第一篇：分稅制財(cái)政體制下政府收入劃分現(xiàn)狀調(diào)研報(bào)告

省以下財(cái)政收入體制是國家財(cái)政收入體制的重要組成部分，是中央對地方財(cái)政收入體制的貫徹和延伸。我國省以下財(cái)政收入體制的框架，出自1994年實(shí)行分稅制改革的要求，但目前過渡色彩較濃，合理化程度和規(guī)范性都不高。從十二年來的運(yùn)行情況看，現(xiàn)行體制在提高“兩個(gè)比重”，增強(qiáng)宏觀調(diào)控能力，調(diào)動各級政府當(dāng)家理財(cái)積極性等方面發(fā)揮了積極作用，但省以下政府間收入劃分的現(xiàn)狀各地不一，科學(xué)性、公平性、均等性和穩(wěn)定性不高。財(cái)政運(yùn)行中也出現(xiàn)了一些新情況、新問題，突出表現(xiàn)為在全國財(cái)政總收入高速增長的同時(shí)，基層財(cái)政困難加劇，農(nóng)村義務(wù)教育、農(nóng)村公共衛(wèi)生體系、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)滯后，維系基層機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)和提供均等化公共服務(wù)的內(nèi)生機(jī)制日顯體制性缺陷，重要機(jī)遇期和矛盾突現(xiàn)期，正確歷史發(fā)展過程中的看待，適時(shí)完善財(cái)政分配體制，統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展已成為各方關(guān)注的焦點(diǎn)。

如何調(diào)整和改進(jìn)省以下財(cái)政收入體制，科學(xué)合理劃分政府間收入，建立健全地方財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的良性運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制，緩解基層財(cái)政困難，實(shí)現(xiàn)中央提出的“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展”的目標(biāo)，是當(dāng)前貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，構(gòu)建和諧社會，加快公共財(cái)政體系建設(shè)亟待解決的問題。本課題在對政府間收入劃分體制改革背景、運(yùn)行現(xiàn)狀及存在問題進(jìn)行體制和現(xiàn)狀分析后認(rèn)為，近期是調(diào)整完善“分稅制”財(cái)政體制的有利時(shí)機(jī)，通過適度向地方分散財(cái)力，以緩解基層財(cái)政困難和調(diào)動地方合理發(fā)展經(jīng)濟(jì)、精簡機(jī)構(gòu)、增收節(jié)支的積極性。從中長期目標(biāo)來看，按照構(gòu)建公共財(cái)政體制的要求，需對分稅制下財(cái)政收入體制進(jìn)行系統(tǒng)化的調(diào)整、改進(jìn)和規(guī)范。

一、政府間財(cái)政收入劃分體制的現(xiàn)狀分析

(一)我國分稅制財(cái)政體制改革的歷史背景及基本評價(jià)

1、我國財(cái)政體制改革的歷史沿革和階段特征

規(guī)范政府間財(cái)政收支劃分關(guān)系歷來是財(cái)政體制改革的重要內(nèi)容。改革開放以來，我國財(cái)政體制和收支劃分主要經(jīng)歷了十多次體制調(diào)整和變化，其基本取向都是沿著集權(quán)與分權(quán)關(guān)系判斷與選擇這條線來進(jìn)行的。過度的集權(quán)影響地方政府的積極性，阻礙地方基本職能的發(fā)揮，而過度的分權(quán)又會導(dǎo)致中央政府宏觀控制力下降，實(shí)現(xiàn)其必要職能能力的削弱。因此，尋求適當(dāng)集權(quán)與分權(quán)的體制，是我國政府間財(cái)政收支劃分關(guān)系變革和完善的主要動因與基本走向。

從建國以來我國財(cái)政體制的歷史演變進(jìn)程可以基本佐證這一趨勢判斷。建國初期至分稅制財(cái)政體制實(shí)行之前，我國政府間財(cái)政關(guān)系的演變大體可以概括為三個(gè)階段：第一階段，建國初期統(tǒng)收統(tǒng)支體制(1950—1952年)階段，政府間財(cái)政關(guān)系基本上實(shí)行的是高度集權(quán)的體制，財(cái)政收支高度集中于中央政府，適應(yīng)了國民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)時(shí)期的特殊歷史背景的需要。第二階段，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理體制(1953—1978年)，實(shí)行了“總額分成”為主要特征的各類體制，其基本特點(diǎn)是在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的適當(dāng)分權(quán)型體制。這類體制是在中央集權(quán)的前提下，調(diào)動地方政府管理經(jīng)濟(jì)，組織財(cái)政收入，安排財(cái)政支出的積極性。第三階段，劃分收支、分級包干體制(1980—1993年)，在經(jīng)濟(jì)體制實(shí)行重大改革的背景下，對地方政府和國營企業(yè)的放權(quán)讓利是改革的主要基調(diào)。適應(yīng)這種改革要求，政府間財(cái)政體制逐步走向分權(quán)性體制。以“分灶吃飯”為典型的分權(quán)體制，使得地方政府的財(cái)力不斷增長，中央財(cái)政的財(cái)力在全部財(cái)政收入中的比重逐年下降，中央財(cái)政對各地區(qū)的財(cái)政調(diào)節(jié)能力明顯減弱。

以上三個(gè)階段的財(cái)政體制，基本適應(yīng)了當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)體制和國家的政治形勢，推動了當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，在當(dāng)時(shí)背景下是客觀現(xiàn)實(shí)的選擇。從歷史發(fā)展階段的特征變化來看，大致是沿著從集權(quán)向分權(quán)這條主線推進(jìn)的，特別是第三階段的劃分收支、分級包干體制，走向分權(quán)的步伐更大，在充分調(diào)動地方當(dāng)家理財(cái)積極性的同時(shí)，中央財(cái)政收入在全國財(cái)政收入中的比重相應(yīng)下降，削弱了中央財(cái)政的宏觀調(diào)控能力：一是弱化了中央政府在預(yù)算管理體制中的主導(dǎo)地位，影響了中央財(cái)政的控制力；二是強(qiáng)化了地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡；三是包干制阻礙了流動性，影響了資源配置效率；四是模糊了各級政府的職責(zé)，不利于稅收制度的優(yōu)化。有鑒于此，財(cái)政包干制已不適應(yīng)當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。[ii]

二是政府間事權(quán)財(cái)權(quán)劃分不清，成為日后深化改革的羈絆。1994年分稅制財(cái)政改革，在政府間事權(quán)劃分上，存在著“內(nèi)外不清”、“上下不明”、“你中有我，我中有你”的弊端，雖為分稅制財(cái)政體制改革，但實(shí)際操作上仍保留和延續(xù)了“基數(shù)+增長+分成”的傳統(tǒng)做法。時(shí)至今日，制度安排和體制設(shè)計(jì)上的“先天不足”，一直制約著科學(xué)規(guī)范分稅制財(cái)政體制的有效構(gòu)建。

三是以集中中央政府財(cái)權(quán)為出發(fā)點(diǎn)的改革，很大程度上重新步入了“集權(quán)”與“分權(quán)”的怪圈。分稅制財(cái)政體制改革的根本出發(fā)點(diǎn)，就是要提高中央政府的財(cái)權(quán)集中度，削弱諸侯經(jīng)濟(jì)實(shí)力，采取一種“倒軋賬”方式，確定中央與地方的財(cái)力規(guī)模比例，在零和博弈狀態(tài)下，中央政府增加的財(cái)力無疑就是地方政府減少的財(cái)力。這種自上而下的改革，由于過分強(qiáng)調(diào)收入而忽略事權(quán)的及時(shí)調(diào)整，不知不覺中步入“集權(quán)”與“分權(quán)”的怪圈。[iv]

(二)當(dāng)前省以下政府間財(cái)政收入劃分體制的實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)

1、省對市財(cái)政收入劃分體制的實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)

1994年，中央開始實(shí)施分稅制財(cái)政體制，隨后，湖北省對地、市、州也實(shí)行了分稅制的收入劃分體制，將市、州財(cái)政收入劃分為中央固定收入、省級固定收入、地市州固定收入、省與地市州共享收入。XX年，省政府根據(jù)中央實(shí)施所得稅分享改革的精神，再次對財(cái)政收入劃分體制進(jìn)行了調(diào)整和完善，該體制運(yùn)行至今。

案例1：省對**市財(cái)政收入劃分體制：

XX年，省對**市財(cái)政體制作了相應(yīng)調(diào)整。主要內(nèi)容,一是實(shí)行企業(yè)稅收屬地征管。從XX年起，將中央下劃的一般企業(yè)所得稅和省級企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、增值稅25％部分、營業(yè)稅、7種小稅(包括城市維護(hù)建設(shè)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、印花稅、資源稅、固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅、耕地占用稅和教育費(fèi)附加)全部下放到市，實(shí)行屬地征管，從而解決了以往多頭征稅問題，理順了稅收征管體制。

二是擴(kuò)大稅收分享范圍。在中央對地方企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅實(shí)行增量分享的基礎(chǔ)上，省里除對市的企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅分享外，還將增值稅25％部分和營業(yè)稅納入分享范圍。與中央的分享改革一樣，省調(diào)整體制實(shí)質(zhì)是增量分享，即以XX年為基期年，統(tǒng)一實(shí)行省與市分享增量。其具體分享比例是：①企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅XX年地方50％部分省分享20％、市分享30％，XX年地方40％部分省分享15％、市分享25％，XX年至今省、市分享比例與XX年相同；②增值稅25％部分省分享8％、市分享17％;③營業(yè)稅省分享30％、市分享70％;④7種小稅以XX年實(shí)際入庫數(shù)為基數(shù)實(shí)行定額上解省，未實(shí)行增量分享。

三是改變所得稅基數(shù)核定辦法。省對省級、市的個(gè)人所得稅、增值稅、營業(yè)稅，都以XX年實(shí)際完成數(shù)為基數(shù);對企業(yè)所得稅，省級以XX年實(shí)際完成數(shù)為基數(shù)，市以XX年實(shí)際完成數(shù)乘以XX年1-9月增幅或者1999年、XX年兩年平均增幅為基數(shù)。如果以后年度市的“四稅”收入達(dá)不到核定的基數(shù)，省相應(yīng)扣減對市的基數(shù)返還或調(diào)增市的基數(shù)上解。

從XX年省對**市財(cái)政體制調(diào)整以來的運(yùn)轉(zhuǎn)情況看，這次體制調(diào)整實(shí)質(zhì)上是保存量、分增量，但形式上是對“四稅”全額分級入庫，資金上平時(shí)給予調(diào)度，這對地方財(cái)政收入的統(tǒng)計(jì)口徑和可用財(cái)力都帶來了較大的影響。從財(cái)力上講，XX—XX年三年間，省凈集中**市增量資金累計(jì)23億余元，平均每年7億元。從發(fā)展趨勢看，中央和省集中度呈逐年上升趨勢，地方財(cái)政收入占比逐年下降。

2、省對縣財(cái)政收入劃分體制的實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)

XX年以前，實(shí)行的是市管縣的財(cái)政體制，為了加快縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，XX年省政府決定在全省實(shí)行省管縣(市)的財(cái)政體制，隨后，也相應(yīng)確立了省對縣(市)的財(cái)政收入劃分體制，其運(yùn)行情況：

從XX年起，全省所有市、縣(市)財(cái)政體制統(tǒng)一按鄂政發(fā)〔XX〕29號和〔XX〕50號及有關(guān)文件規(guī)定執(zhí)行，市不再完成所屬縣(市)稅種和新增集中縣(市)財(cái)力，省、市、縣(市)收入中企業(yè)所得稅按中央60％，省15％，市(縣市)25％比例分享；個(gè)人所得稅按中央60％，省15％，市(縣市)25％比例分享；增值稅按中央75％，省8％，市(縣市)17％比例分，省同時(shí)分享相應(yīng)的稅收返還增量；營業(yè)稅按省30％，市(縣市)70％比例分享執(zhí)行；七個(gè)小稅種按確定的定額上交省財(cái)政。為了進(jìn)一步加大對縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支持力度，對68個(gè)縣市區(qū)調(diào)整和完善分稅制財(cái)政體制省集中增量，以XX年為基數(shù)，XX—XX年新增上交省的增量，全額返還縣市區(qū)，用于支持縣鄉(xiāng)綜合配套改革和縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

3、市對區(qū)財(cái)政收入劃分體制的實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)

據(jù)調(diào)查了解，目前全省市對區(qū)財(cái)政收入劃分體制主要有兩種形式：

一是實(shí)行按行政隸屬關(guān)系劃分市區(qū)財(cái)政收入范圍的體制。對市屬企事業(yè)單位繳納的財(cái)政收入劃歸市級收入，對區(qū)屬企事業(yè)單位繳納的財(cái)政收入劃歸區(qū)級收入，然后核定收支基數(shù)，對收大于支的定額上交，收不抵支的定額補(bǔ)貼，收入超基數(shù)的比例分成或超收全留。

二是實(shí)行分稅制的收入劃分體制。打破行政隸屬關(guān)系，將市、區(qū)收入捆在一起，按稅種劃分收入范圍，核定收支基數(shù)，定額上交或定額補(bǔ)助，超收入基數(shù)比例分成。

案例2：隨州市對曾都區(qū)財(cái)政收入劃分體制

XX年地級隨州市成立后，從XX年起，對曾都區(qū)實(shí)行“按稅種劃分收入范圍，核定收入基數(shù)，定額補(bǔ)助，超收入基數(shù)比例分成”的收入劃分體制。

1、財(cái)政收入范圍的劃分。(1)市級收入：增值稅地方留用部分的15％，農(nóng)業(yè)稅30％，地稅收入40％，市屬企事業(yè)單位繳納的耕地占用稅、契稅、罰沒收入、土地出讓金、基金收入、規(guī)費(fèi)收入等；(2)區(qū)級收入：增值稅地方留用部分的10％，地稅收入60％，農(nóng)業(yè)稅70％，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅100％，區(qū)屬范圍內(nèi)的耕地占用稅、契稅及非稅收入等。

2、基數(shù)計(jì)算。以1997、1998、1999三年的實(shí)際完成數(shù)和XX年的計(jì)劃數(shù)加權(quán)平均數(shù)遞增10％作為XX年收入基數(shù)，對區(qū)財(cái)政收入超基數(shù)部分，市、區(qū)2:8分成；短收入基數(shù)部分，市、區(qū)2:8負(fù)擔(dān)。

3、定額補(bǔ)助。區(qū)支出基數(shù)大于收入基數(shù)部分為市對區(qū)的定額補(bǔ)助。XX年以后，隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革政策出臺和省對財(cái)政收入劃分體制調(diào)整，隨州市對曾都區(qū)財(cái)政收入劃分體制也作了相應(yīng)的完善。

4、縣對鄉(xiāng)財(cái)政收入劃分體制的實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)

據(jù)了解，全省縣對鄉(xiāng)財(cái)政收入劃分體制各有特色，但大同小異，其主要體制模式有三種：一是實(shí)行“劃分收入范圍、核定收入基數(shù)、定額上交或定額補(bǔ)貼、超收全留”的收入劃分體制；二是實(shí)行“劃分收支范圍、核定收入基數(shù)、超收分成、短收自補(bǔ)或短收分擔(dān)”的體制；三是實(shí)行“定收定支、收支掛鉤、遞增包干上交”的體制。

案例3：隨州市曾都區(qū)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入劃分體制

根據(jù)稅費(fèi)改革及上級財(cái)政體制變化后的實(shí)際，XX年，曾都區(qū)調(diào)整對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入劃分體制，實(shí)行“按稅種劃分收入范圍、核定收入基數(shù)、超基數(shù)全額返還”的新財(cái)政收入劃分體制，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入劃分為中央收入、省級收入、區(qū)級收入、鎮(zhèn)級收入，其中區(qū)、鎮(zhèn)級收入范圍分別為：

1、區(qū)級收入：耕地占用稅、土地有償使用收入、社會保險(xiǎn)基金收入、國有資產(chǎn)經(jīng)營收益。

2、鎮(zhèn)級收入：增值稅17％，企業(yè)所得稅25％，個(gè)人所得稅25％，一般營業(yè)稅70％，資源稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、房產(chǎn)稅、印花稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、城鎮(zhèn)教育費(fèi)附加、契稅等8項(xiàng)收入的100％及罰沒收入、行政事業(yè)性收費(fèi)收入、其他收入等非稅收入。

3、收入基數(shù)確定：按上述稅種和比例將XX—XX年實(shí)際完成數(shù)進(jìn)行加權(quán)平均作為收入基數(shù)。

(三)省以下政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)

實(shí)行分稅制財(cái)政體制改革和進(jìn)一步完善分稅制財(cái)政體制改革以后，省以下政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的實(shí)際運(yùn)行情況有所變化。我省現(xiàn)行省對市(縣)轉(zhuǎn)移支付，按轉(zhuǎn)移支付的目的不同，可以分為一般性轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)性轉(zhuǎn)移支付兩類。一般性轉(zhuǎn)移支付是無條件的，或者叫均等化轉(zhuǎn)移支付，根據(jù)均等化目標(biāo)設(shè)計(jì)，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付也叫專項(xiàng)撥款，是有附加條件的轉(zhuǎn)移支付，主要按照規(guī)定的用途使用資金。

一般性轉(zhuǎn)移支付由均衡性轉(zhuǎn)移支付、激勵性轉(zhuǎn)移支付和政策性轉(zhuǎn)移支付構(gòu)成。均衡性轉(zhuǎn)移支付額主要參照各地標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入和標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出差額以及均衡性轉(zhuǎn)移支付系數(shù)計(jì)算確定。用公式表示為：某地區(qū)均衡性轉(zhuǎn)移支付額=(該地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出-該地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入)×均衡性轉(zhuǎn)移支付系數(shù)。標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入和標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出,采用XX年統(tǒng)計(jì)資料中的國內(nèi)生產(chǎn)總值、總?cè)丝凇⑧l(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量等數(shù)據(jù)分別建立線形回歸模型計(jì)算確定。激勵性轉(zhuǎn)移支付由地方一般預(yù)算收入增長激勵性轉(zhuǎn)移支付、工商四稅激勵性轉(zhuǎn)移支付、市州本級支持縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展激勵性轉(zhuǎn)移支付、財(cái)政改革與管理量化考核激勵性轉(zhuǎn)移支付和煙草銷售激勵性轉(zhuǎn)移支付、發(fā)揮財(cái)政職能支持新型工業(yè)化和縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展試點(diǎn)激勵性轉(zhuǎn)移支付組成。具體支付數(shù)額分別設(shè)立公式計(jì)算確定。政策性轉(zhuǎn)移支付包括：省集中稅收增量返還政策性轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村義務(wù)教育政策性轉(zhuǎn)移支付、公檢法司政策性轉(zhuǎn)移支付等。分別按公式計(jì)算確定支付數(shù)額。省對下一般性轉(zhuǎn)移支付從1995年的1.75億元，經(jīng)過十年的發(fā)展，到XX年已達(dá)到23.5億元，增長12倍，其中，均衡性轉(zhuǎn)移支付9.20億元，占39%；激勵性轉(zhuǎn)移支付3億元，占13%政策性轉(zhuǎn)移支付11.3億元，占48%。

除一般性轉(zhuǎn)移支付外，針對特定的政策目標(biāo)，省還設(shè)計(jì)了一些補(bǔ)助下級財(cái)政專門的轉(zhuǎn)移支付，稱為專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。目前省對下的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付主要有農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付、取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅降低農(nóng)業(yè)稅率轉(zhuǎn)移支付、調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付、社會保障轉(zhuǎn)移支付、糧食直補(bǔ)轉(zhuǎn)移支付等。專項(xiàng)性轉(zhuǎn)移支付數(shù)額根據(jù)各種款項(xiàng)的性質(zhì)考慮相關(guān)因素綜合確定。

案例4：省對潛江市財(cái)政轉(zhuǎn)移支付情況

XX年至XX年湖北省對潛江市轉(zhuǎn)移支付額分別為3925萬元、3607萬元、6418萬元、5694萬元、15227萬元、31895萬元，分別占潛江市可用財(cái)力的12.36％、9.7％、14.82％、12.35％、26.48％、42.65％，其中：一般性轉(zhuǎn)移支付XX年至XX年為零，XX年50萬元，XX年1800萬元，XX年6599萬元；專項(xiàng)性轉(zhuǎn)移支付XX年至XX年分別為3446萬元，2470萬元，2840萬元，2360萬元，4073萬元，6792萬元；其他轉(zhuǎn)移支付分別為479萬元，1137萬元，3542萬元，3284萬元，9354萬元，18504萬元。從上面數(shù)據(jù)可以看到省對潛江市轉(zhuǎn)移支付資金增加較快，但專項(xiàng)性轉(zhuǎn)移支付增量不大，一般性轉(zhuǎn)移支付增量很大。

二、當(dāng)前政府間財(cái)政收入劃分體制存在的主要問題

(一)中央、省財(cái)力集中度較高，過分強(qiáng)調(diào)集中收入，忽略了事權(quán)的調(diào)整，制約了科學(xué)規(guī)范分稅制財(cái)政體制的有效構(gòu)建

1、實(shí)施分稅制財(cái)政體制十多年以來，中央、省收入占比大幅度提高，地方收入逐年下滑

分稅制財(cái)政體制實(shí)施以來，中央、省級財(cái)政收入的比重不斷提高，增強(qiáng)中央和省級財(cái)政宏觀調(diào)控能力的意圖得到充分體現(xiàn)，與此同時(shí)，地方財(cái)政收入比重不斷下降。如隨州市XX年中央、省級收入的比重分別為23.3％、1.7％，到 XX年上升為44.9％、9.5％，分別提高21.6、7.8個(gè)百分點(diǎn)；而地方收入的比重下降了29.4個(gè)百分點(diǎn)。加上垂直管理部門(如工商、藥監(jiān)局、交通)收取的專項(xiàng)收入，中央、省級收入所占比重將更大。

2、與經(jīng)濟(jì)增長密切相關(guān)的主體稅種的增量大部分集中到了中央、省，影響了地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性

增值稅、消費(fèi)稅、所得稅、營業(yè)稅是與經(jīng)濟(jì)增長最密切相關(guān)的主體稅種，其增長幅度一直高于經(jīng)濟(jì)增長速度，占財(cái)政收入的比重也較大。如隨州市XX年這四項(xiàng)稅收占財(cái)政收入比重為41.4％，XX年達(dá)到68.6％，提高了27.5個(gè)百分點(diǎn)。增值稅、所得稅、營業(yè)稅中央、省與地方共享，且中央、省分享比例相對過高，消費(fèi)稅全部歸中央，稅收增量大頭都集中到中央、省。如隨州市，XX年中央、省分享了這四項(xiàng)稅收的61.8％，XX年達(dá)到72.1％，增長10.3個(gè)百分點(diǎn)，絕對額增長130％。盡管中央對增值稅、消費(fèi)稅的增量實(shí)行1：0.3系數(shù)返還，省對集中的增量給予返還，但由于中央計(jì)算增量返還實(shí)行環(huán)比計(jì)算法，省實(shí)行增量返還只給予3年優(yōu)惠期，地方分享的收入比重仍然持續(xù)下降，嚴(yán)重影響了地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性。

3、主體稅種過多采用共享稅模式，有復(fù)歸“比例分成”老體制的傾向，失去分稅制改革的本來意義

XX年中央、省進(jìn)一步調(diào)整和完善分稅制財(cái)政體制，對主體稅種所得稅，中央分享60％、省分享15％；對增值稅、營業(yè)稅，省分享8％、30％；隨后調(diào)整了出口退稅政策，對超基數(shù)部分實(shí)行中央與地方共擔(dān)，進(jìn)一步擴(kuò)大了主體稅種的分成范圍。由于主體稅種構(gòu)成了財(cái)政收入的主體且比重不斷提高，對主體稅種過多采用共享模式，有復(fù)歸“比例分成”老體制的傾向，有違分稅制改革的本來意義。

4、稅權(quán)過分集中中央，地方稅收立法權(quán)有名無實(shí)

當(dāng)前開征的稅種絕大多數(shù)由中央立法開征，省級只對少數(shù)稅種的稅率有調(diào)整權(quán)，而且這少數(shù)稅種的稅率有調(diào)整權(quán)也很難實(shí)現(xiàn)，使得地方稅收立法權(quán)有名無實(shí)。稅收立法權(quán)、政策的制定權(quán)的高度集中，保證了上級收入、實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控，但對地方利益考慮不夠。

