第一篇：我國陪審制度改革探析

我國陪審制度改革探析(1)社會主義市場經濟體制的確立和發展給人民法院的審判工作提出了許多新的課題，改革舊的審判方式是法院面臨的首要任務和工作重心。在審判方式改革中，強化合議庭的功能是難點，也是事關審判方式改革能否順利進行的關鍵。合議庭是代表法院行使審判權、依法審理案件的基本組織，人民法院有相當數量的一審案件是由人民陪審員參與組成合議庭審理的，對合議庭職能的改革也勢必涉及陪審制度的存廢及出路。本文從我國陪審制度的發展現狀出發，評析其優劣所在，并就改革方向進行一番探討。

一、我國陪審制度的淵源和發展

我國的陪審制度是指人民法院在審理第一審案件時，除簡單的民事案件、輕微的刑事案件和法律另有規定的案件外，須請人民群眾以陪審員身份參加合議庭進行審理。陪審制度是司法民主化的一種體現，由于舊中國長期處于封建專制統治之下，清朝以前的封建社會不存在陪審制度，到了民國時期，國民黨政府雖曾制定過陪審法，但未實施。共產黨建立革命根據地政權時期，為適應當時的斗爭形勢，效仿前蘇聯吸收群眾參加審判活動，1930年中共蘇區執委會頒布的《裁判部暫行組織及裁判條例》規定了陪審員參加審判的原則，這應視為我國人民陪審制度的萌芽。抗日戰爭和第三次國內革命戰爭時期，各革命根據地都先后實行了人民陪審員制度。新中國成立后，1951年頒布的《人民法院暫行組織條例》規定實行人民陪審制度，1954年憲法將人民陪審制度作為憲法原則，同年的法院組織法據此作了更具體的規定，1979年新頒布的法院組織法以及后來陸續頒布、修訂的《刑事訴訟法》、《民事訴訟法》、《行政訴訟法》均規定了人民陪審員同審判員共同組成合議庭審理第一審案件，人民陪審員在執行陪審職務時，與審判員有同等的權利義務。由此可見，我國實行的陪審制度同英美法系等國家的陪審制度不同，我國的陪審制度其實是“參審制”，即陪審員的權利、義務與法官相同，對實體問題和法律問題具有表決權；而英美法系的陪審員不是合議庭組成人員，他們坐在專設的陪審團席上，只對案件的事實問題作出判斷，對法律問題則無權決定。

淵源于民主革命時期的人民陪審制度是人民群眾直接參與國家管理活動的具體體現，也是審判機關接受群眾監督的一個重要途徑。在幾十年的司法實踐中，人民陪審制度對我國社會主義民主和法制建設所起的作用是不可否認的。但是，由于長期實行計劃經濟，加之國家對如何鼓勵民眾參加政治生活的宣傳和舉措力度不夠，民眾的文化素質、法律和民主意識較低，使我國的陪審制度一直處于艱難發展狀況，其積極作用受到很大限制。鑒于這種情況，1983年全國人大常委會修改法院組織法時，縮小了陪審制度的適用范圍，將過去的凡一審案件均采取陪審改為法院自己決定是否由審判員組成合議庭或是由審判員和人民陪審員組成合議庭，這一修改體現了我國的基本國情，是充分考慮人民陪審制度實施情況的務實之舉。

二、陪審制度的優劣所在和存廢探討

如前所述，我國陪審制度在司法實踐中的運作及效果并不盡如人意，存在著種種缺陷和不足，主要表現在：

（一）產生方式混亂

我國目前尚無完整、統一的陪審制度規范，法院組織法和選舉法對人民陪審員的產生、換屆也未作明確規定，根據最高人民法院1963年2月11日《關于結合基層普選選舉人民陪審員的通知》和1978年3月27日《關于人民法院陪審的群眾代表產生辦法的通知》精神，將人民陪審員的選舉工作列為人大代表選舉工作中的一個組成部分，其任期與地方各級人大代表任期相同。實踐中的習慣做法是人民代表大會換屆選舉時，由選民選出人民陪審員，經人代會通過后產生。但由于許多地方基層工作渙散，加之對陪審員的選舉工作認識不足，常常省略了選舉程序，由鄉、鎮、街道推薦、報送陪審員名單經同級人大常委會認可，而這種推薦工作也顯得不嚴肅，隨意性大，甚至處于停頓狀態。許多法院為了工作需要只好直接聘請自己認為合適的人作為陪審員參加合議庭。這種未經人大審查任命產生的陪審員，其行使法官職權的合法性受到質疑。由于陪審員的任職資格、產生依據和程序缺乏具體的、有權威性的規定，影響了陪審制度效能的正常發揮。

（二）聘請范圍受限

陪審員難請是許多法院的同感，具有一定素質的基層組織工作人員包括街道、企業、鄉村干部是最理想的陪審員人選，但由于這部分人員同時擔任本職工作，受崗位限制常常無法參加審判活動，因此許多法院只能在離、退休人員、無業人員、農民當中聘請，但即使是這部分人也往往難以到位。一是因為法院經費困難，所能支付的陪審費偏低。因此沒有多少人愿意耽誤自己的掙錢機會和時間去擔任報酬甚微的陪審員。二是一些人因懼怕刑事被告人打擊報復而不愿陪審。由于聘請范圍受限，被法院聘為人民陪審員的那些離退休人員、農民、無業人員常常是一聘數年甚至終生，而無換屆之說，成了所謂的“陪審專業戶”，而那些更適合擔任陪審職責的人卻從未代表廣大群眾參加國家的審判活動，不具有普遍性也就失去了代表性。

（三）審判素質不高

實踐當中，許多陪審員法律水平、政策水平不高，很難在合議庭中發揮應有的作用。有一種觀點認為陪審制的特點之一就是請“外行人”來當法官，因此陪審員法律業務水平的高低并不是影響其作用發揮的主要因素，對此筆者不能茍同。人民陪審員在合議庭中的地位、職責同審判員相同，既要參與案件審理的全過程，又有權對程序問題和實體處理行使表決權，因此，陪審員應該具備最基本的審判素質，包括了解刑事、民事、經濟、行政實體法和程序法的一般原理，知道審判工作的基本原則和制度，否則就很難勝任陪審工作。

（四）陪審流于形式

陪審員審判素質不高必然導致陪審流于形式，“一人審，二人陪、三人同簽名”現象普遍。許多陪審員對法律規定知之甚少，在審查事實、證據、評判是非曲直時往往無話可說。而且由于缺乏責任感，他們在庭審前很少查閱、學習法律，甚至不閱卷，在庭審中一言不發，合議時千篇一律都是“同意審判長意見”，往往是一個案件審完了卻不知審的是什么案，“陪而不審，合而不議”，使陪審成為一種“陪襯”，合議也成了審判長個人獨斷，從而使合議庭這種法定審判組織形同虛設，無法做到集思廣益、兼聽則明，也很難保證審判質量。

由于陪審制度的上述缺陷，制約了其作用的應有發揮，而且也影響了審判工作的質量和效率，因此，有一部分人主張人民陪審制度已失去了其存在的現實意義，應予廢止。他們認為，國家法律本身就是民眾意志的體現，人民法院是代表和保護人民利益的審判機關，而人民法官也是由各級人民代表大會審查任命的，他們在審理案件時堅持“以事實為根據，以法律為準繩”就已經體現了人民的意志和利益，且實行公開審判原則將審判活動始終置于了人民群眾的監督之下，非要安排兩名從群眾中產生的陪審員參加合議才能體現民眾意志其實是一種形式主義。此外，憲法規定人民群眾對審判權的監督只能通過人民代表大會，而不能直接參與行使國家審判權，陪審制度在法理上與人民法院獨立審判原則相矛盾。

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第二篇：積極穩妥推進人民陪審制度改革

積極穩妥推進人民陪審制度改革

——人民陪審員制度改革試點法院座談會綜述

胡夏冰 高領 劉淑麗 金曉丹

2014年12月19日，最高人民法院司法改革辦公室在廣東省珠海市中級人民法院召開全國部分人民陪審員制度改革試點法院座談會。與會代表就人民陪審員制度改革的基本情況、面臨的主要問題和今后的改革重點等問題進行了充分研討。大家一致認為，人民陪審制度改革是黨的十八大和十八屆三中、四中全會提出的一項重要司法改革任務，改革試點法院要嚴格按照中央的要求和部署，結合地方實際情況，認真梳理問題，提出切實可行的改革建議，積極穩妥地推進人民陪審制度改革。現將會議研討情況綜述如下。

