第一篇：我國再審制度改革之我見

重構中國再審制度的具體規則，已是學界和實務界的共同呼聲。然而，如何重構﹖朝何方向重構﹖相對于具體制度設計本身而言，關涉制度設計的理念顯得更為重要。中國再審制度改革的根本出路在于訴訟理論的更新和訴訟觀念的轉變。本文擬就我國再審制度改革的基礎觀念略抒己見，以求教大方。

一、價值衡平觀念

近代西方刑法學說中有兩大相互對壘的學派——刑事古典學派和刑事實證學派，他們在各自的研究領域內均達到了驚人的“深刻”。然而，站在當代立場上觀察，這種“深刻”又僅僅是片面的“深刻”。因為，在意志自由論與意志決定論、道義責任論與社會責任論、客觀主義與主觀主義、一般預防主義與特別預防主義、報應刑主義與目的刑主義等關系范疇的認識上，兩派學者各執一端、勢不兩立。隨著時間的推移，新、舊兩派各自的“深刻”和片面均為后來者所洞察。因此，及至二戰之后，兼采兩學派之長的綜合主義理論日漸取得多數學者的贊同，同時，揚棄兩學派之爭的“揚棄說”也被提出。

上述這段學說史發展進路對我國再審制度改革極具啟示意義，那就是：改革中國再審制度，應當摒 棄現行再審制度構筑的單向度價值選擇，即應當在一系列相關甚至相互沖突的價值范疇之間進行價值衡平，綜合考量，以獲得一種觀念上和制度上的統一。

我國現行三大訴訟法典關于審判監督程序的規定，集中體現的是“實事求是、有錯必糾”的思想，其蘊涵的價值選擇就是公正(而且主要限于實體公正)。問題是，在法律價值體系中，公正并非唯一的構成要素。秩序、自由、正義和效率等均應是現代社會法律的基本價值。而且，訴訟程序又有其自身的價值目標。對此，學界一般表述為公正性、正當性、效率性、效益性、迅速性、經濟性等。正如社會穩定和社會發展作為法律價值的兩極應當保持平衡的道理一樣，訴訟程序的上述價值目標應當是相互依存、相互滲透、相互支持、協調統一的。可是，我國現行法關于再審制度的設計對實體公正的單向追求，自然將其他應予同時考慮的價值棄置一邊，沒有體現價值平衡觀念，由此必生關聯負值。以民事再審為例：確有重大瑕疵的生效裁判經過再審改判，可以滿足相關當事人對公正遲到的公正本文來自文秘之音網，在百度中可以第一位搜索到文秘知音網站的要求。但，這只是問題的一個方面。同時必須看到的是，鼓勵、促進、加速民事領域的交易應當是現代市場經濟體制下法律的重要目標之一。作為交易主體，誰都不希望長期陷于糾紛之中，遇到糾紛，亦希望中立的第三方現代社會主要是法院和仲裁機構盡快給出終結性的權威說法。因此，如果單純為了十全十美的裁判結論，對已經終審的案件又可以高比例地啟動再審程序，無止境地去探求某一具體案件的“客觀真實”，勢必會使民事權利義務關系長期處于不確定狀態，使當事人在社會生活中處于不安定、不安全的狀態，嚴重危及整個社會的穩定與發展。從制度設計的這一關聯負值，自然不難得出如下結論：訴訟經濟、解紛的迅速性等價值觀念，亦應成為重構我國民事再審制度的重要理念之一。基此觀念，在民事再審制度安排上，對不少情形，就可以限制再審程序之啟動。茲舉如下幾例：

１.未上訴。包括兩種情形：一是一審判決送達后，案件各方當事人均未上訴；二是一審判決作出后，部分當事人上訴，部分當事人未上訴，而且，與一審判決比較，二審判決并沒有增加不利于未上訴的當事人的判項。在上述兩種情形中，未上訴應該成為阻卻再審程序啟動的事由，即不應為了未上訴的當事人的利益啟動再審程序。因為，基于訴訟經濟、解紛的迅速性的價值觀念，將民事再審的對象作如下限制是合乎正義的：即當事人已經窮盡了法院審理程序的內部監督機制而未能加以糾正的裁判。

２.怠于舉證。即當事人能在一、二審中向法院提供相關證據而未向法院提供，原判生效后，該證據不能成為啟動再審程序之事由。我國現行民訴法典采證據隨時提出主義，這種證據提出模式的最大弊端就是有違訴訟效率原則。近幾年，關于建立舉證時效制度的普遍呼吁受到了最高人民法院的重視，最高院新近出臺的《關于民事訴訟證據的若干規定》對旨在促進當事人及時、積極舉證的舉證時限制度作了一系列相關規定。尤為引人注目的是，該規定對可能啟動再審程序的事由之一——民訴法第１７９條第１款第１項規定的“新的證據”作了縮小解釋，即限定為“原審庭審結束后新發現的證據”。這種限制解釋排除了原審中當事人能提供而未提供的證據引起再審的可能。因其符合訴訟效率的價值觀念，故十分可取。只是這種司法解釋性規定應盡早上升為程序法典的規則。

３.超過法定期限。我國民訴法雖規定了當事人申請再審，應當在判決、裁定發生法律效力后二年內提出，但由于法院、檢察院啟動再審根本無時間限制，故前述二年期限的規定形同虛設。從糾紛應盡快終結的觀念出發，在制度上宜作如下設計：即當事人申請再審或司法機關為了公益需啟動再審，均應在原裁判生效后的一定期限內進行，超過此期限，即不應引起再審。而且，法律對此期限不宜規定過長。

４.已經再審。即原裁判生效后，如符合再審條件，啟動再審也只能限于一次。具有中國特色的“無限申訴”、“無限再審”的做法，應當由立法者對公正、訴訟經濟等價值觀進行綜合考慮后通過新的制度改造劃上句號。

以上舉例旨在說明公正不應成為我國再審制度設計的唯一價值選擇，取而代之的應當是多維的、衡平的、綜合的價值觀念。

從上述觀念出發，如下傾向同樣不值提倡——那就是，在對現行再審制度檢討的各種聲音中，有人主張取消再審制度。筆者以為，“取消說”屬法治理想主義主張。因為，立法固然可以吸收超前價值觀念，但不能完全不考慮現實之需。近十年，中國司法進步雖然成績斐然，但畢竟現時還是過渡時期，法官整體素質、執法環境、國民法制觀念等均存在不如人意之處。對法官作出的存有重大瑕疵的裁判，在制度上除了其他可以考慮的合理選擇外，不通過再審改判，無以體現作為法律價值體系中的元價值——公正。

總之，一邊倒、走極端的價值選擇應為新的再審制度設計所不取。因為，非此即彼式的價值選擇固然可以強化司法權在特定層面對社會生活的調整力度，但在總體上限制了司法權能獲得更為豐富的對社會生活進行調整的正當性資源。正如美國學者伯爾曼在論及法律發展趨勢時所言：新的時代是一個“綜合的時代”。在這個時代里，“非此即彼”讓位于“亦此亦彼”。

二、規則協調觀念

規則協調是相對于規則沖突而言的。在法律文件中，規則沖突往往防不勝防。但好的立法應該最大限度地回避規則沖突。

從規則協調視角討論中國再審制度改造并非高談闊論。我們面對的現實是，我國三大訴訟法典關于再審制度的規定所顯示的規則沖突已不可小視。所謂沖突，不限于規則文本含義的對立或不協調，還包括規則所體現的立法理由的對立或不協調以及應有規則的缺位。這種沖突既有內部沖突，也有內外沖突，既有顯形沖突，也有隱性沖突。試舉幾例：

例１.我國《刑事訴訟法》明確規定了上訴不加刑原則第１９０條。該原則的立法精神在于：保障被告人的上訴權，保證上訴制度和兩審終審制度的貫徹執行。但是，由于我國刑事再審程序不受“禁止刑事不利的變更原則”的限制，司法實踐中，常常出現此類現象：在只有被告人上訴的案件中，二審法院對一審判決量刑畸輕的，往往先裁定維持原判，而在二審裁判剛一生效，即通過再審改判，對被告加刑。這種頗有兒戲感的做法，源于制度設計。如果單從再審規則方面審視，則應作如下檢討：由于刑事再審規則體系中相關規則的缺位，使上訴不加刑原則的立法精神并不能真正、徹底實本文來自文秘之音網，在百度中可以第一位搜索到文秘知音網站現。正如有的學者所批評的，上述做法“實際上規避和損害了‘上訴不加刑’，使其形同虛設。”這就是沖突。即再審規則與二審規則在立法理由上的不協調。如何達致協調﹖如果保持上訴不加刑現有規則不變，則宜在再審規則中增設如下內容：刑事一審裁判作出后，只有被告人上訴的，二審法院按上訴不加刑原則作出的裁判生效后，除非出于有利于被告人之考慮，不得針對原生效裁判再審。

例２.世界各國刑法都有關于時效制度的規定。時效制度的立法根據或立法理由，國外刑法理論有不同學說。我國“７９刑法”(第一編第四章第八節和“９７刑法”)第一編第四章第八節都規定了追訴時效。所謂追訴時效，是指法律規定追究犯罪人刑事責任的有效期限，超過法定期限，就不得再對犯罪人提起訴訟。一般認為，我國刑法的追訴時效是基于以下幾方面的考慮而規定的：一是符合我國刑罰預防犯罪的目的；二是有利于司法機關集中精力打擊現行犯罪；三是有利于社會的安定團結。］上述立法理由實際上表明了經過法定期限后，國家和社會對實質上的犯罪行為的寬容態度。然而，刑事實體法上追訴時效制度的立法精神并沒有在作為程序法的刑事再審制度領域得到貫徹。因為，按現行法規定，只要發現生效刑事裁判“確有錯誤”，在任何時候都可能引起不利于被告人的再審。這是一種典型的隱性、內外規則沖突。筆者以為，針對上述沖突，實現規則協調，可以考慮在刑事再審制度中，對不利于被告人的再審作出時效的明確限制，這種時效期間可以設計為刑事裁判生效后的一定期限內。

例３.處分原則是民事訴訟的重要原則之一。其內涵是當事人有權在法律規定的范圍內對自己的程序利益和實體利益作出安排，法院應當尊重當事人的選擇。處分原則的直接根據就是私法自治理念。我國民事訴訟法用專條明確規定了處分原則(第１３條)，而且根據該法，對一審程序或二審程序之啟動，當事人具有程序選擇權。然而，根據該法規定，在再審程序的選擇和利用上，當事人卻不具有決定性的作用，倒是法院和檢察院享有相當大的程序決定權，形成了審判監督權和當事人處分權的沖突。解決這種規則沖突，在重構民事再審制度時，可設如下條款：再審程序原則上因當事人再審申請而啟動，僅當原生效裁判損及國家、社會或第三人(案外人)利益時，法院、檢察院才可依職權發動該程序。