(二)地方財(cái)力留成偏低，難以保障地方社會經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展

1、地方財(cái)權(quán)與事權(quán)不對稱，基層財(cái)政日趨困難

分稅制改革后，中央、省不斷集中財(cái)力。如隨州XX年以來，上劃收入年均遞增19.4 ％，從XX的20763萬元，增長到XX年的50476萬元(參見表2)。財(cái)力上移的同時(shí)，事權(quán)呈現(xiàn)不斷下移的態(tài)勢。如民兵訓(xùn)練、預(yù)備役部隊(duì)經(jīng)費(fèi)、武警部隊(duì)營房建設(shè)等。目前，地方政府擔(dān)負(fù)的事權(quán)很大，包括義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施、社會治安、環(huán)境保護(hù)、社會保障、行政管理等，這些事權(quán)大都剛性強(qiáng)、欠帳多、所需支出基數(shù)大，無法壓縮，財(cái)權(quán)上收、事權(quán)下放的結(jié)果是地方財(cái)政困難與日俱增。根據(jù)XX年省財(cái)政廳開展的基本保障能力調(diào)查分析，隨州市按標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政供養(yǎng)人員測算，財(cái)力缺口近億元，按實(shí)際財(cái)政供養(yǎng)人員測算財(cái)力缺口達(dá)2億元。人均財(cái)力僅為1.7萬元，僅僅只夠維持工資的發(fā)放。

2、地方財(cái)政的自給能力薄弱，缺乏基本穩(wěn)定的自主財(cái)力

地方財(cái)政自給能力不斷下降，地方支出需要過多依賴上級政府轉(zhuǎn)移支付，對上級財(cái)政依賴程度日益加深。隨著中央及省不斷加大集中財(cái)力力度，地方財(cái)政自給能力越來越差，收支缺口逐漸拉大，對上級財(cái)政的依賴度也逐年增大。以隨州為例，XX年，隨州市完成一般預(yù)算收入34333萬元，財(cái)政自給系數(shù)為0.47；到XX年，隨州市完成一般預(yù)算收入42460萬元，財(cái)政自給系數(shù)為0.3，比XX年下降0.17(參見表1)。由于地方財(cái)政自給能力越來越弱，只能依靠中央及少量轉(zhuǎn)移支付來勉強(qiáng)維持地方運(yùn)轉(zhuǎn)。加之目前中央及省轉(zhuǎn)移支付制度仍然帶有濃厚的過渡色彩，基數(shù)法痕跡過重，專項(xiàng)資金比例過大，一般財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付的比重過低等，使得基層財(cái)政處在“等米下鍋”的艱難境地，從而嚴(yán)重影響了地方社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

[表1] XX—XX年隨州市財(cái)政自給系數(shù) [v](單位：萬元)

年份 一般預(yù)算收入 一般預(yù)算支出 地方財(cái)政自給系數(shù)

XX 34333 73369 0.47

XX 36021 88099 0.41

XX 44110 103279 0.43

XX 44816 114520 0.39

XX 42460 142426 0.30

[表2 ] XX—XX年隨州市上劃收入變化情況表[vi]

年份 劃收入(萬元)遞增幅度(％)年均增幅(％)

XX 20763 10.2 19.4

XX 30755 48.1

XX 29680-3.5

XX 44859 51.1

XX 50476 12.5

3、地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)剛性強(qiáng)，財(cái)政平衡難度大。

由于地方財(cái)政財(cái)力規(guī)模小，事權(quán)范圍大，形成支出結(jié)構(gòu)剛性強(qiáng)，調(diào)整難度大，從地方本級支出結(jié)構(gòu)看，基本上為行政事業(yè)單位人員經(jīng)費(fèi)，農(nóng)業(yè)、科學(xué)、教育等法定支出，糧食風(fēng)險(xiǎn)金、下崗職工生活費(fèi)、社會保障等政策性支出各占1/3。人員經(jīng)費(fèi)是必須確保的項(xiàng)目，農(nóng)業(yè)、教育、科學(xué)等支出項(xiàng)目，相關(guān)法律規(guī)定其必須按照高于經(jīng)常性收入的增幅安排。糧食風(fēng)險(xiǎn)金、下崗職工生活費(fèi)、社會保障等都是近兩年中央出臺的重要支出政策，必須落實(shí)到位。所以，從目前的地方支出結(jié)構(gòu)上看，沒有調(diào)整的余地。

4、地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重，維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)和社會穩(wěn)定的壓力較大

由于地方財(cái)力嚴(yán)重不足，為了發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)和各項(xiàng)事業(yè)，不少地方政府直接借入大量資金或出面擔(dān)保貸款，形成了巨額債務(wù)負(fù)擔(dān)。截止到XX年末，湖北省各級政府債務(wù)余額836億元，為當(dāng)年地方財(cái)政收入的2.7倍。其中縣鄉(xiāng)政府債務(wù)余額453億元，占債務(wù)總額的54％，為當(dāng)年縣鄉(xiāng)地方財(cái)政收入的5.3倍。全省逾期債務(wù)余額387億元，占債務(wù)總額的46％，為當(dāng)年地方財(cái)政收入的1.25倍[vii]。日益膨脹的政府債務(wù)已成為地方財(cái)政的沉重負(fù)擔(dān)。更為嚴(yán)重的是，地方財(cái)政并未將債務(wù)收支列入預(yù)算。因此債務(wù)負(fù)擔(dān)自然也就成為地方財(cái)政的無形缺口，當(dāng)勉強(qiáng)維持政府運(yùn)轉(zhuǎn)的地方財(cái)力在償還債務(wù)的情況下，必然擠占用來保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保穩(wěn)定的資金，甚至誘發(fā)專項(xiàng)資金的違規(guī)和錯(cuò)位，嚴(yán)重侵蝕財(cái)政的根基。

(三)轉(zhuǎn)移支付體系不健全，穩(wěn)定、規(guī)范、科學(xué)的轉(zhuǎn)移支付缺乏制度保障

1、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付形式不規(guī)范

現(xiàn)行的省以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式有稅收返還、原體制補(bǔ)助、專項(xiàng)補(bǔ)助、一般性轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助、各項(xiàng)結(jié)算補(bǔ)助和其他補(bǔ)助等，種類過多，錯(cuò)綜復(fù)雜，政策指向不明確，多年沿襲的財(cái)政體制利益交錯(cuò)，得不到很好的解決。轉(zhuǎn)移支付形式種類繁多，補(bǔ)助對象涉及各行業(yè)，缺乏統(tǒng)一、嚴(yán)密的制度，資金分配的標(biāo)準(zhǔn)或依據(jù)尚不夠具體和科學(xué)，造成專款的分配過程不透明，資金零星分散，難以發(fā)揮財(cái)政資金的規(guī)模效應(yīng)。這種多形式轉(zhuǎn)移支付制度，不可避免地使各級政府所承擔(dān)的公共事務(wù)劃分不穩(wěn)定，省以下地方各級政府所承擔(dān)的公共事務(wù)與其財(cái)力不匹配。

2、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中的各項(xiàng)專款過多，且缺乏程序化、公式化的分配辦法，隨意性較大

目前，省對下的財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付相對而言較規(guī)范，大多設(shè)立了公式，透明度和科學(xué)性均有所提高。但專項(xiàng)撥款范圍過寬，幾乎覆蓋所有的支出科目；專項(xiàng)資金的分配使用缺乏事權(quán)依據(jù)，分配方法缺乏嚴(yán)格的制度約束隨意性大，客觀性差，容易發(fā)生“尋租行為”。同時(shí)，不穩(wěn)定的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付分配，使下級財(cái)政對上級財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付難以準(zhǔn)確預(yù)測，在編制年度預(yù)算時(shí)無法納入當(dāng)年的財(cái)力安排，影響了預(yù)算的全面性和完整性，不利于接受人大監(jiān)督。

3、轉(zhuǎn)移支付資金撥付不及時(shí)，影響了撥付進(jìn)度和政策落實(shí)到位

如社會保障專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，由于地方自身社保基金收不抵支，和自由財(cái)力不足，必須依靠上級財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付來提供保障，如果上級財(cái)政的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金不及時(shí)到位，下級為按時(shí)兌現(xiàn)落實(shí)政策，除財(cái)政拿出一部分進(jìn)行補(bǔ)組助外，大部分基金缺口需向銀行貸款解決，因此背上了沉重的債務(wù)包袱和利息負(fù)擔(dān)，加重了本級財(cái)政的困難。

4、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度不夠，調(diào)節(jié)功能微弱

中央、省對下的轉(zhuǎn)移支付大部分是按分稅制以前的基數(shù)返還的稅款，不僅起不到調(diào)節(jié)地區(qū)間財(cái)力差距的作用，而且因體制中包含了過去體制中不合理的因素，在逐年滾動的過程中，不合理因素還呈逐漸擴(kuò)大趨勢。目前，轉(zhuǎn)移支付辦法對一些地區(qū)的特殊因素考慮不周、考慮不足，使得省級財(cái)政向市(縣)級財(cái)政的均等化轉(zhuǎn)移支付額偏小，同時(shí)市(縣)政府基本上處于簡單的收入接收者地位，對市(縣)政府供應(yīng)公共產(chǎn)品和服務(wù)缺乏激勵機(jī)制，無法有效地促進(jìn)地方公共產(chǎn)品和服務(wù)的供應(yīng)，不能充分調(diào)動和發(fā)揮市(縣)政府的積極性，財(cái)政均衡作用未能得到充分有效地發(fā)揮，即使在同一省份或城市，不同地區(qū)間的人均支出水平相差懸殊。

(四)財(cái)政收入征管關(guān)系有待進(jìn)一步理順，體系有待進(jìn)一步完善

1、國稅、地稅、財(cái)政機(jī)構(gòu)分設(shè)，征管協(xié)調(diào)困難大，成本高

一是國稅、地稅分設(shè)，稅務(wù)人員分散，征管力量不足的矛盾依然沒得到有效緩解。受財(cái)政體制(即“一級政府，一級財(cái)政”)的影響，現(xiàn)行國稅、地稅基層征管機(jī)構(gòu)基本上是按照行政區(qū)劃設(shè)置，相對有限的稅務(wù)人員隨著大量征管機(jī)構(gòu)的設(shè)置，造成征管力量更加分散化。有的基層稅務(wù)所甚至只有2—3人，根本上形不成征管合力。二是國稅、地稅并行運(yùn)行，稅收成本增高。除了稅務(wù)部門固定運(yùn)行費(fèi)用的增加外，為保持各級稅務(wù)機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)，征管成本也呈現(xiàn)出逐年上升的勢頭。相當(dāng)比例的邊遠(yuǎn)地區(qū)稅務(wù)所一年所征收的稅收收入還不及保持稅務(wù)所正常運(yùn)轉(zhuǎn)的稅務(wù)支出。而且，從納稅人角度講，全國90％以上納稅人往往要同時(shí)向國、地稅辦理涉稅事項(xiàng)，給納稅人帶來極大的不方便，也增加了納稅人的納稅成本。

2、國稅、地稅征管權(quán)限相互交叉，地方政府難以合理組織收入

國稅、地稅各自的稅收征管范圍不僅存在納稅人的大量交叉重疊、稅種的交叉，所征收的稅種之間更是存在著非常緊密的因果關(guān)系。兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)圍繞各自的稅收征管范圍進(jìn)行的征管活動，人為地割裂了各稅種之間的有機(jī)聯(lián)系。國稅、地稅以組織收入為中心，“爭”、“搶”稅源，稅收流失嚴(yán)重。特別是集貿(mào)市場稅收、個(gè)體零散稅收，哪一邊征稅少、稅負(fù)輕，就“靠”向哪一邊申報(bào)繳納，而另一邊也不可能去督促納稅人重新按規(guī)定繳納，形成稅收流失。而不易于征管地方(如邊遠(yuǎn)地區(qū)、征管難度大的地方等)的稅收，國稅、地稅都不愿意去征管，形成稅收征管“真空”，造成稅收流失。分頭征收、多頭管理、重復(fù)檢查，使得地方政府難以有效組織收入。

三、進(jìn)一步完善政府間財(cái)政收入體制的基本思路與建議

(一)基本思路

政府間財(cái)政收入劃分體制的重要內(nèi)容在于正確處理收入的集中與分散的關(guān)系，適時(shí)選擇合適的財(cái)政收入的集中度和分散度。集中程度高一點(diǎn)比較好，還是分散程度高一點(diǎn)比較好，不能一概而論，要視具體的政治、經(jīng)濟(jì)和社會情況而定，其中，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展程度和水平是要考慮的主要方面。回顧我國財(cái)政體制演變的歷程，政府間財(cái)政收入的劃分受經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢影響進(jìn)行了多次調(diào)整，都較好促進(jìn)了當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，不同的國家，其財(cái)政體制亦選擇了不同的集權(quán)與分權(quán)關(guān)系，也都較好地促進(jìn)了其經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。盡管不同時(shí)期和不同國家的財(cái)政收入集中與分散選擇各不相同，但還是有一些共同的選擇標(biāo)準(zhǔn)的。從原則上講，財(cái)政收入劃分上集權(quán)與分權(quán)的選擇，一是要保證中央有一定的宏觀調(diào)控能力，二是要有利于調(diào)動中央和地方兩個(gè)方面的積極性，促使全社會經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展；從經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平來看，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較低階段，政府需要有一個(gè)財(cái)力集中的階段來推動經(jīng)濟(jì)進(jìn)入發(fā)展的快車道，當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定的水平和階段后，政府應(yīng)適當(dāng)?shù)胤艡?quán)來最大限度地發(fā)揮市場機(jī)制作用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)有效率地發(fā)展。發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)理論也說明了這一點(diǎn)：發(fā)展中國家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的啟動階段，需要動員大量的資源來進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施等大規(guī)模建設(shè)，但受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平限制，市場難以集中資源，必須由政府通過計(jì)劃手段集中大規(guī)模的社會資源，來引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定水平，市場已有能力完成經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需的資源配置，此時(shí)政府就應(yīng)將更多的權(quán)利交給市場，財(cái)力應(yīng)適當(dāng)分散。

我國經(jīng)濟(jì)改革之前，財(cái)政體制雖幾經(jīng)變化，但受當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的影響，總的來看是偏重于集權(quán)的，收入劃分自然是以中央集中為主。改期開放的初期，我國財(cái)政體制經(jīng)歷了一個(gè)快速放權(quán)的過程，使得中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入比重和財(cái)政收入占國民生產(chǎn)總值的比重(稱“兩個(gè)比重”)迅速降低，并由此產(chǎn)生許多負(fù)面影響，影響了中央宏觀政策的有效實(shí)施。為此，我國于1994年進(jìn)行了分稅制財(cái)政體制改革，目標(biāo)是提高“兩個(gè)比重”，增強(qiáng)中央的宏觀調(diào)控能力。預(yù)期調(diào)控目標(biāo)是，中央預(yù)算收入占全國預(yù)算收入比重提高到60%，全國財(cái)政收入占國民生產(chǎn)總值比重提高到20%[viii]。分稅制財(cái)政體制的建立以來，中央財(cái)力大幅度提高，國家調(diào)控能力大為增強(qiáng)，中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比重從1993年的22%提高到了XX年的55%。同時(shí)，財(cái)政收入占國民經(jīng)濟(jì)的比重也從1993年的12.6%，提高到XX年的19.3%[ix]，已基本上達(dá)到20%與60%的既定目標(biāo)。預(yù)期目標(biāo)的基本實(shí)現(xiàn)，意味著兩個(gè)比重在此后一個(gè)時(shí)期應(yīng)當(dāng)保持“基本穩(wěn)定”，而非“繼續(xù)提高”。現(xiàn)行分稅制財(cái)政體制隨著時(shí)間的推移，有著自動向上集中財(cái)力的效應(yīng)，如果維持現(xiàn)行體制不變，“兩個(gè)比重”將持續(xù)不斷提高，形成財(cái)政收入大幅向上集中，地方特別是基層財(cái)政收入比例逐年下降的局面。財(cái)力過度向上集中，既不利于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也不利于地方有效履行行政職能，保證基層正常運(yùn)轉(zhuǎn)和提供均等化的公共服務(wù)。鑒于目前“兩個(gè)比重”基本達(dá)到或即將超過調(diào)控目標(biāo)，國家已具備了相當(dāng)?shù)暮暧^調(diào)控能力。因此，增強(qiáng)地方自主財(cái)力，調(diào)動地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，是新時(shí)期財(cái)政體制完善的主要任務(wù)。

作為財(cái)政體制重要組成部分的轉(zhuǎn)移支付制度，其功能是彌補(bǔ)體制在收入劃分上的不足，協(xié)調(diào)各級政府的預(yù)算平衡，在財(cái)政體制的收入劃分功能中，只能起補(bǔ)充作用，而不能替代。因此，增強(qiáng)地方政府財(cái)力，解決地方財(cái)政困難，從根本上來看，只能靠體制的完善來解決，不能過多依靠強(qiáng)化轉(zhuǎn)移支付功能。同時(shí)，現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付在運(yùn)行上也有諸多不是：一是具有不穩(wěn)定性。由于對地方來說，每年的轉(zhuǎn)移支付是不可預(yù)測的，年初不能知道轉(zhuǎn)移支付的數(shù)量，無法和地方自主財(cái)力一起統(tǒng)籌考慮使用。二是中央有些屬于自身職能范圍的支出政策，中央只通過轉(zhuǎn)移支付安排一部分資金，其他的要求地方安排配套資金。由于地方的財(cái)力年初預(yù)算已經(jīng)有所安排，如果安排配套資金，對地方預(yù)算的執(zhí)行造成較大沖擊。三是轉(zhuǎn)移支付的撥付不及時(shí)，地方不得不靠銀行貸款使資金按時(shí)到位，由此背上沉重的債務(wù)和利息負(fù)擔(dān)，更增加了地方的財(cái)力緊張程度。因此，當(dāng)前的財(cái)政體制通過提高財(cái)力集中程度，進(jìn)而將集中的財(cái)力以轉(zhuǎn)移支付形式來彌補(bǔ)地方財(cái)政支出的缺口，而代行一部分體制功能的做法是一種被動的、低效率的無奈選擇。

基于當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和中央財(cái)力的實(shí)際狀況，近期應(yīng)是適時(shí)調(diào)整完善“分稅制”財(cái)政體制的有利時(shí)機(jī)，以緩解基層財(cái)政困難和調(diào)動地方合理發(fā)展經(jīng)濟(jì)、精簡機(jī)構(gòu)、增收節(jié)支的積極性。具體可考慮：一是在中央地方共享收入中，將個(gè)別稅種適當(dāng)調(diào)低中央和省級的分享比例，相應(yīng)調(diào)高地方，特別是市縣的分享比例。二是對于個(gè)別中央預(yù)算固定收入，如消費(fèi)稅，通過與地方分享，使地方相應(yīng)增加部分收入。從中長期目標(biāo)來看，仍需對分稅制下財(cái)政收入體制進(jìn)行系統(tǒng)化的調(diào)整、改進(jìn)和規(guī)范。

(二)具體建議

1、合理調(diào)整收入結(jié)構(gòu)，切實(shí)增強(qiáng)地方自主財(cái)力

XX年全國財(cái)政收入突破2萬億元，XX年達(dá)到2.5萬億元，到XX年突破了3萬億元，[x]三年三個(gè)臺階，財(cái)政收入大幅增長，中央、省級宏觀調(diào)控能力大大增強(qiáng)。適當(dāng)讓度部分財(cái)力，以增加地方自主財(cái)力，財(cái)力條件已基本具備。因此，在確保中央和省加強(qiáng)宏觀調(diào)控的前提下，按照公平、規(guī)范、簡便的原則，減少地方稅收上劃基數(shù)，適當(dāng)調(diào)增地方收入分成比例，切實(shí)增加地方自主財(cái)力，調(diào)動地方加快發(fā)展的積極性。

2、合理調(diào)整事權(quán)范圍，逐步實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化

按照財(cái)權(quán)、事權(quán)對等的原則，合理界定各級政府之間的事權(quán)和支出責(zé)任，切實(shí)改變地方政府“小馬拉大車”的狀況。根據(jù)公共品受益范圍原則，對農(nóng)村義務(wù)教育、計(jì)劃生育、公共衛(wèi)生、社會保障以及道路、水利工程等公共品，進(jìn)行合理劃分。凡屬中央和省政府承擔(dān)的政府支出，中央和省級財(cái)政應(yīng)加大財(cái)力保障，不得轉(zhuǎn)嫁給市、縣財(cái)政。凡委托市、縣政府承辦的事務(wù)，要足額安排專項(xiàng)撥款，不留資金缺口或要求地方配套。凡屬于共同事務(wù)，應(yīng)根據(jù)受益程序，并考慮市、縣財(cái)政的承受能力，確定合理的負(fù)擔(dān)比例，積極探索共同事務(wù)的經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)辦法，逐步實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化。

3、認(rèn)真清理鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)，努力化解基層債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

要認(rèn)真清理核實(shí)縣鄉(xiāng)債權(quán)債務(wù)，分清債務(wù)類型，落實(shí)償債責(zé)任。對屬于落實(shí)中央和省級事權(quán)形成的債務(wù)，中央和省應(yīng)承擔(dān)化債責(zé)任；對關(guān)閉鄉(xiāng)鎮(zhèn)“五小企業(yè)”、發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)形成的債務(wù)，中央和省應(yīng)給予國有企業(yè)改制相同的優(yōu)惠政策支持化債；對農(nóng)村合作基金會等解決地方金融風(fēng)險(xiǎn)形成的債務(wù)，中央和省應(yīng)比照金融不良資產(chǎn)處置辦法支持化債，妥善處理各項(xiàng)債務(wù)。要建立舉債約束機(jī)制，控制產(chǎn)生新的債務(wù)。對縣鄉(xiāng)舉債的審批實(shí)行上收一級管理，對舉借外債要由省級統(tǒng)一管理，努力防范和化解基層債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

4、強(qiáng)化轉(zhuǎn)移支付資金分配的穩(wěn)定性和及時(shí)性，確保基層政權(quán)正常運(yùn)轉(zhuǎn)

以科學(xué)的分配方法和嚴(yán)格的制度規(guī)定，強(qiáng)化轉(zhuǎn)移支付資金的穩(wěn)定性和及時(shí)性，使地方政府在編制年度預(yù)算時(shí)統(tǒng)籌當(dāng)年的財(cái)力安排，提高預(yù)算的全面性和完整性，確保基層政權(quán)正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

5、深化稅費(fèi)和機(jī)構(gòu)改革，提高地方財(cái)政保障能力

深化和完善農(nóng)村稅費(fèi)改革和鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革，按照“少取多予”的方針，加大對農(nóng)村公共產(chǎn)品的轉(zhuǎn)移支付力度，讓公共財(cái)政陽光普照農(nóng)村大地。按照“精簡、統(tǒng)一、效能”的原則，改革和精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)，壓縮人員，節(jié)減開支。強(qiáng)化縣鄉(xiāng)基層政府公共服務(wù)功能，由“養(yǎng)人”轉(zhuǎn)向“養(yǎng)事”，進(jìn)一步提高行政效率和公共服務(wù)水平。

地方政府財(cái)政體制的完善是一種利益關(guān)系的調(diào)整, 除了要充分考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展、財(cái)政收支狀況外，還需要一些措施的相互配合。應(yīng)以法律的形式明確政府間的財(cái)政關(guān)系，加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)管，穩(wěn)步推進(jìn)財(cái)政收入的良性循環(huán)。

第二篇：分稅制財(cái)政體制下政府收入劃分現(xiàn)狀調(diào)研報(bào)告

省以下財(cái)政收入體制是國家財(cái)政收入體制的重要組成部分，是中央對地方財(cái)政收入體制的貫徹和延伸。我國省以下財(cái)政收入體制的框架，出自1994年實(shí)行分稅制改革的要求，但目前過渡色彩較濃，合理化程度和規(guī)范性都不高。從十二年來的運(yùn)行情況看，現(xiàn)行體制在提高“兩個(gè)比重”，增強(qiáng)宏觀調(diào)控能力，調(diào)動各級政府當(dāng)家理財(cái)積極性等方面發(fā)揮了積極作用，但省以下政府間收入劃分的現(xiàn)狀各地不一，科學(xué)性、公平性、均等性和穩(wěn)定性不高。財(cái)政運(yùn)行中也出現(xiàn)了一些新情況、新問題，突出表現(xiàn)為在全國財(cái)政總收入高速增長的同時(shí)，基層財(cái)政困難加劇，農(nóng)村義務(wù)教育、農(nóng)村公共衛(wèi)生體系、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)滯后，維系基層機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)和提供均等化公共服務(wù)的內(nèi)生機(jī)制日顯體制性缺陷，重要機(jī)遇期和矛盾突現(xiàn)期，正確歷史發(fā)展過程中的看待，適時(shí)完善財(cái)政分配體制，統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展已成為各方關(guān)注的焦點(diǎn)。