人民陪審員制度改革的基本情況

廣東省高級人民法院政治部主任周玲指出，廣東省目前人民陪審員隊伍已經達到9800多人，提前完成“倍增計劃”任務。根據中央精神和最高人民法院的要求，廣東法院積極探索人民陪審制度改革，力爭形成可復制、可推廣的人民陪審制度改革經驗。

廣東省珠海市香洲區人民法院院長徐素平指出，香洲區法院在改革中注重擴大選任范圍和渠道，嚴把人民陪審員資格審查關口，建立隨時報名機制，增強人民陪審員的廣泛性和代表性。同時完善人民陪審員參審機制和獎懲機制。今年以來，香洲區法院探索試行“5人制”大合議庭審理案件機制，實行人民陪審員在裁判文書上親筆署名制度，取得了較好的效果。

北京市東城區人民法院副院長薛春江指出，人民陪審員制度改革要實行陪審員深度參審機制，讓陪審員了解案情、查閱案卷、庭審詢問、參加合議、參與裁判文書制作，庭審中給陪審員提供詢問當事人的機會，合議時讓陪審員率先發表意見，保障人民陪審員深度參與案件審理。為此，東城區法院制定了《關于人民陪審員深度參審的規定》，效果明顯。

四川省南充市中級人民法院政治部主任張云指出，南充法院在堅持品行良好、公道正派、群眾公認的基礎上，將人民陪審員的學歷要求從大專放寬至初中和相當于初中文化程度，將大部分群眾公信度高、社會感召力強的基層群眾和村社干部納入候選范圍，注重吸收不同行業、性別、年齡的人員參加陪審工作，改變了人民陪審員“官多民少”、“城里人多鄉下人少”的局面。對所有人民陪審員根據地域、行業、專業等特點，分類建立信息庫，開庭前由法院隨機抽取并通知案件當事人。同時充分考慮人民法庭和中院、基層院機關案件不同特點，按地域、行業、專業有所側重地隨機確定，確保人民陪審員產生的隨機性和廣泛性。充分保障人民陪審員的參審權利，人民陪審員參與案件審理的，承辦法官必須提前3日通知陪審員閱卷。庭審過程中，陪審員享有與法官一樣的調查發問權。案件評議時，為確保獨立發表意見，由人民陪審員首先發表意見，如與法官意見出現嚴重分歧，主審法官在案件判決前向分管副院長請示或提交審委會討論；審委會討論有陪審員參與的案件時，邀請陪審員參加并發表意見。

陜西省西安市雁塔區人民法院政工科科長高旗指出，雁塔區法院建成陪審員信息庫，為做好陪審工作提供了詳實的基礎數據。實行專業人才“小循環”定案抽取方式，有效發揮了人民陪審員專業特長，提高了案件審判質量和效率。建立陪審工作QQ群，每天上傳開庭安排表，運用信息技術規范日常陪審活動，確保陪審工作有序開展。

云南省富源縣人民法院政治處主任金福全指出，富源法院在選任陪審員過程中堅持個人申請與組織推薦相結合，堅持農村與城鎮相結合，放寬了學歷條件，將熟悉社情民意、善于化解社會矛盾糾紛的基層鄉鎮干部、綜治維穩人員、人民調解員、村（居）委會干部以及農村德高望重的老同志納入陪審員隊伍，該部分陪審員占陪審員總數的78%。并且建立申請陪審制度，在立案和送達時，讓符合條件的當事人選擇是否申請陪審員參審，保障當事人的合法權益。同時建立隨機抽取制度，對陪審員信息進行編號公示，立案時告之當事人該項權利，如當事人申請，經審查符合陪審員參審規定的，于開庭前7日從陪審員名單中隨機抽取確定。目前隨機抽取僅限于城區案件，鄉鎮中心法庭轄區案件因地域跨度太大，不宜實行隨機抽取。

江蘇省南京市鼓樓區人民法院政治處主任夏雯指出，鼓樓區法院落實“倍增計劃”后，對人民陪審員實行分組管理。同時對人民陪審員參審程序進行改革，建立人民陪審員信息庫，當事人可選擇人民陪審員。

湖南省長沙市天心區人民法院院長馬賢興指出，人民陪審員制度改革，要注重保障人民陪審員參審權利，包括三個方面的內容：一是人民陪審員的閱卷權。至少在開庭3日將有關閱卷材料交給陪審員。對于重大、復雜、疑難案件，人民陪審員應當至少在開庭3日前來法院閱卷。二是人民陪審員發問權。建立庭前提示制度，開庭前法官應主動向人民陪審員介紹案件爭議焦點，耐心解答人民陪審員有關案情的提問。在法庭調查過程中，人民陪審員如有疑問，經審判長同意可以隨時發問；審判長也可以視案件具體情況提示人民陪審員是否發問；在法庭調查程序結束以前，審判長應當詢問人民陪審員是否需要發問。三是人民陪審員評議權。合議案件前，法官應對本案的爭議焦點、涉及的法律規定和司法解釋、主要證據等作詳細介紹。合議案件時，應按照人民陪審員、普通審判員、審判長的順序進行。人民陪審員評議案件時應當圍繞事實認定、法律適用充分發表意見并說明理由。人民陪審員應當認真閱讀評議筆錄，確認無誤后簽名。

人民陪審員制度改革面臨的主要問題

廣東省珠海市中級人民法院院長敖廣恩指出，人民陪審制度改革應當堅持以問題為導向，認真全面地分析目前人民陪審制度中存在的問題，從實際出發提出解決問題的改革方案。

全國總工會法律工作部副部長、最高人民法院特約監督員孫文彬認為，人民陪審制度目前存在的問題，除缺少憲法依據和現有法律規定不夠完善外，還表現在：人民陪審員實行固定五年任期制，造成實際參與司法程序的公民人數較少；由人民法院直接聘請或邀請某些特定人員擔任人民陪審員，導致社會公眾參與司法的廣泛性、代表性不夠。同時，有的陪審員參審意識不強，使現行法律法規規定的人民陪審制度難以落實；庭審過程在有的地方基本由法官操縱，陪審員參與審判流于形式，甚至成為法官的陪襯，并且在合議庭評議案件時陪審員往往只是點頭附和，結果使得人民陪審員制度成了擺設；不少受理案件較多的法院，安排少數人民陪審員常年參加陪審工作，使人民陪審員成為“編外法官”。人民陪審員的管理和培訓工作也需要進一步完善。

廣東省高級人民法院司法改革辦公室主任金軍認為，目前人民陪審制度面臨的最大問題，是人民陪審員在司法活動中存在著 “陪而不審、審而不議、議而不決”等現象。人民陪審制度改革中遇到的問題，單靠法院很難解決。人民陪審制度改革要在黨的領導下，依靠人大、政府和社會各界的廣泛支持。

山東省棗莊市中級人民法院政治部主任吳家金認為，目前人民陪審員的代表性不夠廣泛。一是數量不夠，即使全國所有法院都完成了人民陪審員“倍增計劃”，陪審員數量與全國總人口相比仍然只占極少的比例，甚至可以忽略不計。目前僅僅極少數社會公眾享有參與司法的權利，通過這些人反映的民意，也不一定是社會的主流民意。二是構成不科學，黨政機關、人民團體、事業單位的公職人員所占比重遠遠高于普通民眾，致使人民陪審員隊伍“官員化”現象普遍存在。公務員隊伍及參照公務員管理單位的陪審員，其價值取向、立場等，與普通群眾有所區別，他們與職業法官更接近，致使他們不能相互彌補職業及價值偏見。三是社會階層代表性不足。城鎮居民的陪審員數量遠遠高于農村村民陪審員數量。這背離了農村人口占全國總人口絕大多數這一基本國情，也造成了陪審員與其所代表的階層、行業人口數量成反比的尷尬現象。

廣東省東莞市中級人民法院政治處主任尹振宇指出，目前社會對人民陪審員制度不夠了解，法律層面沒有形成人民陪審員參審支持體系，許多民眾對于擔任人民陪審員的積極性不高。

黑龍江省牡丹江市中級人民法院政治處副主任周明輝指出，目前陪審員參審作用發揮不夠理想，有時隨機抽到的陪審員以在外地、工作忙或其他種種原因為由不參加案件審理，在一定程度上影響了正常庭審活動的開展。法律沒有規定陪審員不參加陪審應承擔的責任，導致有些陪審員不認真履行職責，有的長期不參審，影響了陪審制度的落實。尤其是實行“倍增計劃”后選任進來的農民陪審員，由于對案件事實缺少正確判斷或對法律規定掌握不多，不敢發表意見，不能發揮應有的作用。

