建立和完善以經(jīng)濟適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應體系；發(fā)展住房金融，培育和規(guī)范住房交易市場。

為了配合國家房改，有效啟動房地產(chǎn)市場，積極培育新的經(jīng)濟增長點，1999年7月，財政部、國家稅務(wù)總局發(fā)出《關(guān)于調(diào)整房地產(chǎn)市場若干稅收政策的通知》，規(guī)定對個人購買并居住超過一年的普通住宅，銷售時免征營業(yè)稅；個人購買自用普通住宅，暫減半征收契稅；對居民個人擁有的普通住宅，在其轉(zhuǎn)讓時暫免征收土地增值稅。1999年12月，財政部、國家稅務(wù)總局、建設(shè)部發(fā)出《關(guān)于個人出售住房所得征收個人所得稅有關(guān)問題的通知》，為鼓勵個人換購住房，規(guī)定對出售自有住房并擬在現(xiàn)住房出售后1年內(nèi)按市場價重新購房的納稅人，其出售現(xiàn)住房所應繳納的個人所得稅，視其重新購房的價值可全部或部分予以免稅。

3．住房建設(shè)和房地產(chǎn)市場的發(fā)展

培育住宅業(yè)成為新的經(jīng)濟增長點的政策措施實施后，全國城鎮(zhèn)住房建設(shè)取得了迅速發(fā)展。1997年全國城鎮(zhèn)房屋竣工面積為62490.19萬m2，2002 年達到93018.27萬m2，增長48.85%。同時，商品房竣工面積增長更加迅速，1997年全國商品房竣工面積為15819.7萬m2，2002年達到34975.75萬m2，增長121.09%。商品房竣工面積占城鎮(zhèn)房屋竣工總面積的比例也由1997年25.32%上升到2002年的37.6%（見表19.3）。1997~2002年，全國商品房新開工面積和施工面積增長更加明顯（見圖19.2）。

經(jīng)濟適用住房和廉租住房建設(shè)也得到了迅速發(fā)展。自1998年下半年開始，國家下達了三批經(jīng)濟適用住房建設(shè)計劃，總建筑面積2.1億m2，投資規(guī)模 1703億元。當年經(jīng)濟適用住房實際開工項目4967個，施工面積1.33億m2。到2000年，全國經(jīng)濟適用住房竣工面積已經(jīng)超過1.1億m2，占同期商品住宅竣工面積的20.1%。根據(jù)建設(shè)部公布的資料，截至2002年底，35個大中城市中，近一半的城市已經(jīng)制定了廉租住房工作實施意見，落實了資金來源，建立了廉租住房供應對象檔案和申請、審批制度。2002年底以前，北京市進行了5次廉租住房搖號配租，998戶家庭主要以租金補貼方式獲得配租資格。廉租住房家庭的人均住房使用面積從配租前的2.2m2/人增加到10.7m2/人。截至2003年1月，上海市有3623戶家庭落實了廉租住房房源。

隨著住房金融制度的建立和實施，個人購房占住房需求的比例不斷增長。2000年個人購買商品住宅1.32億m2，占商品住宅銷售面積的87.51%，而 2002年1~11月個人購買商品住宅的比例達到94.3%。個人購房成為住房市場需求的主力，也帶動了個人住房信貸的快速發(fā)展。四大國有商業(yè)銀行個人住房貸款余額從1998年開始都經(jīng)歷了快速增長過程。到2001年底，全國商業(yè)性和公積金個人住房貸款余額合計已達6398億元，是1997年底的33倍，并首次超過房地產(chǎn)開發(fā)貸款余額，占整個消費貸款余額的86%，見表19.4。這表明房地產(chǎn)信貸結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化。

