第一篇：分稅制改革歷程

最近，有傳言稱地稅與國稅人員的分流合并工作將于全國“兩會”后啟動，關于地稅與國稅拆分合并的話題再次引起關注。上個世紀80年代末90年代初，中國的中央財政陷入了嚴重危機，由于財政收入占GDP比重和中央財政收入占整個財政收入的比重迅速下降，中央政府面臨前所未有的“弱中央”的狀態。中央財力的薄弱，使那些需要國家財政投入的國防、基礎研究和各方面必需的建設資金嚴重匱乏。正是這場財政危機，讓黨中央、國務院痛下決心，一場具有深遠影響的分稅制改革在中國拉開了序幕。

1991年的全國財政會議，給一位剛到財政部工作的人士留下了深刻的記憶。當時的財長是王丙乾。這位工作人員說，每年財政會議的主要議題是做下一年度的財政預算，當時中央財政十分困難，第二年的預算無論如何都安排不了，有一個大的窟窿，因為前一年稅收只有2970多億元，很多地方非常困難，又趕上貴州遭遇大災，中央沒有錢給地方。王丙乾出于無奈，要各省作“貢獻”，從1000萬到1億元不等。（圖為王丙乾）

財政會變成了“募捐”會。一些財政廳廳長卻對王丙乾說：“跟我要錢，我可沒有！”一些富裕省份的財政廳廳長與財政部長當面“反目”。“很多年過去了，我還在為王部長難過，那時做財長非常可憐。”一位財政部干部回憶說。（圖為王丙乾）

“反目”有沒有道理？有！比如廣東，依據與中央簽訂的財政大包干“契約”，每年只向中央財政上交22.74 億元，遞增9%，再要錢就超出“合同”范圍。但是，讓財長下不來臺的是，原以為由于中央給了廣東很多優惠政策，就連關稅都留給了廣東，中央財政遇到困難，要點小錢會如此不給面子。（配圖）

從80年代末到90年代初，共發生過兩次中央財政向地方財政“借錢”的事，每次總數大約都是二三十億元。其實人們心里都清楚，名為“借”，實為“取”，就是要地方“作貢獻”。（配圖）

財政會議還向地方“壓”稅收指標，壓不下去預算盤子就定不下來，中央財政下一年度就無米下鍋。因此，財政會議上“羅圈架”打得不可開交，稅務局長跟財政部“打”，地方財政廳廳長也跟財政部長“打”。稅務局說：我們收不了這么多。財政部堅持不讓步。當時，幾乎所有省份對中央下達的稅收指標提出異議，特別是富裕地區。一年一度的全國財政會一開就是半個多月到20天，會上不是認真總結財稅工作，變成人們為“領任務”，分稅“收指”標而爭執不下的會議。（配圖）

1992年，劉仲藜接王丙乾任財政部長。在工作交接時，劉仲藜拿著手中的賬冊對王丙乾說：老兄，我真佩服你呀，這些年都是怎么過來的？他最懂前任部長的苦衷。（圖為劉仲藜）

劉仲藜感慨地回憶：“那幾年實在太困難了。”他把國庫的報表拿給時任國務院副總理的朱鎔基，朱镕基只說了一句話：你這個財政部長真是囊中羞澀呀！（配圖）

1992年，全國財政收入3500億元，其中，中央收入1000億元，地方收入2500億元，中央財政支出2000億元，赤字1000億元，當年的赤字大部分向銀行掛賬。中央財政非常困難，劉仲藜向分管銀行的朱镕基副總理借錢，朱镕基沒有借答應。（配圖）

1993年上半年的一些指標發出警示，國家財政特別是中央財政十分緊張：整個財政收入一季度比1992年同期下降2.2%，按可比口徑也僅僅持平；工商稅收1400億元，比上年同期增12%，去掉出口退稅10%，僅比上年同期增長1.4%.而1993年一季度的國民生產總值增長15.1%，上半年達到14%，比1992年GDP 增長12.8% 高出不少。財政收入與經濟增長比例失衡，全國生產增長速度很高，而國家財政特別是中央財政十分緊張。（配圖）

稅收增幅小，開支卻大幅增長。資金不到位的情況多方出現：糧食收購財政虧損性補貼資金不到位；重點建設資金不到位，很多重點建設卡著脖子，如鐵路、港口、民航等。按照往年的進度，重點建設資金上半年至少要撥付全年的40%，而1993上半年為19.5%，差了將近一半；重點生產企業和重點出口企業缺乏流動資金。（配圖）

與此同時，需要由中央財政收入中支出的硬支出，一分也不能少。在朱镕基宣布財政再困難也不能到銀行透支之后，所以那一年，劉仲藜三次找朱镕基副總理，希望他批條子向銀行借錢，自然沒借來。當時已經到了不借錢工資發不出去的境地。財政緊張到這種狀況，引起朱镕基副總理的高度重視。他意識到，如果這種情況發展下去，“到不了2000年就會垮臺，這不是危言聳聽“.（配圖）

保證國家必要的開支成為燃眉之急。1993年7 月23日，朱镕基副來到全國財政、稅務工作會議，對所有參加會議的人員說：“在現行體制下，中央財政十分困難，現在不改革，中央財政的日子過不下去了。目前中央財政收入占全國財政收入的比重不到40%，但中央支出卻占50% 多，收支明顯有差額，中央只好大量發債，不然維持不下去。去年，內外債務，向銀行借款900 多億元，今年預計1000多億元，中央背著大量的債務，而且越背越重，中央財政困難，而且是加劇的趨勢。一般來說，發達的市場經濟國家，中央財政收入比重都在60% 以上。而中央支出一般占40%，地方占60%.但是我們正好相反，收支矛盾十分突出。這種狀況是與市場經濟發展背道而馳的，必須調整過來。“（配圖）

進入1993年，分稅制改革加快了進程。4月28日，中央政治局常委會正式批準了稅制改革的基本思路。7月23日，全國財政、稅務工作會議在北京召開，朱镕基副總理到會，并作了具體部署，他說：“我們準備根據的決定，馬上成立財政和稅制領導小組，請劉仲藜負責，再請計委、經貿委、體改委、稅務總局這些部門負責同志參加，還要調一些熟悉國內外財稅制度，又懂得法律，能夠動筆頭子的人來討論，設計、起草財政稅制改革方案。“朱镕基在參加會議的前一天，已向江澤民同志那里明確表示，一個半月之內要拿出初步方案，向中央匯報。（配圖）

