第一篇：淺議進一步完善玉州區鄉鎮分稅制的財政管理體制

淺議進一步完善玉州區鄉鎮分稅制的財政管理體制

2000級函授本科

經濟管理專業2班

張遠強

學號***

一、執行分稅制財政管理體制在鄉鎮存在問題

（一）、稅制改革削弱了鄉鎮財政實力，其保障力也相對減弱

（二）完成上劃任務難度大，增量返還過低

（三）、財政預算失控，鄉鎮財政支出難以保證穩定性、正常性

（四）、財政赤字的鄉鎮多，數額大，致使鄉鎮財政資金調度困難

（五）、遺留問題多，債務包袱沉重，財政風險壓力大

（六）、經濟發展后勁嚴重不足，財政增長速度慢

二、分稅制財政管理體制在鄉鎮存在問題的剖析

（一）、財政體制不健全，制約鄉鎮增收節支的積極性

（二）、鄉鎮經濟基礎薄弱，鄉鎮財源培植力度不夠

（三）、預算方式落后，鄉鎮預算約束力偏軟

（四）、歷史遺留問題的影響

三、完善鄉鎮分稅制財政管理體制的對策

（一）、完善的目標導向

（二）、明確上下級財政支出責任，規范轉移支付制度

（三）、調低上劃收入比例，調整增量返還辦法

（四）、理順稅務征管關系，加強稅收征管，加強債權催收力度

（五）、改革和完善預算方式，建立鄉鎮國庫，建立起一個穩定、平衡、健全的財政運行機制淺議進一步完善玉州區鄉鎮分稅制的財政管理體制

2000級函授本科

經濟管理專業2班

張遠強

學號***

隨著分稅制財政管理體制的建立，全國各地縣級以上都貫徹落實了分稅制的原則，在平穩過渡的基礎上，初步建立起與社會主義市場經濟發展要求相適應的財政體制和運行機制的基本框架。玉林市玉州區各鄉鎮（玉林鎮除外）經過兩年多時間實踐分稅制財政管理體制，調動了鄉鎮一級當家理財的積極性，鄉鎮政府領導等、靠、要思想有了質的改變，抓財政工作力量加大，辦法更多，自我發展自求平衡的意識得到了加強。各鄉鎮主動地努力去挖掘增收節支潛力, 財政收支跑、冒、假、漏現象得到進一步的控制，鄉鎮財政管理進入一個較為理性的管理時代，可以說新的財稅 體制是符合社會主義市場經濟體制發展要求的。但在實施新體制過程中也遇到一些困難，存在一些需要研究的問題。下面我結合玉州區的一些具體情況，淺談自己的一些思考。

一、執行分稅制財政管理體制在鄉鎮存在問題

以玉州區為例，2001年鄉鎮級財政總收入15731萬元，與前三年（1998-2000年）分別增長了51.36％、33.22％、15.6％；2002年1-8月份全區鄉鎮財政總收入完成9928萬元，比上年同期增長9％，數字呈現出了財政收入持續、快速增長的良好態勢，玉州區財政大的方向是好的。然而，也存在一些較為突出的問題，主要有以下幾個方面：

（一）、稅制改革削弱了鄉鎮財政實力，其保障力也相對減弱 主要表現在財政收入的增長并沒有帶來鄉鎮可用財力的同幅度增長，不能充分調動鄉鎮增收積極性。2001年玉州區鄉鎮“兩稅”收入7387萬元，同比增長11.68％，留給鄉鎮的財力是1847萬元。從上劃中央“兩稅”與體制補助收入絕對數比較，2000年上級對鄉鎮的體制補助為523萬元，其他補助2229萬元，而上劃中央“兩稅”5557萬元，鄉鎮的兩項收支相抵凈減財力2805萬元。由此可得知，改革后鄉鎮財政保障力相對減弱，或者說“兩稅”收入的增長對鄉鎮財政影響的彈性太小，與鄉鎮抓經濟的成本不相一致。

（二）、完成上劃任務難度大，增量返還過低

目前玉州區財政收入的任務還是由上級按月分解下達。在過分地強調均衡入庫的前提下鄉鎮很難撐握自己的家底，每月不知有多少財政資金可以安排；到了年底，如果國稅的任務不完成，就得從鄉鎮財政中予以補充或扣減返還基數，當想盡一切辦法完成“兩稅”任務后，本就十分困難的鄉鎮財政已雪上加霜。按規定增值稅75％和消費稅的全額上劃中央，增量返還0.3。這增量是以上年收入實績為基數的新年增量，在財政收入年增收10％左右的前提下，鄉鎮財政所占的比例實在太小，直接影響鄉鎮大力發展生產（尤其是涉及”兩稅”的生產）的積極性。在鄉鎮財源較窄、支出增長較快的情況下，勢必影響經濟的發展，增加鄉鎮財政的困難。

（三）、財政預算失控，鄉鎮財政支出難以保證穩定性、正常性 主要體現在年度預算難以周全考慮年中的追加安排上。如增資，幾年來工資標準相繼提高，財政開支的增長速度明顯超過財政收入的增長速度；增人，以玉州區為例，從1998年開始年均增人250名左右，按人均6000元/年，年增支經費近150萬元；換屆選舉、人大經費、共青婦經費、人口 普查、征訂各級黨報黨刊和社會綜合治理工程、各項升級達標評比等，上級均下達有硬指標，不管鄉鎮是貧是富，沒有經費找財政部門的領導解決。財政預算可沒有像會計業務處理上的“或有事項”這一原則，頻頻地追加預算使預算約束力弱化，這無疑也使鄉鎮財政自主權受到削弱，有人形容這樣安排的財政支出像別人已編好程序了的電腦，很難說得上”量入為出”。與此同時，在財力極有限的情況下，其他正常的經費不得不被擠了，有些干部的差旅費未能按時報銷，有的鄉鎮財政應支未支的各種政策性補助、公務費近百萬元，兌現是赤字，不兌現是潛虧，保工資，保運轉作為鄉鎮財政體制改革的核心內容很難落到實處。于是，年年喊節支年年超支，改革促節支成效不大，鄉鎮財政很無可奈何。

(四)、財政赤字的鄉鎮多，數額大，致使鄉鎮財政資金調度困難 玉州區9個鄉鎮，2001年就有8個鄉鎮出現不同程度的財政赤字。到2001年止全區財政赤字累計達1900多萬元，相當于全區財政總收入的12％，鄉鎮財政赤字最多達800多萬元，少的也有近200萬元，潛在的赤字難以估計，而目前還沒有比較理想的控制措施出臺。因沒有鄉鎮一級金庫，資金調度統一由縣區級財政撐握，必需經費開支的資金調度很不靈活，在區財政資金有壓力的情況下，鄉鎮工作因經費問題受到很大影響。財政赤字引起的收支矛盾十分突出，嚴重影響了鄉鎮社會事業和經濟發展，此為所謂的無財難以為政。

（五）、遺留問題多，債務包袱沉重，財政風險壓力大

在“八五”期間，“兩部一會”開始運作，由于缺乏嚴格制度的約束和規范的管理，出現了企業高息集資、亂借亂貸等現象，而政府不按市場規則運作，盲目擔保、投資。為此，鄉鎮政府背上了一個個債務包袱，至今玉州 區個別鄉鎮負債高達1000多萬元，少的也有近100萬元。債權收不回，債務同樣需要負擔和及時償還，隨著利息的增加和債務陸續到期，風險越來越大，有些鄉鎮幾乎出現財政空轉。

（六）、經濟發展后勁嚴重不足，財政增長速度慢

經濟發展后勁嚴重不足表現在：一是鄉鎮企業支柱單一，某鎮的建材行業一旦受挫，財政馬上就陷入困境；二是環境污染嚴重，資源耗費大，發展前景渺茫；三是科技含量低，產品不受市場的青睞；四是結構不合理，盲目重復投資，很多鄉鎮第一產業所占比重大，第二、第三產業的規模優勢還沒有形成。經濟決定財政，凡此上述種種，造成稅源萎縮，財政增收和潛力十分有限，因此影響到財政收入的穩定和增長。“吃飯型財政”在前面列舉問題的前提下也許朝不保夕，一系列的財源建設計劃與現實之間便存在了空缺，在財源薄弱的基礎上建立“吃飯建設型財政”實難以貫徹。

二、分稅制財政管理體制在鄉鎮存在問題的剖析

鄉鎮實行分稅制財政管理體制，其目的是使鄉鎮財政管理更為規范化、科學化，進一步調動各鄉鎮政府當家理財的積極性，其大方向是好的，但仍存在一定的問題。

（一）、財政體制不健全，制約鄉鎮增收節支的積極性

新體制和即將進行的農村稅費改革都強調：按照財權與事權相一致的原則，相應賦予鄉鎮與其承擔相一致的財權。現行的體制雖說是分稅制，但實質是新舊體制交叉并存。因為它尚未能從根本上調整事權各支出范圍，在相當程度上還持續著過去包干體制的色彩，致使權責利相背離，財權與事權不統一。主要表現在：一是財權統攬，事權下放。不少職能部門過度強調自身的利益，把一些屬于鄉鎮管理的權限上劃，形成財權在上事權在 下，財權制約事權，事權拖累財權的不正常現象；二是上下級財政支出的責任不明確。頻頻發生上面出政策，下面出資金，上面定項目，下面拿配套的情況，甚至層層提留層層攤派，影響分稅制的正常運轉，也影響鄉鎮財政預算的執行。