停止住房實物分配，逐步實行住房分配貨幣化，特別是大力發(fā)展住房金融等，改變了城鎮(zhèn)居民的住房消費觀念，加快了住房商品化進程，使住房需求得到釋放，房地產(chǎn)市場規(guī)模迅速擴大。個人購買逐漸取代團體購買，個人成為商品房市場的主體。從表19.5可以看出，1997年商品住宅銷售面積為7864.3萬 m2，2002年達到23702.31萬m2，增長超過2倍。1997年商品住宅銷售額為1407.56億元，2002年達到4957.85億元，增長超過2.5倍。

五、宏觀調(diào)控時期（2003~2007年）

2003年以后，房地產(chǎn)投資快速增長，房地產(chǎn)價格大幅上漲，住房供應結(jié)構(gòu)不合理矛盾突出，房地產(chǎn)市場秩序比較混亂，政府頻繁出臺了許多政策措施對房地產(chǎn)市場進行調(diào)控。從2003年下半年開始，政府從嚴把土地、信貸兩個閘門入手控制房地產(chǎn)投資過快增長。從2005年開始，政府強調(diào)做好供需雙向調(diào)節(jié)，著力采取有關(guān)政策措施穩(wěn)定房價。從2007年下半年開始，宏觀調(diào)控的著重點轉(zhuǎn)向大力建立健全城市廉租住房制度，改進和規(guī)范經(jīng)濟適用住房制度，進一步采取有關(guān)政策措施抑制房地產(chǎn)價格過快上漲。

1．新一輪宏觀調(diào)控的啟動

新一輪房地產(chǎn)市場宏觀調(diào)控，是從2003 年開始，為防止經(jīng)濟過熱展開的，主要是對過快增長的固定資產(chǎn)投資進行控制，進而控制房地產(chǎn)投資過快增長。2003年初，我國出現(xiàn)了經(jīng)濟過熱跡象。當房地產(chǎn)業(yè)界仍處在把住宅業(yè)培育成為新的經(jīng)濟增長點的氛圍中時，2003年6月，中國人民銀行發(fā)出了《關(guān)于進一步加強房地產(chǎn)信貸業(yè)務(wù)管理的通知》（銀發(fā)〔2003〕121號，以下簡稱121號文），加強房地產(chǎn)開發(fā)貸款管理，嚴格控制土地儲備貸款的發(fā)放，規(guī)范建筑施工企業(yè)流動資金貸款用途，加強個人住房貸款管理等。

121號文對房地產(chǎn)業(yè)界的觸動很大，導致了一些房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)資金鏈斷裂，被認為是2003年對房地產(chǎn)市場影響最大且當時廣受爭議的文件。為此，2003年8月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于促進房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展的通知》（國發(fā)〔2003〕18號，以下簡稱18號文），要求充分認識房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展的重要意義，提出房地產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為國民經(jīng)濟的支柱產(chǎn)業(yè)，指出促進房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展是保持國民經(jīng)濟持續(xù)快速健康發(fā)展的有力措施，對符合條件的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)和房地產(chǎn)項目要繼續(xù)加大信貸支持力度。18號文同時也關(guān)注“房地產(chǎn)價格和投資增長過快”，要求“堅持加強宏觀調(diào)控，努力實現(xiàn)房地產(chǎn)市場總量基本平衡，結(jié)構(gòu)基本合理，價格基本穩(wěn)定”。

18號文的內(nèi)容很全面，總的基調(diào)是發(fā)展房地產(chǎn)市場和房地產(chǎn)業(yè)，幾乎沒有提出實質(zhì)性的控制房地產(chǎn)價格和投資過快增長的政策措施，反映出政府當時對房地產(chǎn)市場發(fā)展的矛盾心態(tài)——既害怕房地產(chǎn)價格和投資增長過快，又希望繼續(xù)拉動經(jīng)濟增長。121號文和18號文標志著政府新一輪宏觀調(diào)控的啟動，并努力尋求可行有效的措施。