按照朱镕基的設想，8月底向總理辦公會議匯報，9月2日拿出最后方案，9月3日向政治局匯報。隨后的兩個月，朱镕基帶領有關部委到各省區，進行深入的調查研究和細致縝密的測算，以確保確定1994年1 月1 日分稅制新體制的實施。（配圖）

1993年7月23日，朱镕基在全國財政會議上談了黨中央、國務院對分稅制改革的想法。這一消息不脛而走。8月30日，中央拿出了分稅制改革的第一個方案，9月2日中央政治局常委會議討論通過。不久，就收到了廣東省委給中央寫的報告，要求廣東單獨實行包干。（配圖）

廣東兩位主要負責人找到朱镕基，談了兩個多小時。他們心情沉重地問朱镕基，廣東的特殊政策還要不要實行？如果包干制取消，我們還要不要在20年內趕上“四小龍”？他們認為，如果按財政會議上所提出的辦法，廣東就什么大事也不能干了。除了廣東之外，還有的省長私下說，以后我們要到朱镕基那里領工資。（配圖）

受江澤民總書記、李鵬總理的委托，朱镕基副要到一部分省區做解釋工作，“解釋”的基礎是要與每一個省份細算實行分稅制稅收對比的帳。（配圖）

1993年9 月9日大隊人馬出發，第一站是海口。為什么先到海南？因為當時洋浦開發區舉行封關儀式，邀朱镕基出席。但是，朱镕基并沒有參加招待會，只是去開發區看了看。參加談判的有關人士介紹說，朱镕基去海南不是主要目的，他是沖著廣東去的，因為海南收入少，無足輕重，先到海南是為迎接廣東“談判”的“練兵”。（配圖）

果然，兩天的工作進展比較順利。中央與海南都認為改革是必須的，不能錯過機會，而且也認為，改革對海南的特殊政策沒有影響，海南的利益基本上也沒有受到影響。如果按照增值稅年均增長30% 計算，受影響的只有3-5 億元。海南省除了提出要保1995年的基數之外，沒有提出更多的要求。海南之行雖然增強了信心，但是朱镕基一行知道，“硬仗”在后面。（配圖）

一波三折的廣東談判朱镕基一行來到廣東。剛剛落腳馬上接見省委省政府領導。省里同志明確表示不同意搞分稅制。9月13日上午召開大會，廣東省的五套班子人員全部參加，有些地市委有些領導也參加了會議。朱镕基先向大家宣布中央決定，開門見山地說：這次我與鐵映同志帶領有關部委的同志來廣東，是受江澤民同志、李鵬同志委托來的，是來向同志們傳達、介紹黨中央、國務院關于財政體制、金融體制、投資體制等方面的改革內容，同時與廣東同志一起就落實改革方案進行商量，一起算賬。（配圖）

他詳細給省政府官員介紹了分稅制改革方案，特別提到廣東對分稅制方案了解的信息不確切，指出現在的方案與財政工作會議時已經有很大變化。他講了四個問題：為什么要實行分稅制改革；分稅制是什么內容，如何搞；分稅制改革是否損害了地方利益；實行分稅制廣東到底要吃多大虧。所有人都在認真地聽，快速地記。（配圖）

晚飯前，朱镕基把財政部部長及地方預算司司長叫到他的房間。手上拿著廣東省給他的兩張表格，核心內容是包干體制10年不變，地方財力是什么樣的；實行分稅制后的10年內，中央將從廣東多拿走1000多個億。他表情嚴肅地說：看來分稅制是搞不下去了，將來拿地方這么多的增量，如果廣東搞垮了，追不上“四小龍”，就成了咱們的罪狀。此后，他焦急地在房間踱步。（配圖）

地方司長對朱镕基說：“按照已經修改得的方案，廣東帳口徑不對，因此誤差很大”因為分稅制已經確定增值稅中央和地方按75：25分成，并會給地方一個增長率，分稅制中央會從廣東多拿一些財力，但是將營業稅留給地方，也會給地方帶來相應的增量。朱镕基要求當晚做出10年兩種體制的測算賬。（配圖）

已經是凌晨1 點，朱镕基還等。做兩種體制10年稅收測算，大大小小稅種加在一起，非常不易，他們一夜未眠，直到早晨開會之前才算出來。最后測算的結果，中央從廣東所拿財力少了300 多個億，但是分稅制之后，蛋糕做大了，地方的財力也會有更大的增長。朱镕基放心地笑了，因為這樣就不會因此影響廣東的開放，和追趕“四小龍”。（配圖）

一波剛平一波又起。廣東進而又提出四條意見。核心是提出以1993年為基數的問題。他們認為，小平同志南方談話是1992年上半年的事了，下半年經濟發展起來，反映到財政收入上是1993年的事情。假如以1992年為基數，小平同志南方談話成果都沒有包含在內，這怎么行？他們堅決要求以1993年為實行分稅制的基期年。（配圖）

朱镕基心里早有準備。他來廣東之前請示了江澤民，江澤民決心已下：搞分稅制是中央的決定，不能再討論是不是實行分稅制的問題。朱镕基在一次內部會議上說，只要廣東同意搞分稅制，分開征稅，這一條定下了，有些地方做些妥協有好處，大家思想愉快，不然改革搞不好。9 月14日下午，在內部會議上他明確表示，對于廣東提出的四條，可以同意兩條，否定兩條。（配圖）

第一條，他們要求按1993年做基數，我贊成。因為我們一再講，保證目前既得利益，這就是1993年嘛。以1993年為基數，道理上說得過去，當然中央少拿一點。以1993年做基數，全國各省都會歡迎的。第四條，他們要求中央對重點建設一視同仁。我說了，不僅可以一視同仁，而且可以照顧。有人說這是空頭支票，但總不能叫我簽字畫押啊。第二、第三條不能同意。稅制改革、分稅制改革后，增值稅分成比例全國必須統一，廣東不能另立比例。第三條提出要按廣東的中央收入增長率來確定返還數增長率，這一條也不能同意。其實，還有一條就是同意減免稅再延長兩年。（配圖）

