第一篇：財政分稅制

如何進一步進行分稅制的改革？

1994年實行的分稅制，是我國財稅體制的重大改革，實踐證明，分稅制在理順中央與地方的財政分配關系、建立規范的財政運行機制、保證中央和地方財政收入穩定增長、增強中央財政調控能力等方面，取得了顯著成效。分稅制財政管理體制的實施，調動了中央與地方兩個積極性，建立了中央與地方財政收入穩定增長的機制，發揮了中央財政的再分配功能，實現了中央與地方“雙贏”。在新的形勢下，我國應按照“財力和事權相一致”的方向進一步完善我國的分稅制體制。

一、現行分稅制存在的主要問題

政府間支出責任劃分還不夠清晰、不夠合理.我國現行法律對政府間支出責任只作了原則性劃分，不夠清晰合理。中央同地方政府的支出劃分不清晰、明確，各省、市、縣、鄉政府間支出責任劃分模糊，地區之間差別較大。

政府間收入劃分不盡合理，基層政府分享的收入與支出責任不對稱。政府間收入劃分不合理的首要問題是收入劃分與支出責任劃分不相匹配。其次是政府間收入劃分覆蓋面窄，相當數量的政府財政性收入游離于體制之外，既不利于政府間支出責任與收入的匹配，也不利于合理調節地區間財力差距。

轉移支付項目設立不夠合理，監管力度有待加強。分稅制改革以來，初步形成目前財力轉移支付和專項轉移支付體系。但由于大部分轉移支付項目都是出于配合中央宏觀調控政策而設立的，帶來財力轉移支付專項化、專項轉移支付財力化的傾向。同時，轉移支付資金的監管力度不夠，轉移支付資金的效益評估有限。轉移支付形式繁多，管理分散。轉移支付缺乏有效的約束和監督機制。

省以下財政管理體制尚不完善。目前各地普遍存在省以下橫向財力不平衡問題，省以下縱向財力分布不合理。省級政府沒有在調整省以下政府財力不平衡方面發揮應有的作用。

二、完善我國分稅制的對策

（一）明確劃分中央政府與地方政府的事權

當前我國劃分中央與地方、政府與企業之間的事權，核心問題應該是投資權劃分問題。政府應逐步從個人、企業或社會完全有能力承擔并對整個經濟發展不至于產生難以控制的沖擊的經濟建設領域和事業中退出來。同時改變按投資規模大小來劃分中央與地方投資管理權限的做法，除了特別重要的項目和中央負責的項目由中央投資外，絕大部分項目應按受益范圍由所在地方政府承擔投資。中央政府與地方政府事權的界定，都是根據各級政府對有關事務的駕馭能力和適應程度進行的。

（二）縮減預算級次，簡化財政層級

導致基層財政困難的一個原因在于財政層級過多，從而加重財政負擔。我國現有財政分級為“中央-省-市-縣-鄉”五級，而國際經驗表明，較普遍的財政分稅分級制度安排是不超過三級的。

當前我國加快推進包括“省直管縣”和“鄉財縣管”在內的財政體制改革，正是體現了政府簡化財政層級的意圖。“省直管縣”財政改革是我國加快地方政府機構改革、擴大縣域發展自主權和提高縣鄉財政保障能力的一項重要舉措。加快推進“省直管縣”財政改革，旨在深化財稅體制改革，推動解決完善公共財政體系所面臨的一些深層次問題，包括備受爭議的中央和地方事權與財力劃分問題、轉移支付制度的完善、省以下體制以及加大對基層的公

共服務領域投入等。

（三）合理劃分稅權，使地方擁有穩定的財源

由于各財政層級間“事權重心下移、財權重心上移”，我國基層財政尤其是縣鄉財政困難問題進一步凸顯。在劃定各級政府支出責任的同時，還要賦予其相應的收入。地方稅，應當具有收入穩定、不扭曲市場機制配置資源的特點。

財產稅因為征收對象不具有流動性、征稅對資源配置影響小而成為地方稅收的首選。在財產稅方面，我國已分別對持有存款、股票的收益征稅，但還沒有對居民持有房產進行征稅。有必要對我國的房地產稅收體系進行調整，拓寬稅基、調整結構，強化征管，切實發揮其引導消費、保護資源、縮小收入差距、為政府籌集收入的功能。

遺產稅和贈與稅，有助于調節財產稟賦，為居民創造均等的發展機會，同時能夠引導富裕階層進行社會捐助。應創造條件，早日開征遺產稅和贈與稅。

（四）完善轉移支付制度

在合理劃分各級政府支出責任、制定科學的費用標準的基礎上，以確保政權正常運轉、履行公共福利承諾、提供最低標準的公共服務為重點，加大財力性轉移支付力度。同時，減少項目類專項轉移支付的比重和數量，逐步優化轉移支付結構，推動落后地區政府向公共服務型政府轉型。

1.轉移支付目標

一是通過政府間財政轉移支付保障各級政權具有正常的施政所需的財力，二是使全國各地居民基本享有水平接近的教育、醫療衛生等基本生活條件和能源、交通、通信等基礎設施，三是在市場經濟條件下，對市場機制作用不到時或無法作用的領域，通過政府間轉移支付實施調節，促進資源的優化配置。

2.轉移支付的模式和手段

我國長期以來一直采用單一的縱向轉移模式這種模式處理政府間分配關系，已有豐富經驗，應通過法律化、民主化的制度設計增加透明度，減少隨意性，逐步健全我國的單一縱向轉移支付制度。

3.合理運用轉移支付手段

根據轉移支付手段的不同功能和我國轉移支付的目標，我國可以設置一般性補助即稅收返還、專項撥款補助、特殊因素補助和特殊自然災害補助。

4.轉移支付制度的法制化

逐步規范我國政府間財政轉移支付制度，應大力加強財政法規建設，全面實施預算法，以立法形式明確中央與地方政府的事權與財權劃分標準，確立中央政府對地方政府的激勵機制，保證中央政府掌握大量的激勵資金。