如何調(diào)整和改進(jìn)省以下財(cái)政收入體制，科學(xué)合理劃分政府間收入，建立健全地方財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的良性運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制，緩解基層財(cái)政困難，實(shí)現(xiàn)中央提出的“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展”的目標(biāo)，是當(dāng)前貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，構(gòu)建和諧社會，加快公共財(cái)政體系建設(shè)亟待解決的問題。本課題在對政府間收入劃分體制改革背景、運(yùn)行現(xiàn)狀及存在問題進(jìn)行體制和現(xiàn)狀分析后認(rèn)為，近期是調(diào)整完善“分稅制”財(cái)政體制的有利時(shí)機(jī)，通過適度向地方分散財(cái)力，以緩解基層財(cái)政困難和調(diào)動地方合理發(fā)展經(jīng)濟(jì)、精簡機(jī)構(gòu)、增收節(jié)支的積極性。從中長期目標(biāo)來看，按照構(gòu)建公共財(cái)政體制的要求，需對分稅制下財(cái)政收入體制進(jìn)行系統(tǒng)化的調(diào)整、改進(jìn)和規(guī)范。

一、政府間財(cái)政收入劃分體制的現(xiàn)狀分析

(一)我國分稅制財(cái)政體制改革的歷史背景及基本評價(jià)

1、我國財(cái)政體制改革的歷史沿革和階段特征

規(guī)范政府間財(cái)政收支劃分關(guān)系歷來是財(cái)政體制改革的重要內(nèi)容。改革開放以來，我國財(cái)政體制和收支劃分主要經(jīng)歷了十多次體制調(diào)整和變化，其基本取向都是沿著集權(quán)與分權(quán)關(guān)系判斷與選擇這條線來進(jìn)行的。過度的集權(quán)影響地方政府的積極性，阻礙地方基本職能的發(fā)揮，而過度的分權(quán)又會導(dǎo)致中央政府宏觀控制力下降，實(shí)現(xiàn)其必要職能能力的削弱。因此，尋求適當(dāng)集權(quán)與分權(quán)的體制，是我國政府間財(cái)政收支劃分關(guān)系變革和完善的主要動因與基本走向。

從建國以來我國財(cái)政體制的歷史演變進(jìn)程可以基本佐證這一趨勢判斷。建國初期至分稅制財(cái)政體制實(shí)行之前，我國政府間財(cái)政關(guān)系的演變大體可以概括為三個(gè)階段：第一階段，建國初期統(tǒng)收統(tǒng)支體制(1950—1952年)階段，政府間財(cái)政關(guān)系基本上實(shí)行的是高度集權(quán)的體制，財(cái)政收支高度集中于中央政府，適應(yīng)了國民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)時(shí)期的特殊歷史背景的需要。第二階段，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理體制(1953—1978年)，實(shí)行了“總額分成”為主要特征的各類體制，其基本特點(diǎn)是在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的適當(dāng)分權(quán)型體制。這類體制是在中央集權(quán)的前提下，調(diào)動地方政府管理經(jīng)濟(jì)，組織財(cái)政收入，安排財(cái)政支出的積極性。第三階段，劃分收支、分級包干體制(1980—1993年)，在經(jīng)濟(jì)體制實(shí)行重大改革的背景下，對地方政府和國營企業(yè)的放權(quán)讓利是改革的主要基調(diào)。適應(yīng)這種改革要求，政府間財(cái)政體制逐步走向分權(quán)性體制。以“分灶吃飯”為典型的分權(quán)體制，使得地方政府的財(cái)力不斷增長，中央財(cái)政的財(cái)力在全部財(cái)政收入中的比重逐年下降，中央財(cái)政對各地區(qū)的財(cái)政調(diào)節(jié)能力明顯減弱。

以上三個(gè)階段的財(cái)政體制，基本適應(yīng)了當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)體制和國家的政治形勢，推動了當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，在當(dāng)時(shí)背景下是客觀現(xiàn)實(shí)的選擇。從歷史發(fā)展階段的特征變化來看，大致是沿著從集權(quán)向分權(quán)這條主線推進(jìn)的，特別是第三階段的劃分收支、分級包干體制，走向分權(quán)的步伐更大，在充分調(diào)動地方當(dāng)家理財(cái)積極性的同時(shí)，中央財(cái)政收入在全國財(cái)政收入中的比重相應(yīng)下降，削弱了中央財(cái)政的宏觀調(diào)控能力：一是弱化了中央政府在預(yù)算管理體制中的主導(dǎo)地位，影響了中央財(cái)政的控制力;二是強(qiáng)化了地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡;三是包干制阻礙了流動性，影響了資源配置效率;四是模糊了各級政府的職責(zé)，不利于稅收制度的優(yōu)化。有鑒于此，財(cái)政包干制已不適應(yīng)當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。

2、分稅制財(cái)政體制的試點(diǎn)及全面推行

1994年開始實(shí)行的分稅制財(cái)政管理體制是我國改革開放以來政府間財(cái)政關(guān)系改革力度最大，影響最為深遠(yuǎn)的一次制度創(chuàng)新。其改革初衷是要建立與國際上市場經(jīng)濟(jì)國家通行做法的中央(或聯(lián)邦)政府控制下的各級政府適當(dāng)分權(quán)的財(cái)政關(guān)系。與“分灶吃飯”的包干體制相比，分稅制財(cái)政體制是向適當(dāng)集權(quán)的方向改進(jìn)，核心是進(jìn)一步理順中央與地方的財(cái)政分配關(guān)系，更好地發(fā)揮國家財(cái)政的職能作用，增強(qiáng)中央的宏觀調(diào)控能力。基本內(nèi)容包括：按照中央與地方政府的事權(quán)，合理確定各級財(cái)政的支出范圍;根據(jù)事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合原則，按照稅種統(tǒng)一劃分中央稅、地方稅和中央地方共享稅，并建立中央和地方兩套稅收征管機(jī)構(gòu);科學(xué)核定地方收支數(shù)額，逐步實(shí)行比較規(guī)范的中央財(cái)政對地方的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度;建立健全分級預(yù)算制度，硬化各級預(yù)算約束。

在認(rèn)真總結(jié)分稅制財(cái)政體制改革成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，為進(jìn)一步增強(qiáng)政府宏觀調(diào)控能力，XX年中央又實(shí)行了所得稅分享改革，各省也相應(yīng)出臺了調(diào)整和完善省以下財(cái)政體制的改革措施。這次所得稅分享改革是對分稅制財(cái)政體制的深化和完善，除少數(shù)特殊行業(yè)和企業(yè)外，打破了原按隸屬關(guān)系劃分所得稅收入的辦法，所得稅分享范圍和比例全國統(tǒng)一，進(jìn)一步增加了中央財(cái)政收入的集中程度。

3、分稅制財(cái)政體制改革取得的主要成效及存在的缺陷

經(jīng)過十幾年的運(yùn)行，我國1994年開始的分稅制財(cái)政體制改革取得了明顯成效。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是按照市場經(jīng)濟(jì)的要求，規(guī)范了國家與企業(yè)、個(gè)人的分配關(guān)系，建立了財(cái)政收入的穩(wěn)定增長機(jī)制。這一改革的成功實(shí)施，結(jié)束了我國長期實(shí)行的以減稅讓利和財(cái)政退讓為主要特征的財(cái)政支持改革開放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的模式，逐步增強(qiáng)了財(cái)政的宏觀調(diào)控能力和政府配置資源的能力。1978年至1994年，我國財(cái)政收入占gdp的比重，從31.2%下降到11.2%，財(cái)政職能作用不斷消弱，各級財(cái)政都不同程度地出現(xiàn)了明顯的或者隱形的赤字，財(cái)政困難已影響到改革、發(fā)展和穩(wěn)定的大局。分稅制和所得稅分享改革后，從1994年至XX年我國財(cái)政收入增加了2.14倍，年均增長17.8%，財(cái)政收入占gdp的比重由11.2%提高到17.1%。

二是建立了中央和地方財(cái)政收入均快速增長的雙贏的財(cái)政體制，調(diào)動了中央和地方兩個(gè)積極性。從1994年到XX年，中央財(cái)政收入從2906億元增加到8583億元，增加了1.95倍，地方財(cái)政收入從2312億元增加到7803億元，增加了2.37倍。同時(shí)，中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比重，也從1994年以前的最高38%左右提高到近年來的50%左右，增強(qiáng)了中央財(cái)政的宏觀調(diào)控能力。

三是政府轉(zhuǎn)移支付力度不斷加大。1994年中央對地方的轉(zhuǎn)移支付為2386億元，到XX年中央對地方的轉(zhuǎn)移支付達(dá)到7362億元，增加了2.09倍。從轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)來看，逐漸增加了對困難地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助。因此，基本上維持了地方的既得利益。[iii]

總體上看，1994年推行的分稅制財(cái)政體制改革，主要是采取漸進(jìn)式改革方式，初步構(gòu)建了政府間財(cái)政關(guān)系的基本框架，但在許多關(guān)鍵之處仍留下了諸多“先天不足”。

一是照顧既得利益，在某種程度上使改革流于形式。以1993年為基數(shù)的兩稅增量改革之路，日后幾乎所有財(cái)稅改革、政府間財(cái)政關(guān)系調(diào)整都紛紛效仿，過多增量改革路徑的選擇，回避了改革的諸多關(guān)鍵環(huán)節(jié)和主要矛盾，致使部分改革流于某種簡單形式上的轉(zhuǎn)換，使改革成效大打折扣。

二是政府間事權(quán)財(cái)權(quán)劃分不清，成為日后深化改革的羈絆。1994年分稅制財(cái)政改革，在政府間事權(quán)劃分上，存在著“內(nèi)外不清”、“上下不明”、“你中有我，我中有你”的弊端，雖為分稅制財(cái)政體制改革，但實(shí)際操作上仍保留和延續(xù)了“基數(shù)+增長+分成”的傳統(tǒng)做法。時(shí)至今日，制度安排和體制設(shè)計(jì)上的“先天不足”，一直制約著科學(xué)規(guī)范分稅制財(cái)政體制的有效構(gòu)建。

三是以集中中央政府財(cái)權(quán)為出發(fā)點(diǎn)的改革，很大程度上重新步入了“集權(quán)”與“分權(quán)”的怪圈。分稅制財(cái)政體制改革的根本出發(fā)點(diǎn)，就是要提高中央政府的財(cái)權(quán)集中度，削弱諸侯經(jīng)濟(jì)實(shí)力，采取一種“倒軋賬”方式，確定中央與地方的財(cái)力規(guī)模比例，在零和博弈狀態(tài)下，中央政府增加的財(cái)力無疑就是地方政府減少的財(cái)力。這種自上而下的改革，由于過分強(qiáng)調(diào)收入而忽略事權(quán)的及時(shí)調(diào)整，不知不覺中步入“集權(quán)”與“分權(quán)”的怪圈。

(二)當(dāng)前省以下政府間財(cái)政收入劃分體制的實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)

1、省對市財(cái)政收入劃分體制的實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)

1994年，中央開始實(shí)施分稅制財(cái)政體制，隨后，湖北省對地、市、州也實(shí)行了分稅制的收入劃分體制，將市、州財(cái)政收入劃分為中央固定收入、省級固定收入、地市州固定收入、省與地市州共享收入。XX年，省政府根據(jù)中央實(shí)施所得稅分享改革的精神，再次對財(cái)政收入劃分體制進(jìn)行了調(diào)整和完善，該體制運(yùn)行至今。

案例1：省對**市財(cái)政收入劃分體制：

XX年，省對**市財(cái)政體制作了相應(yīng)調(diào)整。主要內(nèi)容,一是實(shí)行企業(yè)稅收屬地征管。從XX年起，將中央下劃的一般企業(yè)所得稅和省級企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、增值稅25%部分、營業(yè)稅、7種小稅(包括城市維護(hù)建設(shè)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、印花稅、資源稅、固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅、耕地占用稅和教育費(fèi)附加)全部下放到市，實(shí)行屬地征管，從而解決了以往多頭征稅問題，理順了稅收征管體制。

二是擴(kuò)大稅收分享范圍。在中央對地方企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅實(shí)行增量分享的基礎(chǔ)上，省里除對市的企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅分享外，還將增值稅25%部分和營業(yè)稅納入分享范圍。與中央的分享改革一樣，省調(diào)整體制實(shí)質(zhì)是增量分享，即以XX年為基期年，統(tǒng)一實(shí)行省與市分享增量。其具體分享比例是：①企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅XX年地方50%部分省分享20%、市分享30%，XX年地方40%部分省分享15%、市分享25%，XX年至今省、市分享比例與XX年相同;②增值稅25%部分省分享8%、市分享17%;③營業(yè)稅省分享30%、市分享70%;④7種小稅以XX年實(shí)際入庫數(shù)為基數(shù)實(shí)行定額上解省，未實(shí)行增量分享。

三是改變所得稅基數(shù)核定辦法。省對省級、市的個(gè)人所得稅、增值稅、營業(yè)稅，都以XX年實(shí)際完成數(shù)為基數(shù);對企業(yè)所得稅，省級以XX年實(shí)際完成數(shù)為基數(shù)，市以XX年實(shí)際完成數(shù)乘以XX年1-9月增幅或者1999年、XX年兩年平均增幅為基數(shù)。如果以后市的“四稅”收入達(dá)不到核定的基數(shù)，省相應(yīng)扣減對市的基數(shù)返還或調(diào)增市的基數(shù)上解。

從XX年省對**市財(cái)政體制調(diào)整以來的運(yùn)轉(zhuǎn)情況看，這次體制調(diào)整實(shí)質(zhì)上是保存量、分增量，但形式上是對“四稅”全額分級入庫，資金上平時(shí)給予調(diào)度，這對地方財(cái)政收入的統(tǒng)計(jì)口徑和可用財(cái)力都帶來了較大的影響。從財(cái)力上講，XX—XX年三年間，省凈集中**市增量資金累計(jì)23億余元，平均每年7億元。從發(fā)展趨勢看，中央和省集中度呈逐年上升趨勢，地方財(cái)政收入占比逐年下降。

2、省對縣財(cái)政收入劃分體制的實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)

XX年以前，實(shí)行的是市管縣的財(cái)政體制，為了加快縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，XX年省政府決定在全省實(shí)行省管縣(市)的財(cái)政體制，隨后，也相應(yīng)確立了省對縣(市)的財(cái)政收入劃分體制，其運(yùn)行情況：

從XX年起，全省所有市、縣(市)財(cái)政體制統(tǒng)一按鄂政發(fā)〔XX〕29號和〔XX〕50號及有關(guān)文件規(guī)定執(zhí)行，市不再完成所屬縣(市)稅種和新增集中縣(市)財(cái)力，省、市、縣(市)收入中企業(yè)所得稅按中央60%，省15%，市(縣市)25%比例分享;個(gè)人所得稅按中央60%，省15%，市(縣市)25%比例分享;增值稅按中央75%，省8%，市(縣市)17%比例分，省同時(shí)分享相應(yīng)的稅收返還增量;營業(yè)稅按省30%，市(縣市)70%比例分享執(zhí)行;七個(gè)小稅種按確定的定額上交省財(cái)政。為了進(jìn)一步加大對縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支持力度，對68個(gè)縣市區(qū)調(diào)整和完善分稅制財(cái)政體制省集中增量，以XX年為基數(shù)，XX—XX年新增上交省的增量，全額返還縣市區(qū)，用于支持縣鄉(xiāng)綜合配套改革和縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

3、市對區(qū)財(cái)政收入劃分體制的實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)

據(jù)調(diào)查了解，目前全省市對區(qū)財(cái)政收入劃分體制主要有兩種形式：

一是實(shí)行按行政隸屬關(guān)系劃分市區(qū)財(cái)政收入范圍的體制。對市屬企事業(yè)單位繳納的財(cái)政收入劃歸市級收入，對區(qū)屬企事業(yè)單位繳納的財(cái)政收入劃歸區(qū)級收入，然后核定收支基數(shù)，對收大于支的定額上交，收不抵支的定額補(bǔ)貼，收入超基數(shù)的比例分成或超收全留。

二是實(shí)行分稅制的收入劃分體制。打破行政隸屬關(guān)系，將市、區(qū)收入捆在一起，按稅種劃分收入范圍，核定收支基數(shù)，定額上交或定額補(bǔ)助，超收入基數(shù)比例分成。

案例2：隨州市對曾都區(qū)財(cái)政收入劃分體制

XX年地級隨州市成立后，從XX年起，對曾都區(qū)實(shí)行“按稅種劃分收入范圍，核定收入基數(shù)，定額補(bǔ)助，超收入基數(shù)比例分成”的收入劃分體制。

1、財(cái)政收入范圍的劃分。(1)市級收入：增值稅地方留用部分的15%，農(nóng)業(yè)稅30%，地稅收入40%，市屬企事業(yè)單位繳納的耕地占用稅、契稅、罰沒收入、土地出讓金、基金收入、規(guī)費(fèi)收入等;(2)區(qū)級收入：增值稅地方留用部分的10%，地稅收入60%，農(nóng)業(yè)稅70%，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅100%，區(qū)屬范圍內(nèi)的耕地占用稅、契稅及非稅收入等。

2、基數(shù)計(jì)算。以1997、1998、1999三年的實(shí)際完成數(shù)和XX年的計(jì)劃數(shù)加權(quán)平均數(shù)遞增10%作為XX年收入基數(shù)，對區(qū)財(cái)政收入超基數(shù)部分，市、區(qū)2:8分成;短收入基數(shù)部分，市、區(qū)2:8負(fù)擔(dān)。

3、定額補(bǔ)助。區(qū)支出基數(shù)大于收入基數(shù)部分為市對區(qū)的定額補(bǔ)助。XX年以后，隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革政策出臺和省對財(cái)政收入劃分體制調(diào)整，隨州市對曾都區(qū)財(cái)政收入劃分體制也作了相應(yīng)的完善。

4、縣對鄉(xiāng)財(cái)政收入劃分體制的實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)

據(jù)了解，全省縣對鄉(xiāng)財(cái)政收入劃分體制各有特色，但大同小異，其主要體制模式有三種：一是實(shí)行“劃分收入范圍、核定收入基數(shù)、定額上交或定額補(bǔ)貼、超收全留”的收入劃分體制;二是實(shí)行“劃分收支范圍、核定收入基數(shù)、超收分成、短收自補(bǔ)或短收分擔(dān)”的體制;三是實(shí)行“定收定支、收支掛鉤、遞增包干上交”的體制。

案例3：隨州市曾都區(qū)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入劃分體制

根據(jù)稅費(fèi)改革及上級財(cái)政體制變化后的實(shí)際，XX年，曾都區(qū)調(diào)整對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入劃分體制，實(shí)行“按稅種劃分收入范圍、核定收入基數(shù)、超基數(shù)全額返還”的新財(cái)政收入劃分體制，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入劃分為中央收入、省級收入、區(qū)級收入、鎮(zhèn)級收入，其中區(qū)、鎮(zhèn)級收入范圍分別為：

1、區(qū)級收入：耕地占用稅、土地有償使用收入、社會保險(xiǎn)基金收入、國有資產(chǎn)經(jīng)營收益。

2、鎮(zhèn)級收入：增值稅17%，企業(yè)所得稅25%，個(gè)人所得稅25%，一般營業(yè)稅70%，資源稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、房產(chǎn)稅、印花稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、城鎮(zhèn)教育費(fèi)附加、契稅等8項(xiàng)收入的100%及罰沒收入、行政事業(yè)性收費(fèi)收入、其他收入等非稅收入。

3、收入基數(shù)確定：按上述稅種和比例將XX—XX年實(shí)際完成數(shù)進(jìn)行加權(quán)平均作為收入基數(shù)。

(三)省以下政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)

實(shí)行分稅制財(cái)政體制改革和進(jìn)一步完善分稅制財(cái)政體制改革以后，省以下政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的實(shí)際運(yùn)行情況有所變化。我省現(xiàn)行省對市(縣)轉(zhuǎn)移支付，按轉(zhuǎn)移支付的目的不同，可以分為一般性轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)性轉(zhuǎn)移支付兩類。一般性轉(zhuǎn)移支付是無條件的，或者叫均等化轉(zhuǎn)移支付，根據(jù)均等化目標(biāo)設(shè)計(jì)，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付也叫專項(xiàng)撥款，是有附加條件的轉(zhuǎn)移支付，主要按照規(guī)定的用途使用資金。

一般性轉(zhuǎn)移支付由均衡性轉(zhuǎn)移支付、激勵性轉(zhuǎn)移支付和政策性轉(zhuǎn)移支付構(gòu)成。均衡性轉(zhuǎn)移支付額主要參照各地標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入和標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出差額以及均衡性轉(zhuǎn)移支付系數(shù)計(jì)算確定。用公式表示為：某地區(qū)均衡性轉(zhuǎn)移支付額=(該地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出-該地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入)×均衡性轉(zhuǎn)移支付系數(shù)。標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入和標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出,采用XX年統(tǒng)計(jì)資料中的國內(nèi)生產(chǎn)總值、總?cè)丝凇⑧l(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量等數(shù)據(jù)分別建立線形回歸模型計(jì)算確定。激勵性轉(zhuǎn)移支付由地方一般預(yù)算收入增長激勵性轉(zhuǎn)移支付、工商四稅激勵性轉(zhuǎn)移支付、市州本級支持縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展激勵性轉(zhuǎn)移支付、財(cái)政改革與管理量化考核激勵性轉(zhuǎn)移支付和煙草銷售激勵性轉(zhuǎn)移支付、發(fā)揮財(cái)政職能支持新型工業(yè)化和縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展試點(diǎn)激勵性轉(zhuǎn)移支付組成。具體支付數(shù)額分別設(shè)立公式計(jì)算確定。政策性轉(zhuǎn)移支付包括：省集中稅收增量返還政策性轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村義務(wù)教育政策性轉(zhuǎn)移支付、公檢法司政策性轉(zhuǎn)移支付等。分別按公式計(jì)算確定支付數(shù)額。省對下一般性轉(zhuǎn)移支付從1995年的1.75億元，經(jīng)過十年的發(fā)展，到XX年已達(dá)到23.5億元，增長12倍，其中，均衡性轉(zhuǎn)移支付9.20億元，占39%;激勵性轉(zhuǎn)移支付3億元，占13%政策性轉(zhuǎn)移支付11.3億元，占48%。

除一般性轉(zhuǎn)移支付外，針對特定的政策目標(biāo)，省還設(shè)計(jì)了一些補(bǔ)助下級財(cái)政專門的轉(zhuǎn)移支付，稱為專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。目前省對下的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付主要有農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付、取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅降低農(nóng)業(yè)稅率轉(zhuǎn)移支付、調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付、社會保障轉(zhuǎn)移支付、糧食直補(bǔ)轉(zhuǎn)移支付等。專項(xiàng)性轉(zhuǎn)移支付數(shù)額根據(jù)各種款項(xiàng)的性質(zhì)考慮相關(guān)因素綜合確定。

案例4：省對潛江市財(cái)政轉(zhuǎn)移支付情況

XX年至XX年湖北省對潛江市轉(zhuǎn)移支付額分別為3925萬元、3607萬元、6418萬元、5694萬元、15227萬元、31895萬元，分別占潛江市可用財(cái)力的12.36%、9.7%、14.82%、12.35%、26.48%、42.65%，其中：一般性轉(zhuǎn)移支付XX年至XX年為零，XX年50萬元，XX年1800萬元，XX年6599萬元;專項(xiàng)性轉(zhuǎn)移支付XX年至XX年分別為3446萬元，2470萬元，2840萬元，2360萬元，4073萬元，6792萬元;其他轉(zhuǎn)移支付分別為479萬元，1137萬元，3542萬元，3284萬元，9354萬元，18504萬元。從上面數(shù)據(jù)可以看到省對潛江市轉(zhuǎn)移支付資金增加較快，但專項(xiàng)性轉(zhuǎn)移支付增量不大，一般性轉(zhuǎn)移支付增量很大。

二、當(dāng)前政府間財(cái)政收入劃分體制存在的主要問題

(一)中央、省財(cái)力集中度較高，過分強(qiáng)調(diào)集中收入，忽略了事權(quán)的調(diào)整，制約了科學(xué)規(guī)范分稅制財(cái)政體制的有效構(gòu)建