徐素平指出，目前人民陪審員制度改革中仍然存在著“陪審走過場”現象，削弱了人民陪審制度監督司法的積極作用。同時，一些專業領域（如保險、會計、建筑工程、證券、醫學、知識產權等）的專家型人民陪審員數量不足，不利于特殊類型案件的審理。

薛春江指出，過高的學歷條件阻止普通群眾進入陪審員隊伍；有關規范性文件對哪些公民不能擔任陪審員規定得不夠具體和明確；人民陪審員參審案件范圍較為模糊，操作性不強，導致實踐中哪些案件由陪審員參審不好掌握。目前對陪審員參審案件比例的硬性規定不太符合司法工作的實際需要，有相當一部分案件沒有必要讓陪審員參加。隨機抽取方式有時難以落實，隨機抽到的陪審員有的借口有事不能參審，法院對此沒有相應的解決措施。

夏雯認為，人民陪審員與法官在案件信息方面存在著不對稱的現象，人民陪審員對案件審理難以提出有價值的意見，導致人民陪審員不能實質性地參與案件審理。

高旗認為，我國法律沒有明確如何處罰違法違紀的人民陪審員。人民陪審員不屬法院人員，對其管理存在一定的難度，出現違法違紀問題難以處罰。部分人民陪審員的風險意識、責任意識不強，容易形成人情案、關系案。部分人民陪審員作風紀律不好，給法院造成了不良影響。而對人民陪審員的廉政紀律處分最多是免職，承擔責任的往往只是法院和法官。

金福全指出，隨著陪審員“倍增計劃”的實施，陪審員誤工費、交通費、伙食補助費等體量增大，加之地方經濟近年來不夠景氣，地方財政入不敷出，陪審工作經費十分緊張，已嚴重影響到陪審工作的順利開展。

人民陪審員制度未來改革的建議

河南省高級人民法院審判委員會專職委員、院長助理王韶華認為，應當重新建構陪審員參審案件的訴訟結構和組織形態，可以稱之為“參審團”或“陪審庭”。具體構想： 一是將陪審員從合議庭中分離出來，組成獨立的參審團或陪審庭，保證陪審員獨立參加庭審，獨立進行評議，獨立提出事實認定意見。獨任法官或法官合議庭負責對法律適用作出裁判；二是增加陪審員人員的數量，保證其對事實認定審理的質量和水平。參審團或陪審庭至少要由3名或5名以上陪審員組成；三是參審團或陪審庭在法庭上單獨設置席位，可參照英美陪審團，設在審判臺一側；四是參審團或陪審庭獨立對事實認定，獨立進行評議并提出意見，不受法官影響和干擾；五是參審團或陪審庭與法官對事實認定不一致的，應提交審判委員會討論確定，或者參審團或陪審庭意見一致的，而與法官意見不一致的，原則上以參審團或陪審庭認定為準；六是長遠設計實行參審團或陪審庭完全獨立負責事實認定，法官只負責法律適用，對于參審團或陪審庭作出的事實認定，除非有重大情事外，原則上不能提出上訴。

廣東省高級人民法院政治部地方干部處副處長黃必良認為，人民陪審制度改革應當依法進行，建議適時制定“人民陪審員法”，規定人民陪審的性質和功能、人民陪審員的選任條件和機制、人民陪審員參審案件范圍和程序、人民陪審制度的保障措施等。

河北省滄縣人民法院政治處主任李興昌認為，人民陪審制度是國家的一項司法制度，其主要目的是通過陪審制讓人民群眾參與審判，監督司法，因此參與案件陪審既是公民的權利，又是其基本義務。擔任人民陪審員的資格和條件應該放寬，尤其在農村基層法院，更應當降低學歷條件的要求。

山東省威海市環翠區人民法院院長梁偉認為，要完善人民陪審員的抽取機制，保證陪審員參審的隨機性。建議采用法院隨機初選與當事人最終選定相結合的方式確定陪審員的人選，增加當事人抽選環節。開庭時，雙方在聽取候選陪審員基本情況后，可選擇自己的人選，雙方都有一定數量的否決權；經多次選擇后，確定雙方都同意的人選作為該案陪審員，這樣可以提高人民陪審制度的公信力。

徐素平指出，人民陪審制度改革應當正確定位人民陪審制度的價值和職能。陪審制度的核心目標是發揮司法的民主性，避免由職業法官壟斷司法權的行使。建議陪審制度入憲，在未來修改憲法時把陪審制度增加進來。同時，要修訂與完善人民陪審員制度立法，盡快制定專門的人民陪審員法，對人民陪審員的資格條件、選拔程序、任職辦法、職責范圍、權利義務、解任條件、處罰規則等問題以法律的形式確定下來。

薛春江指出，陪審制度作為司法制度的重要組成部分，就是普通群眾有序參與司法的渠道，陪審員通過普通的認識判斷能力對案件事實認定發表意見，不再參與法律適用。規范陪審員的選任資格和條件。應當放寬現行的對陪審員學歷條件的限制，除必要的政治條件外，規定只要具有正常的識別能力和判斷能力、達到一定的年齡、沒有犯罪記錄就可以成為陪審員候選人，以便讓更多的群眾參與到司法審判中來。

尹振宇指出，隨著人民陪審員隊伍的迅速擴大，管理和經費保障壓力劇增，建議落實人民陪審員管理專門編制人員，盡快解決人民陪審員經費保障問題，以便全面落實人民陪審員制度改革試點工作。

孫文彬認為，人民陪審制度應當堅持并不斷完善?，F行規定人民陪審員任期五年過長，這實際上減少了公眾參與陪審的人數，不符合四中全會《決定》提出的擴大社會公眾參審范圍的要求，應當適當縮減人民陪審員的任期。同時進一步明確適用人民陪審員制度的案件范圍。

吳家金認為，要按照“平民陪審”的要求擴充陪審員隊伍，爭取使每個大的農村村莊和城市社區都有一名人民陪審員。增補陪審員時，應改變以往的以組織推薦為主的陪審員選拔機制，推行“海選”，注重提高基層群眾的比例，吸收社會不同行業、不同年齡、不同民族、不同性別的人員，以體現其來源的廣泛性和代表性。適當放寬學歷要求，把品行良好、公道正派、群眾威望高作為主要選任標準，把敢于主持公道、熱心陪審事業、善于做群眾工作作為重要考察指標。

馬賢興認為，不應當將人民陪審員的培訓目標定位于達到專業法官的水平。實際上對大多數人民陪審員來說，特別是在陪審員僅僅只需要認定案件事實的前提下，這樣的目標既不現實也無必要。應當將人民陪審員培訓的目標僅僅定位于掌握基本的參加審判所應當知曉的知識，比如關于審判紀律、司法禮儀、陪審流程等，并圍繞這個目標設計培訓方案。建議為人民陪審員發簡明扼要的陪審小冊子，小冊子用通俗、簡明的語言介紹人民陪審員應當掌握的基本知識。同時實現人民陪審員管理的法律化、規范化。

第三篇：陪審心得體會

陪審心得體會

趙秀芳

自2012年9月26日我被海門市人大常委會任命為海門市人民法院人民陪審員以來，多次參與海門人民法院民事、行政庭審的陪審工作。回顧這幾年的陪審工作，對于我個人而言，每一次庭審都既是一次很好的學習機會也是一次思想的升華，用可以概括為受益匪淺感受頗多。

一、努力學習是當好人民陪審員的重要基礎。要做好一名合格稱職的人民陪審員，不但要具有良好的政治素質、強烈的正義感和道德感及社會良知更要不斷學習掌握相關的法律專業知識才能對所審理的案件進行準確的分析和判斷，在庭審和合議時才能發表有價值的意見，所以我時時利用空閑時間堅持法律法規知識的學習。