與分稅制財政管理體制相匹配的轉移支付分配方式不夠科學，在各鄉鎮差別較大，很多鄉鎮特殊困難就是當初在測算標準收入時，收入正處于高速增長期或因上報的GDP等有關統計數據失真，在計算理論財政收入時偏高，實施了鄉鎮一級分稅制財政管理體制改革后，吃“過頭糧”問題便暴露出來，實際的財政收入低于理論的財政收入，沒有或少獲轉移支付。這與分稅制“理順分配關系”的要求、轉移制度“縮小地區間不斷擴大的收入差距，促進區域經濟的均衡發展”的精神相佐，使兄弟鄉鎮間陷入“馬太效應”圈，弱者因得不到應有的扶持與幫助而發展停滯。另外，縣級與鄉鎮事權尚未得到科學的界定，劃分不十分明晰，某些方面的支出負擔和稅收劃分也不盡合理，造成在確定轉移支付補助時缺乏科學依據。轉移支付不夠規范、科學，對于受自然條件所限制、經濟欠發達、邊遠落后的鄉鎮來說，應得而無法得到補助，只能常嘆“飽漢不知餓漢饑”了。

（二）、鄉鎮經濟基礎薄弱，鄉鎮財源培植力度不夠

近幾年來，一些鄉鎮為了壯大稅源，新上了一些短平快的項目，不少已初見成效。但分稅制卻將增值稅的大頭作中央收入，在一定程度上影響了鄉鎮發展經濟的積極性，使鄉鎮缺乏發展第二產業企業的動力和積極性，而將財源重點主要集中在第一、三產業上，以期通過增加營業稅和涉農稅種等零散稅收，壯大本級收入。“無工不富”應是有理，但規模小、科學含量低、環境污染嚴重等問題也是當前鄉鎮工業企業一大通病，靠鄉鎮自己 努力遠難以圓滿解決。

（三）、預算方式落后，鄉鎮預算約束力偏軟

主要表現在：一方面是預算收入的確定，未能認真采集經濟信息，并通過數量化的模型來測算增長點、計算增長量，而是根據上年收入基數，結合當年需要來確定財政收入，并依靠行政手段來保證預算目標的完成，從而導致收入水分和虛假現象發生；另一方面是預算支出的確定，客觀存在有上級開口子，下面拿票子的現象，一些專項撥款也要鄉鎮財政按一定比例配套落實，各條線文件規定的各項支出安排比例太大，年初的預算指標隨時有突破的可能，頻頻追加預算，從而造成預算約束的軟化，影響了嚴肅性，這與鄉鎮的財力相脫節，也造成鄉鎮財政困難的加劇。

（四）、歷史遺留問題的影響

歷史的原因主要是“八五”期間不規范的經濟運行方式留下的后遺癥，在短時間內鄉鎮財政是難以完全消化，這使玉州區實施鄉鎮財政分稅制難度加大。一是領導的法律意識差，責任心不強。缺乏國家利益至上的觀念，以權代法處理公務，盲目地政府直接投資、擔保、批項目，許多失誤的決策使財政的分配職能不能充分發揮，造成了分配行為不規范、分配結果不合理，財政秩序混亂，財政職能錯位，如今留下了巨額的債務需要清償，也留下了巨額的無法追回的債權，同時也給我們的經濟信用程度留下了一些陰影。二是好大喜功，政績工程泛濫成災。政績工程所造成的大量不良資產占用了巨額的財政資金沉淀，清理要鄉鎮費用，不清理則浪費鄉鎮的資源，鄉鎮財政此時就像嚼著“雞肋”，食之無味，棄之可惜，但債務風險還得承擔，進退兩難。三是監督機制不健全導致大量的財政資金流入“黑洞”。公款吃喝、旅游，貪污挪用等腐敗行為由于得不到及時的制止，鄉鎮財政 積儲太少或赤字。四是鄉鎮政府工作效能低，成本開支大。行政機構龐大，人員膨脹快，這也是由一些歷史原因造成如今的“吃飯型”財政。

三、完善鄉鎮分稅制財政管理體制的對策

（一）、完善的目標導向

明確界定縣、鄉政府職能，本著事權與財權統一的原則，正確劃分收支范圍，做到：基數明確，分灶吃飯；超短有別，獎懲分明；收放有度，管好為上。凡是有利于鄉鎮政府職能完善和基層政權建設的事權，應下放給鄉鎮，與此相適應，將適宜鄉鎮征收和管理的稅種劃歸鄉鎮，作為其固定收入來源，使鄉鎮政府真正成為有職、有權、有財力的政府，激勵鄉鎮黨政領導全力抓好生財聚財工作，以發揮區域經濟的綜合協調能力

設計鄉鎮分稅制財政體制必須結合鄉鎮財政體制特點，遵循一定的原則：第一，統一領導，分級管理的原則。鄉鎮財政要在縣區財政統一領導下，實行分級管理，既確保各項目標任務的完成，又給予鄉鎮在統一規定的范圍內，根據本地情況自主安排財政支出的權力。第二，財權與事權相統一。按市場基礎、效率、受益。分級管理等原則來劃分事權，根據事權范圍界定鄉鎮政府的財權，做到權、責、利統一，人、財、物相隨。第三，保證鄉鎮既得利益，努力調動兩個積極性，既能使縣區集中統一一部分財力，進行宏觀調控，又能夠滿足鄉鎮必要的支出需要，以充分調動鄉鎮政府增收節支的積極性。第四，體現科學、規范、透明、公平、簡潔的原則。要使鄉鎮分稅制財政體制能與中央對地方實行的分稅制財政體制相銜接，還要科學、規范、簡便易行，便于操作。

（二）、明確上下級財政支出責任，規范轉移支付制度

以各鄉鎮政府基本公共服務能力均等化為目標，建立比較規范的轉移 支付制度是分稅制財政體制改革的主要目標。首先，要明確上下級財政支出的范圍和責任，按照權責利相一致的原則，劃清上下級支出的項目，該是哪一級的事權就由哪一級財權來承擔；二要打破既得利益，用因素法重新確定鄉鎮財政的收入能力和支出水平。按國際上通行的做法，在分級分稅的基礎上，確定標準收入和標準支出，進而規范轉移支付，對一個地區來講，確定鄉鎮標準收入和標準支出是完全可以做到的，也易于操作實施。

收入基數的確定：按照分級分稅的原則，確定上劃稅種、共享收入以及鄉鎮固定收入，在此基礎上核定收入基數，對不易發生稅源流失的稅種，由稅務機關依法征收；對容易發生稅源流失或基礎資料不健全的稅收可按因素法確定，這種實際加因素結合稅收政策確定收入基數的辦法較為科學。

支出基數的確定：對一個地區的鄉鎮財政支出基數，要統一口徑，按公式計算，要考慮人口、地域、社會服務能力、經濟發展狀況和社會事業需要，確定統一系數，計算出一個鄉鎮的支出標準，以避免苦樂不均，分配不公現象，確保政府社會公共服務能力均衡。

轉移支付確定：確定了標準收入和標準支出，就可以確定轉移支付數額，通過財力轉移，平衡各鄉鎮財政收支。轉移支付制度必須簡潔，主要應包括兩個方面：即稅收返還補助和專項撥款。稅收返還補助，不指定專門用途，用來確保鄉鎮公共事業和政府運轉需要；專項撥款主要用于項目扶持資金，有明確的資金用途，用來引導資金投向。

（三）、調低上劃收入比例，調整增量返還辦法

現行中央對地方的增值稅分享比例為25％，太低了，不利于地方政府發展生產和流通事業，這個比例可定為50：50。另外，對地方的增量返還如按上年返還基數和當年增長率計算，則增長愈多，地方所得就愈少，不 利于調動地方組織“兩稅”的積極性。應改為同步計算辦法，即“兩稅”當年完成與基數之差的新增絕對額乘以一定的系數返還給地方，這個系數可定為0.5（2000年以前為0.1，今年自治區實施財政政策微調后為0.3）。富縣（區）應先富鄉鎮，增收潛力在鄉鎮，設計體制要有利于促進鄉鎮的經濟發展。同時，這也是幫助鄉鎮消赤減債的一項得力措施。

（四）、理順稅務征管關系，加強債權催收力度

要把消赤減債工作做好，一方面，劃清國、地稅征管范圍，各收各的稅；另一方面，要嚴厲打擊偷、漏、欠、騙稅行為，不斷加大經濟司法力度。特別是要加大地稅部門執法力度，地稅部門承擔的是一些零星稅種的征管，稅源分散，其難度大于國稅。對稅費尾欠，有能力而又拒不履行義務的，在做好思想工作的前提下依法強制征收。為了更好地協調稅收征管工作，加強鄉鎮政府對稅收工作的領導，可以考慮將原已承擔農業稅收征管的財政所與地稅所合并，成立財稅所。與此同時，按照“有錢收錢，無錢收資產”的原則，綜合運用行政、經濟和法律手段，加強債權的催收，以增強還債能力，消化部分債務。一要清收各種欠稅，二要清收財政周轉金，三要收其他欠款，四要清收各種 “三角債”。對于財政資金運行中形成的不良資產盡量盤活，提高資產利用率。在評估價格合理的情況下可以進行部分或全部債權轉讓，消除歷史沉淀資金和不合理的資金占用。

（五）、改革和完善預算方式，建立鄉鎮國庫，建立起一個穩固、平衡、健康的財政運行機制

上級部門要科學合理核定鄉鎮的收支數，準確定量鄉鎮的財稅任務指標，鄉鎮財政預算模式要逐步實行“綜合財政預算”和“部門預算”的預算編制，進一步細化預算編制內容，遵守預算編制原則，強化預算約束，改變 目前“基數+增長”舊的預算方式，提高預算的準確性。按照收支平衡的原則適當增加鄉鎮預算收入范圍，規范收入行為，把預算外收入統一納入財政預算管理，為鄉鎮創造一個良好的、健康的財政運行機制。一級財政，一級國庫是鄉鎮財政建設的必然要求。目前，玉州區鄉鎮一級還沒有建立金庫，極不利于鄉鎮財政的完善。要積極協調有關部門，多方配合，盡快建立鄉鎮國庫，以完善鄉鎮財政建設。