朱镕基指著項懷誠說：老項，你們財政部不就是以基數治天下嗎？你這些東西我耳朵里的老繭都聽出來了。對劉仲藜、項懷誠來說，盡管有他們自己的意見，但是，他們還是接受了總理的意見，因為，他們還在面對最大的未知數，即廣東到底是否同意實行分稅制改革。十年之后，項懷誠說，我這人不是謙虛的人，但是我還是欽佩朱镕基，他是有政治魄力的。第二天的會議上，盡管朱镕基沒有給廣東最后的保證與許諾，他只是表明他同意以“1993年為基數“的“個人意見“，這已經讓廣東喜出望外。到9月29日中南西南十省領導參加的會議上，中央領導認為大家的意見很有道理，最后確定以1993年為基數。（圖為項懷誠）

真是一波三折。9 月15日，廣東再次提出要不要取消包干制、實行分稅制的問題。朱镕基回答說：“至于廣東是否繼續實行包干體制，沒有授權我在這里研究這個問題，不能在這里討論包干問題，不然我可回不去了。我想，我們搞分稅制應該比包干制好，不然就倒退了”。最后，廣東終于被說服。這樣，中央財政從廣東拿回來的錢，相當于它在原體制下上交的兩倍。讓廣東高興的是以1993年作基數。事后，朱镕基在評價廣東時說：總體上講，廣東的同志最后顧全大局，犧牲自己部分利益，也是為了要發展中國經濟，完成黨中央交給的任務。接下來他們還是一個省一個省地做工作。（配圖）

從1993年9月9日到11月21日兩個多月的時間，國務院副總理朱镕基帶領60多人的大隊人馬，飛遍17個省、市、自治區，苦口婆心解釋中央要推行的分稅制方案。其間，中央與地方討價還價，并最終相互妥協。（配圖）

朱镕基晚年為自己推行的分稅制做辯護，“攻擊分稅制，根本就是無知！無知還透頂！”談及分稅制，朱镕基手拍著《中國農民調查》說道，攻擊分稅制，說分稅制掏空地方財政，造成農民貧窮的人，根本就是無知！無知還透頂！隨后，朱镕基緩和了口氣，說：“來的時候，我的女兒勸我不要發脾氣，我忍不住了，還是要發脾氣。這絕不是為了我個人，也是為了整個中央第三代領導集體。”（朱镕基回母校與校友師生共慶清華百年華誕）

分稅制是1994年后推行的新稅制，時任國務院副總理的朱镕基是主要推手之一。在此之前的1993年，中央政府財政能力降至歷史最低點。于是，朱镕基采納經濟學家董輔等人的提議，決定“分灶吃飯”，中央與每一個省份磋商分稅種類和比例，實行分稅制。（朱镕基回母校與校友師生共慶清華百年華誕）

推行分稅制前后變化大致可總結為：1994年以前的財政收入，中央占3成，地方拿7成，財政支出則是倒過來，中央拿7成，地方拿3成；1994年以后，中央政府在名義上可以得到60%以上，甚至可占7成。不過根據相互間的妥協，中央仍須在自己的收入當中提取若干返還地方。（朱镕基回母校與校友師生共慶清華百年華誕）

到2003年，朱镕基卸任時，分稅制實施整整十年，財政的盤子從4349億元增長到21715億元，增長了將近四倍。長篇報告文學《中國農民調查》也恰于這一年出版。書中披露了安徽農村的現狀，作者認為分稅制改革的實質就是中央財政集權，中央出發點雖好，但造成地方財政弱勢。諸如義務教育、計劃生育、優撫和民兵訓練等費用，中央都甩給了地方，但地方沒有錢，最后就都轉嫁到了農民頭上。（朱镕基回母校與校友師生共慶清華百年華誕）

在清華座談現場，朱镕基列出2010年財政收入數據予以批駁，其中提及的中央與地方財政分賬數據，此前尚未有官方披露過。（朱镕基回母校與校友師生共慶清華百年華誕）

朱镕基說：“去年全國財政收入83000億，其中，地方直接收入4萬億，中央稅收返還（給地方）33000億，兩者相加是73000億，占了大部分啊。中央財政收入多少？是15900億（注：原話如此），占83000億的20%左右吧。92、93年中央財政收入比重是28%、27%，現在20%都不到，怎么能說中央把稅都收上去了，收得過多呢？”（配圖）

不過朱镕基對分稅制亦有反思，“當然我們還有缺點，主要是返還支付的方式。”由于收上來的相當一部分錢只是中央財政過了一下手，又通過轉移支付、專項撥款等形式補助給各地，使得中央財政和中直部門從中權力大增。朱镕基說：“稅收返還（轉移支付）的工作做得不好，要靠地方‘跑部錢進’，求爺爺告奶奶才能拿到，分稅制有缺點，但我負的責任不是主要的，因為我當時就說，分稅制改革沒有完，要繼續進行。”（配圖）

“地方沒錢了，所以它只有發展房地產才有錢？”朱镕基在清華說：“最近呢，還有一種謬論呢，國外的報紙也有，國內的報紙也有，說這個房地產項目這么沉重，都是過去這個分稅制搞壞了，說稅收都收給中央來了，地方沒錢了，所以它只有發展房地產才有錢？狗屁！”座談現場爆發大笑，連一旁的劉延東也不禁掩口而笑。（配圖）

第二篇：分稅制改革

分稅制改革

為什么建設與完善社會主義市場經濟，必須堅持分稅制改革方向?

在中國即將啟動新一輪經濟體制配套改革的關鍵時期，財稅改革再次成為研討和推進配套改革的切入點。近些年因現實運行中所出現的諸如縣鄉財政困難、地方隱性負債、土地財政和以專項補助為代表的“跑部錢進”等突出矛盾和問題，一次又一次地將分稅制的評判問題推向風口浪尖，成為社會各界關注的焦點。

分稅制改革必須“全覆蓋”

搞市場經濟，就必須實行分稅分級財政體制——這是世界各國在市場經濟發展中不約而同形成的體制共性與基本實踐模式。在舉國“迎接三中全會”的當下，我們有必要按照基本分析思路來審視：為什么建設與完善社會主義市場經濟，必須堅持分稅制改革方向?