二、認真履行陪審義務，積極參加審判工作。

每次開庭我堅持做到不遲到早退，確保出庭，特別做了開發區法庭的專職陪審員后對每次法庭普通程序的合議庭開庭前都認真安排好相關陪審人員以確保正常按時開庭。每次庭審過程中我都要集中精力認真分辨是非曲直，合議時堅持忠于事實和法律，積極發表意見。我在陪審民事案件時經常參與到調解中來，與法官一起向原被告宣傳法律做好當事人的思想工作，化解矛盾糾紛，積極協助法官做好案件的調解工作，促進了和諧，減少了當事人的矛盾，把矛盾化解在法庭上，讓雙方當事人心平氣和的走出法院大門，絕不把不安定的隱患遺留給社會。有一次我參加了一個房屋買賣合同案件的合議庭的陪審，被告人的兒子在2011年5月25日同原告簽訂了房屋買賣合同，并在當日原告交付了十三萬元的購房定金，被告的兒子出具了收條。二年后被告兒子意外去世，原告要求被告履行合同，被告既不履行合同也不退還定金補償損失，原告訴至法院要求向被告主張自己權益，被告開始在幾次庭審中哭鬧撒潑并以身體有病干擾威脅庭審法官，后我們陪審員同孫法官反復做原被告雙方工作，對被告曉之以理動之以情，對原告分析利弊，幾經反復溝通終使雙方各退一步達成調解協議，避免了矛盾激化維護了原告合法權益。幾年的陪審工作讓我感受到了法院領導對我們陪審員的關心和愛護，感受到法官工作的艱辛和不易，感受到人民陪審員大家庭的快樂和溫暖。作為一名人民陪審員感到這份工作既是一種榮譽也是一份沉甸甸的責任更是一種神圣的使命。今后我在這人民陪審員的崗位上會更加努力學習勤奮工作為建設社會主義和諧社會作出自己一份微薄的貢獻。

第四篇：我國社會保險制度改革探討

我國社會保險制度改革探討

09經本一班8160209030譚明華

在我國現行的社會保障體系中，社會保險包括養老保險、醫療保險、失業保險、工傷保險、生育保險等五個險種。隨著我國人口老齡化、城鎮化、就業方式多樣化的快速發展，社會保險制度建設面臨著新的挑戰, 社會保險制度改革是我國經濟體制改革的一個重要組成部分，其改革的成功與否直接涉及到我國經濟體制改革能否順利進行，同時也關系到我國社會的穩定與發展。因此，社會保險制度的改革已成為社會普遍關注的一個重要問題,隨著我國人口老齡化、城鎮化、就業方式多樣化的快速發展，社會保險制度建設面臨著新的挑戰.一、我國社會保障的歷史發展和現狀

目前在我國，社會保障的功能和作用已經逐漸深入人心，新型的社會保障的整體框架基本形成，主要表現為：初步完成了從傳統社會保障制度到新型社會保障制度的轉型；確立了以養老、醫療與失業保險制度為骨干的城鎮社會保險制度的基本框架；創立了力求把公平與效率結合起來，把社會互濟與自我保障結合起來的具有中國特色的社會保險制度。盡管，對這個龐大的社會保障體系的總體看法還有不同的意見，但是，作為一個基本的制度，其取得的巨大成就是有目共睹的。

一、社會保險管理體制改革的迫切性

1:改革現行的社會保險管理體制是建立統一勞動力市場的需要。建立統一的勞動力市場是社會主義市場經濟發展的迫切要求，然而由于條塊分割、城鄉分離、政策不統一、覆蓋范圍較小等原因，嚴重阻礙了勞動力在不同所有制之間、不同職業之間以及城鄉之間的自由流動。為了消除這一弊端，必須逐步擴大社會保險制度的履蓋范圍，為各種經濟成份、各種用工形式的城鄉企業職工以及機關事業單位的工作人員，提供統一規劃、統一政策、統一管理的基本保險制度，建立起全方位、一體化的社會保險管理體制，避免在社會保險的基本制度上五花八門，各行其是，重新人為設置勞動力自由流動的障礙。

2:改革現行的社會保險管理體制是消除多頭管理的需要。現行的社會保險管理體制是在特定的歷史條件下形成的。其主要表現在多頭管理、政出多門、互相掣肘。長期以來，由于各有關部門所處的地位不同以及局部利益的驅動，認識很不一致，難以進行綜合規劃和統一協調。在政策指導上，各訂各的辦法，各守各的框框，難于統一政策；在資金管理上，各守各的條塊壁壘，資金過于分散，不能融通調劑，資金整體使用效益和保值增值能力差；在改革步伐上，有些改革指施由于長時間的爭論遲遲出不了臺，出臺的也缺少部門之間的協調和統一的規劃目標。這表明，多頭管理的體制到了非改不可的時候了。

二、改革現行社會保險管理體制的目標和基本原則

根據社會主義經濟體制改革的基本要求和社會保險制度發展的基本規律，我省社會保險管理體制改革的目標應該是把各類法定的社會保險項目統一管理起來，爭取用兩到三年的時間，率先建立起政策統一、險種協調、基金統籌運作的社會化管理體制。政策統一，就是要在社會保險的目標、水平、覆蓋面、基金征集及運作、保根據社會主義經濟體制改革的基本要求和社會保險制度發展的基本

規律，我省社會保險管理體制改革的基險費發放等各個方面和各個環節，做到由同一機構制訂、發布政策，監督完善政策；基本險種協調，就是要在建立不同險種的同時，做好各險種規劃、政策、管理和運作等方面的協調工作，防止不同險種之間發生相互沖突的情況；基金統籌運作，就是要在盡可能寬的范圍內統一籌集和運作保險基金，做到增進保值增值，調劑豐欠余缺，實現風險互補。

三、如何推進社會保險制度改革

第一，繼續深化養老保險制度改革。經過20多年的改革，我國初步建立了社會統籌與個人賬戶相結合的城鎮企業職工基本養老保險制度；機關和事業單位還沒有進行養老保險制度改革，仍實行退休制度。下一步養老保險制度改革的重點：一是繼續完善城鎮職工基本養老保險制度。二是啟動事業單位養老保險制度改革試點。目前，企業與事業單位養老保險制度不銜接，兩類養老待遇差距過大，已經成為影響社會穩定的突出問題。按照事業單位與企業養老保險制度模式統一、管理相互銜接、待遇略有差距的要求;三是制定適合農民工特點的養老保險辦法和經辦規程，積極推進農民工養老保險信息系統項目建設。四是探索建立農村社會養老保險制度。全面完成農村社會養老保險基金審計、整改和機構移交工作。制定農村社會養老保險工作的指導意見，開展建立新型農村社會養老保險試點.第二，加快完善醫療保險制度。我國的醫療保險制度主要由城鎮職工基本醫療保險、城鎮居民基本醫療保險、新型農村合作醫療三項制度組成。下一步完善醫療保險制度的重點：一是繼續完善城鎮職工基本醫療保險制度。多渠道籌集資金，妥善解決關閉破產企業退休人員、困難企業職工和退休人員參加基本醫療保險問題。加強醫療保險管理服務，優化管理服務流程。研究完善醫療保險用藥管理和診療項目管理辦法，完善結算辦法，探索建立相應的質量控制與考核標準，調動醫療機構的積極性，提高醫療服務質量，控制醫療費用過快上漲。二是擴大城鎮居民基本醫療保險試點范圍，為城鎮沒有就業單位的居民，包括大中小學的在校學生建立這項制度，重點保障這部分人群的住院和門診大病醫療支出需求。2007年下半年，國家已在79個城市啟動了城鎮居民基本醫療保險試點。2008年試點城市要達到全國城市總數的50%以上。三是加快推進新型農村合作醫療，力爭到2008年底，新型農村合作醫療將基本覆蓋所有農村，并逐步提高籌資水平和報銷比例，減輕個人負擔。

第三，推進失業、工傷、生育保險制度建設。近些年來，國務院頒布了《失業保險條例》和《工傷保險條例》，勞動保障部門頒布了生育保險方面的行政規章，標志著失業、工傷、生育三項保險制度基本建立。下一步的工作重點：一是進一步完善失業保險制度。建立健全失業保險金標準正常調整機制，推動失業預警制度建設，加強失業預防和失業調控。繼續推動東部地區做好擴大失業保險基金支出范圍試點工作，加大失業保險促進就業力度，積極探索完善失業保險制度保障生活、促進就業、預防失業三位一體的功能。二是繼續推進工傷保險制度建設。完善工傷保險法規政策和標準體系，逐步提高工傷保險待遇。