二○○四年三月五日

畢

業

論

文

題目：淺議進一步完善玉州區鄉鎮分稅制的財政管理體制

《內容提要》：

1、執行分稅制財政管理體制在鄉鎮存在問題

2、分稅制財政管理體制在鄉鎮存在問題的剖析

3、完善鄉鎮分稅制財政管理體制的對策

關鍵詞：完善、分稅制、體制

系別：城建系 級別：2001級 姓名：羅燕梅

第二篇：湖北省人民政府關于進一步調整和完善分稅制財政管理體制的決定

湖北省人民政府關于進一步調整和完善分稅制財政管理體制的決定

鄂政發〔2010〕64號

各市、州、縣人民政府，省政府各部門：

為進一步規范省與市（州）、縣（市）的財政分配關系，調動各級人民政府發展經濟、開辟財源的積極性，建立財政收入穩定增長機制，促進全省經濟社會各項事業健康發展，省人民政府決定從2011年1月1日起，進一步調整和完善現行分稅制財政管理體制。

一、調整和完善財政管理體制的必要性

我省現行財政管理體制自2002年運行以來，充分調動了全省各級人民政府發展經濟、增加財政收入的積極性，促進了地區之間的協調發展和經濟結構的合理調整，全省財政收入規模持續擴大，提供基本公共服務的能力不斷增強，縣域經濟快速發展，為全省經濟社會各項事業發展起到了積極的推動作用。但是，隨著我省經濟社會發展和國家政策調整，現行財政管理體制運行出現一些新情況和新問題，需要進一步調整和完善。主要表現為：

市縣地方一般預算收入規模較小，不利于客觀真實地反映我省縣域經濟實力和地方一般預算收入規模；市縣分享增值稅、營業稅、企業所得稅和個人所得稅等主體稅種的比例偏低，分成級次過多，不利于進一步提高市縣組織財政收入的積極性；省級宏觀調控能力較弱，不利于縣級基本財力保障機制的建立和民生支出政策的落實等。為進一步理順財政分配關系，科學配置財力資源，促進縣域經濟快速健康發展，有必要進一步調整和完善現行財政管理體制。

二、調整和完善財政管理體制的指導思想

堅持以科學發展觀為指導，按照 “收入下劃、核定基數、同增同減、共同發展”的要求，通過下劃省級共享稅收收入、適當向下傾斜財力、科學核定分享比例、完善省對市縣財政轉移支付制度等措施，擴大市縣地方一般預算收入規模，理順省以下政府間收入分配關系，進一步調動市縣政府發展經濟、壯大財源、增加財政收入的積極性，增強基層政府財政保障能力，提升基本公共服務均等化水平，促進全省經濟社會各項事業全面協調發展。

三、調整和完善財政管理體制的主要內容

從2011年1月1日起，將原財政管理體制規定的省級共享稅收收入全部下劃到市縣，作為市縣固定收入，稅收統一實行“屬地征管、屬地入庫”.省在原財政管理體制下分享的稅收，以2010年各市縣核定省級稅收為基數，與各市縣地方稅收收入增長速度同增同減，由市縣通過財政年終結算上解省財政。同時，按照 “有保有掛、體現激勵”的原則，即：省確保各市縣2010年既得利益，省財政建立激勵機制，與經濟發展、財政收入增長、縣級基本財力保障機制掛鉤，進一步完善激勵機制和扶持政策，調動市縣財政收入快速增長的積極性，加快促進經濟社會發展。

（一）省與市縣收入劃分。

將原財政管理體制規定的省參與分享的稅收收入（增值稅8%、營業稅30%、企業所得稅15%、個人所得稅15%）全部下劃到市縣，其他財政收入省與市縣劃分范圍不變。

1、中央分享的增值稅75%、企業所得稅60%、個人所得稅60%維持不變，鐵路運輸企業、國有郵政企業、中國工商銀行股份有限公司、中國農業銀行股份有限公司、中國銀行股份有限公司、國家開發銀行、中國農業發展銀行、中國進出口銀行、中央匯金投資有限責任公司、中國建設銀行股份有限公司、中國建銀投資有限責任公司、中國石油天然氣股份有限公司、中國石油化工股份有限公司、海洋石油天然氣企業等繳納的企業所得稅（包括滯納

金、罰款收入）以及鐵道部繳納的鐵道營業稅、各銀行總行和保險總公司繳納的金融保險營業稅繼續全部作為中央收入。

2、省級財政分享稅收主要包括：中央財政調庫劃轉的跨省市總分機構企業所得稅地方分享部分，中央核定我省個人儲蓄存款利息所得稅省級40%部分（根據中央決定，已從2008年7月1日起暫停征收），鐵路、高速公路等另有規定由省直接集中征收有專項用途的稅收等。省級財政繼續按32%比例分享中央消費稅、增值稅增量返還。

3、市縣財政分享稅收主要包括：增值稅25%、一般企業所得稅40%（不含中央獨享及中央、省級分享稅收，下同）、一般個人所得稅40%、營業稅100%以及房產稅、資源稅、城市維護建設稅、印花稅、城鎮土地使用稅、土地增值稅、車船稅、耕地占用稅、契稅、煙葉稅和其他稅收收入等。市縣財政繼續按68%比例分享中央消費稅、增值稅增量返還。

（二）市縣上解省級財力的確定。

各市縣上解省級財力計算公式為：

某市縣上解省級財力=上年該市縣上解省級財力×（1+該市縣當年地方稅收收入增長率）各市縣上解省級財力以2010年核定省級稅收為基數，如果某市縣以后計算上解省財力達不到2010年的數額，則按2010年基數辦理上解。

四、調整和完善財政管理體制的相關政策

（一）調整省集中稅收增量返還補助政策。

1、省對武漢東湖新技術產業開發區及重點企業發展政策繼續按照省委、省政府規定的政策有效期執行，到期后取消。

2、省對其他市縣稅收增量返還補助政策2010年到期后不再延長，從2011年起，省對市縣以2010年當年核定返還補助數為基數固定補助，以保證市縣既得利益。

（二）完善省對市縣轉移支付制度。

按照 “有保有掛、體現激勵”的原則，省財政建立激勵機制，進一步完善省對市縣轉移支付制度，促進市縣加快經濟社會發展，調動市縣增加財政收入積極性。

1、建立稅收收入增長獎勵機制，對各市縣當年地方稅收收入增長超過平均增長水平的部分，省財政按50%對市縣財政予以獎勵性返還補助。

2、建立財政收入增長激勵機制，對地方一般預算收入和稅收收入增長較快的市縣，省財政給予激勵性轉移支付。

3、建立促進經濟快速發展的激勵機制，鼓勵市縣爭強進位，對經濟發展較快、地方稅收收入在全省進位較多的市縣，省財政給予激勵性轉移支付。對市（州）經濟、縣域經濟發展在全國排序取得重大突破的市（州）、縣（市），省財政給予特別獎勵。

4、建立縣級基本財力保障機制，按照基本公共服務均等化的要求，調整和完善財政管理體制省級新增財力，將主要用于增加對縣（市）一般性轉移支付補助，加大對民生支出的補助力-5-度。

五、調整和完善省市財政管理體制的配套措施

各級政府及財稅部門要提高精細化、科學化管理水平，強化對稅源的科學預測分析，挖掘稅收增收潛力，加大稅收征管力度，做到依法征稅、應收盡收。要嚴格稅收執法，整頓稅收秩序，嚴厲查處和打擊各種偷、逃、騙、抗稅等違法行為，堅決制止和糾正越權減免稅以及 “先征后返”等變相減免稅問題。凡屬違反稅收征管規定，人為降低收入基數、提高省稅收增量返還補助基數、不按規定的收入級次入庫等行為，相應增加或扣減基數。要確保財政收入按財政管理體制規定及時足額入庫。

各級財政、稅務、人民銀行、審計等部門要密切配合、加強銜接，盡快調整各項收入劃

分、征繳、報解、入庫及國庫資金調度等制度，完善稅收征管和國庫運行軟件，保證新財政管理體制下各級財政國庫資金正常運行。同時，要進一步完善財政預算管理辦法，充分發揮財政監督、稅務稽查、審計檢查職能，加強對各項財稅法規執行情況的監督檢查，確保新財政管理體制順利實施。

六、實施時間

本決定從2011年1月1日起執行。自執行之日起，征收機關征收的增值稅、營業稅、企業所得稅和個人所得稅等，按本決定的規定分別繳入中央、省和地方各級國庫。有關基數的核定、轉移支付補助和具體的財政預算管理辦法，由省財政廳、省國家-6-稅務局、省地方稅務局、中國人民銀行武漢分行另行分別制定下發。

二○一○年十一月十日

第三篇：試述分稅制財政管理體制及其完善論文_修改_20

試述分稅制財政管理體制及其完善

謝濱

分稅制是國際上處理縱向財政收入分配關系的一項通行性制度。我國 1994年建立分稅制財政體制，十七年來，分稅制對處理中央與地方的關系，增加財政收入產生了十分積極的作用，尤其是對逐步提高稅收占CDP的比重，中央收入占全國財政收入的比重，增強中央政府財政宏觀調控能力，調動地方理財的積極性有顯著成效。但從現行分稅制的運行效果來看，還存在不少缺陷，未能成為真正意義上的分稅制，很多方面需要我們進行認真研究、思考，從而進一步完善和規范。