限于篇幅，不多舉例。發現規則沖突，就不能等閑視之。正因如此，才強調“規則協調觀”應是重構我國再審程序的基礎觀念之一。為真正貫徹此基礎觀念，在規則重構中，至少應該遵循以下要點：１.堅持再審制度內部規則之間的協調。２.堅持再審規則與其他程序規則(包括一般程序規則)之間的協調。３.堅持再審規則與相關實體法規則的協調。４.合理解決現有規則沖突時，要防止新的規則沖突出現。５.規則協調不是無原則的調和，而是依循規律、基本法理如私法自治前提下的協調。

三、特別程序觀念

兩審終審制是我國三大訴訟法的基本制度之一。再審程序是為糾正生效裁判的錯誤而設立的救濟程序，不屬案件審理的通常程序，與一審、二審程序設置的目的有明顯的區別。

強調再審程序是特別程序的觀念，有兩方面現實意義：其

一、維護法院生效裁判的既判力；其

二、合理利用司法資源。對前者，學界多有論證，此不贅述。關于后者，即再審程序作為特別程序與合理利用司法資源之間的關聯，歸結的最后話題就是應該“重心前移”。

有法學專家在評論“廉政帳戶”現象時指出：“從廉政帳戶的實踐來看，有一個值得我們深思的問題，那就是我們的反腐倡廉的防線實際上是后移了。但從犯罪學的角度講，這個防線應該前移，不能后移。廉政帳戶實際上是讓你先把賄賂收下來，然后再交出去，這就等于用事后的補救措施代替了事先的防止措施。”筆者無意在本文評說廉政帳戶，但專家的前述評論讓筆者聯想到審判工作的重心是應該前移還是后移的問題。前已述及，將再審程序作為特別程序看待，自然應該是重心前移。因為，任何時期，司法資源包括人力、物力、時間等總是有限的，如果再審程序能夠輕易啟動，則此類案件數就越多，投入到再審中的司法資源相應也越多，而投入到一、二審等正常審級的資源必然就少，正常審級的審判質量就會越低。進而，又會導致再審的更頻繁的啟動。這種惡性循環，既無益于維護生效裁判的既判力，又是對司法資源不必要的損耗和浪費，降低了訴訟效率和效益。

從特別程序觀念出發，改造我國再審制度，除了前已述及的價值觀的重新定位、注意規則協調等可能涉及的再審規則的內容重整外，還應當對再審事由、再審的對象、再審的管轄等更多的事項作出符合現代程序法制發展要求的明確界定。這種界定的方向就是再審司法的有限性。

另一方面，再審程序作為特別程序的觀念，同時內涵了如下要求，即有必要在立法上進一步加強正常審級的制度建設。應當說，近幾年的司法改革，自上而下進行了有益的探索，有些重要規則如民事證據制度已被最高人民法院的司法解釋固定下來。這些都為正常審級制度改革在立法做了鋪墊工作。總之，只有當正常審級制度建設臻于完備，再審亦有其合理界域時，才能真正在制度層面體現再審的特別程序屬性。

第二篇：我國社會保險制度改革探討

我國社會保險制度改革探討

09經本一班8160209030譚明華

在我國現行的社會保障體系中，社會保險包括養老保險、醫療保險、失業保險、工傷保險、生育保險等五個險種。隨著我國人口老齡化、城鎮化、就業方式多樣化的快速發展，社會保險制度建設面臨著新的挑戰, 社會保險制度改革是我國經濟體制改革的一個重要組成部分，其改革的成功與否直接涉及到我國經濟體制改革能否順利進行，同時也關系到我國社會的穩定與發展。因此，社會保險制度的改革已成為社會普遍關注的一個重要問題,隨著我國人口老齡化、城鎮化、就業方式多樣化的快速發展，社會保險制度建設面臨著新的挑戰.一、我國社會保障的歷史發展和現狀

目前在我國，社會保障的功能和作用已經逐漸深入人心，新型的社會保障的整體框架基本形成，主要表現為：初步完成了從傳統社會保障制度到新型社會保障制度的轉型；確立了以養老、醫療與失業保險制度為骨干的城鎮社會保險制度的基本框架；創立了力求把公平與效率結合起來，把社會互濟與自我保障結合起來的具有中國特色的社會保險制度。盡管，對這個龐大的社會保障體系的總體看法還有不同的意見，但是，作為一個基本的制度，其取得的巨大成就是有目共睹的。

一、社會保險管理體制改革的迫切性

1:改革現行的社會保險管理體制是建立統一勞動力市場的需要。建立統一的勞動力市場是社會主義市場經濟發展的迫切要求，然而由于條塊分割、城鄉分離、政策不統一、覆蓋范圍較小等原因，嚴重阻礙了勞動力在不同所有制之間、不同職業之間以及城鄉之間的自由流動。為了消除這一弊端，必須逐步擴大社會保險制度的履蓋范圍，為各種經濟成份、各種用工形式的城鄉企業職工以及機關事業單位的工作人員，提供統一規劃、統一政策、統一管理的基本保險制度，建立起全方位、一體化的社會保險管理體制，避免在社會保險的基本制度上五花八門，各行其是，重新人為設置勞動力自由流動的障礙。

2:改革現行的社會保險管理體制是消除多頭管理的需要。現行的社會保險管理體制是在特定的歷史條件下形成的。其主要表現在多頭管理、政出多門、互相掣肘。長期以來，由于各有關部門所處的地位不同以及局部利益的驅動，認識很不一致，難以進行綜合規劃和統一協調。在政策指導上，各訂各的辦法，各守各的框框，難于統一政策；在資金管理上，各守各的條塊壁壘，資金過于分散，不能融通調劑，資金整體使用效益和保值增值能力差；在改革步伐上，有些改革指施由于長時間的爭論遲遲出不了臺，出臺的也缺少部門之間的協調和統一的規劃目標。這表明，多頭管理的體制到了非改不可的時候了。

二、改革現行社會保險管理體制的目標和基本原則

根據社會主義經濟體制改革的基本要求和社會保險制度發展的基本規律，我省社會保險管理體制改革的目標應該是把各類法定的社會保險項目統一管理起來，爭取用兩到三年的時間，率先建立起政策統一、險種協調、基金統籌運作的社會化管理體制。政策統一，就是要在社會保險的目標、水平、覆蓋面、基金征集及運作、保根據社會主義經濟體制改革的基本要求和社會保險制度發展的基本

規律，我省社會保險管理體制改革的基險費發放等各個方面和各個環節，做到由同一機構制訂、發布政策，監督完善政策；基本險種協調，就是要在建立不同險種的同時，做好各險種規劃、政策、管理和運作等方面的協調工作，防止不同險種之間發生相互沖突的情況；基金統籌運作，就是要在盡可能寬的范圍內統一籌集和運作保險基金，做到增進保值增值，調劑豐欠余缺，實現風險互補。

三、如何推進社會保險制度改革

第一，繼續深化養老保險制度改革。經過20多年的改革，我國初步建立了社會統籌與個人賬戶相結合的城鎮企業職工基本養老保險制度；機關和事業單位還沒有進行養老保險制度改革，仍實行退休制度。下一步養老保險制度改革的重點：一是繼續完善城鎮職工基本養老保險制度。二是啟動事業單位養老保險制度改革試點。目前，企業與事業單位養老保險制度不銜接，兩類養老待遇差距過大，已經成為影響社會穩定的突出問題。按照事業單位與企業養老保險制度模式統一、管理相互銜接、待遇略有差距的要求;三是制定適合農民工特點的養老保險辦法和經辦規程，積極推進農民工養老保險信息系統項目建設。四是探索建立農村社會養老保險制度。全面完成農村社會養老保險基金審計、整改和機構移交工作。制定農村社會養老保險工作的指導意見，開展建立新型農村社會養老保險試點.第二，加快完善醫療保險制度。我國的醫療保險制度主要由城鎮職工基本醫療保險、城鎮居民基本醫療保險、新型農村合作醫療三項制度組成。下一步完善醫療保險制度的重點：一是繼續完善城鎮職工基本醫療保險制度。多渠道籌集資金，妥善解決關閉破產企業退休人員、困難企業職工和退休人員參加基本醫療保險問題。加強醫療保險管理服務，優化管理服務流程。研究完善醫療保險用藥管理和診療項目管理辦法，完善結算辦法，探索建立相應的質量控制與考核標準，調動醫療機構的積極性，提高醫療服務質量，控制醫療費用過快上漲。二是擴大城鎮居民基本醫療保險試點范圍，為城鎮沒有就業單位的居民，包括大中小學的在校學生建立這項制度，重點保障這部分人群的住院和門診大病醫療支出需求。2007年下半年，國家已在79個城市啟動了城鎮居民基本醫療保險試點。2008年試點城市要達到全國城市總數的50%以上。三是加快推進新型農村合作醫療，力爭到2008年底，新型農村合作醫療將基本覆蓋所有農村，并逐步提高籌資水平和報銷比例，減輕個人負擔。

第三，推進失業、工傷、生育保險制度建設。近些年來，國務院頒布了《失業保險條例》和《工傷保險條例》，勞動保障部門頒布了生育保險方面的行政規章，標志著失業、工傷、生育三項保險制度基本建立。下一步的工作重點：一是進一步完善失業保險制度。建立健全失業保險金標準正常調整機制，推動失業預警制度建設，加強失業預防和失業調控。繼續推動東部地區做好擴大失業保險基金支出范圍試點工作，加大失業保險促進就業力度，積極探索完善失業保險制度保障生活、促進就業、預防失業三位一體的功能。二是繼續推進工傷保險制度建設。完善工傷保險法規政策和標準體系，逐步提高工傷保險待遇。

我國社會保障制度建設,既要堅持已經達成共識的方向和目標，又要大膽探索新的路子和辦法。我國的社會保障制度建設已經經過了幾十年的探索。改革開放以來，在許多方面已經提出了比較明確的制度建設方向和目標。在這個探索的過程中，有兩點是非常重要的,一是要高度重視社會保障制度建設對穩定的特殊要求。社會保障是保障穩定的，如果保障制度本身不穩定，任何好的制度設計都不會成功。二是改革一定要循序漸進，不可一蹴而就。不能指望在短時間內求

得一個完善的制度設計，更不能指望在短時間內社會成員之間能達到充分的共識.在今后,我國的社會保險制度改革一定會取得更大的進步,社會保險制度改革越來越完善, 保險業獲得更加蓬勃的發展！參考文獻：(1)建立新型社會保險體制的原則及對策/光明日報/ 2006-4-8