5.轉移支付的管理

鑒于我國目前轉移支付資金有限，財政部是專職主管政府資金分配的部門，運轉高效，我國轉移支付管理機構設置，目前應采用財政部內設機構的形式，并且建立審查監督機制。

第二篇：分稅制及財政名詞

分稅制改革

一、分稅制概況

我國從20世紀80年代就開始注意吸收和借鑒國外分級（分稅）預算體制的做法，并于1994年初步形成了分稅制財政體制框架，分稅制是按稅種劃分中央和地方收入來源一種財政管理體制。實行分稅制，要求按照稅種實現“三分”：即分權、分稅、分管。

分稅制實質上就是按照稅種劃分稅權，分級管理，即為了有效的處理中央政府和地方政府之間的事權和財權關系，通過劃分稅權，將稅收按照稅種劃分為中央稅、地方稅(有時還有共享稅)兩大稅類進行管理而形成的一種財政管理體制。

分稅制改革的基本原則是，在劃分事權的基礎上，按稅種劃分中央和地方財政收入；在中央適當集中財力的基礎上，實行轉移支付制度；中央和地方分設稅務機構，預算分級管理。

二、分稅制內容

分稅制財政體制改革的具體內容主要包括以下四方面：

1.中央與地方事權和支出的劃分。中央和地方之間財力分配，要以財權與事權相統一為原則。

2.中央與地方財政收入的劃分。根據中央和地方的事權，按照稅種劃分中央與地方的收入。將維護國家權益、實施宏觀調控所必需的稅種劃為中央稅；將同經濟發展直接相關的主要稅種劃為中央與地方共享稅；將適合地方征管的稅種劃為地方稅，并充實地方稅稅種，增加地方稅收入。

3.中央對地方稅收返還的確定。中央財政對地方稅收返還數額以1993年為基期年核定。按照1993年地方實際收入以及稅制改革和中央地方收入劃分情況，核定1993年中央從地方凈上劃的收入數額，即消費稅＋75％的增值稅一中央下劃收入（指原體制中歸中央、實行新體制后劃給地方的收入），并以此作為中央對地方稅 收返還基數。從1994年開始，稅收返還數額在1993年基數上逐年遞增，遞增率按全國增值稅和消費稅增長率的1：0.3系數確定，即全國增值稅和消費稅每增長1％，中央財政對地方的稅收返還增長0.3％。

4.原包干體制有關事項的處理。實行分稅制以后，原體制分配格局暫時不變，過

渡一段時間后，再逐步規范化。

三、我國分稅制的主要問題

1.事權和支出范圍越位 目前實施的分稅制沒有重新界定政府職能，各級政府事權維持不甚明確的格局，存在越位與錯位的現象，事權的錯位與越位導致財政支出范圍的錯位與越位。

2.部分財政收入劃分不合理

稅收收入沒有嚴格劃分為中央稅、地方稅、共享稅并依此確定應屬何級財政收入，存在按企業隸屬關系劃分企業 所得稅的不規范做法。一些應為中央稅的稅種，如所得稅被定為地方稅。地方各級政府間按稅種劃分收入未落實。

3.地方稅收體系不健全

目前，地方稅種除營業稅、所得稅外，均為小額稅種，縣、鄉級財政無穩定的稅收來源，收入不穩定。地方稅種的管理權限高度集中在中央，地方對地方稅種的管理權限過小。

4.省以下分稅制財政管理體制不夠完善

主要是地方各級政府間較少實行按事權劃分財政收支的分權式財政管理體制。縣級財政沒有獨立的稅種收入，財政收入無保障。

5.轉移支付不規范

我國現行轉移支付制度存在一些缺陷：政府間財政資金分配因保留包干制下的上解、補助辦法，基本格局未變；采用基數法實行稅收返還不合理；中央對地方專項補助發放的條件、程序、使用管理無法可依；地方政府之間如何轉移支付不明確。

四、解決問題的建議

1.正確處理政府與市場，政府與企業之間的關系。保證充分發揮市場的作用的前提下，在市場失效的領域，由政府承擔一些事物，如社會保障、衛生保健、基礎科研等社會公益性事業。

2.監督方針政策的貫徹落實。保證中央返還地方的持續有效性，并保證對不同

區域的相對公平性。

3.完善健全地方財政機制，以保證財政制度的貫徹落實。

4.建立公眾監督機制，以保證財政的透明度。

財政名詞解釋

1、財政：是為滿足社會公共需要對一部分社會產品進行的集中性分配。

2、政府間財政轉移支付：指財政資金在各級政府間的無償轉移。

3、財政管理體制：簡稱財政體制，是國家如何組織、管理財政分配活動的基本制度。廣義的財政體制不僅包括國家各級政府之間的財政分配關系。還涉及國家與企業、事業單位之間的財政分配關系。狹義的財政體制也稱預算管理體制，僅包括國家各級政府之間的財政分配關系的處理問題，即關于財政資金如何分配于各級政權之間的根本制度。