以市場配置資源為基礎機制的市場經濟，要求政府職能主要定位于維護社會公平正義和彌補市場失靈和不足，因而政府的事權、財權主要定位在公共領域，“生產建設財政”須轉型為“公共財政”，以提供公共產品和服務作為主要目標和工作重心。所以制度安排上，必然要求改變按行政隸屬關系組織財政收入的規則，而走向法治背景的分稅分級體制，讓企業得以無壁壘地跨隸屬關系、跨行政區域兼并重組升級優化而釋放潛力活力，充分公平競爭。同時在政府間關系上，也遵循規范與效率原則，由各級政府規范化地分工履行公共財政職能，將事權與財權在各級政府間進行合理劃分，配之以財力均衡機制即以資金“自上而下流動”為主的轉移支付。

分稅制是分稅分級財政體制的簡稱，其體制內容，包括在各級政府間合理劃分事權(支出責任)與財權(廣義稅基配置);按稅種劃分收入建立分級籌集資金與管理支出的財政預算;分級的產權管理和舉債權管理問題，以及轉移支付體系問題。分稅制既適應了市場經濟下政府維護市場秩序、提供公共產品職能定位的內在要求，也迎合了各級政府間規范化地、可預期地分工與合作以提高公共資源配置效率的公共需要。

一言以蔽之，分稅制財政體制內洽于市場經濟。在我國不斷深化社會主義市場經濟體制改革和推進全面配套改革，堅持分稅制財政體制改革方向，是切不可動搖的。近些年來地方財政運行中出現的縣鄉財政困難、隱性負債、土地財政、“跑部錢進”等問題，絕非分稅制所造成，恰恰是因為分稅制改革在深化中遇阻而尚沒有貫徹到位，特別是在省以下還并未成型所引致。還有一種看法，雖未在表述上全盤否定分稅制方向，卻從強調“因地制宜”切入而提出“中央與省之間搞分稅制、省以下不搞分稅制”、“非農區域搞分稅制、農業區域不搞分稅制”的主張。

這一設計思路看似以“實事求是”為取向，要害是未能領會市場經濟資源配置的內在要求而脫離了中國經濟社會轉軌的基線和現實生活中的可操作性，屬于一種使財政體制格局重回“條塊分割”、“多種形式包干”的思維方向，未能把握深化改革的“真問題”。一個統一市場所要求的各種要素無壁壘流動的制度安排，如何能夠如此“因地制宜”而橫縱皆為切割狀態?如果說省以下不搞分稅制，那正是“94改革”以來我們看到的因深化改革受阻而業已形成、為人詬病的現實狀態。如果說“農業地區不搞分稅制”，那么且不說實際操作方案中如何可能合理地將我國具體劃分各類大大小小、與非農地區僅一線之分的“農業地區”，只要試想一下，假如處在體制分隔、切割狀態，各個區域中的企業如何形成我國目前第一大稅種增值稅的抵扣鏈條，各地政府將如何處理各自轄區的企業所得稅索取權?

因此，統一市場的資源配置優化機制，必然要求分稅制“橫向到邊，縱向到底”地實施其制度安排的全覆蓋。分稅制改革的制度創新的內在要求如此，與之相聯系、相呼應的管理系統創新、信息系統創新，也必然都應當“橫向到邊，縱向到底”地全覆蓋。

事權與財權相順應

近期和未來在深化改革中健全完善我國分稅制財政體制的大思路，應是在明確政府改革中職能轉變、合理定位的前提下，配合政府層級的扁平化和“大部制”取向下的整合與精簡化，按照中央、省、市縣三級框架和“一級政權、一級事權、一級財權、一級稅基、一級預算、一級產權、一級舉債權”的原則，配之以中央、省兩級自上而下和地區間橫向的轉移支付制度，建立內洽于市場經濟體制的事權與財權相順應、財力與支出責任相匹配的財政體制。

根據“94改革”以來分稅制深化改革不盡如人意的突出矛盾和真實問題，今后改革的重點至少應包括以下幾個方面。

第一，在“最小一攬子”配套改革中積極、漸進推進省以下分稅制的貫徹落實，通過省直管縣、鄉財縣管和鄉鎮綜合配套改革，在大面上將我國原來的五個政府層級扁平化為中央、省、市縣三個層級(不同地區可有先有后)。

第二，在頂層規劃下調整、理順中央與地方三層級事權劃分，進而按照政府事務的屬性和邏輯原理，合理和力求清晰地劃分政府間支出責任，盡快啟動由粗到細形成中央、省、市縣三級事權與支出責任明細單的工作，并在其后動態優化和加強績效考評約束。地方政府應退出一般競爭項目投資領域，經濟案件司法審判權應集中于中央層級等。

第三，以稅制改革為配合，積極完善以稅種配置為主的各級收入劃分制度。大力推進資源稅改革(以“從價征收”機制覆蓋到煤炭為重頭戲)和積極擴大房地產稅改革試點范圍;擴大消費稅征收范圍，調整部分稅目的消費稅征收環節，將部分消費稅稅目收入劃歸地方;將車輛購置稅劃歸為地方收入;積極推進“營改增”，將增值稅中央增收部分作為中央增加對地方一般性轉移支付的來源。

第四，按照人口、地理、服務成本、功能區定位等因素優化轉移支付的均等化公式，加強對欠發達地方政府的財力支持;適當降低專項轉移支付占全部轉移支付的比重，歸并、整合專項中的相似內容或可歸并項目;盡量提前其具體信息到達地方層面的時間，并原則上取消其“地方配套資金”要求，以利地方預算的通盤編制與嚴肅執行;積極探索優化“對口支援”和“生態補償”等地區間橫向轉移支付制度。

第五，結合配套改革深化各級預算管理改革，在全口徑預算前提下從中央級開始積極試編3-5年中期滾動預算;把單一賬戶國庫集中收付制發展為“橫向到邊、縱向到底”;配之以“金財工程”、“金稅工程”式的全套現代化信息系統建設來支持、優化預算體系所代表的全社會公共資源配置的科學決策;應加快地方陽光融資的公債、市政債制度建設步伐，逐步置換和替代透明度、規范性不足而風險防范成本高、難度大的地方融資平臺等隱性負債;地方的國有資產管理體系建設也需結合國有資本經營預算制度建設而積極推進。

第六，在“漸進改革”路徑依賴和“建設法治國家”、“強化公眾知情與參與”多重約束條件和邏輯取向下，逐步而積極、理性地推進財稅法制建設，掌握好服務全局大前提下“在創新、發展中規范”與“在規范中創新、發展”的權衡點，強化優化頂層規劃和繼續鼓勵先行先試，在經濟社會轉軌歷史時期內，不斷及時地把可以看準的穩定規則形成立法。