(2)我國社會保障體制中存在的問題與對策探討/ 2010-3-9

(3)如何推進社會保險制度改革/來源：國研室/ 2008年03月19日

(4)我國農村社會養老保險制度改革的研究/ 朱逸/ 2010年 07期

(5)我國社會保障制度建設的主要方向和任務/新華日報/2005-6-2

第三篇：淺析我國信訪制度改革

我國信訪制度改革路徑探析

摘要：信訪工作是黨和政府聯系群眾的橋梁和紐帶,是維護和實現群眾權利的重要手段。做好信訪工作對于構建和諧社會、穩固黨的執政基礎十分重要。然而，隨著時代的發展，信訪制度受到功能定位和內在制度機制的影響存在諸多不完善的地方。在新的歷史條件下，需要對信訪制度進行必要的反思和重新構建。本文首先評述了我國信訪體制改革的背景及學界觀點，以闡述信訪制度的基本法理為基礎，重點揭示信訪的概念、功能作用以及改革的背景和目前所面臨的問題和挑戰，進而提出信訪制度改革的三種模式，為我國信訪制度的改革提出可借鑒的意見和建議。

關鍵詞：信訪制度 改革模式 建議

信訪制度作為一種公民參加政治活動、維護自身合法利益的利益表達機制，在實現廣大人民群眾的民主政治權利和維護其自身利益方面起過十分重要的作用。隨著我國社會主義市場經濟的不斷發展和完善，依法治國成為一項基本方略。在這一大的時代背景之下，一切不符合市場經濟體制與依法治國理念相沖突的體制機制都需要進行逐步的改革。因此，對我國現行的信訪制度進行改革和完善，在依法治國的框架下尋求信訪制度的工作、內容和方法的創新成為一項十分迫切的任務。而且信訪制度也只有根據現代法治化的理念進行改革，才能發揮其應有的作用和功能，最終實現其化解社會矛盾、實現社會和諧的最終目標。1

一、我國信訪制度概述

（一）信訪制度的概念

所謂信訪是指，顧名思義就是來信來訪，是指人民群眾致函或走訪有關部門，反映情況，并要求解決某些問題。在我國現有的政治語境之下，是指公民、法人或者其它組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關行政機關處理的活動。2信訪的概念在界定上又存在廣義和狹義之分，廣義的信訪不僅僅包括對于行政部門的信訪活動，而且還包含了向各級人大、各級黨委部門、人民法院、人民檢察院以及國有企業進行的信訪。綜合起來看，只要是在我國現有的政治體制下具有公權力的部門都可以成為信訪的對象。而狹義的信訪，僅指信訪人向各級人民政府進行信訪的情況，也就是說狹義信訪的對象只包括政府行政機關。

而就信訪制度本身而言，它是對信訪活動進行規范的一整套制度體系。根據當前信訪制度發展趨勢并結合我國國情，筆者認為可以把信訪制度表述為：公民和組織在其合法權利受到各類公權力侵害致損時，選擇以書信、走訪等形式反映事實、表達意愿、尋求補救，接受來信來訪的機關通過直接或間接的各種方式予以協調、督促和幫助，促成其獲得及時有效的權利救濟之法律制度。3由此，也可以看出，信訪制度作為一種權利救濟機制，也是一種在法治框架約束下的法律制度。

畢然.淺議現行信訪制度的缺陷與完善措施[J].經濟師，2009年第9期，第112頁。

參見2005年國務院通過并頒布的《信訪條例》第二條的規定。3 代琳，社會轉型時期我國信訪制度的困境與改革途徑[J].法治與社會，2008年第12期，第98頁。

（二）信訪制度的歷史沿革

新中國成立之后，我國徹底廢除了國民黨遺留下來的政治體系，創立了一個以人民代表大會制度為核心的政治制度體系。而信訪制度正是在這一基本政治制度下延伸出來的產物。在新的政治邏輯中，人民成為國家的主人，國家和其他一切行政機關都是為人民服務的。因此，信訪就成為聯系國家與人民的一座橋梁，信訪制度也在國家的政治、經濟和社會各項事業的建設當中發揮了積極的協調、溝通作用，成為社會主義民主和法治建設的重要陣地。關于信訪制度最早規定出現在1951年6月7日政務院所頒布的《關于處理人民來信和接見人民工作的決定》規定之中。根據該決定對人民的來信來訪的表述“各級人民政府對于人民的來信或要求見面談話，均應熱情接待，負責處理”，4由此也可以看出，在當時法律的權利救濟途徑還不太完善的情況下，人民表達訴求解決內部矛盾的方式就是“書信表達”和 “見面談話”。之后隨著信訪制度的不斷完善和發展，逐漸建立起了具有中國特色的信訪制度體系。我國信訪制度的發展和演變大致經歷了以下三個階段： 1、1951年6月一1979年1月的大眾動員型信訪

這一階段的信訪活動由于受到政治運動的影響，具有鮮明的政治特征。每當政治運動澎湃發展時，來信來訪的數量就急劇增加，而且內容多是檢舉和揭發他人的政治問題的。為了應對這種局面，黨中央于1951年撤銷了中共中央書記處政治秘書室，專門設立了中共中央辦公廳秘書室，負責對社會各界寫給中央領導同志的信件進行處理。到了1963年，政務院秘書廳也專門成立了群眾信件組，負責統一管理行政部門的信訪工作，這也是我國第一真正意義上的專職信訪機構。1957年5月，黨中央在北京召開了第一次全國信訪工作會議。會議擬定了《中國共產黨各級黨委機關處理人民來信、接待群眾來訪工作暫行辦法(草案)》，這也是新中國成立以來第一次以行政法規的形式對信訪活動進行規范，由此也開啟了我國信訪制度法治化的大幕。5 2、1979年2月一1983年2月撥亂反正型信訪

這一階段，信訪工作最大的特點就是成為解決歷史遺留問題、平反冤假錯案的一個重要渠道。由于受到“十年**”的影響，國家的正常的法律救濟制度基 45 王會智，劉新君.論我國信訪制度的困境及對策[J].吉林經濟管理干部學院學報，2010年第2期，第32頁。

張春照.中國信訪制度的歷史及現狀分析[J].新西部，2009年第1期，第39頁。本處在一種癱瘓的狀態，長期積累下來的大量矛盾和歷史問題無法得到解決，這樣就催生出了大量的信訪活動，而信訪的主要內容就是要求平反在政治運動中形成的冤假錯案。為此，1979年，中央政府專門成立了于“中央機關處理上訪問題領導小組”，解決當時大量涌現的信訪問題。由于受到特定歷史環境的影響，這個時期的信訪工作的目的和內容都發生了很大的變化，信訪工作目的從以往地作為各地各級政府同人民群眾保持密切聯系的重要手段，轉變成為了解民情、消除民怨，改善人民群眾與政府的關系作用上，因此，這個階段也被稱之為撥亂反正型信訪。3、1982年2月至今化解矛盾型信訪

隨著我國在1982年基本完成了撥亂反正的任務，信訪制度的核心任務也從解決歷史遺留問題向化解矛盾、實現公民的權利救濟方向轉變。1982年2月，第三次全國信訪工作會議在北京召開，相關部門發布了《當前信訪工作的形勢和今后的任務》、《黨政機關信訪工作暫行條例(草案)》兩個文件，也對今后信訪工作的任務目標進行了重新的調整，把化解社會矛盾，保障公民的合法權益作為信訪工作的核心任務。到了1995年1O月，國務院正式頒布實施了《信訪條例》，由此也標志著我國信訪制度建設進入了一個新的歷史階段。62005年，國務院又重新修訂并頒布了《信訪條例》，從信訪目的、管理模式、信訪程序等多個方面對于原有的信訪制度進行了大刀闊斧的改革，由此也形成了現有的信訪制度體系。

（三）信訪制度的價值功能

從信訪制度建立之始，其初衷就是為了方便政府部門了解社情民意，并將其當成是一種群眾監督政府的方法、思想政治教育的途徑、調節矛盾的手段，同時還認為信訪制度還能調動普通群眾參與國家事務的主動性，從而鞏固社會主義制度。由此也可以得出信訪制度具有重要的民主建設功能，有利于化解社會矛盾，實現社會和諧。具體來說，信訪制度一方面可以反映社情民意，表達群眾訴求。另一方面群眾也可以通過這一渠道對政府部門起到監督和制約的作用。

1、從公民權利救濟的角度來說，信訪制度能為其提供簡便、經濟、有效而 6 段高祥，陳祤.淺談當今我國信訪制度[J].今日南國，2009年第11期，第38頁。全面的權利救濟方式，具有保障和維護公民權利和自由的功能。保障人權作為現代民主國家的一項基本任務來說，已經越來越成為受到各國政府的重視。我國2004年的憲法修正案已經將尊重和保障人權作為國家的一項基本政治任務來看待。而人權的保障必須依靠相關的法律制度加以落實，否則只能成為一種空談。雖然，我國社會主義法治建設經過多年的發展已經取得了不小的成效，但是從總體的法治狀況來看，依然還有不盡如人意的地點。有法不依、執法不嚴的現象還屢有發生。而且從從法律體系的運行結果來看，并不是每一個行政機關行政行為都符合法治的要求，也不是每一個司法機關審理的每一件案件也都能獲得公正的審理和裁判，在這種情況下，公民實現權利的途徑并不是完全順暢，因此，尋求權利救濟就成為保障和實現公民人權的重要環節之一。而信訪制度以其簡便、經濟、有效而全面的救濟特點為公民提供了一個權利救濟的有效途徑。

雖然，在依法治國理念的指導下，法律成為實現權利和自由的重要途徑，但是有法律受到立法技術、法律理念和社會環境因素的影響，其本身也存在一定的缺陷，因此，還有大量的社會問題無法完全用法律的方式加以解決。在這種情形之下，信訪制度就能發揮其應有的功能和作用，克服法律救濟程序所具有諸如程序復雜、覆蓋不全面的缺點，從而實現對權利人及時、便利有效的權利救濟。

因此，信訪制度作為一項補充權利救濟的方式，雖然不具有法律救濟那樣具有國家強制力保障實施的作用力，但是卻可以深入到法律所不及或法律不能發揮理想效果的區域，實現對于公民的權利救濟。

2.從對公共權力監督制約的角度來說，信訪制度能提供一種溫和、反思、高效的監督制約機制，從而促進公權力機關民主與法治結果的實現。一方面，信訪制度可以實現對于立法、執法和司法三種公權力的協調功能，促進三種權利的互相配合、互相制約。我國目前大量的社會矛盾或多或少都是由于這三種權力機關在行使權力的過程中不協調而造成的。現實中，公權力部門超越職權、濫用權力、管轄權沖突和權力不作為等現象還屢有發生，制度之間的矛盾和沖突得不到有效的協調。而信訪機關在辦理信訪案件時，常常要涉及到這些權力機關的責任劃分和權力協調的職能，而且信訪機構設立本身就是一個超越了立法、執法和司法職權劃分的局限，因此可以更好地協調和監督這三種權力在法律規定的范圍內 7毛淑梅.新時期信訪工作創新機制對策研究[J].遼寧教育行政學院學報.2009年第5期，第29頁。得以正確的行使。