2．控制房地產(chǎn)投資過快增長

2003年下半年和2004年上半年，全國范圍內(nèi)較明顯地出現(xiàn)了投資過熱，開發(fā)區(qū)圈占土地熱，鋼材、水泥等建筑材料價格過快上漲，煤、電、油、運全面緊張等經(jīng)濟過熱現(xiàn)象。房地產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度高、帶動力強，房地產(chǎn)開發(fā)投資過快增長產(chǎn)生了對鋼材、水泥等建筑材料的大量需求，帶動了其價格上漲。2003年全國房地產(chǎn)開發(fā)投資比2002年增長30.33%，是前次宏觀調(diào)控以來增速最快的一年（見表19.6）。2004年第一季度，全社會固定資產(chǎn)投資同比增長43%，比上年同期提高15.2個百分點。政府為防止經(jīng)濟過熱，著力控制固定資產(chǎn)投資過快增長，進而采取了控制土地供應、加強信貸管理、提高投資門檻、嚴格項目審批、控制拆遷規(guī)模等一系列政策措施，控制房地產(chǎn)投資過快增長。

建立健全土地調(diào)控政策。為貫徹落實18號文精神，2003年9月，國土資源部發(fā)出《關(guān)于加強土地供應管理促進房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展的通知》，要求各地充分發(fā)揮土地供應對房地產(chǎn)市場的調(diào)控作用，切實加強對房地產(chǎn)開發(fā)土地供應的調(diào)控，進一步完善房地產(chǎn)開發(fā)土地供應政策，加大對房地產(chǎn)開發(fā)用地監(jiān)管力度。2004年3月，國土資源部、監(jiān)察部發(fā)出《關(guān)于繼續(xù)開展經(jīng)營性土地使用權(quán)招標拍賣掛牌出讓情況執(zhí)法監(jiān)察工作的通知》，要求各地“在2004年8月31日前將歷史遺留問題界定并處理完畢。8月31日后，不得再以歷史遺留問題為由采用協(xié)議方式出讓經(jīng)營性土地使用權(quán)。”此舉被業(yè)內(nèi)稱為“8?31大限”。4月，國務(wù)院辦公廳發(fā)出《關(guān)于深入開展土地市場治理整頓嚴格土地管理的緊急通知》，要求切實落實最嚴格的耕地保護制度。2006年5月，國土資源部發(fā)出《關(guān)于當前進一步從嚴土地管理的緊急通知》，要求充分發(fā)揮土地供應的調(diào)控作用，從嚴審批各類非農(nóng)建設(shè)用地，確保房地產(chǎn)調(diào)控的土地政策落到實處，嚴肅查處違法違規(guī)用地。8月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》。11月，財政部、國土資源部、中國人民銀行發(fā)出《關(guān)于調(diào)整新增建設(shè)用地土地有償使用費政策等問題的通知》，將新增建設(shè)用地土地有償使用費提高一倍。

加強信貸管理。2004年8月，中國銀監(jiān)會發(fā)布《商業(yè)銀行房地產(chǎn)貸款風險管理指引》，對土地儲備貸款、房地產(chǎn)開發(fā)貸款、個人住房貸款、商業(yè)用房貸款等四類房地產(chǎn)貸款的風險管理作了詳細規(guī)范，并規(guī)定商業(yè)銀行對申請貸款的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)，應要求其開發(fā)項目資本金比例不低于35%（121號文規(guī)定的是30%）。2007年9月，中國人民銀行、中國銀監(jiān)會發(fā)出《關(guān)于加強商業(yè)性房地產(chǎn)信貸管理的通知》，重申121號文和《商業(yè)銀行房地產(chǎn)貸款風險管理指引》的有關(guān)規(guī)定，并將121號文的“加強房地產(chǎn)開發(fā)貸款管理”改為“嚴格房地產(chǎn)開發(fā)貸款管理 ”。