4、社會保障：是國家向喪失勞動能力，失去就業機會以及遇到其他事故而面臨經濟困難的社會成員提供的基本生活保障。

5、財政補貼：是國家根據政策的需要，在一定時期內，向特定的企業和居民個人提供的無償補助。

6、財政透明度：是指向公眾公開政府的結構和職能，財政政策的意向，公共部門賬戶和財政預測。

7、財政預算：指經法定程序審核批準的具有法律效力的政府財政收支計劃，是政府籌集、分配、管理資金的重要工具。

8、國庫集中收付：指政府將所有財政性資金集中在國庫或在國庫指定的代理銀行開設賬戶，所有的財政收支均通過這一賬戶進行。

9、財政支出：是國家對所集中起來的財政資金進行有計劃分配的過程。

10、政府采購：指政府使用財政資金采購所需貨物、工程和服務的行為。

11、購買性支出：指政府在商品和勞務市場上購買所需物品和勞務的支出。

12、轉移性支出：指政府單方面的、無償地資金支付，不相應的取得商品和勞務。

13、文教科學衛生支出:指國家財政用于文化科學教育衛生出版體育檔案文物地震海洋通訊廣播電影電視等社會事業部門的經費支出。

14、國防支出：指財政用于國防建設、國防科研事業、軍隊正規化建設和民兵建設方面的費用支出。

15、社會消費性支出：指財政為了保證國防安全、社會穩定，維持政府機構的正常運轉，并保證其提供充足優質的公共物品和公共服務的能力，同

時促進文化、教育、科技、衛生、體育等公益性社會事業的發展而提供的財政支出經費。

16、行政管理支出：是國家財政用于各級權力機關、行政管理機關、司法檢察機關和外交外事機構行使其職能所需費用的開支。

17、政府投資：也稱財政投資，指以政府為投資主體，以財政資金為主要資金來源的投資活動，主要為社會提供公共物品或準公共物品。

18、基礎設施投資：用財政資金投資關系到國民經濟整體利益和長遠利益的物質基礎設施。

19、財政收入：是政府為滿足支出需要，依據政治權力或生產資料所有權，利用各種財政收入形式集中的一定量的貨幣收入。

20、中央財政收入：指按照財政預算法率和財政管理體制規定由中央政府集中和支配使用的財政資金。

21、地方財政收入：指按照財政預算法或地方財政法規定劃歸地方政府集中籌集和支配使用的財政資金。

22、稅收：是國家依據政治權力，按照法律所規定的標準和程序，強制地無償地、定量地取得財政收入的方式。

第三篇：分稅制財政體制運行情況

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分稅制財政體制運行情況

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中央和地方分稅制是指在劃分中央與地方事權的基礎上，確定中央與地方財政支出范圍，并按稅種劃分中央與地方預算收入的財政管理體制。分稅制改革的原則和主要內容是：按照中央與地方政府的事權劃分，合理確定各級財政的支出范圍；根據事權與財權相結合原則，將稅種統一劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，并建立中央稅收和地方稅收體系，分設中央與地方兩套稅務機構分別征管；科學核定地方收支數額，逐步實行比較規范的中央財政對地方的稅收返還和轉移支付制度；建立健全分級預算制度，硬化各級預算約束。總體上看，分稅制財政體制改革取得顯著成效，基本適應了社會主義市場經濟發展的需要。

A

（1）調動了各方面積極性，國家財政實力顯著增強。1994年的財稅改革較好地處理了國家與企業、個人的分配關系，規范了中央與地方的分配關系，充分調動了各級政府促進經濟發展、加強稅收征管、依法組織收入的積極性。我國財政收入保持了較快增長勢頭，財政實力不斷壯大。1993-2009年，全國財政收入由4349億元增加到68518.3億元，增長了15倍，年均增速高達18.8%；全國財政收入占國內生產總值的比重則由12.3%提高到20.1%。分中央和地方看，1994-2009年中央財政收入年均增長18.2%

（1994年為基期），地方財政收入年均增長19.3%，實現了中央和地方財政收入增長的“雙贏”。

（2）中央調控能力增強，促進了地區協調發展。實施分稅制財政體制后，逐步建立了中央財政收入穩定增長的機制，為提高中央本級收入占全國財政收入的比重提供了必要條件。1993-2009年，中央本級收入占全國財政收入的比重由22%提高到52.4%，大大增強了中央財政財力再分配能力，中央財政對地方轉移支付快速增長，為中央均衡地區間財力差異提供了財力保障。1994-2009年，中央對地方轉移支付總額由590億元增加到23677億元，增長了39倍。地方 B

本級支出來源于中央財政轉移支付的比例由14.6%上升到38.8%。同時，通過加大轉移支付力度，特別是實施“三獎一補”政策和縣級基本財力保障機制，建立了緩解縣鄉財政困難的激勵約束機制，調動了中央和地方共同提高縣鄉財政保障能力的積極性。

（3）推動經濟結構調整，一定程度上抑制了盲目投資。一般而言，地方政府承擔著促進當地就業、改善民生等重要職責，發展經濟是地方政府實現這些目標最主要的手段，財政收入只是一個“中間體”，不是地方政府的終極目標。盡管如此，在1993年設計分稅制財政管理體制時，已考慮到減少財政增收與地方經濟發展的關聯程度，將煙、酒等商品的消費稅全部劃歸中央，將增值稅的“大頭”劃歸中央（中央75%、地方25%），所得稅收入分享改革也遵循了這一思路（中央60%、地方40%），從制度安排上削弱一些地方粗放發展加工業和盲目投資上項目（包括小煙

廠、小酒廠）的沖動。從近些年來地方經濟發展情況看，產業結構和發展方式都有所調整和轉變，各級政府的理財思路也發生了積極變化，根據本地區實際，尋找新的經濟增長點，培植新財源，努力促進經濟社會協調發展。

C

（4）強化了地方財政的預算約束，增強了地方加強收支管理的主動性和自主性。分稅制財政體制建立健全了分級預算制度，明確了各級地方政府的收入和支出范圍，強化了地方財政的預算約束，提高了地方堅持財政收支平衡、注重收支管理的主動性和自主性，財政資金籌集和分配比較規范。

需要說明的是，為進一步促進經濟發展方式轉

變，近幾年中央對現行財政體制逐步作了一些完善。一是在立足國情并借鑒成熟市場經濟國家經驗的基

礎上，建立了較為規范的一般性轉移支付制度，引入了地方政府標準收支概念和公式化分配辦法，對存在標準財政收支缺口地區中央財政給予補助，而且補助比例不斷提高。地方經濟發展后，按照工業增加值等稅基計算的標準收入增加，標準收支缺口自動縮小，所享受的中央一般性轉移支付會相應減少。一般性轉移支付內在的熨平機制，有利于加大對欠發達地區的轉移支付力度，促進地區協調發展，加快經濟發展方式轉變。二是在國家主體功能區規劃出臺之前，中央財政按照黨的十七大精神要求，2008年以來，先行對三江源、南水北調水源地和天然林保護等區域所屬縣 D

市政府實行國家重點生態功能區轉移支付試點，對這些地區用于生態環境保護和實施公共服務所需資金

給予保障，減輕這些地區發展經濟的壓力，引導地方政府增強生態環境保護意識，提高民生保障能力。

E

第四篇：市與區縣分稅制財政管理體制

2008年12月，北京市召開完善市與區縣分稅制財政管理體制工作會議，貫徹落實市委、市政府關于《進一步完善市與區縣分稅制財政管理體制的通知》精神，繼續做好完善財政體制的銜接和落實工作。在各區縣、各部門廣泛收集、核實、確認基礎數據的前提下，按照零基預算原則核定區縣基本需求，綜合運用調整存量、讓渡增量、轉移支付等方式，進一步完善市與區縣分稅制財政管理體制。主要內容包括：