稅種 現行情況

納稅人 計稅依據 稅率 稅收歸屬

增值稅 境內銷售貨物或者提供加工、修理修配勞務以及進口貨物的單位和個人 增加值(小規為銷售額)0、13%、17%(小規為3%)中央地方75：25;進口環節歸中央

消費稅 境內生產、委托加工和進口應稅消費品的單位和個人 部分商品銷售額、銷售數量 比例稅率(1%-56%，共14檔);定額稅率 中央獨享

營業稅 有償提供應稅勞務、轉讓無形資產和銷售不動產的單位和個人 營業額或轉讓額、銷售額 3%、5%和20% 地方獨享(部分行業企業除外)

企業所得稅 境內的一切企業和其他取得收入的組織 來源于中國境內外的生產經營所得和其他所得扣除免征額 10%、15%、20%、25% 中央地方60：40;部分央企歸中央

個人所得稅 居民納稅義務人和非居民納稅義務人 工資、薪金所得和個體工商戶的生產、經營所得等11項，扣除免征額 工資、薪金5%-45%九級;個體戶生產、經營所得：5%-35%五級;其余20% 中央地方60：40

資源稅 境內開采礦產品或生產鹽的單位和個人 原油、天然氣的銷售額;煤炭、鹽等5類礦產品數量 原油天然氣銷售額5%-10%;其余從量 中央地方共享

城鎮土地使用稅 在城市、縣城、建制鎮、工礦區范圍內使用土地的單位和個人 實際實用的土地面積 分大中小城市和城鎮四類 地方獨享

房產稅 房屋產權所有人 城市、縣城、建制鎮和工礦區范圍內的房產余值或租金收入 房產余值的1.2%，或租金的12% 地方獨享

城市維護建設稅 繳納增值稅、消費稅、營業稅的單位和個人 實際繳納的增值稅、消費稅、營業稅稅額 按城市級別分1%、5%和7%三檔 地方獨享(部分行業企業除外)

耕地占用稅 占用耕地建房或者從事其他非農業建設的單位和個人 占用耕地的面積 5元-50元/平方米 地方獨享

土地增值稅 轉讓國有土地使用權、地上的建筑物及其附著物并取得收入的單位和個人 有償轉讓國有土地使用權及地上建筑物和其他附著物產權所取得的增值額 40%-60%四級超率累進稅率 地方獨享

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第三篇：分稅制改革

分稅制改革：一盤沒有下完的棋

2011年12月27日 02:40 來源：上海證券報 作者：馬 濤

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始于1994年的分稅制改革，到今天已近18年了，然而現行分稅制可以說仍未“成年”。盡管通過分事權、分稅收、分管理，打破了傳統的“財政包干”模式，實現了財政收入的快速增長，也使政府與企業、中央與地方的財政分配關系走向規范，建立了政府間分權型財政模式。但地方稅收體系至今沒能成型，與快速發展的市場經濟相比，分稅制改革卻是一盤沒有下完的棋。

迄今，我國財稅體制仍是“一國兩制”。政府收入除了預算內收入，還包括預算外收入、制度外收入和土地出讓金收入等。1994年至2009年，全國稅收收入占公共財政收入的比重由98.3%下降到86.9%，15年降低了11.4個百分點，不少地方政府的非稅收入超過了稅收收入，2009年全國地方政府性的非稅收入達到了36855億元，相當于地方稅收收入的1.45倍，一些基層政府非稅收入甚至超過稅收收入好幾倍。大量政府性非稅收入游離在分稅制之外，遂使分稅制改革成了“半場改革”。省以上是分稅制的“陽光世界”，省以下卻是誰也搞不清的“灰色地帶”。因為省以下遲遲沒有形成真正的分稅制，省以下收入劃分由省級政府根據實情自主決定，而上級政府單方面決定下級政府的收入分配模式，也使財權劃分極不規范，造成了地方政府財力逐漸向省、市級財政集中，縣鄉財政卻日益困難的局面。財權層層向上集中，上級政府的撥款又被層層截留，造成基層政府財權與事權高度不對稱，不能有效履行各自的職能。

在我國現行的28個稅種中，雖然劃歸地方的稅種有18個，但這些稅種大都是稅源零星、征管難度高的小稅種。雖然營業稅、企業所得稅和個人所得稅收入較為穩定，但企業、個人所得稅已劃分為共享稅，不能成為地方主體稅種。目前僅營業稅在地方稅體系中一定程度起到主體稅種的作用。在多數分稅制比較完善的國家，地方政府開征的理想稅種及稅基應具有非流動性，以財產稅為主體稅種是共同點。但目前我國財產稅系尚未形成完備的體系，遺產稅等重要稅種尚在研究之中，雖然財產稅稅種較多，但稅額較小，遠不足以保證地方支出需要。

財政分權理論認為，地方各級政府能靈活獨立地決定該級政府預算，是發揮地方政府職能的保證，而預算自主權則需要稅收自治權來保證。但我國分稅制改革避開了這一敏感話題，只單純考慮稅收收入的劃分。我國稅制微調政策措施幾乎完全出自中央政府，地方政府只在個別稅種或稅目上具有有限的稅額及稅率的決定權，只有某些地方稅的稅收行政法規的部分制定權。為了促進本地經濟社會發展，滿足基本支出需要，地方政府不得不依靠“收費財政”和“土地財政”。

可以說，我國當下的財稅體制改革，無法真正實現財政分權意義上的分稅制。“十二五”期間，我國將大力推進經濟結構調整，促進經濟發展方式轉變，這對各級政府的財政收入會造成一定沖擊。從地方層面入手優化稅收配置，繼續推進分稅制改革，對全國財政收入安全和經濟平衡增長具有重要意義。筆者為此提出如下設想。

首先，建立“分稅”與“分成”并存體制。在中央、省、市之間實行規范的“分稅制”財政體制，盡可能按稅種屬性和屬地原則劃分各級收入，而在市與縣之間實行“分成制”，通過市與縣、鄉財力的整合，達到共擔風險、水漲船高。

其次，調整政府間的收入分配結構。通過調整稅種分享方式和分享比例，進一步增加地方政府分享的收入和分配的財力規模，逐步提高地方政府在政府總收入中的比重，尋求省級集中財力的最優規模。