提高國內(nèi)企業(yè)投資門檻。為加強宏觀調(diào)控，2004年4月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于調(diào)整部分行業(yè)固定資產(chǎn)投資項目資本金比例的通知》，將房地產(chǎn)開發(fā)項目（不含經(jīng)濟適用房項目）資本金比例由20%及以上提高到35%及以上，在121號文規(guī)定的30%基礎(chǔ)上進一步提高。2006年6月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)發(fā)改委等部門《關(guān)于加強固定資產(chǎn)投資調(diào)控從嚴控制新開工項目意見》，要求必須采取有力措施，加強固定資產(chǎn)投資控制，從嚴控制新開工項目，遏制固定資產(chǎn)投資過快增長的勢頭。2007年11月，國務(wù)院辦公廳又發(fā)出《關(guān)于加強和規(guī)范新開工項目管理的通知》，指出要切實從源頭上把好項目開工建設(shè)關(guān)。

限制海外熱錢進入商品房流通領(lǐng)域。2007年10月，國家發(fā)展改革委、商務(wù)部發(fā)布《外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄（2007年修訂）》，對2004年11月發(fā)布的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄（2004年修訂）》在房地產(chǎn)方面作了三點修訂：在鼓勵外商投資產(chǎn)業(yè)目錄中刪除了“普通住宅的開發(fā)建設(shè)”；在限制外商投資產(chǎn)業(yè)目錄中增加了“房地產(chǎn)二級市場交易及房地產(chǎn)中介或經(jīng)紀公司”；在限制外商投資產(chǎn)業(yè)目錄中刪除了“大型主題公園的建設(shè)、經(jīng)營”。另外，在限制外商投資產(chǎn)業(yè)目錄中仍保留了“土地成片開發(fā)（限于合資、合作）”、“高檔賓館、別墅、高檔寫字樓和國際會展中心的建設(shè)、經(jīng)營”。這些措施有利于控制房地產(chǎn)投資過熱、優(yōu)化住房供應結(jié)構(gòu)，有利于防止外商進行房地產(chǎn)投機和炒作而造成市場混亂。

此外，2004年6月，國務(wù)院辦公廳發(fā)出《關(guān)于控制城鎮(zhèn)房屋拆遷規(guī)模嚴格拆遷管理的通知》，要求認真落實中央宏觀調(diào)控政策措施，合理確定拆遷規(guī)模和建設(shè)規(guī)模，確保2004年全國房屋拆遷總量比2003年有明顯減少，凡拆遷矛盾和糾紛比較集中的地區(qū)，除保證經(jīng)濟適用住房和廉租住房項目等之外，一律停止拆遷。8月，建設(shè)部等四部門發(fā)出《關(guān)于貫徹〈國務(wù)院辦公廳關(guān)于控制城鎮(zhèn)房屋拆遷規(guī)模嚴格拆遷管理的通知〉的通知》。從此，拆遷規(guī)模得到較大控制，2004年和2005年全國城鎮(zhèn)房屋拆遷面積同比分別下降13.59%和 40%，2006年上半年同比下降15%。2007年1月，國家稅務(wù)總局發(fā)出《關(guān)于房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)土地增值稅清算管理有關(guān)問題的通知》，將1993年出臺的土地增值稅從“預征”變?yōu)椤扒逅恪保撮_始實行實質(zhì)性征收。

3．穩(wěn)定和抑制住房價格

停止住房實物分配以后，住房價格一直是社會普遍關(guān)注的問題，住房價格上漲過快直接影響城鎮(zhèn)居民家庭住房條件的改善，影響金融安全和社會穩(wěn)定，甚至影響整個國民經(jīng)濟的健康運行。2003年以后，上海、杭州、南京等少數(shù)幾個城市的房價呈現(xiàn)快速攀升的趨勢，漲幅居全國前列。之后，全國其他主要城市的房價也開始快速上漲。2004年全國新建商品房價格同比上漲15.02%，其中商品住宅價格同比上漲15.99%。相比前幾年3%~5%的漲幅，房價上漲明顯過快（見表 19.7）。當時住房價格上漲過快雖然是局部性和結(jié)構(gòu)性問題，但如不及時加以控制或處理不當，有可能演變?yōu)槿中詥栴}。