一、當前分稅制財政管理體制存在的問題

（一）地方承擔的事權與其財權財力不相適應 由于事權具有無限的責任，而財權財力是有限的，常常是中央出政策、下級出票子，有限的財政收入的增長無法滿足地方支出的需要，因而不少政府只片面強調財政預算的執行和稅收計劃的落實，很難做到依法治稅。同時，還造成收入任務與稅源脫節的現象。由于高收入基數帶來高收入任務，收過頭稅、寅吃卯糧，不少地區甚至出現收入空轉、轉引稅款、買賣稅款的行為。由此還帶來了三個方面的問題：一是稅收收入的泡沫化，使稅收收入不能正確反映當地的經濟發展狀況。二是收過頭稅，實際上是一種經濟透支，實質 上是對納稅人利益的侵犯，同時還嚴重侵蝕稅基。三是稅收任務的高指標容易敗壞稅務干部隊伍的風氣，嚴重破壞市場經濟秩序，干擾依法治稅基本準則的落實。

（二）轉移支付制度不夠規范

由于轉移支付制度采用的模式不當，在實際操作中，形成收入越多的轉移支付越多，收入越少的轉移支付越少。真正的貧困地區通過分稅制的改革得到的實惠不多，反而加大同發達地區的差距。

（三）分稅制在稅制設計時，稅種的計稅依據之間有交叉

不少地方稅種的計稅依據來源于中央稅和中央地方共享稅，這里既有一個稅款結算期的滯后問題，又有一個國地稅之間查補相關稅種的信息交換以及查補稅款的確定、偷逃稅款性質的論定問題。

（四）稅種的征管范圍國地稅間有交叉，不便操作

在征管范圍劃分上，有稅種間、隸屬關系上的交叉。這方面主要是國稅代征地方稅種，如中央直屬的銀行、鐵路企業的營業稅，對儲蓄存款利息征收的個人所得稅等。范圍不清同時也帶來職責的不清，一方面，在工作上反映側重于國稅部門對地稅部門不夠重視和信任；另一方面也不利用于操作。

（五）地方稅種收入的實際用途和征收的目的相背離 在財政支出的具體操作中，由于工資性支出的劇增而造成相當多的地區地方稅種的收入在支出項目的安排上未能按照設計該稅種的目的、用途來安排支出，也就是說未能反映設計該稅種的初衷。如城市維護建設稅的收入應主要用于城市建設規劃、改造等投入；車船使用稅的收入應主要用于道路修建等等。而在實際財政性支出安排上，大部分此類的收入均作為工資性的支出，有關事業發展只能再靠收費渠道來解決，長期下去造成惡性循環，直至影響地區間的經濟發展。

綜上所述，分稅制只是在形式上到位，其實質內涵并不到位，有的還與稅種的設計初衷有悖。雖然，分稅制在近年來也作了一些修訂，但始終是治標不治本。因此，為適應市場經濟和公共財政的需要，必須構建統一、規范、合理的分稅制。

二、完善分稅制財政體制的原則

（一）宏觀稅負的確定應適度。稅收的總體負擔應堅持中性的原則，從稅制的改革方面看，不僅要考慮現有的稅種，還要綜合考慮費改稅的因素，總體稅收負擔不宜定得過高，總的負擔應在占GDP的 25％—30％為宜。

（二）有利于中央實施宏觀調控。要把稅基寬、收入高、調控余地大的稅種納人中央稅或中央地方共享稅，而對全局影響不大的、征收難度高且稅額小、零星分散的小稅種劃為 地方稅，同時，可賦予地方一定的地方稅收立法和稅收管理權限。

（三）實行事權與財權相統一。事權的多少與財權要成正比，沒有相應的、足夠的財力就無法履行一級政府的職能，沒有財哪有政。而現在不少地區黨政干部尤其是鄉鎮級干部抓財稅意識強，其中一個重要的原因就是不抓稅收，不增加財政收入，就無法發放公務人員工資、教師工資，就更談不上鄉鎮政府的政黨運轉了，一級政府承擔著無限的責任，沒有相應的財力來保證，政府職能就無法履行。事權的確定必須有最低的運行經費來保證，否則，黨和政府的方針政策就得不到認真貫徹，工作任務就得不到落實，甚至在一些地區會形成管理上的“真空地帶”。

（四）穩定和強化稅收功能。在合理稅負的前提下，要堅持法治、公平、文明效率的治稅方針，向“低稅率、寬稅基、少減免、嚴征管”的方向發展，強化依法治稅，依率計征。要統一稅法，消除不同地區由于收入任務的高低，擅自調整稅收政策，同行業同規模的納稅人實際稅負產生差異的不良影響，真正體現稅收公平的原則，統一尺度，應收盡收，促進經濟持續、快速、健康發展。

（五）有利于稅收征管。分稅制的設立和確定，要便于國地稅兩個稅務機關的征收管理。一是要在計稅依據上不要發生交叉，使其都成為獨立的稅種；二是體現國稅抓大稅抓 大戶的原則，地稅抓小稅，拾遺補缺；三是力求減少和降低稅收成本，既要考慮降低稅務機關的征稅成本，也要考慮降低納稅人的納稅成本，還要體現簡化征管、方便納稅的原則。國地稅的信息化工作要按地區同步規劃同步建設，信息共享，減少重復投入重復建設。國地稅之間要建立相關共同工作的制度，在稅收稽查、稅款征收、稅法宣傳等方面定期或不定期聯系和溝通，以減少納稅人的負擔，減少國地稅部門間的磨擦和內耗，促進雙方工作的順利開展。

三、完善分稅制財政體制的方法

（一）重新劃分中央和地方的事權范圍

1、理順中央與地方財政關系，必須貫徹規范性原則。所謂規范性原則就是要運用法律形式，將中央與地方的事權、支出、收入權限固定下來；就是按照國際慣例界定政府職能和中央與地方各自職責，建立適應我國國情的現代財政管理體制。

2、根據現代政府職能重新界定各級政府的職責范圍。根據政府職能轉換對財政職責范圍重新界定，進而重新劃分中央與地方的支出職責，改變現存的錯位、越位、缺位的狀況，形成中央地方職責明確、支出各有側重的格局。

3、按照公共產品的層次性原則合理劃分各級政府的支出責任和范圍。中央直接負責全國性公共產品和事項(如國防、外交等)；中央和地方共同承擔兼有全國性和地方性公共產 品特征的事項(如跨地區大型基礎設施、環境保護等)，并按具體項目確定分擔的比例；中央負有直接或間接責任，但由地方政府負責提供更為高效的事項(如基礎教育、計劃生育、公共衛生等)，主要應由中央財政通過轉移支付把相應的財力提供給地方來完成；其他屬于區域內部的地方性公共產品和服務，則由地方財政負責。

（二）壓縮行政管理級次，實行“扁平化”管理級次

1、取消地級管理層最終實行省直接管理縣體制是我國行政體制改革的方向。從行政管理的角度來看，管理層次越多，管理成本就越高，而管理效率就越低。少層次大幅度的扁平化組織結構是現代社會組織管理的主導模式，也是世界各國地方政體改革的方向。胡錦濤總書記在黨的十七大報告中明確提出，減少行政級次，降低行政成本，著力解決機構重疊、職責交叉、政出多門問題。層次少，決策層能夠盡快地對信息加以處理，并及時采取相應的糾偏措施；同時，由于信息傳遞層次少，信息失落、失真的可能性較小，這樣也有利于保證國家政令的統一，提高行政效率。

2、積極創造條件為全面推行“省管縣”體制做準備。全面推行“省管縣”體制是一個涉及政治、經濟、地理、文化傳統等多方面因素的復雜工程，該工程的順利實施必須要有相關配套措施。一方面，要切實轉變政府管理職能，促進區域經濟協調發展。合理劃分和調整部門之間的行政審批職 能，避免職能交叉，簡化環節，提高效率，強化服務；實行“誰審批、誰負責、誰承擔責任”；建立完善的行政行為監督體系和網絡，堅持行政行為的公平、公正。只有這樣，才能改革行政方式，規范行政行為，提高行政效能，促進廉正建設，實現管理型政府向服務型政府的轉變，進而達到精簡管理層次、擴大管理幅度、提高政府效率、降低行政成本的目的，更充分地發揮省管縣體制的功能優勢，促進區域經濟的協調發展。另一方面，要強化對縣級政權的監督和約束力度。隨著“擴權強縣”的改革，縣級行政的經濟和社會管理權限不斷擴大，這就有必要對縣級行政監督和約束力度的相應加強。只有在確保監督和約束力度得到加強的前提下，才能夠向縣級行政放權，才能夠確保縣級行政權力得到增強而不會被濫用，確保多一份權力就多一份責任，把縣級行政打造成為真正的責任政府。

（三）重新劃分中央和地方的稅收范圍額和分成比例,擴大地方稅收自主權

1、適當降低中央財政所占比重，提高地方政府積極性。基層政府財力的多少，在很大程度上取決于集權與分權的關系。從目前財政體制的實際情況看，存在集中過度的現象，地方和基層自主權不夠，普遍存在“跑部錢進”現象，既不利于政府職能轉變和防止腐敗，也不符合我國市場化的改革方向，容易導致舊體制的復歸。從我國的經驗看，經濟發展 較快的時期通常都是較為強調分權的時期，經濟發展較快的地區通常也是市場化程度更高的地區。因此，在保證中央政府宏觀調控能力的前提條件下，適當降低中央財政占全國財政的比重，可充分發揮地方政府的積極性，促進地區經濟發展，地方增加的財力也可有效解決基層財政困難問題。