（一）增加公共事業發展補助，提高公共財政保障能力。

（二）拓展公共財政保障范圍，提升構建和諧社會能力。

（三）加大市對區縣資金的支持力度，落實區縣功能定位。

（四）完善激勵調節機制，調動區縣增收節支的積極性。

自2000年實行徹底的分稅制財政管理體制以來，北京市已基本建立了良性財政運行機制，財政管理體制改革成效初顯。對調動市與區縣兩級積極性，促進區域經濟社會協調發展，推進首都現代化建設起到了重要作用。統計數字顯示，從2000年至2007年的七年間，全市地方財政收入連續保持20%以上的平均增幅，2007年，達到1492.6億元，是2000年的4.3倍。快速增長的財政收入極大地提高了市區兩級政府統籌經濟社會協調發展的能力。要進一步規范部門項目管理，通過市級部門預算增加專項資金支持區縣發展。繼續加大對城市道路交通等基礎設施建設、農林水利、教科文衛等投入，促進區縣經濟建設與社會事業發展。同時，對專項補助資金實行項目庫管理，對項目資金實行國庫集中支付，符合條件的實行政府采購，并對資金的實施過程及其完成結果進行績效考評，提高資金使用效益。

完善市與區縣分稅制財政管理體制是首都經濟社會發展的客觀要求本市分稅制財政管理體制經過五年的運轉，初步形成了良性的財政運行機制，調動了市區兩級政府發展經濟、組織收入的積極性，促進了首都經濟社會和各項社會事業的協調發展。隨著首都經濟社會的進一步發展和各項改革的深化，本市財政管理體制運行面臨新的形勢。為全面落實科學發展觀，進一步加強宏觀調控，落實城市總體規劃和區縣功能定位，構建和諧社會首善之區，需進一步完善市與區縣分稅制財政管理體制。完善財政管理體制是一項長期化和系統化的工程。全市各個區縣都要扎扎實實做好今后市與區縣各項財政經濟工作，進一步促進速度結構質量效益相統一，經濟發展與人口資源環境相協調，加快落實首都城市總體規劃和區縣功能定位，深入推動北京市經濟社會又好又快發展。

北京市國資委提出提升國資監管的有效性

索引號：[E318D2009017] 產生時間：[2009-04-29] 信息來源：[北京國資網]

為有效應對國際金融危機，北京市國資委提出提升國資監管的有效性，要求出資企業認真學習貫徹企業國有資產法，加快制訂配套法規文件，對現有的規范性文件進行及時修訂調整，對企業國資法中未做明確規定的內容要進一步深入研究，提高國有資產監管的有效性。這當中有6項重點工作。

規范國有資本預算管理。適應企業國有資產法的要求，積極開展調查研究，深入分析市場、政策等諸多因素的影響，認真編制國有資本收支預算建議草案。

強化重要子企業監管。在充分調研分析的基礎上，分批次公布重要子企業名單，研究、探索對重要子企業重大事項的監管方式和方法。完善《關于國有及國有控股企業重大事項報告制度的暫行規定》，強化對重要子企業發展戰略、決策程序、風險管理等方面的重大事項管理。

完善激勵約束機制。推進行業對標，強化分類考核。研究探索市政公用類企業的考核辦法。落實《北京市國有企業收入分配指導意見》，加強對二三級企業負責人薪酬狀況的調研，指導一級企業加強薪酬的管控力度,推進企業收入分配的分層分類管理。加強人工成本控制的研究，推進工資總額預算管理的精細化。

加強國有產權管理。加強對《北京市企業國有資產評估管理暫行辦法》的指導和培訓，加大監督檢查力度。加強對土地、無形資產等重點資源的監管。建立國有股東所持上市公司股份的動態監測體系，加強國有股東行為管理。研究制定境外國有產權登記管理辦法。

推動監督資源整合。探索在股權多元公司及國有獨資公司子公司的監督檢查方式。對企業派出監事的工作方式、工作制度、工作效果及工作難點等進行調查摸底，研究建立國資委外派監事會與企業派出監事工作的溝通聯系制度。加快建立健全統計、考核、監督等多種數據共享的財務監管體系，實現對企業運營的實時動態監管，形成內部監管信息資源共享平臺，促進監督檢查成果的轉化應用。

監督、指導和服務區縣。結合區縣國資工作實際，加大分類指導力度，幫助指導區縣國資監管機構拓寬工作思路，協調解決重點難點問題。

論國有資本經營預算監管體系的構建

www.tmdps.cn 2005-12-12 發改委網站

國有資本經營預算是國有資產監督管理機構履行國有資產出資人職責的重要方式，是國有經濟布局和產業結構戰略性調整的重要手段，也是對國有資本運營效率進行評價考核的有效途徑。而國有資本經營預算的監管體系則是建立國有資本經營預算制度的重要環節。如何構建一個完整的國有資本經營預算監管體系，以確保國有資本的安全高效運作，就是本文所關注的核心問題。

一、發達國家預算監督管理的成功經驗

從世界各國的實踐來看，政府預算的決策程序大體分為預算的編制、批準、執行和監督、事后審計等四個階段。在每一個預算開始之前，由政府預算編制機關負責預算的編制；經立法機關審議批準，成為正式預算；預算開始之后，由政府行政機關負責執行預算，并由審計機關進行日常監督；預算結束后，由預算執行機關就預算執行情況及結果編制決算，經審計機關審計后，由立法機關予以批準。

西方國家議會審議和批準政府的財政預算和決算的權力，常常被形象地稱為議會“錢袋權”，是議會傳統的權力之一。各國議會的財政權在內容上并不完全一致，議會在行使財政權的實際過程中具有不同的特點，但財政權是各國議會通過預算來監督政府所共有的一種重要權力。議會有權審議、修改或否決政府的財政預算案。