另一方面，信訪制度還具有自我糾錯功能，通過對于公權力機關的監督和制約，從而加強對于制度的修復和完善。任何制度都不可能是十全十美的，都有一個發展和完善的過程，對于一個國家的各項政治、經濟和法律制度來說，都需要用理性的和發展的眼光去看待，以務實和不斷完善的精神去實踐，用零星的社會工程的方法去改造現實當中不能適應社會發展的制度。有鑒于此，筆者認為信訪制度具有對現有各種制度進行內在反思、缺陷查找和及時補救的功能。如果能夠對信訪制度的職能和目標進行正確的定位，讓信訪制度承擔起其應有的職責和功能，不僅能實現對我國公民權利的良好保障，而且還能有效地促進我國民主法治水平的提高。

二、我國信訪制度改革的背景和現實困境

（一）我國信訪制度改革的背景

1、信訪制度改革是社會多元利益格局下的一種趨勢

信訪制度作為人民群眾依法行使民主權利，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務和維護自身合法權益的重要形式，在我國社會主義民主法治建設過程中發揮過十分重要的作用。信訪制度在建立之初的著眼點在于為國家機關與普通群眾建立一種溝通機制，讓領導人有更多的渠道可以直接了解到社情民意。然而隨著我國社會主義市場經濟的迅速發展，原有的制度體系與現實的經濟現實不可能避免的發生沖突和碰撞，利益多元化的趨勢也使得社會轉型期的矛盾叢生，再加之法治建設的滯后，引發和堆積了大量的社會矛盾和社會問題。有些問題能夠在現有的體制下進行解決，解決不了的就通過不同的渠道匯集到了信訪部門，使信訪工作成為老百姓關注的焦點問題。因此，信訪制度的職能就變成了普通群眾尋求權利救濟的一個渠道。這種職能上的轉變必然要求信訪制度本身進行一定的改革。但是，從目前的信訪工作的實際效果又表明，面對矛盾叢生的社會現實，信訪制度卻發揮不了其應有的作用，不僅解決不了相應的社會矛盾，有時甚至會成為有關部門推卸責任的“擋箭牌”，而且整個信訪制度的機制體制已經遠遠落后于時代的發展要求，根本無法滿足人民群眾尋求權利救濟的現實要求。8面對這種局面，如果不對現有的信訪制度進行應有的改革和完善，那么信訪制度不僅可能會淪為一種毫無作用的形式，而且還有可能對于依法治國的基本方略造成不利的影響。因此，筆者認為應該對我國現有的信訪制度進行大力改革和調整，以制度創新來回應現實的挑戰。

2、信訪制度改革是適應世界申訴救濟制度發展趨勢的一種需要

從國外的申訴救濟制度的構建和發展的情況來看，尋求一種在法律救濟之外的具有一定效率模式的申訴救濟制度已經成為一種共識。隨著瑞典在1974年的《憲法》中寫進了申訴專員制度之后，在同是北歐的挪威、芬蘭等國也建立了類似的制度。另外，還有英國、法國、加拿大等國紛紛在議會體制下設立監督員制度，或者在在行政機關內部設立相對獨立的行政監督專員機制。這一世界性的發展趨勢，說明類似于信訪制度這樣的方便、全面的權利救濟方式并不是毫無存在的必要，而恰恰相反，只要通過合理的制度安排，就能使其發揮應有的化解和消除社會矛盾的作用。而且，從某種程度上說，國外的相關實踐也為我國的信訪制度的改革和完善提供了一個良好制度模板。9與此同時，我們也不得不承認，由于在在制度背景、政治文化、法律文化、基本國情以及面臨的現實問題上所存在的差異，我國信訪制度與西方這些國家的申訴救濟制度還存在很大的不同，所以我們在對信訪制度進行改革和完善的過程中也不能完全照抄照搬西方國家的某些做法，否則就可能起到適得其反的效果。因此，筆者認為在對我國的信訪制度進行改革時，必須要考慮我國的特殊憲政體制和政治法律文化背景，在學習各國制度精華的同時，要充分考慮我國現實的民主環境、法治目標以及憲政體制，并以此為基層建立一個既能滿足現實需求，又能不突破憲政底線的新信訪制度體系。

3、信訪制度改革是對現有認識誤區的一種糾正

具體來說，筆者認為要對信訪制度進行改革必須避免出現以下三個誤區：第一，將信訪制度作為法律制度替代品。這種觀念一直是信訪制度受到公眾病詬最大的因素一直。由于當前的法律環境還存在一些問題，于是有人就希望將政治、經濟、社會等所有法律解決不了的問題全部都推給信訪解決，把信訪當成是彌補 8 劉俊娥，張彩霞，滕長江.做好信訪工作構建和諧社會--關于當前信訪工作的調查與思考[J].網絡財富，2010年第2期，第22頁。唐麗萍，葉磊.我國信訪制度的功能錯位和制度困境分析[J].上海海關學院學報.2009年第4期，第89頁。法律無力的替代品。人們一旦受到這種觀念驅使，就會對信訪制度抱有高于其應有地位的期待，而一旦信訪制度達不到他們的期望，那么信訪制度又會在他們眼里淪為毫無用處的空談；第二，將信訪僅僅當成一直收集信息的渠道，認為信訪的救濟和監督功能在制度上是對法院和檢察院以及行政監察部門的一直越權，也是一直沒有必要的重復。這種誤區主要存在于一些政府機構眼里，認為信訪不僅解決不了問題，而且還會讓矛盾和問題復雜化，因此主張取笑信訪制度，或者只是將其當成一直信息收集渠道而已；第三，將信訪當成一種十分專業化的法律制度，進而以嚴格的法律程序對其進行約束和規定，清清楚楚地將政策等處于邊界的問題剔除出去。這種觀點主要還是第一種誤區的一種衍生和演化，將信訪制度等同于訴訟、仲裁等十分嚴格的法律救濟方式。10產生以上誤區的根本原因還在于沒有站在我國的憲政背景之下，對信訪制度的本質特征進行一個清晰的認識，而只是將其機械地套用在西方三權分立體制之下，產生的結果也就可想而知了。另外，有些人只是看到了信訪制度的一個片面或一個局部，沒有從我國立法體制、行政體制、司法體制以及地方制度的整體出發，全面公正的看待有關問題，從而將信訪制度目前暴露出來的弊端等同于信訪制度本身，這是十分片面的。

綜上所述，筆者認為要使信訪制度獲得較大的改進，首先得重新審視信訪制度本身的功能定位，注重研究信訪制度本身的法理基礎，區分應然和實然，同時以目的論的觀點，從信訪制度所要實現的保護公民合法權利、改善國家權力體系這兩個基本點出發，理順二者之間的關系，建立協調和互動，消弭緊張和沖突。最為重要的是，采用科學統一全面的立法理念，建立符合我國國情的新的信訪制度體系，使其在我國特殊的國情和憲政背景下，與現有的行政復議、行政訴訟、行政監察等專項法律制度相銜接，在較小的社會震蕩、較少的資源投入的情況下逐步走向完善。

（二）我國信訪制度所面臨的現實困境

1、信訪制度本身存在著一些結構性缺陷

信訪制度作為一種不同于法律救濟模式的矛盾解決機制其自身也存在著一定程度的缺陷，需要引起重視。（1）程序性制度缺乏。雖然信訪制度作為一種較為以傾聽和了解信息為主的權利救濟模式，不可能要求其具有嚴格的程序性特 10 謝卓妍.信訪制度的現實困境[J].法治與社會，2008年第11期，第86頁。征，但是這并不等于信訪制度不需要程序制度的約束。因為任何一種制度如果缺乏程序性的要素，那么只能導致整個制度運行的混亂。信訪制度如果缺乏一個有效的程序規定，那么只能讓信訪失去其應有的作用和功能；（2）缺乏一定的專業性。解決糾紛是一個高度專業性的工作，需要懂得一定的法律知識和專業能力。然而從我國目前的從事信訪的工作人員來看，信訪機構工作者的專業素質普遍不高，不能滿足化解糾紛和幫助信訪人維護權利的要求；（3）信訪結果缺乏一定的確定性。糾紛解決機制追求的價值之一就是結果的相對同一性，即相同的案件大致有相同的結果，但是信訪的結果卻是高度或然性的。11信訪解決問題的結果往往不具有一致性與連續性。實踐中絕大多數信訪通過批轉解決，其中少數通過直接協調處理。而大量的案件因種種原因最終還是解決不了，這就導致了同樣的案由和同樣的事實，卻出現了兩種不同的處理結果，這對于信訪制度的公信力具有十分重要的負面影響。（4）信訪活動的處理結果缺乏一定的約束力。目前，我國還沒有建立嚴格的信訪問題責任追究機制。盡管信訪機構支持并認同信訪人的合理合法的主張和訴求，但是也只能將信訪事項轉交給有關職能機構進行具體的解決，但是最終的落實與否決定權還在于有關職能機構手里，信訪機構無法對其不作為行為進行追責，從而讓信訪制度的實際效果大大折扣。

2、信訪制度在實際運行中存在的問題

第一，信訪制度的功能定位模糊。我國對信訪制度在整個糾紛解決的制度體系中所應具有的角色缺少明晰、合理的定位，信訪制度被異化、功能錯位、機構錯位、越位的現象屢見不鮮。信訪制度最開始建立的根本目的是幫助領導人收集和傳達民意，其作用只是一個溝通橋梁的作用。而隨著時代的變遷，如今的信訪制度已經變成了一種維護和救濟公民權利的重要渠道，其主要任務變成了對公民合法權利的救濟，其信息溝通、民主監督的功能反而退居其次。而信訪制度的設計定位在于溝通和反映民意，而最后卻演變成為了以解決問題為主，信訪制度的設計定位與其實際的功能之間存在錯位。

其二，信訪制度承擔了大量司法救濟的職能。由于我國司法公信力缺失，大量的涉法案件涌入到了信訪渠道。這些案件本來應該有司法部門通過專業的審判人員通過符合程序的方式加以解決，但是由于司法體系所出現的問題，大量的涉 11 王曉霞.崇文區：“信訪代理”代民解憂[J].北京支部生活.2010年第4期，第35頁。法案件被當成信訪的對象，從而造成了信訪活動對司法獨立性的干預。這種情況不僅不能解決司法公信力的問題，而且還有可能對司法審判獨立性原則的損害。涉法信訪案件的居高不下只會加大依法治國的難度和延緩法治化的進程。

其三，信訪活動處理不當容易引發新的矛盾和糾紛。由于社會公眾對于信訪機關職能和地位的認識不清，抱有高于其應有地位的期待，一旦信訪部門不能完全滿足其訴求便容易引發新的矛盾和糾紛，在實踐中也出現了一些上訪者在上訪過程中形成的問題往往超過了最初上訪時要解決的問題的情形，一些訪民認為因上訪而受到不公對待，而此前要反映的問題反而“變成小事了”。12對于這種現象必須引起高度重視，否則作為化解矛盾本身的信訪制度最后卻演變成了引發矛盾的導火索，這是任何人都不愿意看到的。