1、實(shí)施分稅制財(cái)政體制十多年以來，中央、省收入占比大幅度提高，地方收入逐年下滑

分稅制財(cái)政體制實(shí)施以來，中央、省級財(cái)政收入的比重不斷提高，增強(qiáng)中央和省級財(cái)政宏觀調(diào)控能力的意圖得到充分體現(xiàn)，與此同時(shí)，地方財(cái)政收入比重不斷下降。如隨州市XX年中央、省級收入的比重分別為23.3%、1.7%，到 XX年上升為44.9%、9.5%，分別提高21.6、7.8個(gè)百分點(diǎn);而地方收入的比重下降了29.4個(gè)百分點(diǎn)。加上垂直管理部門(如工商、藥監(jiān)局、交通)收取的專項(xiàng)收入，中央、省級收入所占比重將更大。

2、與經(jīng)濟(jì)增長密切相關(guān)的主體稅種的增量大部分集中到了中央、省，影響了地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性

增值稅、消費(fèi)稅、所得稅、營業(yè)稅是與經(jīng)濟(jì)增長最密切相關(guān)的主體稅種，其增長幅度一直高于經(jīng)濟(jì)增長速度，占財(cái)政收入的比重也較大。如隨州市XX年這四項(xiàng)稅收占財(cái)政收入比重為41.4%，XX年達(dá)到68.6%，提高了27.5個(gè)百分點(diǎn)。增值稅、所得稅、營業(yè)稅中央、省與地方共享，且中央、省分享比例相對過高，消費(fèi)稅全部歸中央，稅收增量大頭都集中到中央、省。如隨州市，XX年中央、省分享了這四項(xiàng)稅收的61.8%，XX年達(dá)到72.1%，增長10.3個(gè)百分點(diǎn)，絕對額增長130%。盡管中央對增值稅、消費(fèi)稅的增量實(shí)行1：0.3系數(shù)返還，省對集中的增量給予返還，但由于中央計(jì)算增量返還實(shí)行環(huán)比計(jì)算法，省實(shí)行增量返還只給予3年優(yōu)惠期，地方分享的收入比重仍然持續(xù)下降，嚴(yán)重影響了地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性。

3、主體稅種過多采用共享稅模式，有復(fù)歸“比例分成”老體制的傾向，失去分稅制改革的本來意義

XX年中央、省進(jìn)一步調(diào)整和完善分稅制財(cái)政體制，對主體稅種所得稅，中央分享60%、省分享15%;對增值稅、營業(yè)稅，省分享8%、30%;隨后調(diào)整了出口退稅政策，對超基數(shù)部分實(shí)行中央與地方共擔(dān)，進(jìn)一步擴(kuò)大了主體稅種的分成范圍。由于主體稅種構(gòu)成了財(cái)政收入的主體且比重不斷提高，對主體稅種過多采用共享模式，有復(fù)歸“比例分成”老體制的傾向，有違分稅制改革的本來意義。

4、稅權(quán)過分集中中央，地方稅收立法權(quán)有名無實(shí)

當(dāng)前開征的稅種絕大多數(shù)由中央立法開征，省級只對少數(shù)稅種的稅率有調(diào)整權(quán)，而且這少數(shù)稅種的稅率有調(diào)整權(quán)也很難實(shí)現(xiàn)，使得地方稅收立法權(quán)有名無實(shí)。稅收立法權(quán)、政策的制定權(quán)的高度集中，保證了上級收入、實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控，但對地方利益考慮不夠。

(二)地方財(cái)力留成偏低，難以保障地方社會經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展

1、地方財(cái)權(quán)與事權(quán)不對稱，基層財(cái)政日趨困難

分稅制改革后，中央、省不斷集中財(cái)力。如隨州XX年以來，上劃收入年均遞增19.4 %，從XX的20763萬元，增長到XX年的50476萬元(參見表2)。財(cái)力上移的同時(shí)，事權(quán)呈現(xiàn)不斷下移的態(tài)勢。如民兵訓(xùn)練、預(yù)備役部隊(duì)經(jīng)費(fèi)、武警部隊(duì)營房建設(shè)等。目前，地方政府擔(dān)負(fù)的事權(quán)很大，包括義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施、社會治安、環(huán)境保護(hù)、社會保障、行政管理等，這些事權(quán)大都剛性強(qiáng)、欠帳多、所需支出基數(shù)大，無法壓縮，財(cái)權(quán)上收、事權(quán)下放的結(jié)果是地方財(cái)政困難與日俱增。根據(jù)XX年省財(cái)政廳開展的基本保障能力調(diào)查分析，隨州市按標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政供養(yǎng)人員測算，財(cái)力缺口近億元，按實(shí)際財(cái)政供養(yǎng)人員測算財(cái)力缺口達(dá)2億元。人均財(cái)力僅為1.7萬元，僅僅只夠維持工資的發(fā)放。

2、地方財(cái)政的自給能力薄弱，缺乏基本穩(wěn)定的自主財(cái)力

地方財(cái)政自給能力不斷下降，地方支出需要過多依賴上級政府轉(zhuǎn)移支付，對上級財(cái)政依賴程度日益加深。隨著中央及省不斷加大集中財(cái)力力度，地方財(cái)政自給能力越來越差，收支缺口逐漸拉大，對上級財(cái)政的依賴度也逐年增大。以隨州為例，XX年，隨州市完成一般預(yù)算收入34333萬元，財(cái)政自給系數(shù)為0.47;到XX年，隨州市完成一般預(yù)算收入42460萬元，財(cái)政自給系數(shù)為0.3，比XX年下降0.17(參見表1)。由于地方財(cái)政自給能力越來越弱，只能依靠中央及少量轉(zhuǎn)移支付來勉強(qiáng)維持地方運(yùn)轉(zhuǎn)。加之目前中央及省轉(zhuǎn)移支付制度仍然帶有濃厚的過渡色彩，基數(shù)法痕跡過重，專項(xiàng)資金比例過大，一般財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付的比重過低等，使得基層財(cái)政處在“等米下鍋”的艱難境地，從而嚴(yán)重影響了地方社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

[表1] XX—XX年隨州市財(cái)政自給系數(shù) [v](單位：萬元)

年份 一般預(yù)算收入 一般預(yù)算支出 地方財(cái)政自給系數(shù)

XX 34333 73369 0.47

XX 36021 88099 0.41XX 44110 103279 0.4

3XX 44816 114520 0.39

XX 42460 142426 0.30

[表2 ] XX—XX年隨州市上劃收入變化情況表[vi]

年份 劃收入(萬元)遞增幅度(%)年均增幅(%)

XX 20763 10.2 19.4

XX 30755 48.1

XX 29680-3.5XX 44859 51.1

XX 50476 12.53、地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)剛性強(qiáng)，財(cái)政平衡難度大。

由于地方財(cái)政財(cái)力規(guī)模小，事權(quán)范圍大，形成支出結(jié)構(gòu)剛性強(qiáng)，調(diào)整難度大，從地方本級支出結(jié)構(gòu)看，基本上為行政事業(yè)單位人員經(jīng)費(fèi)，農(nóng)業(yè)、科學(xué)、教育等法定支出，糧食風(fēng)險(xiǎn)金、下崗職工生活費(fèi)、社會保障等政策性支出各占1/3。人員經(jīng)費(fèi)是必須確保的項(xiàng)目，農(nóng)業(yè)、教育、科學(xué)等支出項(xiàng)目，相關(guān)法律規(guī)定其必須按照高于經(jīng)常性收入的增幅安排。糧食風(fēng)險(xiǎn)金、下崗職工生活費(fèi)、社會保障等都是近兩年中央出臺的重要支出政策，必須落實(shí)到位。所以，從目前的地方支出結(jié)構(gòu)上看，沒有調(diào)整的余地。

4、地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重，維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)和社會穩(wěn)定的壓力較大

由于地方財(cái)力嚴(yán)重不足，為了發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)和各項(xiàng)事業(yè)，不少地方政府直接借入大量資金或出面擔(dān)保貸款，形成了巨額債務(wù)負(fù)擔(dān)。截止到XX年末，湖北省各級政府債務(wù)余額836億元，為當(dāng)年地方財(cái)政收入的2.7倍。其中縣鄉(xiāng)政府債務(wù)余額453億元，占債務(wù)總額的54%，為當(dāng)年縣鄉(xiāng)地方財(cái)政收入的5.3倍。全省逾期債務(wù)余額387億元，占債務(wù)總額的46%，為當(dāng)年地方財(cái)政收入的1.25倍[vii]。日益膨脹的政府債務(wù)已成為地方財(cái)政的沉重負(fù)擔(dān)。更為嚴(yán)重的是，地方財(cái)政并未將債務(wù)收支列入預(yù)算。因此債務(wù)負(fù)擔(dān)自然也就成為地方財(cái)政的無形缺口，當(dāng)勉強(qiáng)維持政府運(yùn)轉(zhuǎn)的地方財(cái)力在償還債務(wù)的情況下，必然擠占用來保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保穩(wěn)定的資金，甚至誘發(fā)專項(xiàng)資金的違規(guī)和錯(cuò)位，嚴(yán)重侵蝕財(cái)政的根基。

(三)轉(zhuǎn)移支付體系不健全，穩(wěn)定、規(guī)范、科學(xué)的轉(zhuǎn)移支付缺乏制度保障

1、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付形式不規(guī)范

現(xiàn)行的省以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式有稅收返還、原體制補(bǔ)助、專項(xiàng)補(bǔ)助、一般性轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助、各項(xiàng)結(jié)算補(bǔ)助和其他補(bǔ)助等，種類過多，錯(cuò)綜復(fù)雜，政策指向不明確，多年沿襲的財(cái)政體制利益交錯(cuò)，得不到很好的解決。轉(zhuǎn)移支付形式種類繁多，補(bǔ)助對象涉及各行業(yè)，缺乏統(tǒng)一、嚴(yán)密的制度，資金分配的標(biāo)準(zhǔn)或依據(jù)尚不夠具體和科學(xué)，造成專款的分配過程不透明，資金零星分散，難以發(fā)揮財(cái)政資金的規(guī)模效應(yīng)。這種多形式轉(zhuǎn)移支付制度，不可避免地使各級政府所承擔(dān)的公共事務(wù)劃分不穩(wěn)定，省以下地方各級政府所承擔(dān)的公共事務(wù)與其財(cái)力不匹配。

2、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中的各項(xiàng)專款過多，且缺乏程序化、公式化的分配辦法，隨意性較大

目前，省對下的財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付相對而言較規(guī)范，大多設(shè)立了公式，透明度和科學(xué)性均有所提高。但專項(xiàng)撥款范圍過寬，幾乎覆蓋所有的支出科目;專項(xiàng)資金的分配使用缺乏事權(quán)依據(jù)，分配方法缺乏嚴(yán)格的制度約束隨意性大，客觀性差，容易發(fā)生“尋租行為”。同時(shí)，不穩(wěn)定的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付分配，使下級財(cái)政對上級財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付難以準(zhǔn)確預(yù)測，在編制預(yù)算時(shí)無法納入當(dāng)年的財(cái)力安排，影響了預(yù)算的全面性和完整性，不利于接受人大監(jiān)督。

3、轉(zhuǎn)移支付資金撥付不及時(shí)，影響了撥付進(jìn)度和政策落實(shí)到位

如社會保障專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，由于地方自身社保基金收不抵支，和自由財(cái)力不足，必須依靠上級財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付來提供保障，如果上級財(cái)政的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金不及時(shí)到位，下級為按時(shí)兌現(xiàn)落實(shí)政策，除財(cái)政拿出一部分進(jìn)行補(bǔ)組助外，大部分基金缺口需向銀行貸款解決，因此背上了沉重的債務(wù)包袱和利息負(fù)擔(dān)，加重了本級財(cái)政的困難。

4、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度不夠，調(diào)節(jié)功能微弱

中央、省對下的轉(zhuǎn)移支付大部分是按分稅制以前的基數(shù)返還的稅款，不僅起不到調(diào)節(jié)地區(qū)間財(cái)力差距的作用，而且因體制中包含了過去體制中不合理的因素，在逐年滾動的過程中，不合理因素還呈逐漸擴(kuò)大趨勢。目前，轉(zhuǎn)移支付辦法對一些地區(qū)的特殊因素考慮不周、考慮不足，使得省級財(cái)政向市(縣)級財(cái)政的均等化轉(zhuǎn)移支付額偏小，同時(shí)市(縣)政府基本上處于簡單的收入接收者地位，對市(縣)政府供應(yīng)公共產(chǎn)品和服務(wù)缺乏激勵機(jī)制，無法有效地促進(jìn)地方公共產(chǎn)品和服務(wù)的供應(yīng)，不能充分調(diào)動和發(fā)揮市(縣)政府的積極性，財(cái)政均衡作用未能得到充分有效地發(fā)揮，即使在同一省份或城市，不同地區(qū)間的人均支出水平相差懸殊。

(四)財(cái)政收入征管關(guān)系有待進(jìn)一步理順，體系有待進(jìn)一步完善

1、國稅、地稅、財(cái)政機(jī)構(gòu)分設(shè)，征管協(xié)調(diào)困難大，成本高

一是國稅、地稅分設(shè)，稅務(wù)人員分散，征管力量不足的矛盾依然沒得到有效緩解。受財(cái)政體制(即“一級政府，一級財(cái)政”)的影響，現(xiàn)行國稅、地稅基層征管機(jī)構(gòu)基本上是按照行政區(qū)劃設(shè)置，相對有限的稅務(wù)人員隨著大量征管機(jī)構(gòu)的設(shè)置，造成征管力量更加分散化。有的基層稅務(wù)所甚至只有2—3人，根本上形不成征管合力。二是國稅、地稅并行運(yùn)行，稅收成本增高。除了稅務(wù)部門固定運(yùn)行費(fèi)用的增加外，為保持各級稅務(wù)機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)，征管成本也呈現(xiàn)出逐年上升的勢頭。相當(dāng)比例的邊遠(yuǎn)地區(qū)稅務(wù)所一年所征收的稅收收入還不及保持稅務(wù)所正常運(yùn)轉(zhuǎn)的稅務(wù)支出。而且，從納稅人角度講，全國90%以上納稅人往往要同時(shí)向國、地稅辦理涉稅事項(xiàng)，給納稅人帶來極大的不方便，也增加了納稅人的納稅成本。

2、國稅、地稅征管權(quán)限相互交叉，地方政府難以合理組織收入

國稅、地稅各自的稅收征管范圍不僅存在納稅人的大量交叉重疊、稅種的交叉，所征收的稅種之間更是存在著非常緊密的因果關(guān)系。兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)圍繞各自的稅收征管范圍進(jìn)行的征管活動，人為地割裂了各稅種之間的有機(jī)聯(lián)系。國稅、地稅以組織收入為中心，“爭”、“搶”稅源，稅收流失嚴(yán)重。特別是集貿(mào)市場稅收、個(gè)體零散稅收，哪一邊征稅少、稅負(fù)輕，就“靠”向哪一邊申報(bào)繳納，而另一邊也不可能去督促納稅人重新按規(guī)定繳納，形成稅收流失。而不易于征管地方(如邊遠(yuǎn)地區(qū)、征管難度大的地方等)的稅收，國稅、地稅都不愿意去征管，形成稅收征管“真空”，造成稅收流失。分頭征收、多頭管理、重復(fù)檢查，使得地方政府難以有效組織收入。

三、進(jìn)一步完善政府間財(cái)政收入體制的基本思路與建議

(一)基本思路

政府間財(cái)政收入劃分體制的重要內(nèi)容在于正確處理收入的集中與分散的關(guān)系，適時(shí)選擇合適的財(cái)政收入的集中度和分散度。集中程度高一點(diǎn)比較好，還是分散程度高一點(diǎn)比較好，不能一概而論，要視具體的政治、經(jīng)濟(jì)和社會情況而定，其中，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展程度和水平是要考慮的主要方面。回顧我國財(cái)政體制演變的歷程，政府間財(cái)政收入的劃分受經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢影響進(jìn)行了多次調(diào)整，都較好促進(jìn)了當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，不同的國家，其財(cái)政體制亦選擇了不同的集權(quán)與分權(quán)關(guān)系，也都較好地促進(jìn)了其經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。盡管不同時(shí)期和不同國家的財(cái)政收入集中與分散選擇各不相同，但還是有一些共同的選擇標(biāo)準(zhǔn)的。從原則上講，財(cái)政收入劃分上集權(quán)與分權(quán)的選擇，一是要保證中央有一定的宏觀調(diào)控能力，二是要有利于調(diào)動中央和地方兩個(gè)方面的積極性，促使全社會經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展;從經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平來看，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較低階段，政府需要有一個(gè)財(cái)力集中的階段來推動經(jīng)濟(jì)進(jìn)入發(fā)展的快車道，當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定的水平和階段后，政府應(yīng)適當(dāng)?shù)胤艡?quán)來最大限度地發(fā)揮市場機(jī)制作用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)有效率地發(fā)展。發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)理論也說明了這一點(diǎn)：發(fā)展中國家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的啟動階段，需要動員大量的資源來進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施等大規(guī)模建設(shè)，但受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平限制，市場難以集中資源，必須由政府通過計(jì)劃手段集中大規(guī)模的社會資源，來引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定水平，市場已有能力完成經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需的資源配置，此時(shí)政府就應(yīng)將更多的權(quán)利交給市場，財(cái)力應(yīng)適當(dāng)分散。

我國經(jīng)濟(jì)改革之前，財(cái)政體制雖幾經(jīng)變化，但受當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的影響，總的來看是偏重于集權(quán)的，收入劃分自然是以中央集中為主。改期開放的初期，我國財(cái)政體制經(jīng)歷了一個(gè)快速放權(quán)的過程，使得中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入比重和財(cái)政收入占國民生產(chǎn)總值的比重(稱“兩個(gè)比重”)迅速降低，并由此產(chǎn)生許多負(fù)面影響，影響了中央宏觀政策的有效實(shí)施。為此，我國于1994年進(jìn)行了分稅制財(cái)政體制改革，目標(biāo)是提高“兩個(gè)比重”，增強(qiáng)中央的宏觀調(diào)控能力。預(yù)期調(diào)控目標(biāo)是，中央預(yù)算收入占全國預(yù)算收入比重提高到60%，全國財(cái)政收入占國民生產(chǎn)總值比重提高到20%[viii]。分稅制財(cái)政體制的建立以來，中央財(cái)力大幅度提高，國家調(diào)控能力大為增強(qiáng)，中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比重從1993年的22%提高到了XX年的55%。同時(shí)，財(cái)政收入占國民經(jīng)濟(jì)的比重也從1993年的12.6%，提高到XX年的19.3%[ix]，已基本上達(dá)到20%與60%的既定目標(biāo)。預(yù)期目標(biāo)的基本實(shí)現(xiàn)，意味著兩個(gè)比重在此后一個(gè)時(shí)期應(yīng)當(dāng)保持“基本穩(wěn)定”，而非“繼續(xù)提高”。現(xiàn)行分稅制財(cái)政體制隨著時(shí)間的推移，有著自動向上集中財(cái)力的效應(yīng)，如果維持現(xiàn)行體制不變，“兩個(gè)比重”將持續(xù)不斷提高，形成財(cái)政收入大幅向上集中，地方特別是基層財(cái)政收入比例逐年下降的局面。財(cái)力過度向上集中，既不利于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也不利于地方有效履行行政職能，保證基層正常運(yùn)轉(zhuǎn)和提供均等化的公共服務(wù)。鑒于目前“兩個(gè)比重”基本達(dá)到或即將超過調(diào)控目標(biāo)，國家已具備了相當(dāng)?shù)暮暧^調(diào)控能力。因此，增強(qiáng)地方自主財(cái)力，調(diào)動地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，是新時(shí)期財(cái)政體制完善的主要任務(wù)。

作為財(cái)政體制重要組成部分的轉(zhuǎn)移支付制度，其功能是彌補(bǔ)體制在收入劃分上的不足，協(xié)調(diào)各級政府的預(yù)算平衡，在財(cái)政體制的收入劃分功能中，只能起補(bǔ)充作用，而不能替代。因此，增強(qiáng)地方政府財(cái)力，解決地方財(cái)政困難，從根本上來看，只能靠體制的完善來解決，不能過多依靠強(qiáng)化轉(zhuǎn)移支付功能。同時(shí)，現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付在運(yùn)行上也有諸多不是：一是具有不穩(wěn)定性。由于對地方來說，每年的轉(zhuǎn)移支付是不可預(yù)測的，年初不能知道轉(zhuǎn)移支付的數(shù)量，無法和地方自主財(cái)力一起統(tǒng)籌考慮使用。二是中央有些屬于自身職能范圍的支出政策，中央只通過轉(zhuǎn)移支付安排一部分資金，其他的要求地方安排配套資金。由于地方的財(cái)力年初預(yù)算已經(jīng)有所安排，如果安排配套資金，對地方預(yù)算的執(zhí)行造成較大沖擊。三是轉(zhuǎn)移支付的撥付不及時(shí)，地方不得不靠銀行貸款使資金按時(shí)到位，由此背上沉重的債務(wù)和利息負(fù)擔(dān)，更增加了地方的財(cái)力緊張程度。因此，當(dāng)前的財(cái)政體制通過提高財(cái)力集中程度，進(jìn)而將集中的財(cái)力以轉(zhuǎn)移支付形式來彌補(bǔ)地方財(cái)政支出的缺口，而代行一部分體制功能的做法是一種被動的、低效率的無奈選擇。

基于當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和中央財(cái)力的實(shí)際狀況，近期應(yīng)是適時(shí)調(diào)整完善“分稅制”財(cái)政體制的有利時(shí)機(jī)，以緩解基層財(cái)政困難和調(diào)動地方合理發(fā)展經(jīng)濟(jì)、精簡機(jī)構(gòu)、增收節(jié)支的積極性。具體可考慮：一是在中央地方共享收入中，將個(gè)別稅種適當(dāng)調(diào)低中央和省級的分享比例，相應(yīng)調(diào)高地方，特別是市縣的分享比例。二是對于個(gè)別中央預(yù)算固定收入，如消費(fèi)稅，通過與地方分享，使地方相應(yīng)增加部分收入。從中長期目標(biāo)來看，仍需對分稅制下財(cái)政收入體制進(jìn)行系統(tǒng)化的調(diào)整、改進(jìn)和規(guī)范。

(二)具體建議

1、合理調(diào)整收入結(jié)構(gòu)，切實(shí)增強(qiáng)地方自主財(cái)力

XX年全國財(cái)政收入突破2萬億元，XX年達(dá)到2.5萬億元，到XX年突破了3萬億元，[x]三年三個(gè)臺階，財(cái)政收入大幅增長，中央、省級宏觀調(diào)控能力大大增強(qiáng)。適當(dāng)讓度部分財(cái)力，以增加地方自主財(cái)力，財(cái)力條件已基本具備。因此，在確保中央和省加強(qiáng)宏觀調(diào)控的前提下，按照公平、規(guī)范、簡便的原則，減少地方稅收上劃基數(shù)，適當(dāng)調(diào)增地方收入分成比例，切實(shí)增加地方自主財(cái)力，調(diào)動地方加快發(fā)展的積極性。

2、合理調(diào)整事權(quán)范圍，逐步實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化

按照財(cái)權(quán)、事權(quán)對等的原則，合理界定各級政府之間的事權(quán)和支出責(zé)任，切實(shí)改變地方政府“小馬拉大車”的狀況。根據(jù)公共品受益范圍原則，對農(nóng)村義務(wù)教育、計(jì)劃生育、公共衛(wèi)生、社會保障以及道路、水利工程等公共品，進(jìn)行合理劃分。凡屬中央和省政府承擔(dān)的政府支出，中央和省級財(cái)政應(yīng)加大財(cái)力保障，不得轉(zhuǎn)嫁給市、縣財(cái)政。凡委托市、縣政府承辦的事務(wù)，要足額安排專項(xiàng)撥款，不留資金缺口或要求地方配套。凡屬于共同事務(wù)，應(yīng)根據(jù)受益程序，并考慮市、縣財(cái)政的承受能力，確定合理的負(fù)擔(dān)比例，積極探索共同事務(wù)的經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)辦法，逐步實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化。

3、認(rèn)真清理鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)，努力化解基層債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

要認(rèn)真清理核實(shí)縣鄉(xiāng)債權(quán)債務(wù)，分清債務(wù)類型，落實(shí)償債責(zé)任。對屬于落實(shí)中央和省級事權(quán)形成的債務(wù)，中央和省應(yīng)承擔(dān)化債責(zé)任;對關(guān)閉鄉(xiāng)鎮(zhèn)“五小企業(yè)”、發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)形成的債務(wù)，中央和省應(yīng)給予國有企業(yè)改制相同的優(yōu)惠政策支持化債;對農(nóng)村合作基金會等解決地方金融風(fēng)險(xiǎn)形成的債務(wù)，中央和省應(yīng)比照金融不良資產(chǎn)處置辦法支持化債，妥善處理各項(xiàng)債務(wù)。要建立舉債約束機(jī)制，控制產(chǎn)生新的債務(wù)。對縣鄉(xiāng)舉債的審批實(shí)行上收一級管理，對舉借外債要由省級統(tǒng)一管理，努力防范和化解基層債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