(一)立法機構對政府編制預算的審查和批準

西方國家對預算編制的監督都有一套嚴密的程序。預算的編制和審查是議會的重要工作，議會對預算的審查非常嚴格，預算所含的內容和科目設置詳細、具體，所以西方國家預算編制的過程比較長，如美國聯邦預算的編制前后要經過18個月。它們的議會把審議、批準和監督財政預算當做監督政府的重要手段。

美國政府的支出預算由總統行政管理和預算局負責編制，財政部不參與編制支出預算，美國財政部的經費預算也是由該預算局編制的。財政部負責根據歷年的收入情況和經濟發展預測，編制收入預算，供預算局作參考。財政部根據國會批準的預算，組織資金供應。總統行政管理和預算局的主要任務是編制預算，其收入預算的主要信息資料來源于財政部，支出預算則根據各部、機構提出各自的預算方案，經審核后統一匯編出聯邦預算，交總統審核。國會中與財政預算立法有關的機構有參眾兩院撥款委員會、參眾兩院籌款委員會、參眾兩院預算委員會、國會預算辦公室和總會計局。國會預算辦公室無權決定政策，一個專業的、非常派機構，其任務是對經濟與預算進行獨立的分析與預計，評判總統預算局編制的預算，并獨立地編制出一整套預算，為國會提供客觀、及時、非政治化的分析。這些分析有助于經濟和預算決策，為國會提供預算程序的信息和預計，供國會參考。設在國會的總會計局的任務是審計政府財務，使政府財務活動限制在國會批準的范圍內。

在日本，政府的支出預算要經過嚴格規范的法定程序才能編制完成，并審核通過。政府預算的編制，首先由大藏省根據經濟發展情況提出編制預算的基本要求，各部門據此提出預算要求；然后，由大藏省對各部門預算要求進行審核，確定重點發展和支持方針，并提出預算草案，征求各部門意見；在此基礎上，大藏省編制正式預算提交內閣討論修改；最后，將內閣預算提交國會審議通過。預算一經審議通過，大藏省便據此嚴格控制各部門支出，各部門必須按確定方針優先保證重點支出。為了確保支出的合法與有效使用，獨立的監督機構會計檢查院，要對預算執行情況進行監督。與此同時，內閣總務廳直屬機構行政監察委員會，也要對各部門是否正確使用預算資金進行監督。

(二)對預算執行的監督

預算一經立法機構審議通過，就形成預算法案，各部門各單位都必須依法嚴格執行。未經國會同意，任何人無權任意突破預算的收支規模。在預算執行中，如需追加支出，必須按立法程序辦事。在項目之間，經常性支出與資本性支出之間都不能隨意調整。一般都由財政部門負責對政府預算收支管理進行監督，并通過財政監督專員、公共會計、財務總監和稅務稽查等體系付諸實施，強化預算的法律地位。

(三)對決算的監督

西方國家很重視對決算的監督工作。國家決算的審查工作由審計法院來執行。審計法院屬于司法機關，既獨立于政府也獨立于議會。法國決算的監督工作在西方國家比較有代表性，法國憲法賦予審計法院的職責是協助議會和政府監督財政法的執行，其中審查國家決算就是它的一個重要工作。財政部長每年都要將國家預算執行結果的總賬目提交給審計法院，經審計法院審核后，發表賬目核準通告，該通告連同對預算執行結果的評價和對預算執行管理的意見一起送交議會。

(四)明確劃分政府間財政事權

如德國各級政府都有法定的非常具體明確的職責分工，其中包括對各級政府收支和稅種的劃分，事權、財權的確定。這種有法可依的職責劃分是國家政權機關實施監督財政工作的重要條件和依據。

(五)對財政決策的范圍實行一定的控制

美國、英國等發達國家議會對財政決策實行總體監督。如規定赤字的最高限額，規定債務的最高限額，另外在一些重要的財政政策的制定上，都要嚴格按照立法程序審議通過。

可以看出，在發達國家政府預算的監管體系中，議會扮演了重要的角色。預算的整套工作流程均做到有法可依，并且嚴格依法辦事。同時對預算的執行建立了多重監督機制，強化了審計機構在預算工作中的地位和作用。

二、國有資本經營預算監管體系的組織機構設計

我們根據預算編制、批準、執行和監督、決算審計的工作流程，結合我國現行政治體制以及國有資產管理體制改革實際，對國有資本經營預算的監管體系進行組織機構設計。

(一)預算的編制

當前我國國有資產經營采取的是授權營運體制，形成了“國有資產監督管理機構—國有資產經營機構—國有企業”的三層次管理體制。現行的國有資產監督管理機構就是國務院國有資產監督管理委員會以及地方各級國有資產監督管理委員會(以下簡稱國資委)。國有資本經營預算可以考慮建立“國資委—國有資產經營機構”的二級預算體系。在這個預算體系中，國資委是國有資本經營預算的一級編制主體，負責整個國有資本經營預算編制的組織工作，落實、檢查國有資本經營預算的執行情況；國有資產經營機構是國有資本經營預算的二級編制主體，是國有資本經營預算的具體執行者。在整個預算編制工作中，它為編制國有資本經營預算提供數據依據和數據來源。實施二級預算體系能夠與新型國有資產管理體制的基本架構保持一致，有利于實現政企分開，為國有資本經營預算的編制與監管提供了實際操作平臺和組織保障。

國有資本經營預算的編制流程為：首先，由國有資產經營機構負責組織下屬控股或參股企業編制其財務預算，并加以匯總協調，編制本經營機構的國有資本經營預算；然后，國資委再根據下屬國有資產經營機構上報的預算收支加以匯總、審核；最后，國資委根據國有經濟布局和產業結構戰略性調整的要求，對國有資產運營進行整體規劃，合理安排收支，編制國有資本經營預算。當然，國資委的組織機構中應設置相應職能部門，承擔國有資本經營預算的相關工作。

(二)預算的批準

國有資本經營預算是國家復式預算的重要組成部分，國資委編制國有資本經營預算之后，交由財政部門統一匯總并向人民代表大會報告，維護國家預算體系的統一性和完整性。中央國資委編制的國有資本經營預算由國家財政部統一匯總向全國人大報告，省級、市(地)級國資委編制的國有資本經營預算由各地財政廳、局統一匯總向同級人大報告。人大機構中與預算立法直接相關的是財政經濟委員會和人大常委會預算工作委員會。由這些相關機構及常務委員會對預算草案進行審議，提出修改意見。預算一經人大審議通過，就形成預算法案，成為法律，各部門各單位都必須依法嚴格執行。