三、我國信訪制度改革的趨勢

（一）信訪制度改革的目標定位

從我國目前信訪制度的功能定位來看，其大致包含了以下幾個方面的內容：

1、權利救濟功能。這也是目前我國信訪制度所承擔的主要職能。由于我國正處在一個社會轉型期，大量的社會矛盾和糾紛因為利益分配問題而產生，又因為司法系統本身存在一定的問題，因此，信訪便成為普通公民遇到利益受損情況下所選擇的一種救濟方式。13信訪制度的存在，能為公民提供了一種在司法體系外通過行政救濟進行維護權利的途徑，是公民權利救濟體系的一個重要組成部分。

2、政治參與功能。憲法規定了擁有建議、申訴、控告和檢舉的基本政治權利，而信訪權便是這一憲法權利的重要表現形式。一方面，公民能夠通過形式信訪權監督國家機關的權力運行狀況。信訪人可以對行政機關及其工作人員的職務行為向信訪機構反映情況，提出建議和意見，促使被監督主體提升工作效能；另一方面，公民還可以通過信訪反映訴求，具有信息溝通的功能。信訪制度是黨和政府及其負責人密切聯系群眾，了解社情民意的一種制度化形式。

3、維護穩定功能。信訪所具有的解決社會矛盾沖突和化解糾紛的協調的功能，使它在一定程度上緩和或防止群眾用更激烈的手段和方式對抗國家權力和社會秩序，因而已成為維護社會穩定的重要措施之一。特別是在當前這樣一個矛盾 1213 黃錦維.昭平：“信訪代理”化解基層矛盾[J].當代廣西.2010年第10期，第41頁。

宋振玲.信訪制度困境與解決途徑探析[J].大連民族學院學報，2007年第6期，第50頁。多發期，通過信訪制度促進沖突雙方彼此了解，消解敵對情緒，將群眾的合理訴求和聲音及時地反映到有關部門，有利于將矛盾和沖突化解在萌芽狀態。而且還能通過溝通信息對凝聚民心、增強群眾的參與意識、調動群眾的積極性有重要作用。

綜合以上職能，我們可以對信訪制度改革的功能定位便有了一個相對比較清晰的目標。筆者認為，鑒于目前無序的信訪現象源于中國國家治理方式中的結構性、系統性問題，必須從國家制度建設的宏觀層面，重新估價信訪的價值，整合職能，調整機構，在國家政治結構中重塑舒緩社會矛盾的通道，進而建立起社會穩定的長效機制。建立和諧的糾紛解決渠道應基于以下三個價值目標：第一，給予當事人更多、更徹底的司法救濟，擴大與保障訴權的充分實現，使司法救濟更徹底。第二，強化行政復議機構化解糾紛的能力，撤銷部門信訪機構。第三，整合信訪資源，考慮重新構建信訪體系框架，在人大制度的框架下建立起統一、權威的信訪處理機制，從而實現高效的信訪監督監察機制。14

（二）信訪制度改革的模式選擇

基于上述分析討論，筆者認為對于我國信訪制度的改革模式可以從三個層面去探討：

1、集中統一模式

所謂集中統一模式，就是指將現在分散的信訪機構統一起來，形成一個專門處理信訪個案的專門委員會。具體來說，可以借鑒國外議會制度下的監察專員制度，在人民代表大會制度為基礎，在人大內部建立一個專門的信訪監督委員會。該委員會對外統一受理公民、法人和其他組織就行政機關、司法機關的執法和司法行為是否合法、是否合理的各類案件，并且通過調查、報告、公開、建議、調解等方式指導行政機關和司法機關以更有效率的方式作出更符合信訪人合法利益的改進建議和指導。這種建議和指導不具有當然的法律強制力，但其結論應當公開并受有關國家機關之尊重。信訪人有權于行政復議或行政訴訟之前、之后向信訪專員尋求救濟，但于行政復議和行政訴訟程序之中則不得進行，除非法院認為不屬于其受理范圍而予以駁回的情況。這種模式的優點在于對原有的信訪部門各自為政的方式進行了徹底的顛覆，有利于信訪活動脫離具體行政機關的干預，14 周永坤.信訪潮與中國糾紛解決機制的路徑選擇[J].暨南學報（哲學社會科學版），2006第1期，第38－47頁。從而形成一種真正的具有權力監督和制約的救濟方式；而缺點就在于這種改革的成本較大，所要涉及的部門利益也比較廣大，改革難度大，推行起來比較困難。

2、資源整合模式

所謂資源整合模式，是指將現在人大的信訪機構作為總協調點，統一受理信訪案件，而其他部門的信訪機構則作為人大信訪機構派駐的工作部門，建立一種以人大信訪為中心、各部門信訪為具體負責辦事機構的聯合模式。這種模式最大限度的利用現有的信訪部門的資源，在不對信訪體制作出根本性的調整的前提下對信訪資源進行有效整合，以提高其利用效率。目前我國的信訪機構分散于各個國家機關，但各信訪機關之間卻沒有工作聯系，信訪案件的處理效率十分低下，這就不利于信訪制度統一優勢的發揮。因此，在這種模式之下，筆者認為可以將人大的信訪機構作為主要負責機構的同時，再加強其對于其他機構信訪部門的協調和溝通能力，將現有的信訪資源進行統一的調配，形成一個比較完整的信訪處理體系。此外，這種模式的另一個優勢在于可以將現有的信訪機構從原有的政府部門之內相對地獨立出來，不再完全依附于原來的政府部門，從而為信訪的公正和效率提供組織上的保證，而且改革難度也要低于前一種模式，推行起來相對比較容易。但是缺點在于，信訪機構依然之間依附與具體的行政機關，而且這樣還容易形成“多頭管理”的弊端，造成管理體制上的混亂。

3、分散改進模式。所謂分散改進模式，是在維持目前多系統并存的信訪格局前提下，制定統一的信訪程序法，將信訪案件的受理、處理、終結等一般過程以法律的形式規定下來，亦即以法律為形式統一各部門的信訪行為，不求機構的統一，但求整體行為的協調一致。這種模式是在現有的信訪體制之下，加強對其程序性和規范性的要求，從而提高其工作效率。這也是在現有體制之下進行改革最為方便的一種方式。15這種模式的優點在于不對現有的模式進行大的改動，而只是進行一種規范性的調整，推進改革的成本低，受到的阻力也相對較小；而缺點也是顯而易見的，并不能從根本上改變信訪制度所存在的弊端，只是一種治標不治本的改革模式。

通過以上三種改革模式的對比分析，筆者認為第一種改革模式最為理想，這種制度的設計對于增強民主、提高效率、擴大人民代表大會的職能、增加國家憲 15 陳繼清.我國信訪制度存在的問題及其完善措施[J].中國行政管理,2006年第6期，第11頁。政制度整體的穩定性和合理性上都有可取之處。但是，實現的難度也是最大的，它需要從憲政建設的角度進行重新的調整，所涉及的層面眾多，改革的阻力和難度都比較大，因此，可以作為一種遠景規劃目標加以看待；相較之下，第二種模式更具有可行性一些，這種設計直接以我國現階段的信訪制度為基礎，突出在各種信訪機構的斷裂處和交疊處進行整合，明確主從關系，從效果上看，這種模式也可以基本上形成一個統一的局面；第三種模式側重于從信訪的內在處理方式上進行統一的規范化，在明確分工的基礎上進行程序上的統一。就我國目前情況而言，第二種模式和第三種模式都具有一定的可操作性，并且這兩種模式都可以與第一種模式在未來的時期里互相銜接，同時也都可以為第一種模式的建立準備條件。

綜上所述，筆者認為從先現階段我國的現實國情出發，在對信訪制度改革的整體環境和現實條件進行綜合考慮之后，第二種改革方向，即“資源整合”模式比較符合目前我國信訪制度改革的方向。一方面，這模式基本解決了現有的信訪制度在體制上所存在的弊端，將信訪機構從地方政府的職能機構中部分的獨立出來，統一整合成一個相對比較超脫的機構，這樣有利于信訪機構從信訪人的訴求出發，真正地幫助信訪人解決合理訴求，而不再是政府行政機關的“擋箭牌”。同時也有利于信訪機構對于行政機構的監督和制約；另一方面，這種模式還兼顧了現有的信訪制度的實際情況，并沒有完全對原有的制度進行“推倒重來”，改革的阻力也相對較小，成功率也大大提高。因此，從總體來說，筆者贊成以第二種模式為基礎的信訪制度改革。

（三）關于信訪制度改革的思考

隨著我國政治現代化程度的不斷加深，國家保障人權的力度還將不斷加大，公民的政治參與度也講不斷的擴大，這樣將對現有的信訪制度產生十分深遠的影響。公民權利意識的覺醒必將導致信訪制度作為一種權利救濟方式的地位將得到更進一步的強化。因此，對于信訪制度的在今后政治生活中的地位和作用只會加強和不會被削弱。但是，這并不代表現有的信訪制度就完全起到了預期的作用，而且恰恰相反，由于其功能定位的失誤，造成了其內在的一些無法克服的缺陷和矛盾，需要進行一定的改革和完善。信訪制度在建立之初只是作為一種在在計劃經濟時期收集和反映民情的制度設計，在聽取社會民眾呼聲和實現社會公正等方面確實起到過一定的權利救濟作用，然而隨著時代的發展，市場經濟法治體系不斷的完善，這種目標定位以及相關的制度內核已經無法適應時代的要求。

四、小結

信訪制度實際上是實現政治需要的一種手段，為經濟基礎、國家政權和社會制度服務，通過國家機器去協調、去規范各種社會關系，以期達到維護社會秩序、社會穩定和讓人們過上安居樂業生活的目的。傳統的信訪制度的功能發生了扭曲但并不是說信訪制度在我國現行的政治體制下已經失去了生命力，也不是說信訪制度對法治絲毫沒有貢獻，“在如今我國司法公正和法律服務都不能令人滿意的大環境下，信訪制度卻又能使有些問題得以合法合理解決，且對于權力監督機制的完善發揮著獨特的作用”16。因此，筆者認為信訪制度的出路在于制度創新，信訪是關系政府公信力的重要的制度設計，信訪這種傳統制度也需要進行與時俱進式的變革，使得傳統的信訪制度通過制度創新煥發出新的生機和活力，應當是信訪改革的大勢所趨和必由之路。