4、強(qiáng)化轉(zhuǎn)移支付資金分配的穩(wěn)定性和及時(shí)性，確保基層政權(quán)正常運(yùn)轉(zhuǎn)

以科學(xué)的分配方法和嚴(yán)格的制度規(guī)定，強(qiáng)化轉(zhuǎn)移支付資金的穩(wěn)定性和及時(shí)性，使地方政府在編制預(yù)算時(shí)統(tǒng)籌當(dāng)年的財(cái)力安排，提高預(yù)算的全面性和完整性，確保基層政權(quán)正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

5、深化稅費(fèi)和機(jī)構(gòu)改革，提高地方財(cái)政保障能力

深化和完善農(nóng)村稅費(fèi)改革和鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革，按照“少取多予”的方針，加大對農(nóng)村公共產(chǎn)品的轉(zhuǎn)移支付力度，讓公共財(cái)政陽光普照農(nóng)村大地。按照“精簡、統(tǒng)一、效能”的原則，改革和精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)，壓縮人員，節(jié)減開支。強(qiáng)化縣鄉(xiāng)基層政府公共服務(wù)功能，由“養(yǎng)人”轉(zhuǎn)向“養(yǎng)事”，進(jìn)一步提高行政效率和公共服務(wù)水平。

地方政府財(cái)政體制的完善是一種利益關(guān)系的調(diào)整, 除了要充分考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展、財(cái)政收支狀況外，還需要一些措施的相互配合。應(yīng)以法律的形式明確政府間的財(cái)政關(guān)系，加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)管，穩(wěn)步推進(jìn)財(cái)政收入的良性循環(huán)。

第三篇：關(guān)于改善財(cái)政宏觀調(diào)控深化分稅制財(cái)政體制改革的調(diào)研報(bào)告

關(guān)于改善財(cái)政宏觀調(diào)控深化分稅制財(cái)政體制改革的調(diào)研報(bào)告

廣東省人民政府參事室經(jīng)濟(jì)組

今年以來，我們經(jīng)濟(jì)組在四、五、九、十月先后前往廣東省地稅局、廣東省財(cái)政廳、江門市（包括臺山市）、汕尾市（包括陸豐市）和潮州市（包括潮安縣）政府及財(cái)稅單位，就“改善財(cái)政宏觀調(diào)控，深化分稅制財(cái)政體制改革”課題進(jìn)行調(diào)研，重點(diǎn)就“1994年實(shí)行分稅制財(cái)政體制以來，市、縣級地方政府的事權(quán)、財(cái)權(quán)與財(cái)力三者是否統(tǒng)一？有何矛盾？矛盾如何解決”等若干相關(guān)問題進(jìn)行座談、研討，被調(diào)研的有關(guān)部門和市、縣政府針對分稅制財(cái)政體制改革實(shí)施十多年以來我國經(jīng)濟(jì)形勢的發(fā)展變化，結(jié)合本地區(qū)的現(xiàn)實(shí)情況，在某些重大的理論問題與實(shí)踐的結(jié)合方面，取得了很多共識，提出了很多真知灼見與建議，并對分稅制財(cái)政體制的利弊關(guān)系作了比較客觀的分析。現(xiàn)將此次調(diào)研的情況作如下匯報(bào)。

一、實(shí)行分稅制財(cái)政體制的成果

分稅制財(cái)政體制是社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的重要組成部分，1994年實(shí)行分稅制體制改革是我國改革開放以來財(cái)政體制最深刻的變革。通過這次改革基本理順了中央與省的財(cái)政分配關(guān)系，調(diào)動了中央與省的兩個(gè)理財(cái)積極性，大大提高了全國財(cái)政收入占全國GDP的比重和中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比重，初步建立起與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的財(cái)政體制，基本確立了我國分級財(cái)政管理體制的總體框架，逐步建立了財(cái)政收入穩(wěn)定增長機(jī)制，確立了中央財(cái)政的主導(dǎo)地位，提高了中央財(cái)政收入的集中程度，有利于增強(qiáng)財(cái)政宏觀調(diào)控能力。

“十五”時(shí)期全國財(cái)政收入為11.5萬億元，比“九五”時(shí)期增加6.4萬億元，增長126.5%；全國財(cái)政支出為12.8萬億元，比“九五”時(shí)期增加了7.1萬億元，增長124%，國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)和各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展都取得了新的成就。

我省從改革開放以來，特別是自1994年分稅制財(cái)政體制改革以來，全省財(cái)政收入進(jìn)入了一個(gè)健康快速發(fā)展的新時(shí)期。1994年我省地方一般預(yù)算收入為299億元，2005年達(dá)到1806.01億元；全省一般預(yù)算支出，1994年為416.8億元，2005年達(dá)到2287.54億元。全省一般預(yù)算收入自1991年以來連續(xù)15年位居全國第一。2005年來源于廣東的財(cái)政收入完成4431.91億元，剔除652.5億元的出口退稅后完成5084.47億元，比上年增長17.07%，有力地推進(jìn)了全省經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)的全面發(fā)展。

二、現(xiàn)行分稅制財(cái)政體制存在的問題

分稅制財(cái)政體制改革以來，由于種種因素的制約，當(dāng)年的許多改革內(nèi)容并未能一次到位，而是采取了很多變通性、隨意性的不規(guī)范的做法，僅僅是初步搭建了中央與省之間的財(cái)政關(guān)系的初級框架，這個(gè)框架只是構(gòu)勒了大體的輪廓，其中許多涉及分稅制的關(guān)鍵之處，比如事權(quán)、財(cái)權(quán)和財(cái)力模糊不清，基本不對稱，特別是省以下的地方政府財(cái)力吃緊，財(cái)政處境艱難。為了“吃飯”和機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)，到處抓收入，引發(fā)了各種各樣的違法分配關(guān)系，留下了諸多的“先天不足”的后遺癥。總體而言，可以說，我國省以下財(cái)政體制并沒有真正進(jìn)入分稅制軌道，即使在發(fā)達(dá)地區(qū)的縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）層級政府也沒能真正實(shí)行分稅制。

現(xiàn)行分稅制財(cái)政體制存在的主要問題表現(xiàn)如下：

1.政府職能缺乏科學(xué)界定，財(cái)權(quán)層層上收，事權(quán)層層下放，造成省以下政府財(cái)權(quán)與事權(quán)嚴(yán)重分離

主要表現(xiàn)在：

（1）“共享稅”越來越多，比重越來越大，嚴(yán)重地削弱了地方政府財(cái)力。被調(diào)研的市、縣財(cái)政稅務(wù)部門同志反映，實(shí)行分稅制后，財(cái)權(quán)與財(cái)力上收，特別是中央集中的力度過大。1994年中央與地方的共享稅只有3個(gè)，而目前則增加到12個(gè)，由1994年占稅種總數(shù)的10%，上升到31%；共享稅稅收收入占全國稅收的比重由1994年的55%增至2003年的70%左右，而共享的比例中央最大。加上省與縣的分成，縣的實(shí)際所得很少。共享稅比例的提高和比重的加大，很自然地弱化了本來已經(jīng)脆弱的地方稅體系，再加上一些原屬于地方的稅種如農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和屠宰稅等稅種的取消，縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財(cái)政就更加困難了。比如，位處珠三角腹地的江門市是一個(gè)農(nóng)業(yè)大市，農(nóng)業(yè)稅在縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級財(cái)政占相當(dāng)大的比重，尤其是那些經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)、收入來源主要是農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)能力相當(dāng)緊張，而分稅制確立的轉(zhuǎn)移支付資金又不到位，農(nóng)村社會保障工作實(shí)施難度加大。雖然農(nóng)村合作醫(yī)療在江門市的參保率超過70%，但由于省級要求進(jìn)一步加大農(nóng)村合作醫(yī)療標(biāo)準(zhǔn)，即從原來的30元提高到50元，這將進(jìn)一步加大地方財(cái)政負(fù)擔(dān)。由于財(cái)力不足，該市至今無法啟動農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)工作。

（2）分稅制財(cái)政體制在對收入范圍明確的同時(shí)，沒有對市、縣政府的事權(quán)和支出范圍作出相應(yīng)的界定和調(diào)整，常有交叉和錯(cuò)位的現(xiàn)象。比如在潮州市，一些屬于中央財(cái)政管理的事業(yè)費(fèi)——武警、邊防、消防、氣象經(jīng)費(fèi)等，都要求地方財(cái)政每年安排一定的資金；市、縣政府一些執(zhí)法、執(zhí)罰部門上劃省級管理，如工商、技監(jiān)等，一方面削弱了市、縣政府職能，使市、縣政府事權(quán)責(zé)任大，另一方面帶來了財(cái)政職能弱化和財(cái)政稅收管理權(quán)、執(zhí)法權(quán)分散。

（3）現(xiàn)階段我國各級政府的職能分配是，越是基層政府所承受的社會公共服務(wù)職能就越沉重。世界銀行在2002年的一份報(bào)告中指出：“中國縣鄉(xiāng)兩級政府承擔(dān)的70%的預(yù)算內(nèi)教育支出和55—60%的醫(yī)療支出，地級市和縣級市負(fù)責(zé)所有的失業(yè)、養(yǎng)老保險(xiǎn)和救濟(jì)。”據(jù)中國工程師協(xié)會會長殷大奎透露：“我國人口占世界總?cè)丝诘?2%，而衛(wèi)生總費(fèi)用僅占世界衛(wèi)生總費(fèi)用的2%，財(cái)政投入占醫(yī)院當(dāng)年支出的比重，省級以上醫(yī)院約占5%，市縣醫(yī)院一般約占1%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院在1%至5%之間。”他提供的數(shù)據(jù)還顯示，2003年中國醫(yī)療總費(fèi)用6600億元，政府只負(fù)擔(dān)17%，而歐共體為80—90%，美國為45.6%（老人、窮人、殘疾人全免費(fèi)）、泰國為56%。衛(wèi)生部一位官員提供的數(shù)據(jù)也表明，政府預(yù)算支出在中國衛(wèi)生總費(fèi)用的比例，已從1978年的1/3左右下降到2003年的17%。

（4）法律法規(guī)規(guī)定縣級財(cái)政各種法定支出比例太多，事權(quán)范圍不斷擴(kuò)大，使縣級財(cái)政難以招架。如《教育法》規(guī)定教育支出增長要高于經(jīng)常性財(cái)政收入增長；“科技三項(xiàng)費(fèi)用”支出要達(dá)到總支出的1%；《農(nóng)業(yè)法》規(guī)定農(nóng)業(yè)支出要高于經(jīng)常性財(cái)政收入的增長等。

2.現(xiàn)行分稅制財(cái)政體制是一種權(quán)力主導(dǎo)型的分稅制，缺乏公共財(cái)政民主化與公共參與的機(jī)制

縣級政府財(cái)權(quán)在上級政府的財(cái)政管制下，常常處于被動的狀態(tài)，其核心就是存在制度性的缺陷，突出表現(xiàn)在：

（1）省以下地方政府財(cái)權(quán)缺乏自主權(quán)。

一是目前地方稅收立法權(quán)全部集中在中央，不利于地方政府根據(jù)本地的實(shí)際開征與停征稅種。中央集中全國范圍內(nèi)普遍征收的地方稅的立法仍然必要，但一些具有典型的地方稅特點(diǎn)的稅種的立法權(quán)應(yīng)下放給地方。

二是地方政府缺少稅收的調(diào)整權(quán)。稅收調(diào)整權(quán)包括稅目、稅率、征稅方式方法的調(diào)整。地方稅的調(diào)整權(quán)應(yīng)由地方掌握，使地方在規(guī)定的范圍內(nèi)，依據(jù)需要與可能對地方稅的征收作因地制宜的調(diào)整，以保證稅收制度更具高效性和實(shí)用性。

三是地方政府缺乏稅收減免權(quán)。稅收減免權(quán)的運(yùn)用，最能體現(xiàn)稅收政策，地方政府不具有這方面的權(quán)限，將大大限制了地方政府運(yùn)用地方稅收政策的權(quán)力。

（2）上級財(cái)政對下級財(cái)政的各種專項(xiàng)補(bǔ)助，強(qiáng)制性地要求下級財(cái)政要按上級政府要求，進(jìn)行配套資金全額配足，作為檢查地方政府或主要領(lǐng)導(dǎo)是否執(zhí)行政策的條件和標(biāo)準(zhǔn)。例如教育、科技、農(nóng)業(yè)支出等這些實(shí)行經(jīng)常性財(cái)政支出增長比例掛鉤的做法，從實(shí)際和長遠(yuǎn)來看，將使縣級地方政府財(cái)政無力承擔(dān)。法定支出在本級財(cái)政支出中的占比隨著政府級次的下降而上升，越是到基層政府法定支出對本級財(cái)政支出的重要性越大，而地方支出自主越難以保證。因此，從現(xiàn)行的分稅制財(cái)政體制來看，作為下級地方政府很難有相應(yīng)的稅權(quán)的獨(dú)立性、完整性和主動性，在財(cái)力相應(yīng)減少，財(cái)政缺乏自主性的情況下，地方財(cái)政尤其是縣、鄉(xiāng)財(cái)政陷入困境就成為必然。

（3）權(quán)力主導(dǎo)型的分稅制無疑是造成政府行為異化的深層次原因之一。政府行為異化所造成的負(fù)面影響很大,表現(xiàn)在很多地方政府官員為了“吃飯”，到處抓錢，找錢下鍋，沒有多少時(shí)間去抓經(jīng)濟(jì)、公共服務(wù)、解決民生問題，為此，不少地方政府為了確保機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，除了借債和巧立名目亂收費(fèi)，別無它路可走。

3.分稅制改革未能從深層次上解決社會收入分配不公的差距，甚至還擴(kuò)大了社會收入分配差距

當(dāng)前，我國在分配領(lǐng)域出現(xiàn)了較為嚴(yán)重的收入分配不公的問題，主要表現(xiàn)為居民之間、城鄉(xiāng)之間以及地區(qū)之間收入差距越來越大。據(jù)世界銀行的統(tǒng)計(jì)數(shù)字，我國的基尼系數(shù)在改革開放前為0.16，2003年達(dá)到0.458，超過了國際公認(rèn)的警戒線0.4，2005年逼近0.47。而這個(gè)“系數(shù)”不包括非正常收入，如果把非正常收入也算進(jìn)去，“基尼系數(shù)”可能要更大一些。“系數(shù)”越大，貧富懸殊越大，社會越不穩(wěn)定。據(jù)有關(guān)方面統(tǒng)計(jì)，城市居民收入最低的1/5人口只擁有全部收入的2.75%，僅為收入最高的1/5人口擁有收入的4.6%。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局等單位2006年發(fā)布的《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)緑皮書》中指出，我國城鄉(xiāng)收入差距繼續(xù)擴(kuò)大，2005年城鄉(xiāng)人均收入比例高達(dá)3.22：1，比2002年的2.8：1擴(kuò)大了。2004年農(nóng)村居民人均生活性消費(fèi)支出為2185元，而城鎮(zhèn)則為7182元。地區(qū)之間居民收入差距也呈現(xiàn)擴(kuò)大趨勢，2003年西部地區(qū)人均GDP僅為東部地區(qū)的40%。從2000年到2003年，西部與東部地區(qū)人均GDP的差距已由7548元擴(kuò)大到9250元。2003年東、中、西部地區(qū)城鎮(zhèn)居民人均可支配收入分別為10366元、7036元和7096元，比2002年分別增長10.8%、10.5%和8.4%。收入分配不公已成為經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的障礙。

4.現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度存在不少問題

主要表現(xiàn)在：

（1）一般轉(zhuǎn)移支付不能滿足地方政府最低公共服務(wù)水平的提供，一些貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)了“抓工資保穩(wěn)定”的反常現(xiàn)象。在財(cái)力向中央集中的過程中，中央一般轉(zhuǎn)移支付沒有作相應(yīng)的調(diào)整，而是通過增加專項(xiàng)補(bǔ)助的方式來平衡地區(qū)間的財(cái)力差異。而專項(xiàng)補(bǔ)助在設(shè)置方面已經(jīng)出現(xiàn)項(xiàng)目設(shè)置過多過濫、覆蓋面過寬、重點(diǎn)不突出、零星分散的現(xiàn)象，在實(shí)際操作中被擠占和挪用的現(xiàn)象十分嚴(yán)重。

（2）大多數(shù)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付下達(dá)后，不僅不能增加地方政府可支配財(cái)力，地方政府還需要額外增加配套資金，加重了地方財(cái)政的困難。

（3）由于缺乏有效的約束和效益評估，轉(zhuǎn)移支付資金的使用效率不高，有的地方甚至將轉(zhuǎn)移支付資金用于形象工程建設(shè)。

在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中，轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助是以1993年基數(shù)給予地方稅收返還，沒有觸及不同地區(qū)長期以來形成的財(cái)力分布不均衡的格局。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，1993年確定的稅收返還和一般性轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助等基數(shù)已發(fā)生了巨大變化，但各地所得的各項(xiàng)補(bǔ)助仍按當(dāng)年的基數(shù)計(jì)算，上級財(cái)政至今仍未調(diào)整稅收返還基數(shù)。如汕尾市，2005年的各項(xiàng)稅收返還基數(shù)為19546萬元，而各項(xiàng)上劃收入達(dá)51819萬元，為各項(xiàng)稅收返還基數(shù)的2.65倍。返還基數(shù)未隨著上劃收入的增長而提高。再如潮州市財(cái)政，1994年上劃中央“兩稅”收入26478萬元，2005年達(dá)到88586萬元，而稅收返還基數(shù)占地方財(cái)政收入的比重逐年下降，“兩稅”由1944年的66.4%下降至2005年27.16%。1996年上劃省“四稅”收入7025萬元，2005年上劃省“四稅”收入17526萬元，“四稅”返還基數(shù)占地方財(cái)政收入由1996年的20.54%下降至2005年的7.93%。

5.市縣政府歷史債務(wù)沉重，金融風(fēng)險(xiǎn)、企業(yè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)及社會債務(wù)已經(jīng)轉(zhuǎn)嫁為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

我省的陸豐縣是一個(gè)以農(nóng)為主，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)十分薄弱、債務(wù)包袱十分沉重的貧困縣（2005年全市GDP人均僅為4869元，而2004年廣東省人均GDP已達(dá)到2380美元，其中珠三角地區(qū)達(dá)到5206美元），其財(cái)政運(yùn)行的基本經(jīng)費(fèi)支出中，三分之二以上來源于稅收返還和轉(zhuǎn)移支付。但2001年以來，由于歸還化解金融風(fēng)險(xiǎn)再貸款和財(cái)政臨時(shí)借款等，該市2.6億元的稅收返還及轉(zhuǎn)移支付基本用于扺償債務(wù)，財(cái)政供需矛盾十分突出，財(cái)政實(shí)際可支配能力很小。為確保工資和離退休費(fèi)發(fā)放，財(cái)政不得不通過向上級借款、調(diào)劑部分專款和壓縮單位預(yù)算資金供給，這又直接影響了各單位的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，形成了現(xiàn)實(shí)的財(cái)政支付風(fēng)險(xiǎn)。

江門市由于化解金融風(fēng)險(xiǎn)、借款等歷史債務(wù)，欠款數(shù)額巨大，加上以前政府債務(wù)扣款未能全部消化，造成財(cái)政負(fù)擔(dān)越來越重，截至2005年底，共有政府債務(wù)141億元。其中市（區(qū)）級共有政府債務(wù)約70億元，鎮(zhèn)級政府債務(wù)約71億元。因化解債務(wù)難度加大，又受債務(wù)扣款影響，該市各級財(cái)政資金調(diào)度十分困難，嚴(yán)重影響社會經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展。

被調(diào)研的其它市縣級政府財(cái)政，都有不同程度的受債務(wù)負(fù)擔(dān)過重而深感支出缺口加大，地方財(cái)政面臨困境的情況。

各市、縣財(cái)稅單位的同志們一致認(rèn)為：實(shí)行分稅制，富裕地區(qū)越富，貧窮的地區(qū)就越窮，因?yàn)楦坏牡貐^(qū)有較好的工業(yè)和服務(wù)業(yè)基礎(chǔ)，稅基大，地方政府按“基數(shù)法”測算出來所取得的收入就越多，相反窮的地區(qū)，稅基小，地方政府所取得的收入就越小。因此，分稅制財(cái)政體制必須改革，才能更好地調(diào)節(jié)地區(qū)之間分配不公的差距，調(diào)動地方政府理財(cái)?shù)姆e極性。

三、改革取向與建議

1994年分稅制改革的大方向和基本制度成果，必須肯定和維護(hù)。但實(shí)際情況是，1994年以后，省以下財(cái)政體制在分稅制改革方向上卻幾乎沒有取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展，分稅制在實(shí)施過程中的一些負(fù)面因素卻在積累和增強(qiáng)。“共享稅”越來越多，越靠近基層，越傾向于采用“討價(jià)還價(jià)”的各種包干制和分成制。

我們認(rèn)為，財(cái)政體制如要適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的客觀要求，必然要處理好“兩個(gè)基本經(jīng)濟(jì)關(guān)系”——即處理好政府與企業(yè)、中央與地方的分配關(guān)系。除了分稅制之外，再不能走回頭路搞“分成制”或“包干制”，這是由我國的國情決定的。

如果以“跳出財(cái)政看財(cái)政”的全局思維和前瞻思維看問題，應(yīng)該看到，在我國省以下推進(jìn)分稅制財(cái)政體制的大方向是正確的，問題的關(guān)鍵和當(dāng)務(wù)之急是應(yīng)努力解決分稅制如何過渡的問題，以及如何抑制其負(fù)面作用、發(fā)揮其正面作用，這才是我們的問題。為此，我們建議：

1.必須按照市場經(jīng)濟(jì)的客觀要求，加快政府職能的轉(zhuǎn)變

（1）明確政府職能范圍。

黨的十六屆三中全會對我國各級政府職能進(jìn)行了明確界定，即“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)”。隨著構(gòu)建和諧社會這一任務(wù)的確立以及經(jīng)濟(jì)形勢的不斷變化，政府職能應(yīng)該逐漸向支持和諧社會的構(gòu)建轉(zhuǎn)變，并據(jù)此決定財(cái)政職能的轉(zhuǎn)換。

從戰(zhàn)略目標(biāo)來看，即以2020年基本完成經(jīng)濟(jì)體制改革，建立全面小康社會與和諧社會為目標(biāo)，界定與經(jīng)濟(jì)體制、政治體制、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的政府職能，從而確定與財(cái)政職能相適應(yīng)的財(cái)政體制改革目標(biāo)。

總的說來，政府職能包括社會管理職能和經(jīng)濟(jì)管理職能兩個(gè)方面。隨著向市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變，政府應(yīng)該有進(jìn)有退，逐漸從競爭性、盈利性的領(lǐng)域退出，避免對微觀經(jīng)濟(jì)主體的干預(yù)，培養(yǎng)企業(yè)的自主創(chuàng)新能力和競爭能力；同時(shí)，政府應(yīng)該通過財(cái)政手段對經(jīng)濟(jì)加強(qiáng)宏觀調(diào)節(jié)，改善宏觀調(diào)控，對新出現(xiàn)的問題如環(huán)境保護(hù)、生態(tài)平衡、教育與醫(yī)療、社會保障、突發(fā)性事件、國家安全等問題加強(qiáng)管理。因此，市場經(jīng)濟(jì)要求政府收縮經(jīng)濟(jì)管理職能，強(qiáng)化社會管理職能。有什么樣的政府職能，就有什么樣的財(cái)政職能。

按國際慣例，社會保障和救濟(jì)通常由中央政府提供，教育和醫(yī)療是中央和省級政府的責(zé)任。在公共財(cái)政制度較完善的國家，中央政府提供教育、衛(wèi)生、社會保障與福利、住房與社區(qū)環(huán)境等社會服務(wù)的支出占絶對主導(dǎo)地位，這是中央財(cái)政的主要職能。

（2）轉(zhuǎn)換政府職能重點(diǎn)。在構(gòu)建社會主義和諧社會中，我們應(yīng)該打破體制性障礙，在界定各級政府職能的基礎(chǔ)上，即在明確各級政府事權(quán)的條件下，正確地劃分各級政府的支出責(zé)任，并將政府職能轉(zhuǎn)換的重點(diǎn)放在：實(shí)現(xiàn)由經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變；實(shí)現(xiàn)由單純支持經(jīng)濟(jì)增長到與社會發(fā)展保持和諧的全面轉(zhuǎn)變。可以考慮將地方政府能有效提供的公共服務(wù)，作為地方政府的事權(quán)，中央只承擔(dān)地方政府難以有效行使或不宜于由地方政府行使的事權(quán)。對于涉及社會保障和公共衛(wèi)生體系建設(shè)等共同事務(wù)，應(yīng)明確規(guī)定各級政府應(yīng)承擔(dān)或分擔(dān)的比例，并使之穩(wěn)定和規(guī)范化。