2003年8月，國務(wù)院就關(guān)注房地產(chǎn)價格上漲過快，提出努力實現(xiàn)房地產(chǎn)價格基本穩(wěn)定，努力使住房價格與大多數(shù)居民家庭的住房支付能力相適應。但2005 年之前的房地產(chǎn)市場調(diào)控，由于著重于控制房地產(chǎn)投資過快增長，其穩(wěn)定房價的成效不大。特別在2005年第一季度，一些地區(qū)的住房價格形成了快速攀升的態(tài)勢。在這種背景下，房地產(chǎn)市場調(diào)控由單向的供應調(diào)節(jié)轉(zhuǎn)向“供需雙向調(diào)節(jié)”，以穩(wěn)定住房價格為主。

2005年3月，中國人民銀行發(fā)出《關(guān)于調(diào)整商業(yè)銀行住房信貸政策和超額準備金存款的通知》，取消住房貸款優(yōu)惠政策，調(diào)控開始偏向需求方面。同月，國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于切實穩(wěn)定住房價格的通知》，認識到一些地方住房價格上漲過快，影響了經(jīng)濟和社會的穩(wěn)定發(fā)展，提出了抑制住房價格過快上漲的八項措施（簡稱“國八條”），將穩(wěn)定住房價格提到政治高度，要求地方各級政府切實負起穩(wěn)定住房價格的責任，采取有效措施抑制住房價格過快上漲。對住房價格上漲過快，控制措施不力的地區(qū)，要追究有關(guān)負責人的責任。

“國八條”提出的措施過于原則，并要求不能造成當?shù)胤康禺a(chǎn)市場大起大落，使得地方在采取措施時有所顧慮，抑制住房價格的效果不明顯。2005年4月，國務(wù)院常務(wù)會議強調(diào)，必須把解決房地產(chǎn)投資規(guī)模和價格上升幅度過大的問題，作為當前加強宏觀調(diào)控的一個突出任務(wù)。會議提出，當前加強房地產(chǎn)市場引導和調(diào)控要采取八項措施（簡稱“新國八條”）。“新國八條”的正式文件形式是國務(wù)院辦公廳隨后于5月9日下發(fā)的《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)建設(shè)部等部門關(guān)于做好穩(wěn)定住房價格工作意見的通知》。該《通知》要求做好供需雙向調(diào)節(jié)，遏制投機性炒房，控制投資性購房，鼓勵普通商品住房和經(jīng)濟適用住房建設(shè)，合理引導住房消費，促進住房價格的基本穩(wěn)定和房地產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。建設(shè)部等七部門在《關(guān)于做好穩(wěn)定住房價格工作的意見》中提出了八條意見，取消了培育新的經(jīng)濟增長點時期出臺的一些搞活房地產(chǎn)市場的優(yōu)惠政策，并提出了一些嚴厲的政策措施，包括對個人購買住房不足2年轉(zhuǎn)手交易的全額征收營業(yè)稅，禁止期房轉(zhuǎn)讓即禁止“炒樓花”，實行實名制購房。5月27日，國家稅務(wù)總局、財政部、建設(shè)部發(fā)出《關(guān)于加強房地產(chǎn)稅收管理的通知》，細化了建設(shè)部等部門《關(guān)于做好穩(wěn)定住房價格工作的意見》。10月，國家稅務(wù)總局發(fā)出《關(guān)于實施房地產(chǎn)稅收一體化管理若干問題的通知》，強調(diào)對二手房交易征收個人所得稅。