2、逐步擴大地方政府的稅收管理權限。按照適當集中、合理分權的原則，逐步擴大省一級地方政府的稅收管理權限，將一些區域性強、不影響全局經濟發展和分配格局的地方稅種的管理權限下放給省級政府。在不影響中央宏觀調控政策、不擠占中央稅基、不妨礙周邊地區經濟發展的情況下，報經中央批準后，省級人大和政府可以決定征收或免征具有地方區域性特點的某項地方稅。對現有的地方稅種進行整合，基層政府的稅源重點應是營業稅、財產稅和資源稅。通過完善地方稅體系，保證地方財政收入的穩定性和可持續性。另外，進一步完善省級以下的分稅制，賦予地方政府一定的稅收權和發債權。

（四）完善轉移性支付辦法

為了充分調動地方發展經濟和增收節支的積極性，調節地區財力平衡，國家在實行分稅制的同時，應建立規范化的中央對地方的轉移支付制度，即財政補助制度。轉移支付制度主要采取的是一般性補助、特殊性補助、臨時性補助、專項補助，而其中的一般性補助主要指體制補助，當地方的公 共預算按因素法是支大于收時，由中央財政給予一般性補助，以維護地方政府和公共預算平衡，滿足地方最基本的開支需要。它是與收入增量返還相聯系的。現行的轉移支付制度的模式，體現的是越富的返還越多，越窮的返還越少，貧富地區的差距不是在縮小，而是在加大。貧困地區一方面通過多種手段提高收入基數來謀求得到上級政府的補貼或獎勵，另一方面也加劇了對上級財政的依賴程度，地方財政資金的調度日益困難，不少地區出現政府日常開支處于難以為繼的境地，一些貧困地區的鄉鎮財政幾乎處于崩潰的邊緣。加人世貿組織以后，由于全球經濟國際化的迅猛發展，大公司會越來越多，集中繳稅會越來越多，稅收向發達地區集中的趨勢也會越來越快。現行的轉移支付政策將更加乏力，也將對如何保證各級政府的正常運轉，保證社會的教育水平、生活水平、醫療水平產生極大影響。在重視中央對地方轉移支付的同時，也不能忽視省對市縣財政轉移支付制度的規范。因而，對財政轉移支付制度的落實，必須通過分稅制來平衡東西部地區的差距，平衡地區內的差距，而不是加劇沿海和內地、城市和農村差距的擴大。這就要求進一步規范轉移支付制度，對地方稅收不能滿足地方政府履行職能的需要時，中央政府通過轉移支付的方式給予資金支持，省市政府也應視能力的可能對縣(市)給予資金支持，以達到完善分稅制的目的，使分稅制財政體制在我國市場經濟的發展過程中 發揮更大的功效。

（五）實行鄉鎮財政體制改革

鄉鎮財政體制是國家財政管理體制的一個重要組成部分，到底實行哪種財政體制才有利于鄉鎮政府職能的發揮，應因地制宜，不能搞“一刀切”。分稅制的核心問題是明確財權和事權，確立鄉鎮在區域經濟和社會發展中的物質和社會基礎，調動鄉鎮政府加快區域經濟發展的積極性。一是在鄉鎮機構健全、功能完善、財源基礎穩固、發展潛力較大、配套改革到位的鄉鎮實行規范的分稅制體制，賦予鄉鎮真正的事權和相應的財務支配權，讓發展的壓力和體制的動力并存，加快區域經濟發展步伐。分稅制的體制要保持相對穩定，至少一定五年不變，這樣才能克服鄉鎮領導“前人栽樹，后人乘涼”的思想，給鄉鎮領導吃上加快發展的“定心丸”。二是對那些不適宜實行分稅制的鄉鎮實行統收統支加獎勵的體制。這種體制有利于提高鄉鎮的基本保障能力，有利于推進基本公共服務均等化，有利于規范鄉鎮財政財務收支管理。對鄉鎮的收支預算按照部門預算管理，收入全部上繳，工資福利、優撫社救、信訪穩定以及正常的辦公經費由上級財政按標準給予保障。社會事業發展項目支出，本著輕重緩急的原則統籌安排，對于上級下達到鄉鎮的專項項目支出不再要求鄉鎮配套。為了消除鄉鎮政府的依賴思想，調動鄉鎮財源建設的積極性，可按照因素法核定鄉鎮財政收入計 劃，實行超收獎勵。獎勵資金用于鄉鎮一般性社會事業發展支出。實行統收統支后，鄉鎮財政所的人、財、物應統一歸口上級財政部門垂直管理，這樣更有利于強化財政部門對財政資金的監管職能。鄉鎮項目建設應重點向工業園區集中，把園區經濟作為財源建設的重點，統一規劃，集中審批，重點支持，集約發展。

綜上所述，通過合理劃分事權與財權范圍，進一步深化省以下分稅制改革，推進省直管縣、鄉財縣管等改革措施，我們在財政層級結構扁平化的過程中要進一步理順政府間的財政分配關系，以爭取在“十二五”期間形成一個初步的事權明細單，努力構建財權和事權形成相順應的制度安排。

第四篇：市與區縣分稅制財政管理體制

2008年12月，北京市召開完善市與區縣分稅制財政管理體制工作會議，貫徹落實市委、市政府關于《進一步完善市與區縣分稅制財政管理體制的通知》精神，繼續做好完善財政體制的銜接和落實工作。在各區縣、各部門廣泛收集、核實、確認基礎數據的前提下，按照零基預算原則核定區縣基本需求，綜合運用調整存量、讓渡增量、轉移支付等方式，進一步完善市與區縣分稅制財政管理體制。主要內容包括：

（一）增加公共事業發展補助，提高公共財政保障能力。

（二）拓展公共財政保障范圍，提升構建和諧社會能力。

（三）加大市對區縣資金的支持力度，落實區縣功能定位。

（四）完善激勵調節機制，調動區縣增收節支的積極性。

自2000年實行徹底的分稅制財政管理體制以來，北京市已基本建立了良性財政運行機制，財政管理體制改革成效初顯。對調動市與區縣兩級積極性，促進區域經濟社會協調發展，推進首都現代化建設起到了重要作用。統計數字顯示，從2000年至2007年的七年間，全市地方財政收入連續保持20%以上的平均增幅，2007年，達到1492.6億元，是2000年的4.3倍。快速增長的財政收入極大地提高了市區兩級政府統籌經濟社會協調發展的能力。要進一步規范部門項目管理，通過市級部門預算增加專項資金支持區縣發展。繼續加大對城市道路交通等基礎設施建設、農林水利、教科文衛等投入，促進區縣經濟建設與社會事業發展。同時，對專項補助資金實行項目庫管理，對項目資金實行國庫集中支付，符合條件的實行政府采購，并對資金的實施過程及其完成結果進行績效考評，提高資金使用效益。

完善市與區縣分稅制財政管理體制是首都經濟社會發展的客觀要求本市分稅制財政管理體制經過五年的運轉，初步形成了良性的財政運行機制，調動了市區兩級政府發展經濟、組織收入的積極性，促進了首都經濟社會和各項社會事業的協調發展。隨著首都經濟社會的進一步發展和各項改革的深化，本市財政管理體制運行面臨新的形勢。為全面落實科學發展觀，進一步加強宏觀調控，落實城市總體規劃和區縣功能定位，構建和諧社會首善之區，需進一步完善市與區縣分稅制財政管理體制。完善財政管理體制是一項長期化和系統化的工程。全市各個區縣都要扎扎實實做好今后市與區縣各項財政經濟工作，進一步促進速度結構質量效益相統一，經濟發展與人口資源環境相協調，加快落實首都城市總體規劃和區縣功能定位，深入推動北京市經濟社會又好又快發展。

北京市國資委提出提升國資監管的有效性

索引號：[E318D2009017] 產生時間：[2009-04-29] 信息來源：[北京國資網]

為有效應對國際金融危機，北京市國資委提出提升國資監管的有效性，要求出資企業認真學習貫徹企業國有資產法，加快制訂配套法規文件，對現有的規范性文件進行及時修訂調整，對企業國資法中未做明確規定的內容要進一步深入研究，提高國有資產監管的有效性。這當中有6項重點工作。

規范國有資本預算管理。適應企業國有資產法的要求，積極開展調查研究，深入分析市場、政策等諸多因素的影響，認真編制國有資本收支預算建議草案。

強化重要子企業監管。在充分調研分析的基礎上，分批次公布重要子企業名單，研究、探索對重要子企業重大事項的監管方式和方法。完善《關于國有及國有控股企業重大事項報告制度的暫行規定》，強化對重要子企業發展戰略、決策程序、風險管理等方面的重大事項管理。

完善激勵約束機制。推進行業對標，強化分類考核。研究探索市政公用類企業的考核辦法。落實《北京市國有企業收入分配指導意見》，加強對二三級企業負責人薪酬狀況的調研，指導一級企業加強薪酬的管控力度,推進企業收入分配的分層分類管理。加強人工成本控制的研究，推進工資總額預算管理的精細化。

加強國有產權管理。加強對《北京市企業國有資產評估管理暫行辦法》的指導和培訓，加大監督檢查力度。加強對土地、無形資產等重點資源的監管。建立國有股東所持上市公司股份的動態監測體系，加強國有股東行為管理。研究制定境外國有產權登記管理辦法。

推動監督資源整合。探索在股權多元公司及國有獨資公司子公司的監督檢查方式。對企業派出監事的工作方式、工作制度、工作效果及工作難點等進行調查摸底，研究建立國資委外派監事會與企業派出監事工作的溝通聯系制度。加快建立健全統計、考核、監督等多種數據共享的財務監管體系，實現對企業運營的實時動態監管，形成內部監管信息資源共享平臺，促進監督檢查成果的轉化應用。