顏克偉.當前信訪制度的困境及其發展與創新[J].黨政干部論壇,2010年第3期，第25頁。

參考文獻：

[1]于建嶸.對信訪制度改革爭論的的反思[J].中國黨政干部論壇.2005,(5).[2]陳繼清.我國信訪制度存在的問題及其完善措施[J].中國行政管理,2006,(6).[3]劉俊娥，張彩霞，滕長江.做好信訪工作構建和諧社會--關于當前信訪工作的調查與思考[J].網絡財富，2010,（11）.[4]卿紅.法治中國信訪制度之價值取向[J].法制與社會.2010,(10).[5]杜楠.淺析現階段信訪制度的完善途徑[J].當代法學論壇.[6]顏克偉.當前信訪制度的困境及其發展與創新[J].黨政干部論壇,2010,(3).[7]滕延民.大慶信訪狀況的調查與思考[J].大慶社會科學,2010,(6).[8]黃錦維.昭平：“信訪代理”化解基層矛盾[J].當代廣西.2010,(10).[9]王曉霞.崇文區：“信訪代理”代民解憂[J].北京支部生活.2010,(4).[10]雷德環.關于建立和完善基層信訪穩定工作長效機制的思考[J].決策導刊,2009.(10).[11]程宇.行政信訪制度的功能定位及制度創新[J].科技向導,2010,（36）.[12]束錦.信訪是民意訴求的一種重要表達方式[J].求實,2007,(5).[13]張琳婧.中國古代直訴制度[J].法制與社會，2009.04 [14]李齊申.我國信訪制度的不足和完善[J].法學之窗，2008.08 [15]張春照.中國信訪制度的歷史及現狀分析[J].新西部，2009.22 [16]楊靜.完善我國信訪制度問題研究[J].法商論叢，2009.06 [17]段高祥，陳祤.淺談當今我國信訪制度[J].今日南國，2009.11 [18]王會智，劉新君.論我國信訪制度的困境及對策[J].吉林經濟管理干部學院學報，2010.2 [19]畢然.淺議現行信訪制度的缺陷與完善措施[J].經濟師，2009.9 [20]謝卓妍.信訪制度的現實困境[J].法治與社會，2008.11（中）[21]宋振玲.信訪制度困境與解決途徑探析[J].大連民族學院學報，2007.6 [22]傅江浩.我國信訪制度分析與改革[J].湖北社會科學，2009.12 [23]唐麗萍，葉磊.我國信訪制度的功能錯位和制度困境分析[J].上海海關學院學報.2009.4 [24]代琳，社會轉型時期我國信訪制度的困境與改革途徑[J].法治與社會，2008.12 [25]毛淑梅.新時期信訪工作創新機制對策研究[J].遼寧教育行政學院學報.2009.5

第四篇：淺議我國農村稅費制度改革

淺議我國農村稅費制度改革

孫

煒

農村稅費制度改革是建國以來我國繼農村土地改革、家庭聯產承包經營之后的又一次重大變革和制度創新。它是在農民收入增長緩慢、農民負擔日益加重和農村社會矛盾日益突出的宏觀背景下提出來的，其根本目的是解決農民負擔過重問題，規范農村分配關系。同時也是“統籌城鄉發展”、貫徹落實“科學發展觀”的一項重要內容。由于農村稅費改革涉及的利益關系十分復雜，對農村經濟和社會生活的影響極其深遠。因此，對這一改革的認識和推進有一個逐步深化的過程。從２０００年安徽省開展農村稅費改革試點以來，現在全國農村已全面推開這項改革。但是，不少地方上陣仍顯倉促，人們的思想準備仍然不足，不僅對改革的實質和要達到的政治目的認識不夠，而且對改革的復雜性和改革涉及的重大問題也缺乏深入了解。從近幾年來的農村稅費改革試點情況看，我國農村稅費改革雖然取得了很大成效，但因為其重點總在治理鄉鎮的“三亂”問題上做文章，因而改革力度不大，沒有從根本上解決農民負擔問題。為此需要更好地理解、推進和深化農村稅費改革，努力解決改革過程中的有關重大問題。

一、我國農村稅費改革進展順利、成效明顯

根據中央提出的“積極穩妥，量力而行，分步實施”的農村稅費改革方針，２０００年，國務院決定在安徽全省開展農村稅費改革試點；２００１年，國務院決定在江蘇全省和其他省市區的１０２個縣（市）也開展農村稅費改革試點工作；２００２年，進一步擴大農村稅費改革試點范圍，國務院決定將這項改革試點的擴大到河南、河北、內蒙古、黑龍江、吉林、江西、山東、湖北、湖南、重慶、四川、貴州、陜西、甘肅、青海、寧夏、浙江和上海等十八個省（自治區、直轄市）；２００３年，國務院決定在全國各省全面推進農村稅費改革試點工作。目前改革工作總體運行平穩，進展順利，取得明顯成效。

1、農民負擔明顯減輕，初步遏制住了農村的“三亂”。

從目前農村稅費改革試點和執行情況來看，農民負擔確實大大減輕。據統計，２００２年２０個全面試點省份（自治區、直轄市）農民負擔平均為７３.７元，比改革前減少４７元；畝均負擔為５３.６元，比改革前減少３４.１元，減負率一般在３０%左右。農民從改革中得到的好處一年在３００億元以上，如果再考慮治理農村亂收費、亂集資和各種攤派因素，實際減負效果更加明顯［1］。例如，改革后山西省五個試點縣的農業稅及其附加金額為７７６８萬元，比改革前的１２７８４萬元減少５０１６萬元，減少３９%，加上屠宰稅和教育集資等收費的取消，農民負擔總額減少了１１２５２萬元，減幅達５９%。人均負擔由１２６.8元減少到５１.８元，人均減少７５元，農民減負效果明顯［2］。另據有關部門對20個省（自治區、直轄市）40個縣80個鄉鎮160個村八百的農戶的問卷調查，農民滿意率在９８.７%以上［1］。

2、確立了新的農村稅費制度框架，初步理順了農村分配關系

長期以來，農民負擔居高不下，減負后出現反彈，一個非常重要的原因就是農村稅費制度不規范，項目繁多，地方、部門和單位都可以隨意向農民伸手。這次農村稅費改革試點工作，按照“減輕、規范、穩定”的原則，積極穩妥地貫徹實施“四取消、一調整、一改革”政策，并在此基礎上，努力做到“三個確保”。這次改革試點基本確立了新的農村稅費制度框架，運用法制手段，逐步理順國家、集體和農民的分配關系，逐步將農民負擔管理納入法制化、規范化軌道。

3、促進了農村機構調整和職能轉變，加強了農村基層政權組織建設和農村民主政治建設 農民負擔沉重的另一個重要原因是當前我國基層政權機構膨脹，冗員過多問題十分突出。這次農村稅費改革有力地推進了農村上層建筑變革。試點地區為了切實做好鄉村機構調整和職能轉變工作，加快了鄉鎮機構改革、村級組織改革步伐，加強了農村基層政權組織建設，有組織、有步驟地推進村級撤并工作，降低村級運行成本。這次試點工作將有利于建立與社會主義市場經濟相適應的農村行政管理制度。

同時，稅費改革的一系列配套措施的落實，極大地推進了農村政務、村務公開，建立健全了“一事一議”制度和財務等各項監督制約機制，促進了基層民主政治的建設。

4、推動了農村教育管理體制改革和縣鄉財政體制改革 在這次農村稅費改革試點工作中，還有效地推動了兩項改革: 一是農村教育管理體制改革，二是縣鄉財政體制改革。這次改革，明確了農村義務教育實行“在國務院領導下，由地方政府負責、分級管理、以縣為主”的體制，從根本上改變了農村義務教育長期依靠向農民收費集資辦學的不規范做法。按照“財力向下傾斜，經費缺口上移”的要求，試點地區積極調整縣鄉財政體制，完善村級收入管理。對鄉村財力缺口，上級財政通過轉移支付給補助，從制度上保證了鄉村公益事業正常發展所需經費。

5、改革了農業稅征管機制，維護了農村社會穩定 這次試點工作通過規范農村稅費制度，改革農業稅征管辦法。試點地區初步形成了農業稅征機關負責征稅，聘請協稅員協稅的農業稅收征收管理機制，征收期比過去大大縮短。減少了鄉村干部的工作量及干群之間的直接摩擦，使農民的納稅意識明顯增強。鄉村干部只是協助做好征管基礎工作，但不行使執法權。這從制度上促進了基層黨風廉政建設，有效減少了干群矛盾。黨和政府在農民群眾中的威信進一步提高。

6、促進了農村經濟的發展

一是農村稅費改革從根本上減輕農民負擔，相對地增加了農民的收入，使農民有更多的資金用于擴大再生產，促進了農村生產力的發展。二是農業稅收政策的調整，促進了農村種養結構的調整，有利于農村產業結構的優化。三是歷史遺留的占地不公、有地無稅和有稅無地現象進行了糾正，農民從事農業開發的積極性普遍提高。四是進一步完善了二輪土地承包工作，鞏固了基層政權，摸清了農村基本情況，為今后調整產業結構、培植地方財源打下了基礎。

二、后應當前我國農村稅費改革試點中存在的問題

我國農村稅費改革是個復雜的系統工程，涉及面廣、難度大，已進行的農村稅費改革試點工作不可避免地存在一些問題。當前各試點地區還不同程度地存在基礎工作不扎實，政策選擇不深入，執行政策不到位，配套改革力度不平衡等問題。特別重要的是，目前農村稅費改革力度不夠，沒有從根本上解決農民負擔問題。

1、農村稅費改革試點的改革力度不夠大

現行的農村稅費改革依然沒有改變城市偏向的國民收入分配格局。保留著城鄉稅收負擔的不公平。根據現行稅制規定，城鎮居民年收入在９６００元以下不納稅；城鎮居民工薪階層年收入在１５６００元以下，個體工商戶年收入在１４６００元以下，其稅收負擔率不超過２%。而在農村，即使實行了農村稅費改革方案，農業稅及其附加綜合負擔的大體為８.４%［］，而且農民不管收入多少，不管男女老少一律納稅，城鄉居民稅收負擔相差四倍以上。況且農民稅收負擔的８.４%，是以農業總收入作為計稅依據，若以純收入作為計稅依據，則農民實際負擔率將要更高。由此可見，在現行稅制規定下，城鄉稅收負擔嚴重不公平、不合理。這次農村稅費改革并不徹底，城鄉分配關系和工農分配關系依然扭曲。

2、農民種田積極性未能最大限度地調動起來

現行的農村稅費改革方案以土地作為唯一的稅收負擔依據，農業稅收由改革前的按田畝和按人口雙重承擔改變為單純按土地負擔后，農業稅直接與田畝掛鉤，使稅收負擔由不種田b的農戶向種田的農戶，由種田少的農戶和向種田多的農戶轉移，種田越多負擔越重。農業稅完全以田畝多少來確定稅收任務不僅不公平，而且會降低農民經營土地的積極性、阻礙農業規模經營、甚至導致土地拋荒。農村稅費改革的初衷就是要減輕農民負擔，提高農民種田積極性。然而在當前種植業收入低于林牧漁業、更明顯低于其它非農產業的情況下，這種制度安排會挫傷農民種田積極性，導致部分農戶將土地拋荒來減輕負擔。同時也不利于提高農戶規模經營的積極性，增加農戶之間土地使用權流轉困難，制約了農業規模經營，阻礙了農業勞動生產率的提高。此外，對農業特產稅只進行政策調整，沒有取消，這與當前農業和農村經濟發展要求是不相適應的。