我國社會保障制度建設,既要堅持已經達成共識的方向和目標，又要大膽探索新的路子和辦法。我國的社會保障制度建設已經經過了幾十年的探索。改革開放以來，在許多方面已經提出了比較明確的制度建設方向和目標。在這個探索的過程中，有兩點是非常重要的,一是要高度重視社會保障制度建設對穩定的特殊要求。社會保障是保障穩定的，如果保障制度本身不穩定，任何好的制度設計都不會成功。二是改革一定要循序漸進，不可一蹴而就。不能指望在短時間內求

得一個完善的制度設計，更不能指望在短時間內社會成員之間能達到充分的共識.在今后,我國的社會保險制度改革一定會取得更大的進步,社會保險制度改革越來越完善, 保險業獲得更加蓬勃的發展！參考文獻：(1)建立新型社會保險體制的原則及對策/光明日報/ 2006-4-8

(2)我國社會保障體制中存在的問題與對策探討/ 2010-3-9

(3)如何推進社會保險制度改革/來源：國研室/ 2008年03月19日

(4)我國農村社會養老保險制度改革的研究/ 朱逸/ 2010年 07期

(5)我國社會保障制度建設的主要方向和任務/新華日報/2005-6-2

第五篇：淺析我國信訪制度改革

我國信訪制度改革路徑探析

摘要：信訪工作是黨和政府聯系群眾的橋梁和紐帶,是維護和實現群眾權利的重要手段。做好信訪工作對于構建和諧社會、穩固黨的執政基礎十分重要。然而，隨著時代的發展，信訪制度受到功能定位和內在制度機制的影響存在諸多不完善的地方。在新的歷史條件下，需要對信訪制度進行必要的反思和重新構建。本文首先評述了我國信訪體制改革的背景及學界觀點，以闡述信訪制度的基本法理為基礎，重點揭示信訪的概念、功能作用以及改革的背景和目前所面臨的問題和挑戰，進而提出信訪制度改革的三種模式，為我國信訪制度的改革提出可借鑒的意見和建議。

關鍵詞：信訪制度 改革模式 建議

信訪制度作為一種公民參加政治活動、維護自身合法利益的利益表達機制，在實現廣大人民群眾的民主政治權利和維護其自身利益方面起過十分重要的作用。隨著我國社會主義市場經濟的不斷發展和完善，依法治國成為一項基本方略。在這一大的時代背景之下，一切不符合市場經濟體制與依法治國理念相沖突的體制機制都需要進行逐步的改革。因此，對我國現行的信訪制度進行改革和完善，在依法治國的框架下尋求信訪制度的工作、內容和方法的創新成為一項十分迫切的任務。而且信訪制度也只有根據現代法治化的理念進行改革，才能發揮其應有的作用和功能，最終實現其化解社會矛盾、實現社會和諧的最終目標。1

一、我國信訪制度概述

（一）信訪制度的概念

所謂信訪是指，顧名思義就是來信來訪，是指人民群眾致函或走訪有關部門，反映情況，并要求解決某些問題。在我國現有的政治語境之下，是指公民、法人或者其它組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關行政機關處理的活動。2信訪的概念在界定上又存在廣義和狹義之分，廣義的信訪不僅僅包括對于行政部門的信訪活動，而且還包含了向各級人大、各級黨委部門、人民法院、人民檢察院以及國有企業進行的信訪。綜合起來看，只要是在我國現有的政治體制下具有公權力的部門都可以成為信訪的對象。而狹義的信訪，僅指信訪人向各級人民政府進行信訪的情況，也就是說狹義信訪的對象只包括政府行政機關。

而就信訪制度本身而言，它是對信訪活動進行規范的一整套制度體系。根據當前信訪制度發展趨勢并結合我國國情，筆者認為可以把信訪制度表述為：公民和組織在其合法權利受到各類公權力侵害致損時，選擇以書信、走訪等形式反映事實、表達意愿、尋求補救，接受來信來訪的機關通過直接或間接的各種方式予以協調、督促和幫助，促成其獲得及時有效的權利救濟之法律制度。3由此，也可以看出，信訪制度作為一種權利救濟機制，也是一種在法治框架約束下的法律制度。

畢然.淺議現行信訪制度的缺陷與完善措施[J].經濟師，2009年第9期，第112頁。

參見2005年國務院通過并頒布的《信訪條例》第二條的規定。3 代琳，社會轉型時期我國信訪制度的困境與改革途徑[J].法治與社會，2008年第12期，第98頁。

（二）信訪制度的歷史沿革

新中國成立之后，我國徹底廢除了國民黨遺留下來的政治體系，創立了一個以人民代表大會制度為核心的政治制度體系。而信訪制度正是在這一基本政治制度下延伸出來的產物。在新的政治邏輯中，人民成為國家的主人，國家和其他一切行政機關都是為人民服務的。因此，信訪就成為聯系國家與人民的一座橋梁，信訪制度也在國家的政治、經濟和社會各項事業的建設當中發揮了積極的協調、溝通作用，成為社會主義民主和法治建設的重要陣地。關于信訪制度最早規定出現在1951年6月7日政務院所頒布的《關于處理人民來信和接見人民工作的決定》規定之中。根據該決定對人民的來信來訪的表述“各級人民政府對于人民的來信或要求見面談話，均應熱情接待，負責處理”，4由此也可以看出，在當時法律的權利救濟途徑還不太完善的情況下，人民表達訴求解決內部矛盾的方式就是“書信表達”和 “見面談話”。之后隨著信訪制度的不斷完善和發展，逐漸建立起了具有中國特色的信訪制度體系。我國信訪制度的發展和演變大致經歷了以下三個階段： 1、1951年6月一1979年1月的大眾動員型信訪

這一階段的信訪活動由于受到政治運動的影響，具有鮮明的政治特征。每當政治運動澎湃發展時，來信來訪的數量就急劇增加，而且內容多是檢舉和揭發他人的政治問題的。為了應對這種局面，黨中央于1951年撤銷了中共中央書記處政治秘書室，專門設立了中共中央辦公廳秘書室，負責對社會各界寫給中央領導同志的信件進行處理。到了1963年，政務院秘書廳也專門成立了群眾信件組，負責統一管理行政部門的信訪工作，這也是我國第一真正意義上的專職信訪機構。1957年5月，黨中央在北京召開了第一次全國信訪工作會議。會議擬定了《中國共產黨各級黨委機關處理人民來信、接待群眾來訪工作暫行辦法(草案)》，這也是新中國成立以來第一次以行政法規的形式對信訪活動進行規范，由此也開啟了我國信訪制度法治化的大幕。5 2、1979年2月一1983年2月撥亂反正型信訪

這一階段，信訪工作最大的特點就是成為解決歷史遺留問題、平反冤假錯案的一個重要渠道。由于受到“十年**”的影響，國家的正常的法律救濟制度基 45 王會智，劉新君.論我國信訪制度的困境及對策[J].吉林經濟管理干部學院學報，2010年第2期，第32頁。

張春照.中國信訪制度的歷史及現狀分析[J].新西部，2009年第1期，第39頁。本處在一種癱瘓的狀態，長期積累下來的大量矛盾和歷史問題無法得到解決，這樣就催生出了大量的信訪活動，而信訪的主要內容就是要求平反在政治運動中形成的冤假錯案。為此，1979年，中央政府專門成立了于“中央機關處理上訪問題領導小組”，解決當時大量涌現的信訪問題。由于受到特定歷史環境的影響，這個時期的信訪工作的目的和內容都發生了很大的變化，信訪工作目的從以往地作為各地各級政府同人民群眾保持密切聯系的重要手段，轉變成為了解民情、消除民怨，改善人民群眾與政府的關系作用上，因此，這個階段也被稱之為撥亂反正型信訪。3、1982年2月至今化解矛盾型信訪

隨著我國在1982年基本完成了撥亂反正的任務，信訪制度的核心任務也從解決歷史遺留問題向化解矛盾、實現公民的權利救濟方向轉變。1982年2月，第三次全國信訪工作會議在北京召開，相關部門發布了《當前信訪工作的形勢和今后的任務》、《黨政機關信訪工作暫行條例(草案)》兩個文件，也對今后信訪工作的任務目標進行了重新的調整，把化解社會矛盾，保障公民的合法權益作為信訪工作的核心任務。到了1995年1O月，國務院正式頒布實施了《信訪條例》，由此也標志著我國信訪制度建設進入了一個新的歷史階段。62005年，國務院又重新修訂并頒布了《信訪條例》，從信訪目的、管理模式、信訪程序等多個方面對于原有的信訪制度進行了大刀闊斧的改革，由此也形成了現有的信訪制度體系。