再次，逐步完善地方政府稅收體系。在可見的將來，增值稅、營業稅、企業所得稅、個人所得稅等無疑還應繼續作為地方主體稅種，另外考慮完善現有稅種，改革財產稅體系，逐步建立個人所得稅分類與綜合相結合的混合所得稅制，加快推進增值稅擴圍的改革。

最后，實現稅收管理權限的分割。鑒于權力與責任共生并存，有必要給予地方一定的稅收管理權，這不僅不會造成地方濫用稅權，相反可增加地方政府依法運用權力的壓力和動力，既能提高稅收體制的運行效率，也能減少來自基層政府行為不當的沖擊，實際上是對地方政府的一種約束和保護。

(作者系中國人民大學經濟學博士)

第四篇：淺析我國分稅制改革

淺析我國分稅制改革

【摘要】 分稅制是指在國家各級政府之間明確劃分事權及支出范圍的基礎上,按照事權和財權相統一的原則,結合稅種的特性,劃分中央與地方的稅收管理權限和稅收收入,并輔之以補助制的預算管理體制模式。我國已經初步建立起了適應市場經濟發展的社會主義分稅制，但是隨著經濟形勢的發展和改革的不斷深入，還需要根據新形勢不斷的進行探索和完善。

【關鍵詞】分稅制 稅制改革

一、我國分稅制改革基本概況

(一)主要內容

1993年12月15日，國務院下發了《關于實行分稅制財政管理體制的決定》，同年12月18日，財政部下發了《實行“分稅制”財政體制后有關預算管理問題暫行規定》，12月25日，財政部核定了各地消費稅和增值稅資金費用管理比例。1994年，全國人大通過《中華人民共和國預算法》第8條明確規定：“國家實行中央和地方分稅制。”

配套措施有：從1994年1月1日起，我國進行了工商稅制改革；國有企業利潤分配制度，相應改進預算編制辦法；建立轉移支付制度；建立并規范國債市場等。

(二)現行分稅制中存在的問題

第一，政府間支出責任劃分還不夠清晰合理。事權劃分上越俎代庖現象，一些應當完全由中央承擔的支出責任，地方也承擔了一部分，如氣象及地震等管理職能；而完全屬于地方的支出責任，中央也承擔了一部分，如地方行政事業單位人員工資和基礎教育等。

第二，轉移支付不當，監管力度有待加強。分稅制改革以來，我國轉移支付制度不斷完善，初步形成了目前財力轉移支付和專項轉移支付體系。但是東部地區擴大的基數規模及能力遠大于中西部地區，地區間的財力收入兩級化無法得到很好的解決。同時，轉移支付資金的監管力度不夠，轉移支付資金的效益評估有限。第三，沒有建立一項完善地方稅收體系。地方稅收的稅基窄，稅收潛力小，主體稅種較少，稅收立法權過于集中于中央，地方稅權受限制，地方沒有被授予相應的稅收立法權、稅收減免權。

第四，分稅制體制的立法層級較低。在立法模式上，我國目前尚未一部能夠統領、協調各種稅收關系的基本法。從真正關系納稅主體的權利、義務的主要稅種，如增值稅法、營業稅法、消費稅法等，只是由國務院通過的暫行條例，采取行政法規的形式，停留于試行階段。

二、比較國外分稅制而后思考

美國，分稅制的辦法是以法律的形式確定的。美國的最高法律《基本法》，有國家憲法的地位，其中，不僅詳細的規定了聯邦政府的指責(國防，貨幣發

行，郵政等)，而且，各級政府間以及各級政府于非政府團體及企業間“分工協作”的事項，也都通過法律的形式落實到可準確操作的程度上。另外，與財政法律體制有關的《反赤字法》、《國會預算法》等等，法律的層級都很高。日本地方稅立法，除了在憲法第84條規定了地方稅，還專門制定了《地方稅法》更加詳盡地做了規定。

思考造成我國現行分稅制改革弊端的原因如下：

第一，分稅制核心內容是要做到分權、分稅、分征。沒有“分權”就不算處于真正意義上的分稅制。我國現行的分稅制是中央與地方政府之間根據各自的職權范圍劃分稅種和管理權限，收支掛鉤的一種分級管理的財政體制，屬于不徹底的分稅制財政體制。

第二，劃分財權是分稅制的核心要求。分稅制從某種意義上講，就是一種分權制度。然而，我國屬于單一制國家結構形式，實行高度集權的政治管理體制，中央大一統思想鮮明。這樣就產生了一對矛盾——分稅制“稅權”的劃分一直以“集權”為核心。

稅收改革關鍵在于政治體制改革，因此完善分稅制立法迫在眉睫。

第三，我國用行政權力的國家機關來制定稅收法，擴大了“法定”的外延，致使法的制定、法的執行都存在著任意性。中國長期的封建社會，“人治”“集權”的觀念很深，顯然地，法被政治主宰著。

二、完善我國分稅制的對策

（一）明確劃分中央政府與地方政府的事權

第一，將中央與地方的事權劃分的決定權、調整權從中央政府轉到立法機構。第二，有關中央與地方事務劃分原則性問題，有必要在憲法中或憲法性文件中規定：(1)明確界定中央及地方各級政府事權范圍；(2)劃分中央與地方事權的標準內容；(3)明確規定各級立法機構稅收立法權限，立法原則，立法程序。

第三，盡快制定關于分稅制的法規

（二）縮減預算級次，簡化財政層級

導致基層財政困難的一個原因在于財政層級過多，從而加重財政負擔。我國現有財政分級為“中央-省-市-縣-鄉”五級，而國際經驗表明，較普遍的財政分稅分級制度安排是不超過三級的。

當前我國加快推進包括“省直管縣”和“鄉財縣管”在內的財政體制改革，正是體現了政府簡化財政層級的意圖。

（三）完善轉移支付制度

在合理劃分各級政府支出責任、制定科學的費用標準的基礎上，以確保政權正常運轉、履行公共福利承諾、提供最低標準的公共服務為重點，加大財力性轉移支付力度。同時，減少項目類專項轉移支付的比重和數量，逐步優化轉移支付結構，推動落后地區政府向公共服務型政府轉型。

總的來說，我國已經初步建立起了適應市場經濟發展的社會主義分稅制，但是要根據新形勢不斷的進行探索和完善。財政體制的改革要標本兼治，安穩民心，安定官心，積極穩妥，治本為上，實現制度創新。只有這樣，我們才能繼續前進。參考文獻：

[1]趙云旗.中國分稅制財政體制研究.經濟科學出版社，2005.[4]許正中.財政分權：理論基礎與實踐.社會科學文獻出版社，2002.[5]張道慶.論我國分稅制立法的完善.行政與法(法學論壇)，2004，(10).[7]畢建秋.我國稅權劃分的理論與現實問題研究.西南交通大學碩士論文，2005，(3).