3、沒有從根本上解決向農民亂收費和減負反彈問題

農村稅費改革在減輕農民負擔的同時，加重了鄉村兩級債務和財力缺口，使農村組織運轉困難增大，農村公益事業發展受到影響。資料顯示，由于歷史和客觀的原因，目前我國鄉村兩級債務總額超過２０００億元，再加上縣級負債，整個基層總負債保守估計在６０００億元---８０００億元［3］。另一方面，農村財政收支缺口突出，由于“三提五統”的取消和稅費項目的減少，導致鄉村可用財力進一步縮小，農村原來依靠“三提五統”支持的事業，如五保護贍養、計劃生育、民兵訓練、鄉村道路建設等基本上都轉移到鄉鎮政府的預算開支中，加劇了收支的矛盾。稅費改革減少了鄉村財源，基層工作難以順利開展，農村教育和公益事業因缺少資金發展受阻。缺口資金在依靠上級財政轉移支付不現實的情況下，基層政府為正常運轉，很有可能將現有的財政收支困難問題及歷史債務包袱轉移給種田農戶，或巧立名目，或亂集資、亂攤派，出現減負反彈現象，無法完成稅收改革的既定目標。

三、農民負擔過重原因的理性分析

盡管我國農業的市場化、社會化和產業化有了顯著提高，但長期以來農民負擔過重問題一直沒有得到很好的解決，農民收入增長緩慢，城鄉居民收入差距不斷擴大，農民積極性難以調動起來，嚴重制約農村經濟的快速、健康發展。近年來，農民負擔過重問題被凸現出來，減輕農民負擔成為當前推進經濟體制改革、完善市場經濟運行機制的一個重要的課題。農民負擔過重的根本原因不在鄉鎮政府部門亂收費，而是有其深層次原因。

第一、農民負擔重就重在城市偏向的國民收入分配政策上。表面上看，農民負擔過重問題是鄉鎮政府亂收費侵犯了農民合法權益，實際上卻是國家實行城市偏向的歧視農業和農民的國民收入分配政策的結果［4］。現行財政支出的城市偏向是顯而易見的。如公共事業建設的財政撥款，城市和鄉村有著天壤之別。鄉村的教育、計劃生育、優撫、民兵訓練、道路建設等公共事業全由鄉鎮政府稅外收費自籌資金安排支付，甚至連工作人員的部分工資也要自籌解決。實事上，農村公用事業的資金十分匱乏，難以滿足鄉村公共部門的基本需要，鄉鎮政府只好將應由財政預算內資金舉辦的公共事業經費轉移到農民頭上。此外，鄉鎮政府“搭車”收費現象屢見不鮮，再一次加重農民負擔。鄉鎮政府的亂收費直接原因主要是鄉鎮政府的財政資金不足，但本質上是由國家財政支出的城市偏向政策所造成的。

第二、農民負擔重就重在負擔不合理上，表現為國家過度提取農業剩余，農民承受著與政府提供的公共產品不對等的沉重負擔。一方面，政府通過工農業產品的價格剪刀差、農業稅和農業收費的方式，使得大量的農業剩余從農業農村部門流入城市工業部門，轉變為工業利潤和城市居民福利補貼。如１９７９--１９９４年，政府通過工農業產品價格剪刀差取得了１５０００億元收入，同期農業征稅1755億元，各項農業支出３７６９億元，國家提取農業剩余凈值約１２９８６億元，每年從農業部門流出資金凈額８１1億元［5］。１９９４---２０００年，國家向農業投入5986億元，農業交納稅金和地方費用９７３３億元。［6］另一方面，國家對鄉村財政轉移支付額度、對鄉村兩級教育以及其他農村公共事業的投資和公共物品和勞務的提供與政府提取的農業剩余不成比例，國家財政支出帶有明顯的城市偏向。

第三、農民負擔重就重在城鄉居民之間負擔不公平上。目前，城市居民月收入超過800元的部分才交稅，而農民不管收入多少都要交稅，而且稅率高。在農民收入普遍低于城市居民收入的情況下，農民反而承受著比城市居民更重的稅費負擔。建國初期，為了優先發展重工業，我國推行城鄉隔絕的二元稅制結構。國家一方面實行占有工農勞動者全部剩余價值，并將其投入以重工業為主擴大再生產的高積累分配政策；另一方面實行過度提取農業剩余為工業積累資本和對城市偏向的分配政策。這一時期的城鄉二元稅制結構就是政府實行這兩種政策的具體制度安排。從上世紀五十年代建立的二元稅制到現行工商稅制為一元、農村傳統稅制為另一元的新的城鄉二元稅制，對中國經濟的影響是非常巨大的，并越來越有利于城市工商業和城市居民，而對農業和農村居民確實越來越不利。全國城鄉居民家庭人均收入比由１９８５年的1.8擴大到２００１年的2.9，其中西部12省（區、市）２００１年城鄉居民家庭人均收入比達到3.5，部分省份高達4.5以上［7］。

四、深化我國農村稅費改革的建議

整體而言，目前主張通過“費改稅”的制度改革來制止農村亂收費以減輕農民負擔是遠遠不夠，其改革思路局限在農村稅費制度之內，其性質只能是改良性的并非改革。稅費改革的預期設計，只是想在保留現有行政管理體制、財政體制及土地制度的前提下，通過農村稅費改革這一項制度變遷來代替所有制度的變遷，以此來減輕農民的負擔，緩解干群矛盾，保持農村的穩定。同時稅費改革只是稅收體制內部的一種改革，并沒有改變目前市場存在的城鄉二元稅收體制和分配體制，也沒有打破這種不合理的稅收和分配格局的愿望。因此當前中國農村的稅費改革只能僅僅看作是一個初步的開始，我們應該有更長遠的目標和更高的追求，應該為稅費改革的未來方向作進一步的規劃和準備。

令人可喜的是，溫家寶總理２００３年4月3日召開的全國農村稅費改革試點工作電視電話會議上指出：取消農業特產稅應該成為推進農村稅費改革的又一項重要措施，現在大部分地區已經具備取消農業特產稅的條件，這些地區可以取消農業特產稅。在今年召開的全國人大會議上的，溫家寶總理再次承諾：到明年底全國全部取消農業稅。這些論述明確地強調了農村稅費改革要進一步深化，同時也為深化農村稅費改革指明了方向。因此，必須深入認識農村稅費，從更廣泛的意義上科學地分析農民負擔過重的問題，深化農村稅費改革，探尋減輕農民負擔的治本之策。

首先，重新構建農村稅費體系

1、調整稅費改革的目標，建立稅費改革的前期、中期和遠期三級目標體系。減輕農民負擔作為稅費改革的前期目標和當前目標，從各地稅費改革的實踐看已初步實現；稅費改革的中期目標是對前期改革的成果進行鞏固，對改革措施進行完善，對改革經驗進行總結，建立稅改向遠期目標過渡的機制；稅費改革的遠期目標即最高目標是在全國最終建立起城鄉統一的稅費制度，這一制度應與我國社會的經濟發展的總體戰略目標具有一致性，到２０１０年這種城鄉統一的稅費制度應初步建立起來。建立稅費改革的中長期動態目標體系，一方面可以避免政策實施的短期效應，從根本上規范基層政府行為，另一方面不至于使稅費改革游離于整個國家市場經濟制度建設的系統之外，使之成為規范農村利益分配關系的長期穩定的制度。

2、積極推行城鄉統一稅制改革。按照國民待遇原則和政治平等原則，從均衡城鄉負擔、國民平等納稅角度出發，積極推行城鄉統一稅制改革，使城鄉居民的稅收權力與義務平等，消除不應由農民承擔的稅負份額，讓農民享受到應該享有的平等的國民待遇，使城鄉居民得到大體平等的公共服務，從而最大限度地提高稅費制度改革設計的社會使用效率和制度收益。

現階段，我國農業稅制的改革方向應是取消單獨設立農業稅制，將其并入國家整個稅制體系之中。從世界農業稅制的設置來看，像我國這樣單獨設立農業稅制的情況是罕見的。國外稅收制度的基本框架是這樣的：一是在流轉稅方面，主要是商品說，包括關稅、增值稅、營業稅、消費稅；二是在收益稅方面，主要有個人所得稅和公司所得稅；三是在財產稅方面，主要有土地稅、遺產稅、贈與稅及對個人和公司專門征收的財產稅等。從這里我們可以看出，國外的農業稅并不是作為一個獨立的稅種來設立的，而是將其分解為經濟活動的各個環節，依次進行征稅。并且，絕大多數國家在對農業進行征稅過程中，都采取了相應的優惠政策，以保護和促進本國的農業發展。比如，絕大多數國家為了促進和支持本國農業的發展，對農產品實行關稅保護政策。歐洲有的國家對于自己不生產的農產品，關稅可以為零，而自己能生產特別是有優勢的農產品，關稅則高達百分之幾百。又如，美國政府對農業生產者征收的遺產與贈予稅，也給予以下兩方面優惠：一方面農業生產者過世時，其擁有的土地按該土地的農業價格而非標準市價（后者大大高于前者）計算遺產稅；另一方面土地繼承者在滿十年后出售繼承土地交納所得稅時，還可按照標準市價而非接受遺產或贈與時計算遺產稅的農業用途價格計算成本。

一般國家對農業與其他行業征納稅對象一樣，征收同樣的稅，只是在稅率與減免方面與其他納稅有一定區別。在經濟全球化大趨勢下，國內經濟發展與國際經濟聯系越來越密切，對各國稅制建設均產生不同程度的趨同性影響。我國農業稅制的設計要全方位地適應開放經濟環境的要求，與國際接軌。另一方面，從我國國民經濟發展總趨勢看，全國統一大市場的建立，舊經濟結構的打破與調整，不同行業之間的相互滲透，越來越要求在全國范圍內面向整個國民經濟領域，建立一個統一的、公平的稅制體系。農業稅制長期游離于整個稅制體系之外是不符合公平稅負的稅制建設要求的。統一城鄉稅制不僅為各級政府與農民之間形成規范的分配關系奠定了制度基礎，也為徹底解決農民負擔過重問題提供了制度保障。

統一城鄉稅制的具體設想是:(1)普遍征收土地資源稅，取消現行的耕地占用稅和城鄉土地使用稅及農業稅。對于土地資源占有和使用者，根據不同用途采取差別稅率。對農用土地征土地資源稅是市場經濟條件下理順土地產權關系、調節土地級差收入、緩解土地資源分配矛盾、實行土地資源的合理流動和優化配置的最佳形式，它不僅合法而且是國際上多數國家的通行做法。(2)擴大增值稅征收范圍。對在市場上出售農產品普遍在銷售環節征收增值稅，稅率可從低確定，而且比較城市個體工商戶交納增值稅的做法，規定起征點。這樣一般收入低的農戶都達不到起征點，無須繳納增值稅。(3)適當調整高收入農戶的個人所得稅。這些設想將使我國農業稅制完全與國際接軌，同時又達到公平稅負，、減輕農民負擔、促進農村經濟和農業生產發展的目的。