各級政府財(cái)權(quán)的劃分，是以各級政府職能的劃分為基礎(chǔ)，因此，科學(xué)界定政府職能并由此確定各級政府財(cái)政收支范圍，加快財(cái)政公共化的趨勢，是長期必須解決的基礎(chǔ)性和體制性障礙，而優(yōu)化各級政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)，是提高財(cái)政職能的體制實(shí)現(xiàn)能力的關(guān)鍵。

2.推進(jìn)依法治稅，對稅收立法權(quán)限作出統(tǒng)一規(guī)定

在這次調(diào)研中，市、縣政府財(cái)政部門普遍認(rèn)為地方稅制十分混亂，地方稅概念不明確，地方稅收法規(guī)制定權(quán)、解釋權(quán)、稅目稅率調(diào)整權(quán)以及減免稅收權(quán)等都集中在中央，地方稅管理體制變成了一種變相的收入分成，存在稅收征管主體權(quán)限交叉和稅收執(zhí)法權(quán)保障不足。此外，地方稅劃分標(biāo)準(zhǔn)雜亂無序，有按稅種劃分的，有按行業(yè)劃分的，也有按企業(yè)隸屬關(guān)系劃分的。比如，將營業(yè)稅劃分為地方固定收入，但卻又不包括鐵道部門、各銀行總行、各保險(xiǎn)總公司集中交納的營業(yè)稅（這部分劃入中央固定收入）；將企業(yè)所得稅分為中央企業(yè)所得稅和地方所得稅，這種交叉重疊的劃分方法，違反了分稅制的規(guī)范要求。此外，地方稅制不盡合理，主要表現(xiàn)在稅種雖多，但缺乏對地方財(cái)力具有影響且長期穩(wěn)定的主體稅種。目前占地方稅收比重比較大的稅種只有營業(yè)稅和企業(yè)所得稅，但營業(yè)稅和企業(yè)所得稅又都不是實(shí)際意義上的地方稅，因有中央分享的部分。而且隨著增值稅的改革，如果將建筑安裝、交通運(yùn)輸企業(yè)的營業(yè)稅改為增值稅，營業(yè)稅的稅基將會隨之減少，收入占地方稅收的比重也會下降，更難成為地方主體稅種。

為此，必須推進(jìn)依法治稅，對稅收立法權(quán)限做出統(tǒng)一規(guī)定，我們建議：

（1）制定《稅收通則》（或《稅收基本法》），對稅收立法權(quán)限作出統(tǒng)一的規(guī)定。根據(jù)國際慣例，為了充分發(fā)揮稅收立法權(quán)的作用，必須由法律對稅收立法權(quán)問題做出統(tǒng)一、明確的規(guī)定。稅收立法權(quán)是全部稅收問題的邏輯起點(diǎn)和核心內(nèi)容，它明確國家對哪些行為征稅，不同層級間如何分配等基本問題。由于《憲法》是國家根本大法，指望其對全部稅收立法權(quán)都予以明確、細(xì)化是不現(xiàn)實(shí)的，在這種情況下，《稅收通則》是合理劃分稅權(quán)、健全稅法體系的必然選擇，它是規(guī)范國家稅收問題的憲法性文件。而《稅收征管法》的法律級次偏低。

（2）加強(qiáng)稅收立法，建立健全稅收法律法規(guī)體系。稅收立法應(yīng)以立法機(jī)關(guān)立法為主，提升稅收立法級次，逐步形成以稅收法律為主體，并以稅收行政法規(guī)為配合、稅收部門規(guī)章和規(guī)范性文件為補(bǔ)充的稅法梯級結(jié)構(gòu)，盡量避免稅收立法的行政化和低層次化。主要內(nèi)容及做法大致是：

①有關(guān)稅收法律的基本原則、通用條款、稅務(wù)機(jī)關(guān)及納稅人的權(quán)利、義務(wù)、稅收立法的權(quán)限、稅收管理權(quán)限等基本內(nèi)容，需要通過《稅收通則》加以規(guī)范，由全國人大立法。②凡全國性稅種的立法權(quán)，包括全部的中央稅、共享稅和部分在全國范圍內(nèi)普遍征收的地方稅，其稅法的規(guī)定、頒布、實(shí)施權(quán)和修改、補(bǔ)充、廢止權(quán)，屬于全國人大及其常委會。③某些全國性稅種經(jīng)全國人大及其常委會授權(quán)可以先由國務(wù)院以條例或暫行條例的形式發(fā)布，但要規(guī)定試行期限，并盡快由全國人大上升為正式法律。④國務(wù)院有制定稅法實(shí)施細(xì)則，增減個(gè)別稅目，調(diào)整個(gè)別稅率及對稅法的解釋權(quán)。⑤省級人大及其常委會，負(fù)責(zé)部分地方性稅收法規(guī)的制定、頒布、實(shí)施、解釋和調(diào)整，并可依據(jù)法律規(guī)定，由省級人民政府制定地方性稅收法規(guī)實(shí)施細(xì)則和征管辦法。⑥國務(wù)院財(cái)稅主管部門為了貫徹執(zhí)行稅法和稅收行政法規(guī)，有權(quán)制定規(guī)章并擁有一定的行政解釋權(quán)。

（3）賦予地方對某些地方稅種一定的稅收立法權(quán)。廣東省地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，需要進(jìn)行適度的分權(quán)，逐步建立完善的地方稅體系。其思路是：

①對地方影響較大的稅種，如營業(yè)稅、企業(yè)所得稅等在不違背中央統(tǒng)一規(guī)定的前提下，可賦予地方在一定范圍、一定幅度內(nèi)的政策調(diào)整權(quán)。②全國統(tǒng)一開征但區(qū)域性特征比較明顯的地方稅種，如資源稅、房產(chǎn)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅等，具體的實(shí)施辦法、稅目、稅率的調(diào)整、稅收減免以及征收管理等權(quán)限，賦予地方。③征收成本較高的稅種如車船使用稅、契稅、印花稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等，其立法權(quán)、征稅權(quán)、管理權(quán)全部劃歸地方。④省級政府在報(bào)請中央批準(zhǔn)后，可以開征某些具有地方特色的稅種。⑤中央賦予地方稅收立法權(quán)是一個(gè)漸進(jìn)過程，在當(dāng)前只能下放到省一級地方政府。

3.配套改革：壓縮政府規(guī)模，減少政府層次，節(jié)約行政成本

（1）壓縮政府機(jī)構(gòu)，縮小政府規(guī)模和財(cái)政供養(yǎng)人員。有什么樣的政府職能，就有什么樣的政府規(guī)模，政府規(guī)模是隨著政府職能的變化而變化。

改革開放以來，市場已取代政府成為資源配置的基礎(chǔ)，但我國政府職能并沒有按照市場經(jīng)濟(jì)的要求發(fā)生實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)移，突出表現(xiàn)在從中央到地方仍然保留著龐大的行政管理費(fèi)用。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1990至2001年間，我國行政管理費(fèi)用年均增速為29.2%，12年間增長了7.3倍，是各項(xiàng)財(cái)政支出增長中最快的一項(xiàng)。比如，在90年代，全國有350萬輛公務(wù)車，一年耗費(fèi)3000億元，而在2001年，用于低保的費(fèi)用只有100億元，失業(yè)保險(xiǎn)額只有190億元，國家財(cái)政用于公共產(chǎn)品的民生供給嚴(yán)重不足，而用于行政開支的供給卻大大超前，這是值得令人深思啊！

在我們的調(diào)研過程中，有的市（地市）財(cái)政部門反映：“由于財(cái)政供給人員過多，財(cái)政用于養(yǎng)人的支出越大，政府用于發(fā)展性的支出就小，財(cái)政支出壓力大，必然導(dǎo)致政府要抓收入。過度的抓收入必然增加企業(yè)和農(nóng)民負(fù)擔(dān)，加劇社會不安與矛盾。即使每年財(cái)政收入增加了，增加部分也被新增人員吃掉，這樣政府無法拿出更多的資金去發(fā)展經(jīng)濟(jì)和公共服務(wù)事業(yè)。”雖然中央經(jīng)過幾次大的機(jī)構(gòu)改革，但改革的分流人員大多進(jìn)了事業(yè)單位，而事業(yè)單位改革至今尚未全面推開。

政府職能轉(zhuǎn)變滯后，形成如此龐大的政府規(guī)模和如此之多的財(cái)政供養(yǎng)人員（2004年底公務(wù)員的統(tǒng)計(jì)數(shù)字為640萬人），必然使各級政府不堪重負(fù)，特別是縣鄉(xiāng)政府尤其是貧困地區(qū)更為突出。因此，要實(shí)現(xiàn)政府事權(quán)與財(cái)權(quán)相對稱，必須大力壓縮政府機(jī)構(gòu)，縮小政府規(guī)模和財(cái)政供給人員，使其拿出更多的財(cái)力，加大對縣鄉(xiāng)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付，為完善省以下的分稅制財(cái)政體制打下良好基礎(chǔ)。

（2）減少政府層次，使五級政府變?yōu)槿壵?/p>

在現(xiàn)行的省以下的各級政府分稅中，省、地（市）拿去中央與地方共享稅地方分成的絶大部分和地方大稅種，到縣鄉(xiāng)基本無稅可分。這種局面形成與我國實(shí)行中央、省、地（市）、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）五級政府有很大的關(guān)系。在取消農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的基礎(chǔ)上，即將啟動的新一輪稅制改革將要統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅，合并房產(chǎn)稅、土地稅、車船使用稅、車輛購置稅等稅種；取消屠宰稅、筵席稅、固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅等稅種，這將使我國稅種進(jìn)一步減少，使五級政府之間的稅種劃分更為困難，縣、鄉(xiāng)政府基本無稅可分。因此，要完善省以下分稅制財(cái)政體制，確保各級政府都有自己的穩(wěn)定的主體稅種，必須對現(xiàn)行的政府體制從縱向上進(jìn)行改革。為此，建議取消地（市）級政府，將鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府變成縣級政府的派出機(jī)構(gòu)，實(shí)行中央、省、縣三級和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）派出機(jī)構(gòu)的政府體制，這是符合中央十六屆五中全會“減少行政層次”的要求的，可以使省以下的分稅制，由原來五級架構(gòu)下的“無稅收政策”變?yōu)槿壖軜?gòu)下的柳暗花明。

我們對政府體制提出這樣的改革建議，除了確保各級政府能夠確立與自己事權(quán)相對應(yīng)的主體稅種外，主要還有以下兩方面的原因：①在稅務(wù)、工商、公安、司法實(shí)行條條垂直管理和教師工資上劃縣級管理后，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府已不是一級完整的政府，但完全取消鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府由于縣轄區(qū)域大，縣級政府難以直接管理農(nóng)村事務(wù)，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府可作為縣級政府派出機(jī)構(gòu)。②地（市）級政府本來就是省級政府派出機(jī)構(gòu)演化而來，至今也尚未有《憲法》地位，幷且地（市）級政府為了本級利益往往上收縣級財(cái)力，截留中央和省級政府對縣級政府的轉(zhuǎn)移支付，而且由于省內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，地（市）級政府對縣級財(cái)力的調(diào)控能力十分有限。在這種情況下，取消地（市）級政府，有利于省級政府對縣級財(cái)力進(jìn)行直接調(diào)控，可以最大限度地實(shí)現(xiàn)全省范圍內(nèi)公共產(chǎn)品供給的均等化。這種改革有力地促使事權(quán)的劃分更加清晰化、合理化和構(gòu)建與事權(quán)相匹配的分稅制財(cái)政體制，降低行政體系的運(yùn)行成本，縣級財(cái)政財(cái)力更大，更好地促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，再配之以中央、省兩級自上而下轉(zhuǎn)移支付制度的加強(qiáng)與完善，必將會從根本上緩解基層財(cái)政困難，從而形成有利于欠發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)入“長治久安”的機(jī)制。

如果從我國的歷史和發(fā)達(dá)國家的情況來看，也大多是實(shí)行三級政府。我國自秦朝到民國2100多年中，除了疆域橫跨歐亞的元朝實(shí)行五級政府體制外，其它各朝基本上都實(shí)行三級和四級政府體制。在國外發(fā)達(dá)國家大多實(shí)行三級到四級政府體制，美國實(shí)行聯(lián)邦、州、市三級體制；英國實(shí)行中央、郡、區(qū)三級體制；日本實(shí)行中央、都道府縣、市町村三級體制；德國實(shí)行聯(lián)邦、州、區(qū)三級體制；法國實(shí)行中央、大區(qū)、省、市鎮(zhèn)四級體制。

4.完善政府轉(zhuǎn)移支付制度

針對我國現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度存在的問題，我們建議：中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度的改革應(yīng)突出公平，加大對省以下地方政府財(cái)政之間財(cái)力差距的調(diào)節(jié)，使省以下各級地方政府享有其與事權(quán)相對應(yīng)的財(cái)力支持。

改革的思路是：

（1）科學(xué)界定轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)。轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)是為實(shí)現(xiàn)社會分配公平目標(biāo)而為各地提供相對均等化的公共產(chǎn)品和服務(wù)，必須將轉(zhuǎn)移支付的資金用于最需要，而不是用于獲得最大經(jīng)濟(jì)回報(bào)的地方。

（2）合理確定轉(zhuǎn)移支付計(jì)算依據(jù)。在這次調(diào)研過程中，陸豐市財(cái)政局提出“一般性轉(zhuǎn)移支付的計(jì)算應(yīng)以地方總?cè)丝凇⒇?cái)政供養(yǎng)人口、地方一般預(yù)算收入、稅收收入、經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、全年平均支出及每年增支因素等設(shè)定，充分體現(xiàn)公平和均等化原則、分析制定統(tǒng)一的計(jì)算公式。我們認(rèn)為，一級政府正常運(yùn)轉(zhuǎn)基本支出應(yīng)以全省平均工資為基數(shù)，結(jié)合人口及各地國內(nèi)生產(chǎn)總值，分不同地區(qū)設(shè)置不同系數(shù)，但差別不應(yīng)該過大，總體保證正常運(yùn)轉(zhuǎn)基本需要和保障水平應(yīng)一致。”陸豐市財(cái)政局提出的轉(zhuǎn)移支付這一計(jì)算依據(jù)是從實(shí)踐中總結(jié)出來的，比較實(shí)事求是地反映客觀要求，可以作為參考。

（3）應(yīng)簡化轉(zhuǎn)移支付方式。將現(xiàn)行多種轉(zhuǎn)移支付方式統(tǒng)一為均等化轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，不要搞其他花樣很多、又不現(xiàn)實(shí)的不規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付方式。

（4）優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。重點(diǎn)是嚴(yán)把專項(xiàng)撥款立項(xiàng)關(guān)，取消配套的專項(xiàng)資金補(bǔ)助，防止因地方政府缺乏專項(xiàng)補(bǔ)助配套資金不到位而出現(xiàn)的“半截子工程”。為此，必須建立嚴(yán)格的專項(xiàng)撥款項(xiàng)目準(zhǔn)入機(jī)制和審批制度，減少立項(xiàng)的隨意性和盲目性，防止資金的浪費(fèi)。

（5）清理整合專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目。根據(jù)政府支出責(zé)任范圍內(nèi)的事務(wù)，應(yīng)取消現(xiàn)有專款中名不符實(shí)和過時(shí)的項(xiàng)目，歸并重復(fù)交叉的項(xiàng)目，嚴(yán)格控制專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模；對之間變化不大，且將永久存在的項(xiàng)目列入體制補(bǔ)助，沖減地方上解。

5.盡快地解決地方政府歷史債務(wù)，特別對貧困縣地區(qū)的歷史債務(wù)應(yīng)根據(jù)有關(guān)政策，重新進(jìn)行一次徹底地清理

對地方政府的歷史債務(wù)應(yīng)根據(jù)區(qū)別對待，認(rèn)真扶貧的原則，區(qū)別幾種不同情況，采取不同做法。（1）對償還能力較強(qiáng)的地區(qū)，爭取在三年內(nèi)還清，每年按一定比例還債；（2）對償還能力不強(qiáng)，又需要利用債務(wù)支付最需要的經(jīng)常性預(yù)算支出，如工資、離退休費(fèi)、義務(wù)教育等，應(yīng)給予適當(dāng)?shù)臏p債（如臺山市）；（3）對暫時(shí)無力還債，又急需用債務(wù)支付經(jīng)常性預(yù)算支出的，在今后三、五年內(nèi)有能力支付債務(wù)的地區(qū)，可以考慮給予延期三、五年才還（如陸豐市），以便讓地方政府財(cái)政渡過這個(gè)償債難關(guān)，保證社會穩(wěn)定；（4）對于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)十分脆弱、又無別門路“找米下鍋”的貧困地區(qū)，應(yīng)給予全免一切債務(wù)的優(yōu)惠政策，并在免除一切債務(wù)的基礎(chǔ)上，上級政府還應(yīng)給予更加優(yōu)惠的稅收政策和專項(xiàng)補(bǔ)助資金，發(fā)展以“造血功能”為主的工業(yè)和服務(wù)產(chǎn)業(yè)，以帶動該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)起飛和發(fā)展。

6.國、地稅機(jī)構(gòu)合并的可行性分析與建議

從1994年分稅制改革開始，我國設(shè)立了國稅、地稅兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)，分別履行對中央收入與地方收入的征管職能。10多年來，國、地稅機(jī)構(gòu)分設(shè)對于組織稅收收入，進(jìn)行宏觀調(diào)控，提高中央稅收收入比重，增強(qiáng)中央財(cái)政宏觀調(diào)控能力，促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)體系培育和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展等，發(fā)揮了重要的作用。但是國、地稅機(jī)構(gòu)分設(shè)出現(xiàn)的各種弊端也暴露無遺，難以適應(yīng)新的形勢要求。

（1）國、地稅機(jī)構(gòu)分設(shè)的弊端

①征管效率低。主要體現(xiàn)在對改制、合并、改組企業(yè)的企業(yè)所得稅管理上，雙方互不相讓，爭搶稅源現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生；在對違法案件的查處上，相互扯皮推諉，誰都不愿意行使管轄權(quán)，致使案件久拖不決，客觀上放縱了違法行為，造成了很壞的影響；存在大量的重復(fù)勞動，如稅務(wù)登記、征管資料、信息處理、稅收票證、稅收宣傳、政策諮詢、稅收科研等事項(xiàng)性質(zhì)相同，但國、地稅兩機(jī)構(gòu)各行其是，互不通氣，造成大量的資源浪費(fèi)。

②征稅成本高。兩套機(jī)構(gòu)的分設(shè)無疑是造成稅收成本過高的主要原因。1995年我國僅預(yù)算內(nèi)支出的征稅成本就在5%以上，而同期美國為0.6%，日本0.8%，法國1.9%，加拿大1.6%。我國征稅成本高的主要原因有：人員費(fèi)用增長過快，1995年的60萬財(cái)稅人員增至1998年的100萬人（不包括臨時(shí)工），以年人均4萬元估算，就需要400億元經(jīng)費(fèi)；基建投入大，兩套機(jī)構(gòu)，兩套辦公地方，國、地稅的各種征、管、查機(jī)構(gòu)和辦稅服務(wù)廳設(shè)置雷同。此外，國、地稅各干各的，分別開發(fā)兩套網(wǎng)絡(luò)，各自為政，互不兼容，不能對接共享，造成人、財(cái)、物的巨大浪費(fèi)。

③分頭管理、分庭抗衡現(xiàn)象突出。將稅收分為國家稅收和地方稅收，極易引起地方政府重視地稅，而不重視國稅，造成很多矛盾與沖突，甚至嚴(yán)重地?cái)D國稅。

④隸屬關(guān)系不同，利益分配不同。國稅屬中央垂直領(lǐng)導(dǎo)，從業(yè)人員具有很強(qiáng)的優(yōu)越感，待遇也比地稅好，造成利益分配不公，地稅人員反感情緒大，不利國、地稅團(tuán)結(jié)協(xié)作，影響稅收征納。

（2）兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)合并的有利條件

①我國已實(shí)行分稅制10多年了，中央財(cái)政收入得到了切實(shí)的保證，打下了比較堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。目前中央稅收收入占稅收總收入的比重達(dá)到68%左右，中央本級財(cái)政收入約占全國財(cái)政總收入的比重56%左右，比改革前的22.02%提高了一倍多，從而確立了中央財(cái)政在分配格局中的主導(dǎo)地位，有利于中央宏觀調(diào)控的加強(qiáng)。

②我國實(shí)行分稅制是一項(xiàng)正確的決策。實(shí)行分稅制是世界各國的通行財(cái)政體制，但分稅制絶不是分機(jī)構(gòu)，即使在實(shí)行分稅制的西方國家中，也不是一定要分設(shè)兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)。如法國，地方政府不單設(shè)稅務(wù)機(jī)構(gòu)，而由國家稅務(wù)機(jī)構(gòu)的派出機(jī)構(gòu)代為征收。其實(shí)，分稅制的歸宿集中反映在稅金在不同政府級次間的分配，國、地稅兩套機(jī)構(gòu)都共同地承擔(dān)著這一國民收入分配和再分配的任務(wù)，這為國、地兩稅機(jī)構(gòu)合并提供了理論支持與基礎(chǔ)。

③信息化建設(shè)取得了突破性進(jìn)展，充分發(fā)揮稅收監(jiān)控功能，監(jiān)管方式實(shí)現(xiàn)了根本性變革。上級政府和稅務(wù)部門可以通過信息網(wǎng)絡(luò)即時(shí)監(jiān)督下級政府和稅務(wù)部門的執(zhí)法情況，對出現(xiàn)違規(guī)違法現(xiàn)象及時(shí)通報(bào)和糾正，消除了傳統(tǒng)層層上報(bào)和下達(dá)導(dǎo)致信息容易失真和整改滯后的弊端，大大提高了工作效率，降低稅務(wù)成本。

（3）國、地稅兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)合并的建議

①要建設(shè)廉價(jià)高效的稅務(wù)機(jī)構(gòu)。“稅收是政府的奶娘”，一個(gè)真正的民主社會是無法容忍昂貴低效的政府的。一個(gè)政府機(jī)構(gòu)的設(shè)、存、廢必須考慮其運(yùn)行成本。我國稅收成本居高不下是勿庸辯駁的事實(shí)，國、地稅機(jī)構(gòu)的合并本身是“稅收成本是最低化”的必然要求，應(yīng)在全國組建新的、單一的國家稅務(wù)機(jī)構(gòu)，實(shí)行從中央到地方的垂直管理體制。在機(jī)構(gòu)合并之后，更要樹立稅收成本理念，加強(qiáng)成本控制，轉(zhuǎn)變稅收管理上粗放型管理觀念，加大稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部機(jī)構(gòu)改革、人事制度改革和從中央到地方的精簡力度，消除富余人員，精簡機(jī)關(guān)，充實(shí)征管向基層傾斜的政策；大力減少各種會議、文件報(bào)表等，簡化辦事程序，提高辦事效率。

②構(gòu)建稅收監(jiān)督制約機(jī)制。機(jī)構(gòu)合并以后，各級政府的利益傾向不會自然消失，各種違規(guī)操作問題仍可能存在。約束乏力，是導(dǎo)致權(quán)力濫用的重要原因，因此，構(gòu)建稅收監(jiān)督制約機(jī)制至關(guān)重要，應(yīng)做到?jīng)Q策、執(zhí)行、監(jiān)督相分離又協(xié)調(diào)的要求，在稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部實(shí)現(xiàn)征收權(quán)、管理權(quán)、稽查權(quán)的相互制約和彼此協(xié)調(diào)與平衡。在這基礎(chǔ)上，逐步做到財(cái)政、國庫、銀行、稅務(wù)部門之間實(shí)現(xiàn)微機(jī)一體化聯(lián)網(wǎng)，做好信息聯(lián)通共享，互相監(jiān)督制約。此外，還要從納稅人監(jiān)督、社會新聞輿論監(jiān)督共同建立起獨(dú)立的稅務(wù)監(jiān)察審計(jì)機(jī)構(gòu)，從而形成全社會監(jiān)督制約機(jī)制。