第五篇：1994分稅制改革

財政包干制度是財政管理體制中處理中央與地方關系的一種制度，指地方的預算收支指標經中央核定后，由地方包干負責完成，超支不補，結余留用，地方自求平衡，對少數民族地區，中央予以特殊照顧，這種制度是中國20世紀80年代末到90年代初的財政模式。其具體辦法在不同不同，財政包干的方法在1971年開始實行，在當時情況下，證明是一種傳統有效的方法，它擴大了地方的財政收支范圍和管理權限，調動了地方籌集財政基金的積極性，有利于國家財政的綜合平衡。從1980年起，我國財政部門又采用“劃分收支，分級包干”的新體制。這一體制的特點是：明確劃分中央和地方的收支范圍，以1979年各地方的財政收支數為基礎，核定地方收支包干的基數，對收入大于支出的地區，規定收入按一定比例上繳，對支出大于收入的地區，將工商稅按一定比例留給地方，作為調集收入；工商稅全部留給地方后仍收不抵支的，再由中央給予定額補助。收入分成比例或補助支出數額確定后，五年不變。地方多收可以多支，少收可以少支，中央不再增加補助，地方財政必須自求平衡。這種辦法把地方類權力結合起來，改變了吃“大鍋飯”的現象，所以又被稱為“分灶吃飯”的財政體制。從1989年起，又調整基數，實行“劃分稅種，核定收支，分級包干”的體質，使得財政包干制度更加完善。

但隨著市場在資源配置中的作用不斷擴大，其弊端日益明顯。主要表現在：稅收調節功能弱化，影響統一市場的行程和產業結構優化；國家財力偏于分散，制約財政收入合理增長，特別是中央參政收入比重不斷下降，弱化了中央政府的宏觀調控能力，在此背景下，在朱镕基總理力推下，分稅制改革出臺，主要內容是：按照中央和地方的事權劃分，合理確定各級財政的支出范圍；根據事權與財政結合的原則，將稅種統一劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，并建立中央稅收與地方稅收體系，分設中央與地方兩套稅務機構分別征管。實行規范的中央財政對地方稅收返還和轉移支付制。

從“財政包干”到“分稅制

行政性分權的“財政包干”是中國20世紀80年代末到90年代初的主要財政模式，其要點是“劃分收支，分級包干”，并根據不同地區的情況，采取六種不同形式（收入遞增包干、總額分成、總額分成加增長分成、上解額遞增包、定額上解、定額補助）。

根據黨的十四屆三中全會通過的{關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，為了進一步理順中央與地方的財政分配關系，更好地發揮國家財政的職能作用，增強中央宏觀調控能力，促進社會主義市場經濟體制的建立和國民經濟持續、快速、健康發展，1993年。12月15日國務院下發國發[1993]85號文件，決定從1994年1月1日起改革原有的財政包干體制，對各省、自治區、直轄市以及計劃單列市實行分稅制財政管理體制。

所謂分稅制改革就是按中央與地方的事權，合理確定各級財政的支出范圍；根據事權與財權相結合的原則，將稅種統一劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，并建立中央稅收和地方稅收體系，分設中央與地方兩套稅務機構分別征管：科學核定地方收支數額，逐步實行比較規范的中央財政對地方財政的稅收返還和轉移支付制度；建立和健全分級預算制度，硬化各級預算約束。

1.中央與地方事權、財權的劃分

劃分中央與地方之間的財力分配主要是以行使政府職能所需的支出多少為依據，即財權與事權相統一。

中央主要承擔國家安全、外交和中央國家機關運轉所需經費，調整國民經濟結構、協調地方經濟發展、實施宏觀調控所必需的支出以及由中央直接管理的事業發展支出。中央財政支出具體包括：中央統管的基本建設投資、中央直屬企業的技術改造和新產品試制費、地質

勘探費、由中央財政安排的支農支出、國防費、武警經費、外交和援外支出、中央級行政管理費、由中央負責的國內外債務的還本付息支出、公檢法支出、文化、教育、衛生、體育、科學等各項事業費支出。

地方財政主要承擔本地區政權機關運轉所需支出以及本地區經濟、事業發展所需支出。具體包括：地方統籌的基本建設投資，地方企業的技術改造和新產品試制經費，支農支出，城市維護和建設經費，地方文化、教育、衛生等各項事業和行政管理費，公檢法支出，部分武警經費、民兵事業費、價格補貼支出及其他支出。

根據中央和地方的事權劃分，將維護國家權益、實施宏觀調控所需的稅種劃為中央稅；將同經濟發展直接相關的主要稅種劃為中央與地方共享稅；將適應地方征管的稅種劃為地方稅并充實地方稅稅種，增加地方收入。具體劃分如下。

(1)中央固定收入包括：關稅、海關代征消費稅、增值稅、消費稅、中央企業所得稅、地方和外資銀行及非銀行金融企業所得稅，鐵道、銀行總行、保險總公司等部門集中繳納的收入(包括營業稅、所得稅、利潤和城市維護建設稅)、中央企業上交利潤等。另外，外貿企業出口退稅，除地方已經負擔的20％部分外，以后發生的出口退稅全部由中央財政負擔。

（2）地方固定收入包括，營業稅(不含銀行總行、鐵道、保險總公司的營業稅)、地方企業所得稅、地方企業上交利潤、個人所得稅、城鎮土地使用稅、固定資產投資方向調節稅、城市維護建設稅(不含銀行總行、鐵道、保險總公司集中繳納部分)、房產稅、車輛使用稅、印花稅、屠宰稅、農牧業稅、耕地占用稅、契稅、房地產增值稅、國有土地有償使用收入等。

（3）中央與地方共享收入包括：增值稅、資源稅、證券交易稅。增值稅中中央分享75％，地方分享25％。資源稅按不同的資源品種劃分，海洋石油資源稅作為中央收入，其他資源稅作為地方收入。證券交易稅，中央地方各分享50％。