(三)預算的執行與監督

國有資本經營預算經人大批準后，必須嚴格遵照執行。預算的執行可以分為兩個層次：一是國資委嚴格執行國有資本經營預算；二是國有資產經營機構嚴格執行國有資本經營預算。因為國有資本經營預算是二級預算體系，國資委和國有資產經營機構分別構成了預算的一二級執行主體。在執行過程中，任何機構或部門都不得隨意突破預算的收支規模，必須嚴格遵照預算法案執行。如確需對預算法案進行變更，也必須依照法定程序，向人大遞交預算調整方案，經人大審核通過后方可對預算法案進行調整。不執行預算法案或未經人大授權擅自調整預算法案均屬違法。

對預算執行的監督可以分為三個層次：第一層次是各級人大對國有資本經營預算執行情況的監督，這是人大憑借其執法監督權對國資委進行監督；第二層次是各級財政部門對國有資本經營預算執行情況的監督，這是財政部門作為國家預算主管單位對國資委進行監督；第三層次是各級國資委對國有資本經營預算執行情況的監督，這是國資委作為一級執行主體對預算的具體執行者，二級執行主體國有資產經營機構進行監督。

這樣國有資本經營預算的執行與監督就構成了“兩級執行，三層監督”的監管體制。

(四)決算審計

預算結束之后，各國有資產經營機構就預算執行情況及結果編制決算，上報國資委，國資委匯總審核之后，交由財政部門統一向人大報告。人大可組織力量對國有資本經營決算進行審計，或者由國家審計機關進行審計，將審計結果向人大匯報。

在國有資本經營預算的整套監管體系中，有三個方面需要重點突出；一是要強調國有資本經營預算的法律地位。只有使國有資本經營預算的地位上升到法律高度，才能使預算的權威性和嚴肅性得到強有力的保障，從根本上杜絕預算資金隨意調劑、擠占挪用等問題的發生。二是要強化人大的執法監督權。人大在預算的批準、執行以及決算的監督過程中要層層把關，細化預算科目，強調透明度，加強對預算調整、預算超支收入使用和預算科目之間資金調劑的審核和監督。三是要充分發揮審計的監督作用。對預算執行及決算進行審計，是預算監督的重要內容。人大應加強審計的力量，可考慮建立專門的審計委員會或聘請獨立的審計機構對預算及決算進行審查。國資委也應設立審計部門對下屬國有資產經營機構進行審計。

開展國有資本經營預算工作，應以提高國有資本效益為核心，加強對收益及投資的管理，強化國有資產運營中的風險控制，促進結構調整和資源優化配置，提高資本運作效率。國資委作為國有資本經營預算的管理部門，應建立和健全各項管理制度，對國有資本經營預算的工作程序、報表內容、時間安排做出明確規定，完善出資人管理、投資、融資、擔保、重大資產處置報告等一系列制度，為預算目標的實現奠定良好的組織和制度基礎。要加強預算執行的過程控制，實行國有資本經營預算執行情況的定期分析和報告制度。同時要建立考核與獎懲制度，將經營預算的執行情況作為評價國有資產經營機構經營業績的重要依據。只有建立和完善嚴格的內部控制和外部監督機制，國有資本經營預算才能真正體現出資者職能，最大限度地實現國有資產的保值增值。

三、建立和完善國有資本經營預算監管體系的配套改革措施

除了建立國有資本經營預算監管體系的組織機構外，還需要采取相關的配套改革措施，才能構建完備的國有資本經營預算監管體系。

(一)加快國有資本經營預算相關法律法規的建設

社會要由“人治”走向“法治”，首先要做到有法可依。建立和完善國有資本經營預算制度，需要強有力的法律保障。而《國有資產法》遲遲不能出臺，國資委的功能定位、管理模式以及與財政部、發改委、社保基金理事會等相關利益主體的權責利關系始終無法明確界定，致使國資委處處受到掣肘，工作難以深入展開。因此要盡快出臺《國有資產法》，為國有資本經營預算的建立提供法律保障和操作規則。隨著預算管理和國有資產管理體制改革的逐步深入，1994年頒布實施的《預算法》已不能適應形勢發展的需要，亦不能滿足各級人大加強對預算審查監督的要求。國有資本經營預算的性質、地位以及編制、審批、調整和監督的相關規定，都應該在新的《預算法》中加以明確。同時對預算編制的時間、內容和程序作出更為科學和細化的規定，使《預算法》更具可操作性和指導作用。除此之外，還必須強化預算的剛性約束機制，嚴肅財經法紀，對違反預算法律法規的行為加大懲處力度，樹立預算的權威性和法律效力。

(二)設立相關職能機構，充實技術力量

預算具有較強的專業性和技術性，如果缺乏相應的機構和專業人員，就很難對預算進行卓有成效的管理和監督。中央國資委和地方各級國資委都應成立預算部門和審計部門，來承擔相關工作。全國人大常委會為了加強這方面的工作，早于1998年12月就設立了預算工作委員會。從目前地方各級人大的機構設置來看，尚有相當一部分地方缺乏專業性較強的審批預算服務機構。而地方各級人大的財經委員會一般都人數較少，日常還要搞其他工作，不具備提前介入和初審的能力。這樣審查監督工作往往難以深入而流于形式。因此，地方人大常委會應抽調一批專業知識強，有長期從事財政、審計、會計、統計分析工作的同志成立預算工作委員會，為地方人大審批預算和監督預算執行提供技術支持。