③稅務(wù)機(jī)構(gòu)的設(shè)置要打破行政區(qū)劃的限制，其密度和人員應(yīng)視稅源狀況而定。

④整合信息化資源，全國統(tǒng)一聯(lián)網(wǎng)開發(fā)，降低運(yùn)行維護(hù)費(fèi)用，提高行政管理效率。

⑤加強(qiáng)干部隊(duì)伍建設(shè)，提高稅務(wù)人員素質(zhì)。現(xiàn)代管理理論突出體現(xiàn)了以人為本、以人為中心的理念，機(jī)構(gòu)合并以后稅務(wù)人員更要努力加強(qiáng)自身建設(shè)，加強(qiáng)學(xué)習(xí)與修養(yǎng)，增強(qiáng)依法行政的業(yè)務(wù)素質(zhì)；要分期分批、定期和不定期地進(jìn)行培訓(xùn)學(xué)習(xí)，并把它作為考核干部業(yè)績的要求，所有這些都要從制度上規(guī)定下來。

第四篇：規(guī)范政府非稅收入管理調(diào)研報(bào)告

非稅收入是指政府以收費(fèi)、基金、罰款、攤派、捐助等方式籌集的用于履行政府職能的收入，是除稅收以外的其他財(cái)政性資金，是政府財(cái)政收入的重要組成部分。加強(qiáng)政府非稅收入管理對市場經(jīng)濟(jì)條件下理順政府分配關(guān)系、健全公共財(cái)政職能、增強(qiáng)財(cái)政宏觀調(diào)控能力、促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，具有十分重要的意義。近年來，市委、市政府及財(cái)政部門越來越重視政府非稅收入，加大了管理力度，并取得了一些成效,但問題仍然較多,加強(qiáng)和規(guī)范非稅收入管理顯得尤為迫切。

一、我市非稅收入的構(gòu)成、規(guī)模及特點(diǎn)從我市財(cái)政收入構(gòu)成來看，主要由稅收收入和非稅收入組成。非稅收入主要包括排污費(fèi)、水資源費(fèi)、教育費(fèi)附加、罰沒收入、行政事業(yè)性收費(fèi)、稅務(wù)部門罰沒收入、國庫存款利息以及基金收入等。從規(guī)模上看，非稅收入占財(cái)政收入的比例較大，且收入額呈逐年上升的趨勢。2005年我市非稅收入額為23,090萬元，占當(dāng)年全部財(cái)政收入的18.3%；2008年收入額為43,351萬元，占16.7%。在非稅收入中，基金收入占較大比重，要占到全部非稅收入的一半以上。大量非稅收入的存在，為緩解政府部門經(jīng)費(fèi)不足起到了一定的積極作用，但在政府財(cái)政收入中，預(yù)算外的行政事業(yè)性收費(fèi)、基金和游離于財(cái)政之外的政府各部門的收費(fèi)、集資、攤派是政府非稅收入的主體，由于其沒有納入預(yù)算內(nèi)和財(cái)政管理，造成了政府非稅收入的混亂局面，其負(fù)面效應(yīng)也在相當(dāng)程度上存在。

二、管理方面存在的薄弱環(huán)節(jié)

1、思想認(rèn)識上存在誤區(qū)。一是認(rèn)為非稅收入并非真正的財(cái)政收入。受傳統(tǒng)觀念以及較長時(shí)間以來財(cái)政管理較為粗放的影響，部分執(zhí)收部門認(rèn)為非稅收入是單位執(zhí)收的，也付出了一定的成本，理應(yīng)作為成本補(bǔ)償，而不是真正意義上的財(cái)政收入，無須納入預(yù)算管理。二是認(rèn)為非稅收入不形成政府可用財(cái)力，在現(xiàn)行財(cái)政管理體制下，除部分非稅收入分別納入一般預(yù)算和基金預(yù)算外，確有相當(dāng)部分非稅收入仍在實(shí)行專戶管理，且納入預(yù)算管理的非稅收入也是列收列支。因此有人認(rèn)為非稅收入并不形成政府可用財(cái)力。三是認(rèn)為非稅收入規(guī)模過大影響了財(cái)政收入質(zhì)量。一般認(rèn)為稅收收入應(yīng)作為財(cái)政收入的主體，稅收收入的規(guī)模反映了一個(gè)國家、一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)力、發(fā)展水平的高低，如果非稅收入在財(cái)政收入中所占比例過大，則表明這個(gè)國家、地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低。

2、管理方式不到位，統(tǒng)籌調(diào)劑乏力。日前對非稅收入的管理，無論是預(yù)算內(nèi)還是預(yù)算外，收入實(shí)質(zhì)上仍歸部門單位所有，反映為誰收誰用，多收多用。這種收費(fèi)多少與單位利益直接關(guān)系使得無論是行政機(jī)關(guān)還是事業(yè)單位都有一種本能的多收費(fèi)沖動。加之實(shí)行部門預(yù)算改革后，財(cái)政部門在編制綜合預(yù)算時(shí)采取先預(yù)算外后預(yù)算內(nèi)，部門、單位往往人為地將年初收入預(yù)算編制過低，支出預(yù)算編制過大，造成本應(yīng)科學(xué)、規(guī)范的部門預(yù)算中帶有相當(dāng)?shù)娜藶橐蛩兀狗嵌愂杖氲墓芾砹饔谛问剑?cái)政統(tǒng)籌調(diào)劑乏力。

3、財(cái)政職能被肢解，難以充分發(fā)揮作用。實(shí)際中，非稅收入的所有權(quán)、使用權(quán)和管理權(quán)未真正歸位，財(cái)政職能被肢解，難以發(fā)揮整體效應(yīng)。一方面財(cái)政部門對非稅收入的規(guī)模過快膨脹難以有效控制，給企業(yè)、單位造成額外的負(fù)擔(dān)，影響了企業(yè)納稅的積極性，且名目繁多的各種收費(fèi)也嚴(yán)重侵蝕了稅基，出現(xiàn)了“費(fèi)擠稅”的現(xiàn)象；另一方面分散了地區(qū)財(cái)力，削弱了政府調(diào)控能力，影響了稅收作為“內(nèi)在穩(wěn)定器”功能的發(fā)揮，造成分配無序，加劇了社會分配不公，敗壞了社會風(fēng)氣，滋生了消極腐敗行為。此外，納入財(cái)政專戶的預(yù)算外資金名義上為財(cái)政性資金，實(shí)則為部門單位使用，納入預(yù)算內(nèi)的行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金也基本上是列收列支，不能有效地形成地方可用財(cái)力，無形中虛增了一塊財(cái)政收入，影響了地方財(cái)政職能的充分發(fā)揮。

4、法制不健全，缺乏監(jiān)督約束機(jī)制。目前，我市在非稅收入管理上依據(jù)的大多為行政規(guī)章和規(guī)范性文件，而沒有制定較為完備的規(guī)章制度和法律法規(guī)。按照國家規(guī)定，設(shè)立審批收費(fèi)要以法律法規(guī)為依據(jù)，而現(xiàn)行的法律法規(guī)涉及設(shè)立收費(fèi)項(xiàng)目的條款非常少。到實(shí)際工作中一般由業(yè)務(wù)部門向主管部門提出收費(fèi)申請，審批機(jī)關(guān)依據(jù)單位財(cái)政經(jīng)費(fèi)不足實(shí)質(zhì)上就成了審批收費(fèi)的基本依據(jù)。法制建設(shè)跟不上，依法管理也就難以實(shí)現(xiàn)，加之缺乏健全完善的監(jiān)督機(jī)制，監(jiān)督乏力，非稅收入在片管和使用安排上存在較大的隨意性，違規(guī)違紀(jì)行為時(shí)有發(fā)生。

第五篇：[調(diào)研報(bào)告]政府投資項(xiàng)目管理現(xiàn)狀、問題及對策

調(diào)研報(bào)告

我縣政府投資項(xiàng)目管理現(xiàn)狀、問題及對策

白玉縣項(xiàng)目促進(jìn)中心 葉志國

政府投資項(xiàng)目是一個(gè)在我國改革開放中出現(xiàn)的新的概念。政府投資項(xiàng)目是指為了適應(yīng)和推動國民經(jīng)濟(jì)或區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展, 使用財(cái)政性資金以及用財(cái)政性資金作為還貸來源或還貸擔(dān)保的借貸性資金投資建設(shè)的項(xiàng)目。隨著中央擴(kuò)大投資拉動內(nèi)需政策的出臺，我國每年投入上千億資金用于道路、橋梁等基礎(chǔ)性設(shè)施建設(shè)，投資規(guī)模的急劇擴(kuò)大，給投資管理帶來了新的考驗(yàn)。因此采取有效措施加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目的管理，對管好用好建設(shè)資金、提高政府投資效益具有非常現(xiàn)實(shí)而重要的意義。

一、我縣政府投資項(xiàng)目管理現(xiàn)狀

近年來，我縣不斷推進(jìn)政府投資體制改革，積極在制度建設(shè)、項(xiàng)目前期、管理模式、項(xiàng)目融資等方面探索創(chuàng)新。分析我縣政府投資項(xiàng)目管理現(xiàn)狀，大致可歸納為以下幾個(gè)特點(diǎn)：

（一）項(xiàng)目投向，基本合理。十二五以來，我縣政府投資基本上投向兩大類：即城建、交通、水利等工程性基礎(chǔ)設(shè)施和教育、衛(wèi)生、體育及文化等社會性基礎(chǔ)設(shè)施。目前我縣政府投資項(xiàng)目行業(yè)主管部門大體上可分為兩類：一類是常年項(xiàng)目建設(shè)的建設(shè)、交通、水利、教育等部門，另一類是非常年項(xiàng)目建設(shè)的衛(wèi)生、文體、旅游等部門。

（二）資金撥付。由項(xiàng)目業(yè)主向縣政府提出申請，經(jīng)財(cái)政部門審核、縣政府領(lǐng)導(dǎo)批復(fù)后，財(cái)政部門將資金撥到項(xiàng)目業(yè)主，再支付給施工單位。

（三）制度建設(shè)，探索創(chuàng)新。近年來，我縣在政府投資項(xiàng)目管理上，無論是制度建設(shè)方面，還是項(xiàng)目融資方面，一直在努力創(chuàng)新探索。相繼出臺了相關(guān)文件，使我縣政府投資項(xiàng)目管理有章可循。

二、我縣政府投資項(xiàng)目管理中存在的問題

（一）前期工作不盡人意。前期工作是項(xiàng)目實(shí)施的前提和基礎(chǔ)，關(guān)系到投資項(xiàng)目的成敗。重項(xiàng)目數(shù)量、輕前期工作現(xiàn)象在我縣政府投資領(lǐng)域普遍存在：一是決策機(jī)制不完善。項(xiàng)目決策在項(xiàng)目建設(shè)周期中處于十分重要的地位，決策的正確與否，主要是體現(xiàn)在“四性”上，即把握投資機(jī)會的準(zhǔn)確性、建設(shè)方案比選的全面性、項(xiàng)目實(shí)施的可行性和經(jīng)濟(jì)效益的合理性，而只有堅(jiān)持決策科學(xué)化、民主化，才能符合“四性”要求。從調(diào)查情況看，我縣相當(dāng)部分項(xiàng)目決策科學(xué)化和民主化不足，項(xiàng)目決策主要由各級領(lǐng)導(dǎo)研究作出，前期調(diào)研分析不充分，決策所需的信息不全面，缺乏戰(zhàn)略、綜合和長遠(yuǎn)考慮。二是項(xiàng)目儲備工作薄弱。目前我縣項(xiàng)目儲備工作存在“數(shù)量少、質(zhì)量差、渠道窄、工作粗”等突出問題，數(shù)量少表現(xiàn)為未開展政府投資項(xiàng)目專項(xiàng)規(guī)劃編制，迄今為止沒有建立政府投資項(xiàng)目儲備庫；質(zhì)量差表現(xiàn)為有的行業(yè)主管部門即使有一些項(xiàng)目打算，但納入規(guī)劃的項(xiàng)目很少，絕大多數(shù)僅停留在取項(xiàng)目名稱大概輪廓上，缺少項(xiàng)目規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容和基本投資估算等內(nèi)容，未形成真正意義上的項(xiàng)目儲備資料；渠道窄表現(xiàn)為僅僅憑經(jīng)驗(yàn)和感覺提出項(xiàng)目，而缺乏科學(xué)的、全面的、多渠道的項(xiàng)目挖掘機(jī)制；工作粗表現(xiàn)為沒有真正把項(xiàng)目儲備列入重要議事日程，未落實(shí)具體工作人員，未明確工作責(zé)任，只是為了應(yīng)付就隨便報(bào)幾個(gè)了事，有的連項(xiàng)目名 稱都提不出來。三是投資計(jì)劃嚴(yán)肅性不強(qiáng)。投資計(jì)劃管理是政府投資項(xiàng)目管理重要內(nèi)容，但部分行業(yè)主管部門每年所申報(bào)的政府投資項(xiàng)目計(jì)劃不全面、不合理，往往出現(xiàn)執(zhí)行偏差。有些未列入投資計(jì)劃的項(xiàng)目往往臨時(shí)動議拍板建設(shè)，而一些已列入投資計(jì)劃的項(xiàng)目卻得不到有效實(shí)施。

（二）項(xiàng)目管理模式落后。從調(diào)查情況來看，我縣政府投資項(xiàng)目管理模式，以組建工程建設(shè)指揮部為主。這種臨時(shí)性非法人建管機(jī)構(gòu)存在不少問題：一是難以實(shí)現(xiàn)專業(yè)化管理。項(xiàng)目管理具有很強(qiáng)的專業(yè)性、技術(shù)性，而臨時(shí)組建項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)，由于缺少專業(yè)人才，不熟悉基本建設(shè)程序和相關(guān)法律、法規(guī),缺乏項(xiàng)目管理專業(yè)知識和經(jīng)驗(yàn), 難以開展專業(yè)化管理和落實(shí)責(zé)任。二是投資約束機(jī)制尚未建立。這種臨時(shí)性建管機(jī)構(gòu)是“投資、建設(shè)、管理、使用”四位一體的典型模式，建設(shè)單位與使用單位利益密切相關(guān)，不利于相互制約，也缺乏控制投資的約束機(jī)制和動力機(jī)制。同時(shí)由于大量采用臨時(shí)性建管機(jī)構(gòu)形式，分散了監(jiān)管部門的力量，難以進(jìn)行有效監(jiān)管，容易孳生腐敗。三是不利于提高項(xiàng)目管理水平。普遍存在“只有一次性教訓(xùn)形不成二次經(jīng)驗(yàn)”的現(xiàn)象，一個(gè)項(xiàng)目建成后，作為一次性臨時(shí)業(yè)主的工程建設(shè)指揮部即行解散，難以總結(jié)項(xiàng)目建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)；對另一個(gè)項(xiàng)目又要重新組織一批人員進(jìn)行建設(shè)管理，眾多的臨時(shí)性建管機(jī)構(gòu)在為掌握和應(yīng)用項(xiàng)目管理知識而重復(fù)交學(xué)費(fèi)，對提高政府投資項(xiàng)目的整體管理水平十分不利。

（三）建設(shè)程序不甚規(guī)范。基本建設(shè)程序是指項(xiàng)目建設(shè)全過程中各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)步驟之間客觀存在的、不可破壞的 先后順序，是經(jīng)過長期實(shí)踐總結(jié)出來、反映項(xiàng)目建設(shè)所固有的客觀規(guī)律，是以法規(guī)形式固定下來的工作程序。正確把握項(xiàng)目建設(shè)中從課題調(diào)研、論證決策、前期報(bào)批、組織實(shí)施及竣工驗(yàn)收等各個(gè)環(huán)節(jié)之間的關(guān)系，是按照經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事的一個(gè)根本原則。但從調(diào)查情況來看，我縣政府投資項(xiàng)目基本建設(shè)程序執(zhí)行情況不理想，未嚴(yán)格按照國家規(guī)定開展項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)及概算“三段式”管理。可行性研究是項(xiàng)目管理中極其重要的一個(gè)環(huán)節(jié)，是對擬建項(xiàng)目技術(shù)上、經(jīng)濟(jì)上及其他方面的可行性進(jìn)行研究，其目的是為了給投資者提供決策依據(jù)，同時(shí)為工程設(shè)計(jì)、合作簽約等提供依據(jù)和基礎(chǔ)資料。我縣相當(dāng)部分政府投資項(xiàng)目建設(shè)單位未認(rèn)識到進(jìn)行項(xiàng)目可行性研究的重要性、必要性，影響了我縣爭取新中央投資項(xiàng)目申報(bào)工作。

（四）項(xiàng)目控制力度不夠。質(zhì)量、進(jìn)度、成本是項(xiàng)目管理的金三角，是項(xiàng)目管理的基本目標(biāo)。從調(diào)查情況分析，“三控制”都不同程度地存在一些問題。

首先，超概算成了投資控制的頑癥。一個(gè)項(xiàng)目從投資決策到竣工投運(yùn)，有一個(gè)較長的建設(shè)周期，影響項(xiàng)目投資變化的因素很多，由于缺乏有效的約束機(jī)制，我縣政府投資項(xiàng)目超概算現(xiàn)象較為普遍。從調(diào)查情況來看，超概算具體表現(xiàn)在以下幾方面：一是設(shè)計(jì)漏項(xiàng)。有的建設(shè)單位和設(shè)計(jì)單位責(zé)任心不強(qiáng)或憑經(jīng)驗(yàn)設(shè)計(jì)，在申報(bào)項(xiàng)目立項(xiàng)時(shí)，未進(jìn)行全面設(shè)計(jì)，存在很多漏項(xiàng)，如有的只設(shè)計(jì)主體工程，而沒有配套工程和綠化工程，也有的設(shè)計(jì)時(shí)漏掉設(shè)備或未包括裝修，只好在施工階段予以補(bǔ)上導(dǎo)致超概算。二是設(shè)計(jì)變更。有些項(xiàng)目由于從立項(xiàng)到委托設(shè)計(jì)時(shí)間較短，設(shè)計(jì)單位急于趕任務(wù)而不作現(xiàn) 場調(diào)查，匆忙完成設(shè)計(jì)，致使初步設(shè)計(jì)深度不夠，與施工圖階段有較大的出入，造成后來的設(shè)計(jì)變更而增加投資。也有概算編制人員機(jī)械地按照設(shè)計(jì)圖紙編制概算，用經(jīng)濟(jì)來影響設(shè)計(jì)，施工時(shí)產(chǎn)生設(shè)計(jì)變更；還有的項(xiàng)目業(yè)主在項(xiàng)目取得立項(xiàng)批文后，不是按照計(jì)劃投資規(guī)模進(jìn)行建設(shè)，而在施工圖設(shè)計(jì)階段要求設(shè)計(jì)單位提高設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，在工程實(shí)施階段又隨意添加一些建設(shè)內(nèi)容。三是按審批權(quán)限確定項(xiàng)目總投資。

其次，拖工期成了進(jìn)度控制的常態(tài)。進(jìn)度控制是項(xiàng)目實(shí)施的關(guān)鍵，是確保項(xiàng)目按預(yù)定時(shí)間竣工投產(chǎn)的重要手段。造成超工期的主要原因：一是政策處理困難。約一半的政府投資項(xiàng)目由于土地征用和房屋拆遷等政策處理困難而無法按計(jì)劃完成施工。二是設(shè)計(jì)調(diào)整。

第三，能合格就算質(zhì)量控制的標(biāo)準(zhǔn)。質(zhì)量控制是項(xiàng)目實(shí)施的根本，貫穿于項(xiàng)目實(shí)施全過程。從調(diào)查情況來看，存在主要問題：一是創(chuàng)優(yōu)意識、精品意識不強(qiáng)。政府投資項(xiàng)目尤其是重點(diǎn)項(xiàng)目往往是百年工程、民心工程，應(yīng)以建造精品工程、優(yōu)質(zhì)工程為目標(biāo)，雖然大多數(shù)工程質(zhì)量都能合格，但爭創(chuàng)優(yōu)質(zhì)工程意識普遍不強(qiáng)。二是為盲目趕工期而造成質(zhì)量隱患。三是質(zhì)量控制措施不力。存在諸如質(zhì)量控制體系不甚健全，施工隊(duì)伍素質(zhì)不高，事前、事中和事后“三階段”控制不到位等問題。

（五）建設(shè)制度執(zhí)行不力。按照國家規(guī)定，政府投資項(xiàng)目必須實(shí)行法人責(zé)任制、資本金制、招投標(biāo)制、工程監(jiān)理制和合同制等五項(xiàng)制度。從調(diào)查情況來看，這五項(xiàng)制度執(zhí)行不力、好差不一。

首先，項(xiàng)目法人責(zé)任制不落實(shí)。推行項(xiàng)目法人責(zé)任制的 初衷是要建立一種權(quán)責(zé)明確、科學(xué)合理的項(xiàng)目管理制度，項(xiàng)目法人應(yīng)能獨(dú)立自主地對項(xiàng)目從立項(xiàng)、籌資、施工到竣工、投產(chǎn)乃至經(jīng)營的全過程進(jìn)行管理，并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。但在實(shí)際執(zhí)行過程中，由于多方面的原因，很難實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，習(xí)慣以行政手段管理項(xiàng)目。

其次，招投標(biāo)領(lǐng)域存在諸多問題。招投標(biāo)管理體制不順。由于招投標(biāo)管理機(jī)構(gòu)運(yùn)作不正常，縣內(nèi)招投標(biāo)交易平臺不健全，限額以上項(xiàng)目借助州上平臺進(jìn)行交易；

第三，監(jiān)理制貫徹不到位。在政府投資項(xiàng)目建設(shè)過程中,往往重施工、輕監(jiān)理，目前在我縣開展業(yè)務(wù)的監(jiān)理單位良莠不齊，有的監(jiān)理人員（尤其是總監(jiān)）到崗率不高，個(gè)別項(xiàng)目隱蔽工程未按規(guī)定旁站；有的監(jiān)理人員專業(yè)知識不強(qiáng)，甚至不能勝任本職工作；有的監(jiān)理責(zé)任心不強(qiáng)，默認(rèn)施工單位隨意變更設(shè)計(jì)；相當(dāng)部分監(jiān)理人員協(xié)調(diào)各方能力較弱。也有些業(yè)主及施工單位對監(jiān)理單位職責(zé)沒有正確的認(rèn)識，使監(jiān)理工作正常開展受到困擾。

第四，合同執(zhí)行不嚴(yán)格。從調(diào)查情況來看，無論設(shè)計(jì)、采購，還是施工、監(jiān)理，基本上都簽訂合同，但在合同管理上仍然存在著一些問題：一是合同主體不統(tǒng)一。目前建筑市場上施工掛靠現(xiàn)象成了公開的秘密，我縣政府投資項(xiàng)目施工招投標(biāo)中同樣存在借用資質(zhì)和掛靠現(xiàn)象，一些低資質(zhì)等級的施工企業(yè)為了承攬工程，通過人際關(guān)系或上交管理費(fèi)等方式，借用他人資質(zhì)或掛靠高級別企業(yè)參與競標(biāo)，中標(biāo)后，因施工企業(yè)本身技術(shù)力量不足，缺乏相應(yīng)管理人員，同時(shí)施工裝備也不能滿足施工的要求，其結(jié)果是工程質(zhì)量大打折扣，埋下了質(zhì)量隱患。二是合同款項(xiàng)結(jié)算不嚴(yán)格。如個(gè)別項(xiàng)目經(jīng) 招投標(biāo)后，在承發(fā)包合同中重新約定按實(shí)結(jié)算，招投標(biāo)只起到確定施工單位的作用；即使是一些包干工程，往往對包干范圍及調(diào)整條件和調(diào)整方式等沒有明確規(guī)定，結(jié)果包干項(xiàng)目包不死，給工程結(jié)算留下了隱患。

（六）項(xiàng)目后期評價(jià)缺失。一是項(xiàng)目業(yè)主普遍存在重建設(shè)、輕結(jié)算（決算）現(xiàn)象，一些項(xiàng)目投入使用后，長期不結(jié)算（決算），導(dǎo)致項(xiàng)目成本無法審定，撥款資金長期掛賬，無法辦理固定資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記手續(xù)。二是項(xiàng)目后評價(jià)缺失。項(xiàng)目后評價(jià)指建設(shè)項(xiàng)目正式投產(chǎn)營運(yùn)達(dá)到設(shè)計(jì)生產(chǎn)能力時(shí)，對該項(xiàng)目決策、立項(xiàng)、實(shí)施、運(yùn)行全過程進(jìn)行全面、系統(tǒng)的評價(jià)。目前我縣政府投資管理項(xiàng)目未開展項(xiàng)目后評價(jià)工作，相當(dāng)程度上影響了投資決策水平的提高、項(xiàng)目管理水平的提升，以及項(xiàng)目的事后控制和監(jiān)督作用的發(fā)揮，表明我縣政府投資項(xiàng)目管理機(jī)制還未能完全適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制的要求。