（三）信訪制度的價值功能

從信訪制度建立之始，其初衷就是為了方便政府部門了解社情民意，并將其當成是一種群眾監督政府的方法、思想政治教育的途徑、調節矛盾的手段，同時還認為信訪制度還能調動普通群眾參與國家事務的主動性，從而鞏固社會主義制度。由此也可以得出信訪制度具有重要的民主建設功能，有利于化解社會矛盾，實現社會和諧。具體來說，信訪制度一方面可以反映社情民意，表達群眾訴求。另一方面群眾也可以通過這一渠道對政府部門起到監督和制約的作用。

1、從公民權利救濟的角度來說，信訪制度能為其提供簡便、經濟、有效而 6 段高祥，陳祤.淺談當今我國信訪制度[J].今日南國，2009年第11期，第38頁。全面的權利救濟方式，具有保障和維護公民權利和自由的功能。保障人權作為現代民主國家的一項基本任務來說，已經越來越成為受到各國政府的重視。我國2004年的憲法修正案已經將尊重和保障人權作為國家的一項基本政治任務來看待。而人權的保障必須依靠相關的法律制度加以落實，否則只能成為一種空談。雖然，我國社會主義法治建設經過多年的發展已經取得了不小的成效，但是從總體的法治狀況來看，依然還有不盡如人意的地點。有法不依、執法不嚴的現象還屢有發生。而且從從法律體系的運行結果來看，并不是每一個行政機關行政行為都符合法治的要求，也不是每一個司法機關審理的每一件案件也都能獲得公正的審理和裁判，在這種情況下，公民實現權利的途徑并不是完全順暢，因此，尋求權利救濟就成為保障和實現公民人權的重要環節之一。而信訪制度以其簡便、經濟、有效而全面的救濟特點為公民提供了一個權利救濟的有效途徑。

雖然，在依法治國理念的指導下，法律成為實現權利和自由的重要途徑，但是有法律受到立法技術、法律理念和社會環境因素的影響，其本身也存在一定的缺陷，因此，還有大量的社會問題無法完全用法律的方式加以解決。在這種情形之下，信訪制度就能發揮其應有的功能和作用，克服法律救濟程序所具有諸如程序復雜、覆蓋不全面的缺點，從而實現對權利人及時、便利有效的權利救濟。

因此，信訪制度作為一項補充權利救濟的方式，雖然不具有法律救濟那樣具有國家強制力保障實施的作用力，但是卻可以深入到法律所不及或法律不能發揮理想效果的區域，實現對于公民的權利救濟。

2.從對公共權力監督制約的角度來說，信訪制度能提供一種溫和、反思、高效的監督制約機制，從而促進公權力機關民主與法治結果的實現。一方面，信訪制度可以實現對于立法、執法和司法三種公權力的協調功能，促進三種權利的互相配合、互相制約。我國目前大量的社會矛盾或多或少都是由于這三種權力機關在行使權力的過程中不協調而造成的?，F實中，公權力部門超越職權、濫用權力、管轄權沖突和權力不作為等現象還屢有發生，制度之間的矛盾和沖突得不到有效的協調。而信訪機關在辦理信訪案件時，常常要涉及到這些權力機關的責任劃分和權力協調的職能，而且信訪機構設立本身就是一個超越了立法、執法和司法職權劃分的局限，因此可以更好地協調和監督這三種權力在法律規定的范圍內 7毛淑梅.新時期信訪工作創新機制對策研究[J].遼寧教育行政學院學報.2009年第5期，第29頁。得以正確的行使。

另一方面，信訪制度還具有自我糾錯功能，通過對于公權力機關的監督和制約，從而加強對于制度的修復和完善。任何制度都不可能是十全十美的，都有一個發展和完善的過程，對于一個國家的各項政治、經濟和法律制度來說，都需要用理性的和發展的眼光去看待，以務實和不斷完善的精神去實踐，用零星的社會工程的方法去改造現實當中不能適應社會發展的制度。有鑒于此，筆者認為信訪制度具有對現有各種制度進行內在反思、缺陷查找和及時補救的功能。如果能夠對信訪制度的職能和目標進行正確的定位，讓信訪制度承擔起其應有的職責和功能，不僅能實現對我國公民權利的良好保障，而且還能有效地促進我國民主法治水平的提高。

二、我國信訪制度改革的背景和現實困境

（一）我國信訪制度改革的背景

1、信訪制度改革是社會多元利益格局下的一種趨勢

信訪制度作為人民群眾依法行使民主權利，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務和維護自身合法權益的重要形式，在我國社會主義民主法治建設過程中發揮過十分重要的作用。信訪制度在建立之初的著眼點在于為國家機關與普通群眾建立一種溝通機制，讓領導人有更多的渠道可以直接了解到社情民意。然而隨著我國社會主義市場經濟的迅速發展，原有的制度體系與現實的經濟現實不可能避免的發生沖突和碰撞，利益多元化的趨勢也使得社會轉型期的矛盾叢生，再加之法治建設的滯后，引發和堆積了大量的社會矛盾和社會問題。有些問題能夠在現有的體制下進行解決，解決不了的就通過不同的渠道匯集到了信訪部門，使信訪工作成為老百姓關注的焦點問題。因此，信訪制度的職能就變成了普通群眾尋求權利救濟的一個渠道。這種職能上的轉變必然要求信訪制度本身進行一定的改革。但是，從目前的信訪工作的實際效果又表明，面對矛盾叢生的社會現實，信訪制度卻發揮不了其應有的作用，不僅解決不了相應的社會矛盾，有時甚至會成為有關部門推卸責任的“擋箭牌”，而且整個信訪制度的機制體制已經遠遠落后于時代的發展要求，根本無法滿足人民群眾尋求權利救濟的現實要求。8面對這種局面，如果不對現有的信訪制度進行應有的改革和完善，那么信訪制度不僅可能會淪為一種毫無作用的形式，而且還有可能對于依法治國的基本方略造成不利的影響。因此，筆者認為應該對我國現有的信訪制度進行大力改革和調整，以制度創新來回應現實的挑戰。

2、信訪制度改革是適應世界申訴救濟制度發展趨勢的一種需要

從國外的申訴救濟制度的構建和發展的情況來看，尋求一種在法律救濟之外的具有一定效率模式的申訴救濟制度已經成為一種共識。隨著瑞典在1974年的《憲法》中寫進了申訴專員制度之后，在同是北歐的挪威、芬蘭等國也建立了類似的制度。另外，還有英國、法國、加拿大等國紛紛在議會體制下設立監督員制度，或者在在行政機關內部設立相對獨立的行政監督專員機制。這一世界性的發展趨勢，說明類似于信訪制度這樣的方便、全面的權利救濟方式并不是毫無存在的必要，而恰恰相反，只要通過合理的制度安排，就能使其發揮應有的化解和消除社會矛盾的作用。而且，從某種程度上說，國外的相關實踐也為我國的信訪制度的改革和完善提供了一個良好制度模板。9與此同時，我們也不得不承認，由于在在制度背景、政治文化、法律文化、基本國情以及面臨的現實問題上所存在的差異，我國信訪制度與西方這些國家的申訴救濟制度還存在很大的不同，所以我們在對信訪制度進行改革和完善的過程中也不能完全照抄照搬西方國家的某些做法，否則就可能起到適得其反的效果。因此，筆者認為在對我國的信訪制度進行改革時，必須要考慮我國的特殊憲政體制和政治法律文化背景，在學習各國制度精華的同時，要充分考慮我國現實的民主環境、法治目標以及憲政體制，并以此為基層建立一個既能滿足現實需求，又能不突破憲政底線的新信訪制度體系。