(三)加強審計力量，建立人大審計制度

從世界各國審計機構發展的共同特點和趨勢來看，各個國家審計機構的名稱、職權不一，產生和組成的辦法也有區別，但共同點就是協助議會審批監督預算。在我國，建立人大審計制度已提出多年，應盡早把各級審計機關劃入各級人大序列，使各級審計機關協助同級人大對預算的合法性、真實性、效益性進行監督。這有利于把人大經濟監督推向專業化、科學化、綜合化的軌道，以解決人大經濟監督過多依賴于政府主管部門(被監督者)的問題。囿于政治體制，也可考慮建立人大自己的審計機構，由各級人大抽調專業人員成立專門的審計委員會，維護預算監督的獨立性，這樣就構成國務院審計署和人大審計委員會的雙重審計體系。審計署是隸屬于行政機構的審計部門，承擔內部監督職能；審計委員會是隸屬于立法機構的審計部門，承擔外部監督職能。這樣可解決監督者的監督過多地依賴被監督者的問題，使監督更為真實有效。

(四)強化預算監督手段

各國的預算監督主要體現在行政與立法部門之間的權利制衡上。按照《預算法》和《審計法》的要求，我國應加強部門之間的監督和對具體操作方法、手段的控制。除了人大和審計部門對國資委和國有資產經營機構的監督之外，還要建立和完善財政部門對國資委的預算收支的管理和監督機制。國有資本經營預算的收支管理要推行國庫單一賬戶體系，建立國庫集中收付制度。收入上，要保證國資委收繳的國有資本經營收益統一足額納入國庫。支出上，要根據國有資本經營預算的支出計劃嚴格審核，采取國庫集中支付的方式執行，并對其使用進行監督。（國資委《建立國有資本經營預算制度研究》課題組）

國有資本管理中心

北京市國資委昨天（1月7日）宣布，為應對金融危機、適應國企發展對國資監管的新要求，北京市國資委正式成立了具有國有資本經營與股權管理功能的北京國有資本經營管理中心。這樣北京的國有資本將接受國資委和該中心的雙重監管。

北京市國資委有關人士介紹，該中心管理委員會成員由市國資委領導班子成員兼任，不領任何薪酬。中心管理委員會主任由市國資委主任兼任；執行層按市場化方式選聘，實行任期責任制。該中心為全民所有制企業，注冊資金300億元。管理中心的職能包括：實現市委市政府的戰略產業投資平臺；資本融資平臺；推動國企重組的產業平臺；促進產業發展、科技創新的創業投資平臺；整體上市或主業上市企業的股權管理平臺；進行企業實施債務重組、解決歷史遺留問題的服務平臺。

國有資產經營公司目前有三種形式：資產處置型、整合型、股權管理型。目前，以中國誠通控股公司、國家開發投資公司為代表的國有資產管理公司，都分別開展多元化實業經營、金融投資等業務，并承擔一定的不良資產處置。隨著國有資本經營預算制度的全面鋪開，國企整合在股權市場、產權交易市場的活躍，國企改制的迫切需要，各地政府也相繼設立了國有資產投資公司

北京國有資本經營管理中心，是北京市人民政府國有資產監督管理委員會組建的全民所有制企業，初始注冊資金300億元。據了解，北京國有資本經營管理中心將全面監管北京市屬國有企業，直接持有整體上市或主業上市的大型國有企業股權。

完善國有資產監管體系的建議

一、當前國有資產監管存在的主要問題

(一)重有形資產監管，輕無形資產監管。現階段企業的國有資產評估、清產核資、期末各項財務指標考核基本上都是針對各種有形資產進行的，而無形資產一直未被列入。然而，現實中國有老企業往往有幾十年的發展歷史，品牌深入人心，形成了不可估量的無形資產，其無形資產價值不可忽視。此外，隨著知識經濟的蓬勃發展，無形資產在市場競爭中的地位日顯重要，對這項資產不予重視甚至視而不見必然使國有資產蒙受巨大損失。

(二)重資產量的監管，輕資產質的監管。目前國有資產監管的各項指標主要來自賬面上的數額，由于資產的價值因時、因地在不斷地發生變化，這就使得資產的賬面價值與實際價值之間存在著偏差。當這種偏差超過一定的范圍就會產生質的變化，進而影響對企業的正確評價。

(三)重資產的目前狀況，輕資產的潛在價值。一般而言，對資產的利用情況不同會產生不同的效益，其中資產可能產生的最大效益即是該資產的機會成本。但是，在當前我國國有資產監管工作中常忽視了這一點，企業很少對資產的利用進行優化，無形中造成大量機會成本的浪費，影響企業效益；而錯過資產利用的時機更是常常造成大量不良資產，使企業背上沉重的經營包袱。

(四)重財務監管，輕其他方面的監管。目前國有資產監管中存在的以財務監管替代其他方面的監管顯然過于簡單，也是不適當的。首先，財務核算上固有的局限性，使其提供的信息難以全面，特別是很難反映企業長期發展潛力。如果存在會計信息失真，則可供資信的程度更差。其次，各類財務指標的設置，是為了評價企業的經營狀況，達到正確引導企業發展的目的，但是，目前國有資產監管的指標設置仍不甚科學。如評價國有資產狀況的主要指標是保值增值率，但這一指標是靜態的、是以賬面價值來計算的，未考慮貨幣的時間價值。再次，從監管的形式上看，目前主要有監事會和稽察特派員制度。該制度是以財務監管為核心，并且主要是事后的監管，能在一定程度上減少國有資產流失，評價企業經營績效，但卻很難起預防、引導、激勵的作用，因而很難確保國有資產的最大增值。

二、完善國有資產監管體系的幾點建議

(一)拓展監管的廣度、深度。

1?進一步重視對無形資產的監管。國有企業應充分挖掘、利用多年來積累形成的無形資產，特別是在對外合資、合作中應正確認識投入的無形資產的價值，合理評估定價，保護自身權益。將無形資產列入國有資產監管體系，有利于引導企業關注和合理利用這一資源。

2?加強對資產質的監管。不僅要防止資產數量的流失，還要避免企業保留大量賬面不良資產而造成潛在損失的短期行為，注重講求整體資產的質量，剝離不良資產，增強企業發展后勁與潛力，防范資產風險。

3?分析利用資產的機會成本。企業應注重通過對機會成本的研究尋求資產的最佳利用與配置，盤活閑置資產，最大限度地利用資源。

4?由單純的財務評價，轉向對企業整體素質的評價，關注企業長期可持續性發展。為了獲取全面信息，了解企業的經營狀況，尤其是了解企業未來發展的潛力，除了要掌握企業的財務狀況，還必須全面考察企業的管理水平、人才資源、投資狀況等企業的綜合素質。