三、管理好我縣政府投資項(xiàng)目的對策

根據(jù)深化投資體制改革的要求，面對我縣政府投資項(xiàng)目管理的現(xiàn)實(shí)狀況，必須深化改革，健全制度，加強(qiáng)管理，努力按照“決策科學(xué)、投向合理、運(yùn)作規(guī)范、監(jiān)管嚴(yán)格”要求，建立“科學(xué)完善的前期工作體系、規(guī)范高效的運(yùn)行管理體系、優(yōu)質(zhì)公正的市場參與體系和嚴(yán)密防范的監(jiān)督管理體系”等政府投資項(xiàng)目管理的四大體系。具體抓好以下四個(gè)環(huán)節(jié)：

（一）建立科學(xué)完善的前期工作體系

第一、完善決策機(jī)制。首先要科學(xué)決策。做到“三個(gè)堅(jiān)持”，即堅(jiān)持決策方法科學(xué)，通過定性與定量相結(jié)合，使分析結(jié)論準(zhǔn)確；堅(jiān)持決策依據(jù)充分，掌握國家有關(guān)政策、項(xiàng)目建設(shè)條件、技術(shù)發(fā)展趨勢等全面信息，使決策依據(jù)科學(xué)；堅(jiān) 持?jǐn)?shù)據(jù)資料可靠，在調(diào)查研究基礎(chǔ)上注重?cái)?shù)據(jù)分析，保證結(jié)論可靠；同時(shí)探索項(xiàng)目不可行性論證。其次要民主決策。逐步建立重大政府投資項(xiàng)目的公示制度和聽證制度。對我縣經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展有重大影響的項(xiàng)目，除了要求中介機(jī)構(gòu)評估咨詢、專家評議等環(huán)節(jié)外，還應(yīng)廣泛征求社會各方面的意見和建議，增加投資決策的透明度。

第二、開展項(xiàng)目儲備和深化前期。一是積極開展項(xiàng)目儲備。縣計(jì)劃部門建立縣重大項(xiàng)目儲備庫，各行業(yè)主管部門建立一般政府投資項(xiàng)目儲備庫。可通過以下渠道挖掘政府投資項(xiàng)目：根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展五年規(guī)劃延伸策劃出一批項(xiàng)目，從經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展要求、資源比較優(yōu)勢發(fā)揮、現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)鏈延伸等方面梳理出一批支撐我縣經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的重大項(xiàng)目，邀請各方面專家專門研究提出和向社會公開征求獲得。二是積極開展重大項(xiàng)目前期工作，每年由各行業(yè)主管部門向縣計(jì)劃部門申報(bào)重大項(xiàng)目前期工作計(jì)劃，經(jīng)計(jì)劃部門審核并報(bào)請縣政府同意后，計(jì)劃部門下發(fā)重大項(xiàng)目前期工作計(jì)劃，各行業(yè)主管部門或業(yè)主單位按照課題調(diào)研、項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告和初步設(shè)計(jì)等四個(gè)階段工作目標(biāo)開展前期工作。三是建立隊(duì)伍與落實(shí)經(jīng)費(fèi)。組建一支高素質(zhì)的前期工作隊(duì)伍，為提高前期工作質(zhì)量提供人力保證；各行業(yè)主管部門建立各自項(xiàng)目前期工作機(jī)構(gòu)，落實(shí)一批素質(zhì)高、業(yè)務(wù)精、事業(yè)心強(qiáng)的人員從事項(xiàng)目前期工作。建立重大項(xiàng)目前期工作專項(xiàng)資金，用于重大項(xiàng)目調(diào)查研究、方案規(guī)劃、文件編制、咨詢評估等前期支出。

第三、加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目計(jì)劃管理。要重視政府投資項(xiàng)目投資計(jì)劃的編制工作，從全局出發(fā)，根據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會 發(fā)展需要、前期工作進(jìn)展情況和資金土地要素狀況以及征地拆遷情況等因素，從縣重大項(xiàng)目儲備庫和各行業(yè)主管部門政府投資項(xiàng)目儲備庫中選擇安排（新開工的項(xiàng)目原則上初步設(shè)計(jì)已獲批準(zhǔn)），縣計(jì)劃部門會同財(cái)政部門按照“量入為出、綜合平衡”的原則，與有關(guān)部門協(xié)調(diào)，在優(yōu)先保證續(xù)建項(xiàng)目資金需要的前提下，提出政府投資項(xiàng)目計(jì)劃初步意見，上報(bào)縣政府同意后，由縣計(jì)劃部門向各有關(guān)部門和項(xiàng)目單位下達(dá)投資計(jì)劃。計(jì)劃執(zhí)行過程中，確需調(diào)整政府投資總額或者增減新開工項(xiàng)目的，由行業(yè)主管部門提出，縣計(jì)劃部門會同財(cái)政部門審核并報(bào)縣政府同意后，由計(jì)劃部門下達(dá)調(diào)整計(jì)劃。根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)的實(shí)際需要，需對已批準(zhǔn)項(xiàng)目的投資進(jìn)行調(diào)整的，由縣計(jì)劃部門征求有關(guān)部門意見后擬定調(diào)整方案報(bào)縣政府同意后調(diào)整。政府投資項(xiàng)目計(jì)劃一經(jīng)批準(zhǔn)，必須嚴(yán)格執(zhí)行，未經(jīng)規(guī)定程序，任何單位和個(gè)人不得擅自變更。

第四、嚴(yán)格執(zhí)行基本建設(shè)程序。按規(guī)定編制項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)及項(xiàng)目概算，并達(dá)到必要的深度和質(zhì)量要求；嚴(yán)格遵守城市規(guī)劃、國土資源、環(huán)境保護(hù)等方面法律法規(guī)。一是審批項(xiàng)目建議書。項(xiàng)目建議書由建設(shè)單位或委托有資質(zhì)的咨詢機(jī)構(gòu)編制，包括下列內(nèi)容：項(xiàng)目建設(shè)的必要性和依據(jù)、擬建地點(diǎn)、擬建規(guī)模、投資估算及資金籌措和其他事項(xiàng)。二是審批項(xiàng)目可行性研究報(bào)告。建設(shè)單位依據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)項(xiàng)目建議書委托有資質(zhì)中介機(jī)構(gòu)編制項(xiàng)目可行性研究報(bào)告，可研報(bào)告中應(yīng)詳細(xì)列明建設(shè)規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和投資估算；對于須實(shí)行項(xiàng)目法人制的項(xiàng)目，提出項(xiàng)目法人的組建方案。計(jì)劃部門對項(xiàng)目可行性研究報(bào)告進(jìn)行審 查，對一定規(guī)模的政府投資項(xiàng)目，由計(jì)劃部門委托有資質(zhì)的咨詢機(jī)構(gòu)進(jìn)行咨詢評估。三是審批項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)和概算。可研批復(fù)后，建設(shè)單位委托有資質(zhì)單位編制編制初步設(shè)計(jì)，計(jì)劃部門組織相關(guān)單位和專家對初步設(shè)計(jì)和概算進(jìn)行評審，通過后予以批復(fù)。四是施工圖審查。建設(shè)單位依照經(jīng)批準(zhǔn)的初步設(shè)計(jì)及項(xiàng)目概算委托設(shè)計(jì)單位進(jìn)行施工圖設(shè)計(jì)，編制項(xiàng)目預(yù)算。五是相關(guān)前臵審批。嚴(yán)格執(zhí)行國家關(guān)于項(xiàng)目審批的有關(guān)前臵審批規(guī)定。

（二）建立規(guī)范高效的運(yùn)行管理體系

第一、創(chuàng)新項(xiàng)目管理模式。按照政府投資項(xiàng)目“投資、建設(shè)、管理、使用”分離的原則，改革縣現(xiàn)行政府投資項(xiàng)目管理模式，對現(xiàn)有工程建設(shè)指揮部等臨時(shí)性非法人建管機(jī)構(gòu)進(jìn)行清理整合，并逐步減少。區(qū)別不同性質(zhì)政府投資項(xiàng)目，實(shí)行不同的管理模式：一是項(xiàng)目法人制。經(jīng)營性項(xiàng)目在項(xiàng)目建議書批復(fù)后，由行業(yè)主管部門組建項(xiàng)目法人充當(dāng)項(xiàng)目業(yè)主，對項(xiàng)目策劃、前期報(bào)批、資金籌措、組織實(shí)施、生產(chǎn)經(jīng)營、債務(wù)償還和資產(chǎn)保值增值等方面實(shí)行全過程、全方位負(fù)責(zé)；項(xiàng)目法人按國家規(guī)定享有充分的自主權(quán)，形成自我決策、自我約束、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、自我發(fā)展的運(yùn)行機(jī)制，調(diào)動項(xiàng)目法人在控制項(xiàng)目質(zhì)量、工期和投資的積極性。二是推行代理建設(shè)制度。建立由縣項(xiàng)目促進(jìn)中心專司非經(jīng)營性政府投資項(xiàng)目建設(shè)管理，實(shí)現(xiàn)代理建設(shè)與專業(yè)化集中管理相結(jié)合；充當(dāng)項(xiàng)目業(yè)主，全面負(fù)責(zé)投資、進(jìn)度、質(zhì)量“三控制”和合同管理等方面工作。第二種是專業(yè)公司代建。

第二、規(guī)范招投標(biāo)行為。一是建立健全我縣招投標(biāo)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和交易市場。爭取州上對我縣招投標(biāo)工作的支持，理順 我縣招投標(biāo)工作體系。二是嚴(yán)格界定落實(shí)招投標(biāo)的范圍。要嚴(yán)格執(zhí)行《招投標(biāo)法》等規(guī)定，除特殊性質(zhì)項(xiàng)目外，都應(yīng)公開招標(biāo)；項(xiàng)目建設(shè)中的工程設(shè)計(jì)、咨詢、施工、監(jiān)理和重要設(shè)備、材料采購等達(dá)到規(guī)定要求的，一律實(shí)行招標(biāo)；三是嚴(yán)格選擇招標(biāo)方式。提倡公開招標(biāo)等競爭性招標(biāo)，嚴(yán)格限制議標(biāo)，杜絕假招標(biāo)。吸引更多實(shí)力雄厚、技術(shù)水平高、信譽(yù)好的施工企業(yè)參加投標(biāo)。四是規(guī)范招投標(biāo)程序。堅(jiān)持招投標(biāo)活動的“公開、公平、公正”原則，有關(guān)部門要加強(qiáng)對招投標(biāo)活動的監(jiān)督，嚴(yán)禁層層轉(zhuǎn)包和違法分包，對弄虛作假、規(guī)避招標(biāo)等行為嚴(yán)加查處。五是治理掛靠現(xiàn)象。加強(qiáng)對施工企業(yè)人員到位情況的檢查，檢查項(xiàng)目經(jīng)理、技術(shù)負(fù)責(zé)人、質(zhì)量員、施工員、安全員、預(yù)算員和資料員等“八大員”的到位情況；

第三、加強(qiáng)投資控制。要確立政府投資項(xiàng)目全過程投資控制的意識，完善投資控制的基礎(chǔ)性工作。一是出臺《政府投資項(xiàng)目投資控制工作實(shí)施意見》。從項(xiàng)目概算審查和管理、設(shè)計(jì)變更管理入手，加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目投資控制的制度化建設(shè)。二是建立政府投資項(xiàng)目的動態(tài)控制辦法。根據(jù)施工合同及相關(guān)文件，建立以項(xiàng)目業(yè)主、施工單位、監(jiān)理單位為相關(guān)責(zé)任單位的政府投資項(xiàng)目投資控制目標(biāo)管理體系，實(shí)行動態(tài)控制。三是推行限額設(shè)計(jì)，提高設(shè)計(jì)質(zhì)量。項(xiàng)目業(yè)主在委托設(shè)計(jì)時(shí)要進(jìn)行詳細(xì)的交底，設(shè)計(jì)單位必須對項(xiàng)目現(xiàn)場作深入調(diào)查，積累充分的數(shù)據(jù)資料，把應(yīng)該考慮到的情況都體現(xiàn)在設(shè)計(jì)之中，避免漏項(xiàng)；不斷優(yōu)化設(shè)計(jì)方案，使設(shè)計(jì)概算具有科學(xué)性和準(zhǔn)確性。同時(shí)推行限額設(shè)計(jì)，即與設(shè)計(jì)單位約定獎懲機(jī)制，按照批準(zhǔn)的設(shè)計(jì)任務(wù)書和投資估算，在保證項(xiàng)目規(guī)模、使用功能、質(zhì)量與實(shí)施進(jìn)度的基礎(chǔ)上進(jìn)行設(shè)計(jì)，把工程 造價(jià)嚴(yán)格控制在限額內(nèi)；對超出投資額的，則按超出數(shù)額的大小扣減設(shè)計(jì)費(fèi)；而對于優(yōu)化設(shè)計(jì)方案，節(jié)約投資的，則按相應(yīng)比例進(jìn)行獎勵。四是嚴(yán)格控制設(shè)計(jì)變更和現(xiàn)場簽證。嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的項(xiàng)目概算進(jìn)行建設(shè)，建設(shè)單位不得擅自增加建設(shè)內(nèi)容、提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)；建立嚴(yán)格的變更設(shè)計(jì)審批制度，落實(shí)項(xiàng)目變更設(shè)計(jì)的權(quán)限和責(zé)任，按照投資、質(zhì)量、進(jìn)度三者相統(tǒng)一的原則，確定項(xiàng)目設(shè)計(jì)變更；項(xiàng)目設(shè)計(jì)變更和現(xiàn)場簽證要接受相關(guān)部門監(jiān)督，必須經(jīng)業(yè)主、監(jiān)理、設(shè)計(jì)等多方聯(lián)合事前會審，杜絕事后補(bǔ)簽。

第四、強(qiáng)化合同管理。通過合同的訂立和履行過程中所進(jìn)行的計(jì)劃、組織、指揮、監(jiān)督和協(xié)調(diào)等環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)目標(biāo)。各項(xiàng)目單位要制訂嚴(yán)密的合同管理制度，使合同處于有效控制之中。招投標(biāo)階段要注意確定嚴(yán)格而又周密的合同條款，確保合同內(nèi)容完備、邏輯周密、含義清晰以及責(zé)、權(quán)、利關(guān)系平等。在項(xiàng)目實(shí)施階段，要始終圍繞質(zhì)量、工期和投資三項(xiàng)目標(biāo)進(jìn)行合同管理，通過合同手段進(jìn)行監(jiān)督、管理和控制，保證項(xiàng)目按計(jì)劃實(shí)施。

（三）建立優(yōu)質(zhì)公正的市場參與體系

第一、規(guī)范政府投資項(xiàng)目中介服務(wù)。積極引導(dǎo)中介機(jī)構(gòu)參與政府投資項(xiàng)目建設(shè)與管理，提高勘察設(shè)計(jì)、咨詢評估、招標(biāo)代理等中介服務(wù)質(zhì)量，將現(xiàn)行一些不宜由政府機(jī)構(gòu)承擔(dān)的職能轉(zhuǎn)移給中介機(jī)構(gòu)。積極引進(jìn)信譽(yù)好、素質(zhì)高、服務(wù)優(yōu)的中介機(jī)構(gòu)到我縣開展業(yè)務(wù)，培育我縣本地具有較強(qiáng)競爭力的中介機(jī)構(gòu)。建立中介機(jī)構(gòu)及其從業(yè)人員在我縣開展業(yè)務(wù)的信用檔案，開展信用等級評價(jià)，禁止違反相關(guān)法規(guī)和執(zhí)業(yè)操守的人員在我縣開展業(yè)務(wù)活動。第二、探索項(xiàng)目咨詢評估。積極引進(jìn)和培育工程咨詢評估機(jī)構(gòu)，探索開展項(xiàng)目咨詢評估工作，對一定規(guī)模以上的項(xiàng)目，由計(jì)劃部門委托咨詢機(jī)構(gòu)對其可行性研究報(bào)告進(jìn)行獨(dú)立評估。咨詢機(jī)構(gòu)從社會、自然和人的全面協(xié)調(diào)發(fā)展角度出發(fā)，認(rèn)真分析項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營對經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的影響，客觀評價(jià)項(xiàng)目建設(shè)可能作出的貢獻(xiàn)或造成的破壞，從而為決策提供依據(jù)。項(xiàng)目可研報(bào)告應(yīng)委托有資質(zhì)單位編制，編制單位應(yīng)保持獨(dú)立性和公正性，遵照客觀規(guī)律，在充分調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，實(shí)事求是地編制可研報(bào)告。項(xiàng)目咨詢評估要堅(jiān)持“三性一維護(hù)”，即各類規(guī)劃的符合性，區(qū)域內(nèi)公共產(chǎn)品布局的合理性，經(jīng)濟(jì)社會資源的節(jié)約性和維護(hù)公共利益。咨詢機(jī)構(gòu)應(yīng)主動與業(yè)主單位、編制單位及區(qū)級部門溝通，把握項(xiàng)目的全面情況，避免評估的局限性和片面性。為確保咨詢評估機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、客觀性和公正性，可行性論證費(fèi)用應(yīng)由政府財(cái)政專項(xiàng)支付。

第三、創(chuàng)新項(xiàng)目設(shè)計(jì)理念，落實(shí)設(shè)計(jì)責(zé)任。政府投資項(xiàng)目設(shè)計(jì)要體現(xiàn)目前經(jīng)濟(jì)和社會所處的發(fā)展階段，把握發(fā)展趨勢。一是要求設(shè)計(jì)單位遵循“適用、經(jīng)濟(jì)、美觀”的原則，運(yùn)用先進(jìn)的設(shè)計(jì)思想、表現(xiàn)手法和技術(shù)成果，創(chuàng)新設(shè)計(jì)理念，實(shí)現(xiàn)藝術(shù)與技術(shù)的完美結(jié)合。二是要求設(shè)計(jì)單位嚴(yán)格執(zhí)行國家的環(huán)保、安全、能耗水耗等標(biāo)準(zhǔn)，積極采用節(jié)能、節(jié)地、節(jié)水、節(jié)材和保護(hù)環(huán)境的技術(shù)措施。三是對較大規(guī)模的項(xiàng)目可由計(jì)劃部門委托中介機(jī)構(gòu)對項(xiàng)目概算進(jìn)行審查，深入細(xì)致地分析技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，通過同類型項(xiàng)目的造價(jià)對比，并結(jié)合同期投資品市場價(jià)格預(yù)測，對項(xiàng)目概算進(jìn)行合理、準(zhǔn)確的審定，為以后的投資控制奠定基礎(chǔ)。四是積極推進(jìn)設(shè)計(jì)招標(biāo)工 作。引入競爭機(jī)制，激發(fā)設(shè)計(jì)單位挖掘技術(shù)潛能，綜合分析后確定項(xiàng)目技術(shù)方案與經(jīng)濟(jì)方案，保證項(xiàng)目建設(shè)“經(jīng)濟(jì)合理，技術(shù)可行”。

第四、完善監(jiān)理制度。按照有關(guān)規(guī)定，要求監(jiān)理單位做到“三控制、兩管理、一協(xié)調(diào)”，即：投資控制、進(jìn)度控制和質(zhì)量控制，合同管理和信息管理，組織協(xié)調(diào)，每個(gè)項(xiàng)目要根據(jù)具體情況和業(yè)主要求，在合同中對監(jiān)理工作作出約定。在完善目前普遍開展施工監(jiān)理基礎(chǔ)上，積極創(chuàng)造條件開展勘察、設(shè)計(jì)及重要設(shè)備采購監(jiān)理。要求監(jiān)理單位和人員在監(jiān)理過程中，遵循獨(dú)立、客觀、公開、公平、公正的原則，要求監(jiān)理單位派駐現(xiàn)場的總監(jiān)理工程師必須具有相應(yīng)的資質(zhì)和良好的協(xié)調(diào)能力，派駐現(xiàn)場的監(jiān)理人員必須專業(yè)配套齊全，并具有良好的職業(yè)道德。監(jiān)理單位的監(jiān)理大綱應(yīng)符合項(xiàng)目的要求，并要有針對性地提出實(shí)現(xiàn)監(jiān)理目標(biāo)的方法和措施。

第五、營造公平競爭的市場環(huán)境。要根據(jù)評估咨詢和勘察設(shè)計(jì)業(yè)的特點(diǎn)，合理確定勘察設(shè)計(jì)強(qiáng)制性招標(biāo)的項(xiàng)目范圍和招標(biāo)形式。建立信用機(jī)制，把建立中介服務(wù)機(jī)構(gòu)信用體系作為完善我縣市場經(jīng)濟(jì)體制的一項(xiàng)重要任務(wù)。凈化招投標(biāo)市場，強(qiáng)化對招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。

（四）建立嚴(yán)密防范的監(jiān)督管理體系

第一、開展項(xiàng)目竣工驗(yàn)收。項(xiàng)目建成后，應(yīng)當(dāng)按照批準(zhǔn)初步設(shè)計(jì)和概算、施工圖以及工程驗(yàn)收規(guī)范等文件資料，及時(shí)組織竣工驗(yàn)收，項(xiàng)目業(yè)主應(yīng)及時(shí)做好竣工財(cái)務(wù)決算工作。竣工驗(yàn)收前，應(yīng)先進(jìn)行施工質(zhì)量、消防、環(huán)保、綠化、市政等單項(xiàng)驗(yàn)收。規(guī)模較大、較復(fù)雜的政府投資項(xiàng)目，還應(yīng)當(dāng)先由項(xiàng)目業(yè)主組織進(jìn)行初步驗(yàn)收或交工驗(yàn)收。第二、建立后評價(jià)制度。及早建立政府投資績效評價(jià)指標(biāo)體系，有選擇地對重大項(xiàng)目進(jìn)行后評價(jià)，全面評價(jià)項(xiàng)目實(shí)施后的綜合經(jīng)濟(jì)和社會效益，據(jù)此對比項(xiàng)目可行性論證的預(yù)測結(jié)果與實(shí)際運(yùn)營的差距，全面總結(jié)項(xiàng)目投資管理經(jīng)驗(yàn)，吸取教訓(xùn)，為改進(jìn)以后項(xiàng)目決策、管理及監(jiān)督提供經(jīng)驗(yàn)。

第三、建立政府投資項(xiàng)目責(zé)任追究制度。要完善政府投資項(xiàng)目制衡機(jī)制，實(shí)行“誰投資，誰決策，誰負(fù)責(zé)”的原則，明確責(zé)任的主體，制定出臺政府投資責(zé)任追究相關(guān)的制度，明確項(xiàng)目建設(shè)參與各方的責(zé)任，對不遵守法律法規(guī)和政策規(guī)定，造成重大損失和資金浪費(fèi)的單位及個(gè)人，依法追究行政和法律責(zé)任。

第四、建立部門監(jiān)督機(jī)制。借鑒國內(nèi)外先進(jìn)的項(xiàng)目監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)我縣項(xiàng)目監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，制定嚴(yán)格的監(jiān)管措施。建立政府投資項(xiàng)目全過程、多層次、內(nèi)外結(jié)合的監(jiān)管體系，由投資主管部門、財(cái)政部門、審計(jì)部門、監(jiān)察部門、行業(yè)主管部門、中介機(jī)構(gòu)和社會公眾組成項(xiàng)目部門監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能，提高監(jiān)管人員的素質(zhì)。投資主管部門利用職能優(yōu)勢并借助中介機(jī)構(gòu)力量從項(xiàng)目立項(xiàng)審批、初步設(shè)計(jì)概算審查等方面對項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)管；財(cái)政部門從建設(shè)資金撥付、使用和財(cái)務(wù)管理等方面進(jìn)行監(jiān)管，審計(jì)部門利用專業(yè)力量對項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，建設(shè)部門從工程勘察、監(jiān)理和質(zhì)量等方面進(jìn)行監(jiān)管，規(guī)劃、國土、環(huán)保、水利和監(jiān)察等部門按各自職權(quán)進(jìn)行監(jiān)管，行業(yè)主管部門在職權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行環(huán)節(jié)監(jiān)管。

第五、建立社會監(jiān)督機(jī)制。逐步建立群眾監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督等方面的監(jiān)督制度，鼓勵社會各界和新聞媒體，對政府投資項(xiàng)目的決策和實(shí)施情況與效果進(jìn)行監(jiān)督，發(fā)揮媒體對政府投資管理的監(jiān)督作用，要求與政府投資相關(guān)的管理部門定期和不定期地對社會發(fā)布相關(guān)信息，接受公眾監(jiān)督。

二0一四年十一月十日 16