3、信訪制度改革是對現有認識誤區的一種糾正

具體來說，筆者認為要對信訪制度進行改革必須避免出現以下三個誤區：第一，將信訪制度作為法律制度替代品。這種觀念一直是信訪制度受到公眾病詬最大的因素一直。由于當前的法律環境還存在一些問題，于是有人就希望將政治、經濟、社會等所有法律解決不了的問題全部都推給信訪解決，把信訪當成是彌補 8 劉俊娥，張彩霞，滕長江.做好信訪工作構建和諧社會--關于當前信訪工作的調查與思考[J].網絡財富，2010年第2期，第22頁。唐麗萍，葉磊.我國信訪制度的功能錯位和制度困境分析[J].上海海關學院學報.2009年第4期，第89頁。法律無力的替代品。人們一旦受到這種觀念驅使，就會對信訪制度抱有高于其應有地位的期待，而一旦信訪制度達不到他們的期望，那么信訪制度又會在他們眼里淪為毫無用處的空談；第二，將信訪僅僅當成一直收集信息的渠道，認為信訪的救濟和監督功能在制度上是對法院和檢察院以及行政監察部門的一直越權，也是一直沒有必要的重復。這種誤區主要存在于一些政府機構眼里，認為信訪不僅解決不了問題，而且還會讓矛盾和問題復雜化，因此主張取笑信訪制度，或者只是將其當成一直信息收集渠道而已；第三，將信訪當成一種十分專業化的法律制度，進而以嚴格的法律程序對其進行約束和規定，清清楚楚地將政策等處于邊界的問題剔除出去。這種觀點主要還是第一種誤區的一種衍生和演化，將信訪制度等同于訴訟、仲裁等十分嚴格的法律救濟方式。10產生以上誤區的根本原因還在于沒有站在我國的憲政背景之下，對信訪制度的本質特征進行一個清晰的認識，而只是將其機械地套用在西方三權分立體制之下，產生的結果也就可想而知了。另外，有些人只是看到了信訪制度的一個片面或一個局部，沒有從我國立法體制、行政體制、司法體制以及地方制度的整體出發，全面公正的看待有關問題，從而將信訪制度目前暴露出來的弊端等同于信訪制度本身，這是十分片面的。

綜上所述，筆者認為要使信訪制度獲得較大的改進，首先得重新審視信訪制度本身的功能定位，注重研究信訪制度本身的法理基礎，區分應然和實然，同時以目的論的觀點，從信訪制度所要實現的保護公民合法權利、改善國家權力體系這兩個基本點出發，理順二者之間的關系，建立協調和互動，消弭緊張和沖突。最為重要的是，采用科學統一全面的立法理念，建立符合我國國情的新的信訪制度體系，使其在我國特殊的國情和憲政背景下，與現有的行政復議、行政訴訟、行政監察等專項法律制度相銜接，在較小的社會震蕩、較少的資源投入的情況下逐步走向完善。

（二）我國信訪制度所面臨的現實困境

1、信訪制度本身存在著一些結構性缺陷

信訪制度作為一種不同于法律救濟模式的矛盾解決機制其自身也存在著一定程度的缺陷，需要引起重視。（1）程序性制度缺乏。雖然信訪制度作為一種較為以傾聽和了解信息為主的權利救濟模式，不可能要求其具有嚴格的程序性特 10 謝卓妍.信訪制度的現實困境[J].法治與社會，2008年第11期，第86頁。征，但是這并不等于信訪制度不需要程序制度的約束。因為任何一種制度如果缺乏程序性的要素，那么只能導致整個制度運行的混亂。信訪制度如果缺乏一個有效的程序規定，那么只能讓信訪失去其應有的作用和功能；（2）缺乏一定的專業性。解決糾紛是一個高度專業性的工作，需要懂得一定的法律知識和專業能力。然而從我國目前的從事信訪的工作人員來看，信訪機構工作者的專業素質普遍不高，不能滿足化解糾紛和幫助信訪人維護權利的要求；（3）信訪結果缺乏一定的確定性。糾紛解決機制追求的價值之一就是結果的相對同一性，即相同的案件大致有相同的結果，但是信訪的結果卻是高度或然性的。11信訪解決問題的結果往往不具有一致性與連續性。實踐中絕大多數信訪通過批轉解決，其中少數通過直接協調處理。而大量的案件因種種原因最終還是解決不了，這就導致了同樣的案由和同樣的事實，卻出現了兩種不同的處理結果，這對于信訪制度的公信力具有十分重要的負面影響。（4）信訪活動的處理結果缺乏一定的約束力。目前，我國還沒有建立嚴格的信訪問題責任追究機制。盡管信訪機構支持并認同信訪人的合理合法的主張和訴求，但是也只能將信訪事項轉交給有關職能機構進行具體的解決，但是最終的落實與否決定權還在于有關職能機構手里，信訪機構無法對其不作為行為進行追責，從而讓信訪制度的實際效果大大折扣。

2、信訪制度在實際運行中存在的問題

第一，信訪制度的功能定位模糊。我國對信訪制度在整個糾紛解決的制度體系中所應具有的角色缺少明晰、合理的定位，信訪制度被異化、功能錯位、機構錯位、越位的現象屢見不鮮。信訪制度最開始建立的根本目的是幫助領導人收集和傳達民意，其作用只是一個溝通橋梁的作用。而隨著時代的變遷，如今的信訪制度已經變成了一種維護和救濟公民權利的重要渠道，其主要任務變成了對公民合法權利的救濟，其信息溝通、民主監督的功能反而退居其次。而信訪制度的設計定位在于溝通和反映民意，而最后卻演變成為了以解決問題為主，信訪制度的設計定位與其實際的功能之間存在錯位。

其二，信訪制度承擔了大量司法救濟的職能。由于我國司法公信力缺失，大量的涉法案件涌入到了信訪渠道。這些案件本來應該有司法部門通過專業的審判人員通過符合程序的方式加以解決，但是由于司法體系所出現的問題，大量的涉 11 王曉霞.崇文區：“信訪代理”代民解憂[J].北京支部生活.2010年第4期，第35頁。法案件被當成信訪的對象，從而造成了信訪活動對司法獨立性的干預。這種情況不僅不能解決司法公信力的問題，而且還有可能對司法審判獨立性原則的損害。涉法信訪案件的居高不下只會加大依法治國的難度和延緩法治化的進程。

其三，信訪活動處理不當容易引發新的矛盾和糾紛。由于社會公眾對于信訪機關職能和地位的認識不清，抱有高于其應有地位的期待，一旦信訪部門不能完全滿足其訴求便容易引發新的矛盾和糾紛，在實踐中也出現了一些上訪者在上訪過程中形成的問題往往超過了最初上訪時要解決的問題的情形，一些訪民認為因上訪而受到不公對待，而此前要反映的問題反而“變成小事了”。12對于這種現象必須引起高度重視，否則作為化解矛盾本身的信訪制度最后卻演變成了引發矛盾的導火索，這是任何人都不愿意看到的。

三、我國信訪制度改革的趨勢

（一）信訪制度改革的目標定位

從我國目前信訪制度的功能定位來看，其大致包含了以下幾個方面的內容：

1、權利救濟功能。這也是目前我國信訪制度所承擔的主要職能。由于我國正處在一個社會轉型期，大量的社會矛盾和糾紛因為利益分配問題而產生，又因為司法系統本身存在一定的問題，因此，信訪便成為普通公民遇到利益受損情況下所選擇的一種救濟方式。13信訪制度的存在，能為公民提供了一種在司法體系外通過行政救濟進行維護權利的途徑，是公民權利救濟體系的一個重要組成部分。

2、政治參與功能。憲法規定了擁有建議、申訴、控告和檢舉的基本政治權利，而信訪權便是這一憲法權利的重要表現形式。一方面，公民能夠通過形式信訪權監督國家機關的權力運行狀況。信訪人可以對行政機關及其工作人員的職務行為向信訪機構反映情況，提出建議和意見，促使被監督主體提升工作效能；另一方面，公民還可以通過信訪反映訴求，具有信息溝通的功能。信訪制度是黨和政府及其負責人密切聯系群眾，了解社情民意的一種制度化形式。

3、維護穩定功能。信訪所具有的解決社會矛盾沖突和化解糾紛的協調的功能，使它在一定程度上緩和或防止群眾用更激烈的手段和方式對抗國家權力和社會秩序，因而已成為維護社會穩定的重要措施之一。特別是在當前這樣一個矛盾 1213 黃錦維.昭平：“信訪代理”化解基層矛盾[J].當代廣西.2010年第10期，第41頁。

宋振玲.信訪制度困境與解決途徑探析[J].大連民族學院學報，2007年第6期，第50頁。多發期，通過信訪制度促進沖突雙方彼此了解，消解敵對情緒，將群眾的合理訴求和聲音及時地反映到有關部門，有利于將矛盾和沖突化解在萌芽狀態。而且還能通過溝通信息對凝聚民心、增強群眾的參與意識、調動群眾的積極性有重要作用。