監督、指導和服務區縣。結合區縣國資工作實際，加大分類指導力度，幫助指導區縣國資監管機構拓寬工作思路，協調解決重點難點問題。

論國有資本經營預算監管體系的構建

www.tmdps.cn 2005-12-12 發改委網站

國有資本經營預算是國有資產監督管理機構履行國有資產出資人職責的重要方式，是國有經濟布局和產業結構戰略性調整的重要手段，也是對國有資本運營效率進行評價考核的有效途徑。而國有資本經營預算的監管體系則是建立國有資本經營預算制度的重要環節。如何構建一個完整的國有資本經營預算監管體系，以確保國有資本的安全高效運作，就是本文所關注的核心問題。

一、發達國家預算監督管理的成功經驗

從世界各國的實踐來看，政府預算的決策程序大體分為預算的編制、批準、執行和監督、事后審計等四個階段。在每一個預算開始之前，由政府預算編制機關負責預算的編制；經立法機關審議批準，成為正式預算；預算開始之后，由政府行政機關負責執行預算，并由審計機關進行日常監督；預算結束后，由預算執行機關就預算執行情況及結果編制決算，經審計機關審計后，由立法機關予以批準。

西方國家議會審議和批準政府的財政預算和決算的權力，常常被形象地稱為議會“錢袋權”，是議會傳統的權力之一。各國議會的財政權在內容上并不完全一致，議會在行使財政權的實際過程中具有不同的特點，但財政權是各國議會通過預算來監督政府所共有的一種重要權力。議會有權審議、修改或否決政府的財政預算案。

(一)立法機構對政府編制預算的審查和批準

西方國家對預算編制的監督都有一套嚴密的程序。預算的編制和審查是議會的重要工作，議會對預算的審查非常嚴格，預算所含的內容和科目設置詳細、具體，所以西方國家預算編制的過程比較長，如美國聯邦預算的編制前后要經過18個月。它們的議會把審議、批準和監督財政預算當做監督政府的重要手段。

美國政府的支出預算由總統行政管理和預算局負責編制，財政部不參與編制支出預算，美國財政部的經費預算也是由該預算局編制的。財政部負責根據歷年的收入情況和經濟發展預測，編制收入預算，供預算局作參考。財政部根據國會批準的預算，組織資金供應。總統行政管理和預算局的主要任務是編制預算，其收入預算的主要信息資料來源于財政部，支出預算則根據各部、機構提出各自的預算方案，經審核后統一匯編出聯邦預算，交總統審核。國會中與財政預算立法有關的機構有參眾兩院撥款委員會、參眾兩院籌款委員會、參眾兩院預算委員會、國會預算辦公室和總會計局。國會預算辦公室無權決定政策，一個專業的、非常派機構，其任務是對經濟與預算進行獨立的分析與預計，評判總統預算局編制的預算，并獨立地編制出一整套預算，為國會提供客觀、及時、非政治化的分析。這些分析有助于經濟和預算決策，為國會提供預算程序的信息和預計，供國會參考。設在國會的總會計局的任務是審計政府財務，使政府財務活動限制在國會批準的范圍內。

在日本，政府的支出預算要經過嚴格規范的法定程序才能編制完成，并審核通過。政府預算的編制，首先由大藏省根據經濟發展情況提出編制預算的基本要求，各部門據此提出預算要求；然后，由大藏省對各部門預算要求進行審核，確定重點發展和支持方針，并提出預算草案，征求各部門意見；在此基礎上，大藏省編制正式預算提交內閣討論修改；最后，將內閣預算提交國會審議通過。預算一經審議通過，大藏省便據此嚴格控制各部門支出，各部門必須按確定方針優先保證重點支出。為了確保支出的合法與有效使用，獨立的監督機構會計檢查院，要對預算執行情況進行監督。與此同時，內閣總務廳直屬機構行政監察委員會，也要對各部門是否正確使用預算資金進行監督。

(二)對預算執行的監督

預算一經立法機構審議通過，就形成預算法案，各部門各單位都必須依法嚴格執行。未經國會同意，任何人無權任意突破預算的收支規模。在預算執行中，如需追加支出，必須按立法程序辦事。在項目之間，經常性支出與資本性支出之間都不能隨意調整。一般都由財政部門負責對政府預算收支管理進行監督，并通過財政監督專員、公共會計、財務總監和稅務稽查等體系付諸實施，強化預算的法律地位。

(三)對決算的監督

西方國家很重視對決算的監督工作。國家決算的審查工作由審計法院來執行。審計法院屬于司法機關，既獨立于政府也獨立于議會。法國決算的監督工作在西方國家比較有代表性，法國憲法賦予審計法院的職責是協助議會和政府監督財政法的執行，其中審查國家決算就是它的一個重要工作。財政部長每年都要將國家預算執行結果的總賬目提交給審計法院，經審計法院審核后，發表賬目核準通告，該通告連同對預算執行結果的評價和對預算執行管理的意見一起送交議會。

(四)明確劃分政府間財政事權

如德國各級政府都有法定的非常具體明確的職責分工，其中包括對各級政府收支和稅種的劃分，事權、財權的確定。這種有法可依的職責劃分是國家政權機關實施監督財政工作的重要條件和依據。

(五)對財政決策的范圍實行一定的控制

美國、英國等發達國家議會對財政決策實行總體監督。如規定赤字的最高限額，規定債務的最高限額，另外在一些重要的財政政策的制定上，都要嚴格按照立法程序審議通過。

可以看出，在發達國家政府預算的監管體系中，議會扮演了重要的角色。預算的整套工作流程均做到有法可依，并且嚴格依法辦事。同時對預算的執行建立了多重監督機制，強化了審計機構在預算工作中的地位和作用。

二、國有資本經營預算監管體系的組織機構設計

我們根據預算編制、批準、執行和監督、決算審計的工作流程，結合我國現行政治體制以及國有資產管理體制改革實際，對國有資本經營預算的監管體系進行組織機構設計。

(一)預算的編制

當前我國國有資產經營采取的是授權營運體制，形成了“國有資產監督管理機構—國有資產經營機構—國有企業”的三層次管理體制。現行的國有資產監督管理機構就是國務院國有資產監督管理委員會以及地方各級國有資產監督管理委員會(以下簡稱國資委)。國有資本經營預算可以考慮建立“國資委—國有資產經營機構”的二級預算體系。在這個預算體系中，國資委是國有資本經營預算的一級編制主體，負責整個國有資本經營預算編制的組織工作，落實、檢查國有資本經營預算的執行情況；國有資產經營機構是國有資本經營預算的二級編制主體，是國有資本經營預算的具體執行者。在整個預算編制工作中，它為編制國有資本經營預算提供數據依據和數據來源。實施二級預算體系能夠與新型國有資產管理體制的基本架構保持一致，有利于實現政企分開，為國有資本經營預算的編制與監管提供了實際操作平臺和組織保障。

國有資本經營預算的編制流程為：首先，由國有資產經營機構負責組織下屬控股或參股企業編制其財務預算，并加以匯總協調，編制本經營機構的國有資本經營預算；然后，國資委再根據下屬國有資產經營機構上報的預算收支加以匯總、審核；最后，國資委根據國有經濟布局和產業結構戰略性調整的要求，對國有資產運營進行整體規劃，合理安排收支，編制國有資本經營預算。當然，國資委的組織機構中應設置相應職能部門，承擔國有資本經營預算的相關工作。

(二)預算的批準

國有資本經營預算是國家復式預算的重要組成部分，國資委編制國有資本經營預算之后，交由財政部門統一匯總并向人民代表大會報告，維護國家預算體系的統一性和完整性。中央國資委編制的國有資本經營預算由國家財政部統一匯總向全國人大報告，省級、市(地)級國資委編制的國有資本經營預算由各地財政廳、局統一匯總向同級人大報告。人大機構中與預算立法直接相關的是財政經濟委員會和人大常委會預算工作委員會。由這些相關機構及常務委員會對預算草案進行審議，提出修改意見。預算一經人大審議通過，就形成預算法案，成為法律，各部門各單位都必須依法嚴格執行。

(三)預算的執行與監督

國有資本經營預算經人大批準后，必須嚴格遵照執行。預算的執行可以分為兩個層次：一是國資委嚴格執行國有資本經營預算；二是國有資產經營機構嚴格執行國有資本經營預算。因為國有資本經營預算是二級預算體系，國資委和國有資產經營機構分別構成了預算的一二級執行主體。在執行過程中，任何機構或部門都不得隨意突破預算的收支規模，必須嚴格遵照預算法案執行。如確需對預算法案進行變更，也必須依照法定程序，向人大遞交預算調整方案，經人大審核通過后方可對預算法案進行調整。不執行預算法案或未經人大授權擅自調整預算法案均屬違法。

對預算執行的監督可以分為三個層次：第一層次是各級人大對國有資本經營預算執行情況的監督，這是人大憑借其執法監督權對國資委進行監督；第二層次是各級財政部門對國有資本經營預算執行情況的監督，這是財政部門作為國家預算主管單位對國資委進行監督；第三層次是各級國資委對國有資本經營預算執行情況的監督，這是國資委作為一級執行主體對預算的具體執行者，二級執行主體國有資產經營機構進行監督。

這樣國有資本經營預算的執行與監督就構成了“兩級執行，三層監督”的監管體制。

(四)決算審計

預算結束之后，各國有資產經營機構就預算執行情況及結果編制決算，上報國資委，國資委匯總審核之后，交由財政部門統一向人大報告。人大可組織力量對國有資本經營決算進行審計，或者由國家審計機關進行審計，將審計結果向人大匯報。