2005年以穩(wěn)定住房價格為主的房地產(chǎn)市場調(diào)控，曾導致當年下半年較短一段時期內(nèi)房地產(chǎn)交易量迅速萎縮，供求雙方處于觀望和僵持狀態(tài)，房價上漲過快的勢頭得到一定抑制。但房價上漲過快的問題沒有得到有效解決，并很快出現(xiàn)反彈。2005年，全國新建商品房價格同比上漲16.72%，超過了2004年；其中商品住宅價格同比上漲15.24%，比2004年略有下降。特別是2006年初，深圳、北京、廣州等城市房價大幅度上漲，中低收入人群難以承受，增加了社會不穩(wěn)定因素。依然上漲的房價進一步成為社會關(guān)注的焦點。

針對少數(shù)大城市房價上漲過快、住房供應結(jié)構(gòu)不合理矛盾突出、房地產(chǎn)市場秩序比較混亂等問題，2006年5月國務(wù)院常務(wù)會議強調(diào)進一步搞好房地產(chǎn)市場引導和調(diào)控，根據(jù)當前存在的問題，進一步采取有針對性的六項措施（簡稱“國六條 ”）。“國六條”的正式文件形式是國務(wù)院辦公廳隨后于5月24日下發(fā)的《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)建設(shè)部等部門關(guān)于調(diào)整住房供應結(jié)構(gòu)穩(wěn)定住房價格意見的通知》（國辦發(fā)〔2006〕37號）。該《通知》要求各地區(qū)特別是城市人民政府切實負起責任，把調(diào)整住房供應結(jié)構(gòu)、控制住房價格過快上漲納入經(jīng)濟社會發(fā)展工作的目標責任制。

為貫徹落實“國六條”，相關(guān)部門陸續(xù)發(fā)出通知，從稅收政策、信貸政策、市場監(jiān)管等方面加大房地產(chǎn)市場調(diào)控力度。2006年5 月，國家稅務(wù)總局發(fā)出《關(guān)于加強住房營業(yè)稅征收管理有關(guān)問題的通知》；中國人民銀行發(fā)出《關(guān)于調(diào)整住房信貸政策有關(guān)事宜的通知》，貫徹落實國辦發(fā)〔2006〕37號文關(guān)于個人住房按揭貸款首付款比例不得低于30%的規(guī)定。2007年9月，中國人民銀行、中國銀監(jiān)會發(fā)出《關(guān)于加強商業(yè)性房地產(chǎn)信貸管理的通知》，對已利用貸款購買住房、又申請購買第二套（含）以上住房的，貸款首付款比例不得低于40%；12月，發(fā)出《關(guān)于加強商業(yè)性房地產(chǎn)信貸管理的補充通知》，明確了以戶為單位的第二套住房認定標準。2006年7月，建設(shè)部等三部門發(fā)出《關(guān)于進一步整頓規(guī)范房地產(chǎn)交易秩序的通知》。

2006年7月，建設(shè)部等六部門發(fā)布《關(guān)于規(guī)范房地產(chǎn)市場外資準入和管理的意見》，規(guī)定只有外商投資企業(yè)才能購買非自用房地產(chǎn)。同年8月，商務(wù)部辦公廳下發(fā)《關(guān)于貫徹落實〈關(guān)于規(guī)范房地產(chǎn)市場外資準入和管理的通知〉有關(guān)問題的通知》，就所涉及的外商投資企業(yè)審批和管理問題予以明確。同年9月，國家外匯管理局、建設(shè)部發(fā)布《關(guān)于規(guī)范房地產(chǎn)市場外匯管理有關(guān)問題的通知》，就所涉及的外匯管理問題予以明確。2007年同年6月，商務(wù)部、國家外匯管理局發(fā)布《關(guān)于進一步加強、規(guī)范外商直接投資房地產(chǎn)業(yè)審批和監(jiān)管的通知》，加強了外商投資房地產(chǎn)企業(yè)的審批和監(jiān)管。同年10月，國家發(fā)展改革委、商務(wù)部發(fā)布《外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄（2007年修訂）》，新增對外商投資房地產(chǎn)二級市場交易及房地產(chǎn)中介或經(jīng)紀公司的限制，有助于緩解房地產(chǎn)投資過熱和房價上漲過快的壓力。