綜合以上職能，我們可以對信訪制度改革的功能定位便有了一個相對比較清晰的目標。筆者認為，鑒于目前無序的信訪現象源于中國國家治理方式中的結構性、系統性問題，必須從國家制度建設的宏觀層面，重新估價信訪的價值，整合職能，調整機構，在國家政治結構中重塑舒緩社會矛盾的通道，進而建立起社會穩定的長效機制。建立和諧的糾紛解決渠道應基于以下三個價值目標：第一，給予當事人更多、更徹底的司法救濟，擴大與保障訴權的充分實現，使司法救濟更徹底。第二，強化行政復議機構化解糾紛的能力，撤銷部門信訪機構。第三，整合信訪資源，考慮重新構建信訪體系框架，在人大制度的框架下建立起統一、權威的信訪處理機制，從而實現高效的信訪監督監察機制。14

（二）信訪制度改革的模式選擇

基于上述分析討論，筆者認為對于我國信訪制度的改革模式可以從三個層面去探討：

1、集中統一模式

所謂集中統一模式，就是指將現在分散的信訪機構統一起來，形成一個專門處理信訪個案的專門委員會。具體來說，可以借鑒國外議會制度下的監察專員制度，在人民代表大會制度為基礎，在人大內部建立一個專門的信訪監督委員會。該委員會對外統一受理公民、法人和其他組織就行政機關、司法機關的執法和司法行為是否合法、是否合理的各類案件，并且通過調查、報告、公開、建議、調解等方式指導行政機關和司法機關以更有效率的方式作出更符合信訪人合法利益的改進建議和指導。這種建議和指導不具有當然的法律強制力，但其結論應當公開并受有關國家機關之尊重。信訪人有權于行政復議或行政訴訟之前、之后向信訪專員尋求救濟，但于行政復議和行政訴訟程序之中則不得進行，除非法院認為不屬于其受理范圍而予以駁回的情況。這種模式的優點在于對原有的信訪部門各自為政的方式進行了徹底的顛覆，有利于信訪活動脫離具體行政機關的干預，14 周永坤.信訪潮與中國糾紛解決機制的路徑選擇[J].暨南學報（哲學社會科學版），2006第1期，第38－47頁。從而形成一種真正的具有權力監督和制約的救濟方式；而缺點就在于這種改革的成本較大，所要涉及的部門利益也比較廣大，改革難度大，推行起來比較困難。

2、資源整合模式

所謂資源整合模式，是指將現在人大的信訪機構作為總協調點，統一受理信訪案件，而其他部門的信訪機構則作為人大信訪機構派駐的工作部門，建立一種以人大信訪為中心、各部門信訪為具體負責辦事機構的聯合模式。這種模式最大限度的利用現有的信訪部門的資源，在不對信訪體制作出根本性的調整的前提下對信訪資源進行有效整合，以提高其利用效率。目前我國的信訪機構分散于各個國家機關，但各信訪機關之間卻沒有工作聯系，信訪案件的處理效率十分低下，這就不利于信訪制度統一優勢的發揮。因此，在這種模式之下，筆者認為可以將人大的信訪機構作為主要負責機構的同時，再加強其對于其他機構信訪部門的協調和溝通能力，將現有的信訪資源進行統一的調配，形成一個比較完整的信訪處理體系。此外，這種模式的另一個優勢在于可以將現有的信訪機構從原有的政府部門之內相對地獨立出來，不再完全依附于原來的政府部門，從而為信訪的公正和效率提供組織上的保證，而且改革難度也要低于前一種模式，推行起來相對比較容易。但是缺點在于，信訪機構依然之間依附與具體的行政機關，而且這樣還容易形成“多頭管理”的弊端，造成管理體制上的混亂。

3、分散改進模式。所謂分散改進模式，是在維持目前多系統并存的信訪格局前提下，制定統一的信訪程序法，將信訪案件的受理、處理、終結等一般過程以法律的形式規定下來，亦即以法律為形式統一各部門的信訪行為，不求機構的統一，但求整體行為的協調一致。這種模式是在現有的信訪體制之下，加強對其程序性和規范性的要求，從而提高其工作效率。這也是在現有體制之下進行改革最為方便的一種方式。15這種模式的優點在于不對現有的模式進行大的改動，而只是進行一種規范性的調整，推進改革的成本低，受到的阻力也相對較??；而缺點也是顯而易見的，并不能從根本上改變信訪制度所存在的弊端，只是一種治標不治本的改革模式。

通過以上三種改革模式的對比分析，筆者認為第一種改革模式最為理想，這種制度的設計對于增強民主、提高效率、擴大人民代表大會的職能、增加國家憲 15 陳繼清.我國信訪制度存在的問題及其完善措施[J].中國行政管理,2006年第6期，第11頁。政制度整體的穩定性和合理性上都有可取之處。但是，實現的難度也是最大的，它需要從憲政建設的角度進行重新的調整，所涉及的層面眾多，改革的阻力和難度都比較大，因此，可以作為一種遠景規劃目標加以看待；相較之下，第二種模式更具有可行性一些，這種設計直接以我國現階段的信訪制度為基礎，突出在各種信訪機構的斷裂處和交疊處進行整合，明確主從關系，從效果上看，這種模式也可以基本上形成一個統一的局面；第三種模式側重于從信訪的內在處理方式上進行統一的規范化，在明確分工的基礎上進行程序上的統一。就我國目前情況而言，第二種模式和第三種模式都具有一定的可操作性，并且這兩種模式都可以與第一種模式在未來的時期里互相銜接，同時也都可以為第一種模式的建立準備條件。

綜上所述，筆者認為從先現階段我國的現實國情出發，在對信訪制度改革的整體環境和現實條件進行綜合考慮之后，第二種改革方向，即“資源整合”模式比較符合目前我國信訪制度改革的方向。一方面，這模式基本解決了現有的信訪制度在體制上所存在的弊端，將信訪機構從地方政府的職能機構中部分的獨立出來，統一整合成一個相對比較超脫的機構，這樣有利于信訪機構從信訪人的訴求出發，真正地幫助信訪人解決合理訴求，而不再是政府行政機關的“擋箭牌”。同時也有利于信訪機構對于行政機構的監督和制約；另一方面，這種模式還兼顧了現有的信訪制度的實際情況，并沒有完全對原有的制度進行“推倒重來”，改革的阻力也相對較小，成功率也大大提高。因此，從總體來說，筆者贊成以第二種模式為基礎的信訪制度改革。

（三）關于信訪制度改革的思考

隨著我國政治現代化程度的不斷加深，國家保障人權的力度還將不斷加大，公民的政治參與度也講不斷的擴大，這樣將對現有的信訪制度產生十分深遠的影響。公民權利意識的覺醒必將導致信訪制度作為一種權利救濟方式的地位將得到更進一步的強化。因此，對于信訪制度的在今后政治生活中的地位和作用只會加強和不會被削弱。但是，這并不代表現有的信訪制度就完全起到了預期的作用，而且恰恰相反，由于其功能定位的失誤，造成了其內在的一些無法克服的缺陷和矛盾，需要進行一定的改革和完善。信訪制度在建立之初只是作為一種在在計劃經濟時期收集和反映民情的制度設計，在聽取社會民眾呼聲和實現社會公正等方面確實起到過一定的權利救濟作用，然而隨著時代的發展，市場經濟法治體系不斷的完善，這種目標定位以及相關的制度內核已經無法適應時代的要求。

四、小結

信訪制度實際上是實現政治需要的一種手段，為經濟基礎、國家政權和社會制度服務，通過國家機器去協調、去規范各種社會關系，以期達到維護社會秩序、社會穩定和讓人們過上安居樂業生活的目的。傳統的信訪制度的功能發生了扭曲但并不是說信訪制度在我國現行的政治體制下已經失去了生命力，也不是說信訪制度對法治絲毫沒有貢獻，“在如今我國司法公正和法律服務都不能令人滿意的大環境下，信訪制度卻又能使有些問題得以合法合理解決，且對于權力監督機制的完善發揮著獨特的作用”16。因此，筆者認為信訪制度的出路在于制度創新，信訪是關系政府公信力的重要的制度設計，信訪這種傳統制度也需要進行與時俱進式的變革，使得傳統的信訪制度通過制度創新煥發出新的生機和活力，應當是信訪改革的大勢所趨和必由之路。

顏克偉.當前信訪制度的困境及其發展與創新[J].黨政干部論壇,2010年第3期，第25頁。

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