(二)科學設置國有資產監管評價指標。

隨著以知識經濟為基礎的新經濟時代的到來，未來企業生存、發展越來越取決于企業的競爭能力，而非短期的盈利。指標的設置應能較客觀地反映企業的管理水平與發展潛力，以及企業的行業地位，這既是國有資產保值增值的基礎，也是實現企業長期可持續性發展的重要條件。

1?不僅應以利潤指標進行考核，更應設置反映企業競爭力、資產管理水平的指標。如：反映企業競爭力指標有市場占有率、增長率等，反映資產管理水平的指標有現金流量、應收賬款周轉率、存貨周轉率等。

2?不僅應考核絕對指標，更應考核相對指標。以行業水平為標準考核企業的各項指標能起較好的激勵作用，也較為客觀。

3?不僅應考核總體效益，還應考核重大項目的效益，此外，還應考慮投資項目壽命周期等因素。

(三)選擇有效的監管形式。

為了有效地進行監管，應當將事后的評價與過程監管相結合，才能起到預防、激勵、引導作用。在監管形式上，除了設立監事會和稽察特派員外，還應增加企業職工的民主管理與社會輿論的監督、專家咨詢機構的參與等多種形式，全方位地實施監管。此外，還應推行行之有效的內部控制制度，實現監管的制度化。但是這種監管不應干預到企業的自主經營，而應致力于對企業經營的合理評價，防止資產流失和短期行為，服務于國有資產的保值、增值。

第五篇：分稅制改革和財政職能的問題

分稅制改革和財政職能的問題

關于分稅制改革和財政職能的問題，分稅制改革以前，中央財政在全國總財政當中比重相當的低，1993年中央財政僅占總財政22%，分稅制改革后，中央財政迅速提高到2005年的52%。中央財力狀況得到顯著提高，我國財政分配的制度也漸漸的統一起來，最終制度化。

樓部長在談到為什么要實行分稅制改革，我非常的贊同。首先，我們應該承認我們國家存在一個城鄉二元經濟結構、東中西部發展不均衡、人們收入差距擴大等不利于社會長久穩定的因素。如果放任下去，國家肯定不穩定，那么誰會去調節，肯定是中央政府，那么調節必須要以雄厚的財政資金作為后盾。因此提升中央財力十分必要。在對新疆財政廳廳長的訪談中，我們也可以明顯看出中央財政對新疆發展建設的支持力度，在西部崛起中，中央財政起來不可磨滅的作用。財政的經濟穩定與發展職能和收入分配職能在這里得到了很好的體現。

分稅制改革以來，一個突出的問題是基層財政的困難，表現為財權重心上移而事權重心下移。1994年改革時沒有說清楚的事權，都以一票否決的形式壓著基層承擔責任，比如社會治安、公共事業發展、“普九”等，出了問題政績免談。財力不夠怎么辦呢？只能逼著地方東挪西借，甚至借高利貸。另外，在這幾年在資源制約條件下，不動產在整個經濟中的影響越來越大，與此有關的對“土地財政”的指責之聲不絕于耳，很多討論往往會歸咎于財政的分稅制，甚至激烈抨擊財政體制是萬惡之源，認為是由于分稅制導致的地方財政收入不足，使得地方政府把更多興奮點放在辦企業、搞建設項目、抬高地價增加土地批租收入等短期行為上。

稅制改革后，稅收已成為財政收入最主要的來源。此后，我們又不斷地調整和完善稅制，特別是針對稅收征管體制滯后于稅制的狀況，加快了稅收征管改革步伐。一個健康有效的稅制，必須通過與之相適應的稅收征管制度來保證實施。1998年以來，進一步加強稅收法制建設，深化稅收征管體制改革和以“金稅工程”為主要手段的稅收征管信息網絡的建設運用，建立海關緝私警察制度，這對于加強稅收征管，打擊各種偷逃騙稅、走私等涉稅違法犯罪活動，發揮了重要作用。新《稅收征管法》及其《實施細則》等一批法律法規相繼頒布實施，稅收征管力度加強，保證了稅收持續大幅度增長。2002年全國稅收收入（此為國家統

計局統計口徑，已沖減了出口退稅部分）比1993年增長了3.14倍，年均增長17.1％，與同期財政收入年均增長數基本同步，其中1994——1997年年均增收995億元，1998——2002年年均增收1880億元。稅制的重大改革和不斷完善，為持續大幅度增加財政收入、增強宏觀調控能力、支持經濟和社會事業全面發展，作出了重要貢獻。

關于財政職能問題應注意以下幾個方面

首先 ,財政職能是財政區別于其他經濟范疇的重要標志之一 ,是規范財政活動的基本準則。概括地說 ,財政是以政府為主體的分配活動 ,也就是通過政府的收支活動 ,通過征稅、舉債以及收取各種規費、使用費等途徑集中一部分社會資源 ,用以實現政府職能和滿足社會公共需要的經濟活動。

其次 ,財政職能是實現政府職能的重要手段。財政是與國家密切相連的 ,財政職能須依據政府職能來確定 ,研究財政職能需要從這一點出發。

第三 ,實行公共財政模式的國家 ,財政職能有共性的一面 ,但又必須從各自國家的國情出發 ,表現出各自不同的特征。

第四 ,財政職能有其相對固定的內涵 ,但又不是一成不變的 ,在不同的歷史發展階段 , 內容和形式都會有所不同。

能否界定好財政的職能范圍，關鍵看政府的職能究竟能否規范化。規范政府職能關鍵是處理好三個關系：一是處理好政府與市場的關系。按照市場經濟的要求，規范政府職能標準就是滿足社會公共需要，糾正市場失靈。二是處理好各級政府之間的關系。關鍵是劃分政府間的事權，這是確保國家社會經濟各項事業全面發展的政治保證。三是正確處理政府與國有企業的關系。轉變政府職能，實行政企分開是處理政府和企業關系的關鍵，國有企業改革的難點也就是政企分開。

人力1004楊勇2010161410