2007年9月，深圳、廣州等城市開始出現(xiàn)房價雖然繼續(xù)上漲，但成交量明顯下降的現(xiàn)象；這使人感到房價上漲已無空間，預期開始發(fā)生轉(zhuǎn)變；10月份高檔商品住宅價格開始下跌，某些房地產(chǎn)經(jīng)紀公司關(guān)閉門店或停業(yè)；之后媒體大量報道，北京、上海等城市的房價也開始趨于下降，逐漸蔓延開來。

4．加大住房保障制度建設(shè)

早在1998年，《國務(wù)院關(guān)于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》就明確提出：“最低收入家庭租賃由政府或單位提供的廉租住房。”此后雖然三番五次強調(diào)，但由于種種原因，廉租住房制度建設(shè)一直未落到實處。2007年8月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》（以下簡稱 24號文），指出“住房問題是重要的民生問題”，要切實加大解決城市低收入家庭住房困難工作力度，把解決城市低收入家庭住房困難作為政府公共服務(wù)的一項重要職責，加快建立健全以廉租住房制度為重點、多渠道解決城市低收入家庭住房困難的政策體系。明確規(guī)定地方各級人民政府要切實落實廉租住房保障資金，把解決城市低收入家庭住房困難的“有關(guān)工作情況，納入對城市人民政府的政績考核之中”，“對工作不落實、措施不到位的地區(qū)，要通報批評，限期整改，并追究有關(guān)領(lǐng)導責任”。

2007年10月，中共十七大報告指出“居民住房”是關(guān)系群眾切身利益的問題，并把它列為在看到成績的同時也要清醒認識到的突出問題，提出必須在經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)上，努力使全體人民“住有所居”，“健全廉租住房制度，加快解決城市低收入家庭住房困難”。11月19日，國務(wù)院總理溫家寶在新加坡發(fā)表講話說：“如果提起人民生活，我最為關(guān)注的是住房問題。”十七大報告和溫家寶總理的講話，進一步轉(zhuǎn)變了地方政府GDP掛帥的觀念，隨著政績導向的變化，各級政府普遍開始著力保障和改善民生。

24號文被認為是房地產(chǎn)市場宏觀調(diào)控重心的轉(zhuǎn)移，標志著政府開始把抑制房地產(chǎn)價格過快上漲與解決城市低收入家庭住房困難區(qū)分開來。對于高檔商品住房，認識到主要靠市場調(diào)節(jié)，對其供應和價格等進行必要的調(diào)控，主要是考慮我國人口多、土地少的基本國情，以及防止利用房地產(chǎn)進行炒作造成市場混亂和出現(xiàn)房地產(chǎn)價格泡沫影響金融安全以至整個國民經(jīng)濟的健康運行。根據(jù)24號文要求，解決城市低收入家庭住房困難的配套政策陸續(xù)出臺。其中，2007年10月，財政部印發(fā)了《廉租住房保障資金管理辦法》。11月，建設(shè)部等九部門發(fā)布了《廉租住房保障辦法》，建設(shè)部等七部門發(fā)布了《經(jīng)濟適用住房管理辦法》。

根據(jù)24號文，2007年各地普遍開展了低收入家庭住房狀況調(diào)查，逐步建立了低收入家庭住房檔案。絕大多數(shù)城市進一步建立健全了廉租住房制度，改進和規(guī)范了經(jīng)濟適用住房制度，廉租住房保障資金逐步得到落實，廉租住房和經(jīng)濟適用住房建設(shè)用地的供應有了保證。截至2007年11月底，全國累計投入的廉租住房資金為154億元。其中，2007年1至11月就投入了83.2億元，超過了2006年以前累計投入資金總額的70.8億元。通過政府新建、收購、改建等多個渠道，2007年廉租住房房源也得到很大程度的增加。