在國有資本經營預算的整套監管體系中，有三個方面需要重點突出；一是要強調國有資本經營預算的法律地位。只有使國有資本經營預算的地位上升到法律高度，才能使預算的權威性和嚴肅性得到強有力的保障，從根本上杜絕預算資金隨意調劑、擠占挪用等問題的發生。二是要強化人大的執法監督權。人大在預算的批準、執行以及決算的監督過程中要層層把關，細化預算科目，強調透明度，加強對預算調整、預算超支收入使用和預算科目之間資金調劑的審核和監督。三是要充分發揮審計的監督作用。對預算執行及決算進行審計，是預算監督的重要內容。人大應加強審計的力量，可考慮建立專門的審計委員會或聘請獨立的審計機構對預算及決算進行審查。國資委也應設立審計部門對下屬國有資產經營機構進行審計。

開展國有資本經營預算工作，應以提高國有資本效益為核心，加強對收益及投資的管理，強化國有資產運營中的風險控制，促進結構調整和資源優化配置，提高資本運作效率。國資委作為國有資本經營預算的管理部門，應建立和健全各項管理制度，對國有資本經營預算的工作程序、報表內容、時間安排做出明確規定，完善出資人管理、投資、融資、擔保、重大資產處置報告等一系列制度，為預算目標的實現奠定良好的組織和制度基礎。要加強預算執行的過程控制，實行國有資本經營預算執行情況的定期分析和報告制度。同時要建立考核與獎懲制度，將經營預算的執行情況作為評價國有資產經營機構經營業績的重要依據。只有建立和完善嚴格的內部控制和外部監督機制，國有資本經營預算才能真正體現出資者職能，最大限度地實現國有資產的保值增值。

三、建立和完善國有資本經營預算監管體系的配套改革措施

除了建立國有資本經營預算監管體系的組織機構外，還需要采取相關的配套改革措施，才能構建完備的國有資本經營預算監管體系。

(一)加快國有資本經營預算相關法律法規的建設

社會要由“人治”走向“法治”，首先要做到有法可依。建立和完善國有資本經營預算制度，需要強有力的法律保障。而《國有資產法》遲遲不能出臺，國資委的功能定位、管理模式以及與財政部、發改委、社保基金理事會等相關利益主體的權責利關系始終無法明確界定，致使國資委處處受到掣肘，工作難以深入展開。因此要盡快出臺《國有資產法》，為國有資本經營預算的建立提供法律保障和操作規則。隨著預算管理和國有資產管理體制改革的逐步深入，1994年頒布實施的《預算法》已不能適應形勢發展的需要，亦不能滿足各級人大加強對預算審查監督的要求。國有資本經營預算的性質、地位以及編制、審批、調整和監督的相關規定，都應該在新的《預算法》中加以明確。同時對預算編制的時間、內容和程序作出更為科學和細化的規定，使《預算法》更具可操作性和指導作用。除此之外，還必須強化預算的剛性約束機制，嚴肅財經法紀，對違反預算法律法規的行為加大懲處力度，樹立預算的權威性和法律效力。

(二)設立相關職能機構，充實技術力量

預算具有較強的專業性和技術性，如果缺乏相應的機構和專業人員，就很難對預算進行卓有成效的管理和監督。中央國資委和地方各級國資委都應成立預算部門和審計部門，來承擔相關工作。全國人大常委會為了加強這方面的工作，早于1998年12月就設立了預算工作委員會。從目前地方各級人大的機構設置來看，尚有相當一部分地方缺乏專業性較強的審批預算服務機構。而地方各級人大的財經委員會一般都人數較少，日常還要搞其他工作，不具備提前介入和初審的能力。這樣審查監督工作往往難以深入而流于形式。因此，地方人大常委會應抽調一批專業知識強，有長期從事財政、審計、會計、統計分析工作的同志成立預算工作委員會，為地方人大審批預算和監督預算執行提供技術支持。

(三)加強審計力量，建立人大審計制度

從世界各國審計機構發展的共同特點和趨勢來看，各個國家審計機構的名稱、職權不一，產生和組成的辦法也有區別，但共同點就是協助議會審批監督預算。在我國，建立人大審計制度已提出多年，應盡早把各級審計機關劃入各級人大序列，使各級審計機關協助同級人大對預算的合法性、真實性、效益性進行監督。這有利于把人大經濟監督推向專業化、科學化、綜合化的軌道，以解決人大經濟監督過多依賴于政府主管部門(被監督者)的問題。囿于政治體制，也可考慮建立人大自己的審計機構，由各級人大抽調專業人員成立專門的審計委員會，維護預算監督的獨立性，這樣就構成國務院審計署和人大審計委員會的雙重審計體系。審計署是隸屬于行政機構的審計部門，承擔內部監督職能；審計委員會是隸屬于立法機構的審計部門，承擔外部監督職能。這樣可解決監督者的監督過多地依賴被監督者的問題，使監督更為真實有效。

(四)強化預算監督手段

各國的預算監督主要體現在行政與立法部門之間的權利制衡上。按照《預算法》和《審計法》的要求，我國應加強部門之間的監督和對具體操作方法、手段的控制。除了人大和審計部門對國資委和國有資產經營機構的監督之外，還要建立和完善財政部門對國資委的預算收支的管理和監督機制。國有資本經營預算的收支管理要推行國庫單一賬戶體系，建立國庫集中收付制度。收入上，要保證國資委收繳的國有資本經營收益統一足額納入國庫。支出上，要根據國有資本經營預算的支出計劃嚴格審核，采取國庫集中支付的方式執行，并對其使用進行監督。（國資委《建立國有資本經營預算制度研究》課題組）

國有資本管理中心

北京市國資委昨天（1月7日）宣布，為應對金融危機、適應國企發展對國資監管的新要求，北京市國資委正式成立了具有國有資本經營與股權管理功能的北京國有資本經營管理中心。這樣北京的國有資本將接受國資委和該中心的雙重監管。

北京市國資委有關人士介紹，該中心管理委員會成員由市國資委領導班子成員兼任，不領任何薪酬。中心管理委員會主任由市國資委主任兼任；執行層按市場化方式選聘，實行任期責任制。該中心為全民所有制企業，注冊資金300億元。管理中心的職能包括：實現市委市政府的戰略產業投資平臺；資本融資平臺；推動國企重組的產業平臺；促進產業發展、科技創新的創業投資平臺；整體上市或主業上市企業的股權管理平臺；進行企業實施債務重組、解決歷史遺留問題的服務平臺。

國有資產經營公司目前有三種形式：資產處置型、整合型、股權管理型。目前，以中國誠通控股公司、國家開發投資公司為代表的國有資產管理公司，都分別開展多元化實業經營、金融投資等業務，并承擔一定的不良資產處置。隨著國有資本經營預算制度的全面鋪開，國企整合在股權市場、產權交易市場的活躍，國企改制的迫切需要，各地政府也相繼設立了國有資產投資公司

北京國有資本經營管理中心，是北京市人民政府國有資產監督管理委員會組建的全民所有制企業，初始注冊資金300億元。據了解，北京國有資本經營管理中心將全面監管北京市屬國有企業，直接持有整體上市或主業上市的大型國有企業股權。

完善國有資產監管體系的建議

一、當前國有資產監管存在的主要問題

(一)重有形資產監管，輕無形資產監管。現階段企業的國有資產評估、清產核資、期末各項財務指標考核基本上都是針對各種有形資產進行的，而無形資產一直未被列入。然而，現實中國有老企業往往有幾十年的發展歷史，品牌深入人心，形成了不可估量的無形資產，其無形資產價值不可忽視。此外，隨著知識經濟的蓬勃發展，無形資產在市場競爭中的地位日顯重要，對這項資產不予重視甚至視而不見必然使國有資產蒙受巨大損失。

(二)重資產量的監管，輕資產質的監管。目前國有資產監管的各項指標主要來自賬面上的數額，由于資產的價值因時、因地在不斷地發生變化，這就使得資產的賬面價值與實際價值之間存在著偏差。當這種偏差超過一定的范圍就會產生質的變化，進而影響對企業的正確評價。

(三)重資產的目前狀況，輕資產的潛在價值。一般而言，對資產的利用情況不同會產生不同的效益，其中資產可能產生的最大效益即是該資產的機會成本。但是，在當前我國國有資產監管工作中常忽視了這一點，企業很少對資產的利用進行優化，無形中造成大量機會成本的浪費，影響企業效益；而錯過資產利用的時機更是常常造成大量不良資產，使企業背上沉重的經營包袱。

(四)重財務監管，輕其他方面的監管。目前國有資產監管中存在的以財務監管替代其他方面的監管顯然過于簡單，也是不適當的。首先，財務核算上固有的局限性，使其提供的信息難以全面，特別是很難反映企業長期發展潛力。如果存在會計信息失真，則可供資信的程度更差。其次，各類財務指標的設置，是為了評價企業的經營狀況，達到正確引導企業發展的目的，但是，目前國有資產監管的指標設置仍不甚科學。如評價國有資產狀況的主要指標是保值增值率，但這一指標是靜態的、是以賬面價值來計算的，未考慮貨幣的時間價值。再次，從監管的形式上看，目前主要有監事會和稽察特派員制度。該制度是以財務監管為核心，并且主要是事后的監管，能在一定程度上減少國有資產流失，評價企業經營績效，但卻很難起預防、引導、激勵的作用，因而很難確保國有資產的最大增值。

二、完善國有資產監管體系的幾點建議

(一)拓展監管的廣度、深度。

1?進一步重視對無形資產的監管。國有企業應充分挖掘、利用多年來積累形成的無形資產，特別是在對外合資、合作中應正確認識投入的無形資產的價值，合理評估定價，保護自身權益。將無形資產列入國有資產監管體系，有利于引導企業關注和合理利用這一資源。

2?加強對資產質的監管。不僅要防止資產數量的流失，還要避免企業保留大量賬面不良資產而造成潛在損失的短期行為，注重講求整體資產的質量，剝離不良資產，增強企業發展后勁與潛力，防范資產風險。