3、完善征管措施，規范征管行為。現行農村稅費體制需要的是一次根本的革新。但就目前現實而言，統一城鄉稅制、均等化賦稅的設想在短期內難以實現。當前應著重從以下幾個方面加強征管，鞏固稅費改革成果，建立稅改向遠期目標過渡的機制。一是對稅改中所造成的計稅土地不實、計稅常年過高、計稅價格過高等問題積極加以糾正。二是建立規范的征管制度，實行納稅通知制度、納稅登記制度、納稅公示制度、納稅期限制度、完稅憑證制度等，對違反制度的人和事應建立懲罰機制。三是應規范征管行為，建立社會監督機制，對所征稅費應實行歸口管理，杜絕一切變相侵害農民利益的行為。

第二，實行地方政府的職能轉換

目前中國的五級政府在財政職能分配上有一個明顯異于發達國家的特性，即越低級的政府所承擔的社會公共服務職能越沉重。分稅制改革以來，隨著財權的不斷上移和事權的不斷下移，縣鄉財政面臨越來越大的收支平衡壓力，并成為農村義務教育經費短缺、地方公共產品供給能力弱化和農民負擔累年加重的重要制度原因。目前稅費改革的最大矛盾是減輕農民負擔的同時也減少了政府的財政收入，使得地方政府機構的正常運轉面臨嚴重困難。從表面上看，地方基層政府正常運轉的困難是忽視農村稅費改革直接造成，但從深層次上看到，恰恰反映了基層政府機構臃腫、人浮于事的不合理狀況。到縣鄉政府機構設置和人員安排上的弊端是導致其運轉困難的根本原因，也是農民負擔不斷加強的重要因素。解決這一問題的根本措施是將農村稅費改革與政府機構改革與行政體制改革結合起來，在積極推進稅費改革的同時，大力推進政府機構改革，轉換政府職能。因此，應結合農村稅費改革試點精簡政府級次，進一步轉換政府職能，按照社會主義市場經濟發展要求，科學界定鄉鎮政府職能范圍，加快鄉鎮機構改革，合理設置機構，歸并過多過散的事業單位，壓減鄉鎮行政和事業單位人員編制，堅決清理編外和臨時招聘人員。甚至可以考慮將鄉級政府轉為縣級政府的派出機構，以求大量精簡非必要的機構和人員。同時大力發展農村經濟，開辟鄉鎮財源。應積極調整農業農村經濟結構，積極發展第三產業，增加農民收入；大力調整產業結構，培植優勢產業、區域支柱產業和農業產業化經營龍頭企業，提高農產品質量和效益，推動農業向規模化、產業化、現代化發展，增加鄉鎮可用財力。

第三、建立和完善政府間轉移支付制度

當前地方基層政府的收入問題已成為農村稅費改革的最大障礙。稅費改革通過利益關系的重新調整，在使農民較大幅度減輕負擔的同時，必然會導致其他利益主體受損。一方面，縣鄉財政增長無望，平衡困難。另一方面，縣鄉財政支出卻呈現剛性增長的態勢。近幾年，國家關于財政支付人員的工資增長和福利改善的政策不斷出臺，客觀上加大了財政平衡的難度，這一矛盾如果不能得到及時有效的解決，農民負擔反彈的可能性就會存在，減輕農民負擔就成為一句空話。

我國農村稅費改革面臨的財政缺口，客觀上需要通過建立和完善政府間轉移支付制度來解決。要求轉移支付最重要理由是外部性的存在。地方政府提供的某些公共產品具有很大的正外部性，如果沒有相應的補償，這些產品的供給就會陷入不足的境地。例如義務教育的外溢性極強，很多在農村接受教育的孩子目的就是為了擺脫農村貧困落后的環境背景，進入發達省市就業生活，使得地方政府承擔的義務教育的成本卻無法獲取相應的教育收益。而農村稅費改革后由于取消了教育費附加和教育集資，切斷了縣鄉政府教育經費的籌資渠道，財政壓力劇增，使得本已脆弱的義務教育更是難以為繼。因此中央和省級政府對農村義務教育負有極大的責任，加強中央和省級政府對義務教育財政轉移支付是解決農村教育經費短缺問題的根本途徑。同時，轉移支付還可以調節地區間發展的不平衡，實現地區間的均等化。

第四，切實執行中央減輕農民負擔政策，建立健全有效的農民負擔監督管理機制。減輕農民負擔的長期性、艱巨性，決定了要鞏固農村稅費改革取得的成果，必須進一步建立健全農民負擔監督管理機制，加強對農民負擔的監督管理工作，防止農民負擔反彈：一是要嚴格規范農村稅費征管行為；二是強化專項治理，如規范農村中小學收費、農民建房收費、農業生產用水用電收費，禁止報刊攤派等；三是規范農村“一事一議”的程序，明確村內議事程序、管理方式、監督措施，嚴格控制籌資籌勞的上限，嚴防村內“一事一議”成為新的亂收費口子；四是建立責任追究機制，制定并嚴格執行對農民亂收費、亂罰款、亂集資和各種攤派及搭車收費等加重農民負擔行為的處分規定；五是建立健全農民負擔的情況監測、信訪舉報、檢查監督、案件查處等工作制度，明確各方面的責任和工作程序；六是建立健全農民負擔監督管理工作機構和隊伍，從組織上保證執法有力，防止農民負擔的反彈。

第五，加強農村財務管理，妥善解決鄉村不良債務。解決鄉村不良債務問題應從以下四點出發: 一是要核實情況，全面清理核實債權、債務，搞清債權、債務的數額及形成原因；二是要界定責任，分清債務責任界限，將債務具體落實到債務人；三是劃分類型，根據債務形成的不同性質，明確劃分出哪些是由鄉鎮形成的債務，哪些是由村和農民形成的債務；四是分類處置，對不同性質的債務要用不同的方式解決。對由鄉鎮負擔的債務，可根據鄉鎮財力狀況，分年逐步還清；對該由村負擔的債務，可由村集體經濟收入分期、分批償還。如果是因為公益事業建設所形成的、又確實沒有償還的債務，建議由國家和資金投放單位承擔，以減輕村級壓力；對于該由農戶承擔的債務，應根據農戶的不同經濟狀況采取不同的處理方式，對有能力償還的，應加大催收力度，對償還確實有困難，可視情況分年收取；對確實無法收回的呆帳、壞帳、應按規定核銷。今后要嚴格控制新增債務，鄉村興辦公益事業，必須考慮鄉村經濟發展水平和承受能力，防止新的債務產生。

［1］ 國務院農村稅費改革工作小組辦公室。鞏固稅費改革成果，防止農民負擔反彈。人民日報，2003-05-11 ［2］ 王昭耀。農村稅費改革是減輕農民負擔的治本之策略。求是，2001(2)［3］ 陳斐況學文。深化我國農村稅費改革的探討。南昌大學學報。2004(3)［4］ 《了望》新聞周刊2005年第十一期 ［5］ 劉書明。統一城鄉稅制與調整分配政策:減輕農民負擔新論。經濟研究，2001(2)［6］ 農業投入課題組。保護農業的現狀、依據和政策建議。中國社會科學，1996(1)［7］ 蘇明劉家凱。農村稅費改革難點問題研究。經濟科學出版社，2003 ［8］ 魏遙。農村稅費改革的理性思考。阜陽師范學院學報。2002(6)

第五篇：我國房地產制度改革情況

我國房地產制度改革情況

市場規模越來越大，其發展變化不僅影響金融安全和社會穩定，而且影響整個國民經濟的健康運行，政府一方面要培育和發展房地產市場，一方面又要調控和駕馭房地產市場。

我國房地產市場的恢復、活躍和發展壯大主要得益于城鎮住房制度改革和城鎮國有土地使用制度改革。住房制度改革把過去那種城鎮住房主要依靠國家投資建設、排隊分配、低租金使用的做法，改變成了主要由房地產開發商開發建設、從市場上購買或者承租的“住房商品化和社會化”的做法。同時，為了解決城鎮中低收入家庭買不起市場價商品住房問題，開發建設了政府指導價的經濟適用住房；為了解決城鎮低收入住房困難家庭的住房問題，建立了廉租住房制度。土地使用制度改革把過去那種土地使用權與所有權合一，土地供應采取無償劃撥，無限期使用，不得轉讓的做法，改變成了土地使用權與所有權分離，主要采取招標、拍賣、掛牌等方式將土地使用權有償出讓給單位或者個人，有限期使用，可以轉讓、出租、抵押的做法。同時，對于國家機關、軍事、城市基礎設施等用地，確屬必需的，保留了劃撥方式。

我國房地產市場發展的實踐表明：房地產市場平穩發展是最為理想的，市場過熱或者過冷，房地產價格過快上漲或者大幅下跌，都會產生極不良的后果，不僅對整個國民經濟不利，而且房地產行業自身受害最大。

然而，我國房地產制度改革仍然存在某些問題，首先是對房地產市場特點考慮不夠。由于房地產的不可移動性，房地產市場是地區性市場。加上中國幅員遼闊，地區之間的經濟發展水平、房地產市場發育程度、干部素質、老百姓思想覺悟等差異很大。但某些房地產市場調控政策措施對各地情況和房地產市場發展階段考慮不夠，缺乏區別對待、分類指導，往往采取“一刀切”。另外，房地產開發建設周期較長，房地產市場對調控政策措施的反應速度較慢，或者說，房地產市場調控政策措施需要經過一段較長時間才能出效果。但某些政策措施急于求成，恨不得立竿見影。此外，對房地產市場調控政策措施過多、過細、面面俱到、相

互銜接不夠、變化也過快。使政策執行者難以理解政策制定者的真實意圖，或者根據自己的需要來解讀，從而難以很好地貫徹落實。

其次，房地產財富和收入上的差距也未受到重視。房地產是一種價值很大的財產。過去人們占用的房地產的面積、位置、新舊等差異較大。但在住房制度改革和土地使用制度改革中，都較少考慮縮小這種差距。通過改革，房地產價值顯化并可以通過轉讓、租賃等取得收益后，擴大了人們之間的財富和收入差距。

當前房地產市場發展中還有許多具體問題，例如，房地產價格特別是住房價格上漲過快，房地產交易行為不夠規范，房地產市場服務體系尚不健全，房地產市場規則尚不完善等。

住房制度改革已破除了舊的福利性住房制度，建立起了與現代市場經濟相適應的，以住房市場化為基礎并兼顧住房特殊屬性的多層次住房供應體系的新制度框架，下一步主要是完善和落實的問題。土地使用制度改革尚不徹底，還帶有較濃厚的舊的計劃經濟色彩，有一些如何與現代市場經濟相嫁接的深層次問題需要解決。房地產市場將由新建商品房買賣為主，逐步轉變為存量房買賣和租賃為主。相應的，房地產業將由房地產開發為主，逐步轉變為房地產經紀等房地產服務為主。政府應當在充分發揮房地產市場作用的基礎上，著力搞好保障住房建設，調動土地使用者合理利用土地的積極性，防止房地產市場大起大落。