此外，還建立中央對地方稅收返還制度。稅收返還額在1993年的基礎上逐年遞增，遞增率按全國增值稅和消費稅增長率的1：0.3系數確定，即全國增值稅和消費稅平均每增長1%，中央財政對地方的稅收返回增長0.3％。如果地方上劃中央收入達不到上年基數的，稅收返還不予遞增并相應扣減稅收返還數額。

2．改革原有的工商稅制

一是所得稅制改革，包括企業所得稅和個人所得稅。

（1）企業所得稅規定：中華人民共和國境內的企業，除外商投資企業和外國企業外，應蘭就其生產、經營所得和其他所得繳納企業所得稅，稅率為33％。納稅人每一的收入減去準予扣除項目后的余額為應納稅所得。考慮到部分企業盈利水平低的實際情況，對年應稅所得額在10萬元以下的企業增設了27％和18％兩檔優惠稅率。

（2）個人所得稅規定：個人所得稅的課稅對象是個人所得。按稅法規定，有納稅義務的中國公民和在中國境內取得收入的外籍人員，均為個人所得稅的納稅人。按照對基本生活費用不征稅的國際慣例，將工資、薪金所得的月扣除額定為800元，中外籍人員實行統一的個人所得稅法后，對外籍人員另規定附加減除標準。同時將原來征收的個人所得稅、個人收入調節稅、城鄉個體工商戶所得稅統一起來，統稱個人所得稅。其中，工資、薪金所得實行5％一45％的九級超額累進稅率；個體工商戶的生產、經營所得實行5％-'--35％的五級超額累進稅率稅負水平與企業所得稅大體相同。稿酬所得、勞務報酬所得、特許權使用費所得，財產租賃所得，每次收入不超過4000元的，減除費用800元，4000元以上的，減除20％的費用，其余額為應納稅所得額。

二是流轉稅制的改革。改革后的流轉稅制由增值稅、消費稅和營業稅組成。在工業生產領域和批發、零售商業普遍征收增值稅，取消產品稅，選擇少量消費品交叉征收增值稅和消費稅。對不實行增值稅的勞務和第三產業征收營業稅。

增值稅的基本稅率定為17％，低稅率定為13％。低稅率的適用范圍包括基本食品和農業生產資料等。出口商品一般適用零稅率。增值稅實行的是價外計征的辦法，即按不包含增值稅稅金的商品價格和規定的稅率計算征收增值稅。

消費稅主要針對原來征收產品稅的產品改為征收增值稅后，將有不少產品的稅負大幅度降低而設置的。為了保證國家財政收入，體現基本保持原稅賦的原則，同時考慮對一些奢侈、高檔的消費品進行特殊調節，對少數最終消費晶在征收增值稅的基礎上再開征消費稅。消費稅的稅目有10個，主要包括煙、酒、化妝晶、貴重首飾、摩托車、小汽車、汽油、柴油等。消費稅采用從量定額和從價定率兩種征收辦法，稅率、稅額共設1l檔，采用從價征收辦法的，按含有消費稅稅金在內的價格和規定稅率計算征收消費稅。

營業稅的征收范圍包括提供勞務、轉讓無形資產和銷售不動產。交通運輸業、建筑業、郵電通信業、文化體育業，稅率為3％；金融保險業、服務業、轉讓無形資產、銷售不動產等，稅率為5％：娛樂業稅率為5％一10％。對一些公益性較強、收入水平較低并且需要國家扶持的經營活動，如托兒所、幼兒園、醫院、紀念館等，免征營業稅。改革后，我國工商稅制中稅種由32個減少到18個，稅制結構趨于合理并逐步實現高效和簡化。工商稅之外還有農業稅、牧業稅、耕地占用稅、契稅和關稅，實際上我國現在共有23個稅種。

3．改革原有的稅收征管制度

為了適應社會主義市場經濟體制的要求，在對工商稅制改革的同時，必須對稅收征管制度進行改革，建立科學、嚴密的稅收征管體系，以保證稅法的貫徹實施，建立正常的稅收秩序。1994年后的稅收征管制度主要有以下內容：

（1）普遍建立納稅申報制度。意在形成納稅人自我約束機制，促進全民增強納稅意識。納稅申報制度建立后，對不按期申報和不據實申報的，要依法處理。

（2）積極推行稅務代理制度。按照國際通行做法，實行會計師事務所、律師事務所、稅務咨詢機構等社會中介機構代理辦稅制度，為那些不懂稅法、不會或無暇申報納稅的納稅人提供服務。這也有利于形成納稅人、代理辦稅機構、稅務機關三方面相互制約的機制。

（3）加速推進稅收征管計算機化的過程，即推進電子稅務，以提高稅務征管、辦理的效率和準確性。

（4）建立嚴格的稅務稽核制度。在普遍實行納稅申報和稅務代理制度后，稅務機關的主要力量將轉向日常的、重點的稅務稽查，使之形成申報、代理、稽查三位一體的稅收征管格局，同時輔之以對偷逃稅行為進行重罰的辦法。

原包干體制有關事項的處理。實行分稅制以后，原體制分配格局暫時 不變，過渡一段時間后，再逐步規范化。原體制中央對地方的補助繼續按規定補助。原體制地方上 解仍按不同體制類型執行。實行遞增上解的地區，按原規定繼續遞增上解；實行定額上解的地區，按原確定的上解額，繼續定額上解；實行總額分成地區和原分稅制試點地區，暫按遞增上解辦法，即：按1993年實際上解數和核定遞增率，每年遞增上解。

聯網的監控下，現金交易減少了，政府便可以通過賬戶對納稅人的稅源實行有效控制；其次，采用源泉扣繳和納稅人自行申報相結合的征管方式，代扣代繳義務人向個人支付所得時必須同時向稅務機關申報，對扣繳義務人不按規定扣繳和申報繳納稅款以及不按規定報送有關信息資料的，要規定明確的法律責任和相應的懲處辦法。

為適應市場經濟發展的要求，我國個人所得稅制度的改革已經拉開了帷幕，我們必須以這次稅制改革為契機，制定出一套適合我國國情、適合市場經濟需要的個人所得稅體系，真正發揮個人所得稅在我國稅收中的重要作用。