3?分析利用資產的機會成本。企業應注重通過對機會成本的研究尋求資產的最佳利用與配置，盤活閑置資產，最大限度地利用資源。

4?由單純的財務評價，轉向對企業整體素質的評價，關注企業長期可持續性發展。為了獲取全面信息，了解企業的經營狀況，尤其是了解企業未來發展的潛力，除了要掌握企業的財務狀況，還必須全面考察企業的管理水平、人才資源、投資狀況等企業的綜合素質。

(二)科學設置國有資產監管評價指標。

隨著以知識經濟為基礎的新經濟時代的到來，未來企業生存、發展越來越取決于企業的競爭能力，而非短期的盈利。指標的設置應能較客觀地反映企業的管理水平與發展潛力，以及企業的行業地位，這既是國有資產保值增值的基礎，也是實現企業長期可持續性發展的重要條件。

1?不僅應以利潤指標進行考核，更應設置反映企業競爭力、資產管理水平的指標。如：反映企業競爭力指標有市場占有率、增長率等，反映資產管理水平的指標有現金流量、應收賬款周轉率、存貨周轉率等。

2?不僅應考核絕對指標，更應考核相對指標。以行業水平為標準考核企業的各項指標能起較好的激勵作用，也較為客觀。

3?不僅應考核總體效益，還應考核重大項目的效益，此外，還應考慮投資項目壽命周期等因素。

(三)選擇有效的監管形式。

為了有效地進行監管，應當將事后的評價與過程監管相結合，才能起到預防、激勵、引導作用。在監管形式上，除了設立監事會和稽察特派員外，還應增加企業職工的民主管理與社會輿論的監督、專家咨詢機構的參與等多種形式，全方位地實施監管。此外，還應推行行之有效的內部控制制度，實現監管的制度化。但是這種監管不應干預到企業的自主經營，而應致力于對企業經營的合理評價，防止資產流失和短期行為，服務于國有資產的保值、增值。

第五篇：如何進一步完善鄉鎮財政管理體制

進一步完善鄉鎮財政管理體制的幾點建議

新塘鄉財政所劉新

鄉鎮財政是鄉鎮政府為了實現其基層政權的職能,在鄉鎮范圍內對一部分社會產品或國民收入進行的分配和再分配。鄉鎮財政管理體制,是鄉鎮與縣(市)和鄉鎮與企事業以及鄉鎮其他經濟單位之間在收支劃分和財政、財務管理職責權限方面的一項重要制度,是鄉鎮財政管理的基本規范。鄉鎮財政管理體制的實質是要正確處理鄉鎮財政分配中集權與分權的關系。鄉鎮財政是財政體系中的基礎環節，深化鄉鎮財政體制改革，促進鄉鎮經濟發展，關系到公共財政的振興和政權的穩定，關系到經濟能否快速健康發展，關系到全面建設小康社會的目標能否如期實現。因此，認真調查研究鄉鎮財政體制現狀，分析其利弊和主客觀原因，積極探討解決對策，意義重大，刻不容緩。

九江縣鄉鎮財政體制改革自2007年全面實施了“鄉財鄉用縣監管”，經過三年多的運轉，運行秩序良好，既保證了鄉村兩級基層政權組織的運轉，規范了“三農”資金管理，提高了資金的使用效益，又堅持了財權和事權的統一，增強了鄉鎮政府的公共管理和公共服務的保障能力，實現了鄉鎮政府由單一管理轉為多元化的服務性政府，近年來隨著國家對“三農”和民生問題的日益重視，各項惠農政策不斷加大，所有惠農、支農資金全部由鄉鎮財政所負責管理，因此，迫切需要完善鄉鎮財政職能，進一步的深化鄉鎮財政體制改革。

一、現行鄉鎮財政管理體制運行的成效

（一）鄉鎮貧富差距縮小，經濟薄弱鄉鎮財力顯著增長。在體制執行期內，縣財政對經濟條件好，財力有增長的鄉鎮,適當多集中部分財力,同時在體制結算、轉移支付等方面,對經濟條件差的經濟薄弱鄉鎮進行傾斜,從而通過合理調節財力，促進了地區間的均衡和協調發展。

（二）創新了鄉鎮財政管理理念。各鄉鎮把實行“鄉財鄉用縣監管”改革作為調整和完善鄉鎮財政管理體制、加強財政監管、規范理財行為、轉變政府職能、化解鄉村債務和緩解鄉鎮財政困難的重要手段，推進了財政工作績效評價體系、樹立了“為公理財，為民服務，以人為本”的財政發展新理念。引導鄉鎮領導樹

立正確的政績觀和科學發展觀，杜絕了鄉鎮舉債搞建設，超前消費的錯誤行為，從而，為不斷提高鄉鎮理財、聚財和管財工作水平開創了一個新局面。

（三）提高了資金使用效益。鄉鎮所有銀行賬戶取消后，各種渠道資金都進入財政專戶，便于資金“捆綁’使用,為政府統籌管理資金和運用財力創造了有利條件，基本克服了資金分散所造成的損失。同時，通過財政預算的編制核定及資金統一核算、綜合平衡，為鄉鎮財政預算管理規范化、防止資金流失與挪用筑起了一道堅固的防線。

（四）規范了鄉鎮政府理財行為。一是鄉鎮財政預算內外收入全部上繳縣級財政集中管理和核算，確保了收入的及時足額入庫，促進了鄉鎮收入有效增長。二是支出按照“保工資、保運轉、保民生”的順序，合理安排支出和撥付資金。三是糧食綜合補貼、良種補貼、家電、汽車摩托車下鄉補貼等專項資金實行專戶管理、封閉運行，按照二輪土地承包核定糧補面積，在基層信用社為農戶統一辦理“一卡通”，確保了資金專款專用，惠農政策的落實。四是實行鄉鎮長一支筆審批，財政所監督，提高了鄉鎮遵守財經紀律，維護財經秩序的自覺性。

（五）規范了鄉鎮會計工作秩序。過去，鄉鎮由于受資金分散、分配主體多元化，以及鄉鎮財務人員業務水平等客觀因素的制約，鄉鎮會計核算工作很難達到《會計法》、新會計制度和新財務制度規范化的要求，會計工作秩序比較混亂。實行“鄉財鄉用縣監管”后，填制報表等專業性強、規范性和技術性要求高的會計核算工作由專職會計完成，促使單位會計核算的質量得到了根本保證，也有利于逐步建立起“統一收付、統一核算、統一管理”和“單一賬戶”運行的國庫集中收付制度。

（六）規范了村級財務管理。村級財務實行“村財村用鄉代管”制度，村級財政補助支出實行報賬制，由村書記審批，鄉鎮政府、財政所雙重監督。進一步規范村級支出行為，確保了村級組織的基本運轉，積極引導村級公益事業建設開展“一事一議”，采取以獎代補、民辦公助的形式調動農民“一事一議”的積極性。

（七）促進了鄉鎮財政職能發揮。“村財村用鄉代管”的實施，有效地促進了鄉鎮財政職能的轉換，財政所把工作重點由過去的收支管理型向綜合服務型轉變，其業務工作不再單純是“征收稅款”和“上劃下撥”，而是面向基層，服務為主，認真做好糧食直補、良種補貼、家電、汽車摩托車下鄉補貼等各項國家對農民的惠農政策管理工作，使基層財政服務發展的功能得到進一步加強。

二、現行鄉鎮財政管理體制存在的問題

在肯定鄉鎮財政體制改革成效的同時，還應看到工作中存在的一些不容忽視的問題，這些問題如果得不到很好的解決，必將影響農村綜合改革工作的順利推進。

（一）財政制度執行不力，監管不夠到位。一是存在坐收坐支現象。社會撫養費收支兩條線政策執行不到位，該上繳的不及時上繳，該劃撥的不及時劃撥，致使各鄉鎮隱匿了大量財政收入，影響了縣級財政對鄉鎮實行轉移支付分配的科學性、合理性和公平性。二是鄉鎮稅收征管成本大。鄉鎮通過給稅務部門劃撥工作經費等形式，變相增加稅收征管成本。四是財政監管不到位。沒有開展有組織的經常性財政、財務大檢查，沒有對違反財經紀律的單位和個人進行嚴肅處理，追究責任，致使財經紀律難于執行。

（二）鄉鎮可用財力少，資金供需矛盾仍然突出，其原因是多方面的。突出表現為：一是鄉鎮事權遠遠大于財權，鄉鎮的剛性支出壓力不減，鄉鎮的支出控制難度較大。二是鄉鎮每月的可用資金有時和實際工作不對稱，鄉鎮資金的調度困難，一定程度上影響了鄉鎮政府的正常工作運轉。

（三）配套改革進展緩慢。鄉鎮財政管理體制改革，須同鄉鎮機構改革、化解鄉鎮債務等改革配套進行。從我縣目前的實際看，隨著農業稅的取消，鄉鎮政府的自主收入大幅減少，而又缺乏新的財源增長點。導致鄉鎮政府財政困難的狀況沒有從根本上得到解決，大部分鄉鎮依賴上級財政轉移支付補助的意識很強。同時，由于激勵機制不健全，一些鄉鎮培植稅源創收的積極性不高，化解鄉村債務缺乏主動性，存在著依賴上級財政解決的現象。

（四）村級組織運轉困難。我縣按照省市文件精神，已逐年提高了村級組織運轉財政補助資金，但還存在村級組織運轉困難，究其原因一是村干部報酬過低，村干部每月報酬800元左右，難以調動村干部工作的積極性，二是村級自主收入難以監管，村級土地承包費、公產租賃費收入由村級管理，自有資金游離在政府和財政監管之外，使鄉鎮政府和財政的監督職能難以發揮。

（五）鄉鎮財政工作任務繁重，人事管理缺乏流動性。鄉鎮財政處于財政管理體系的末端，直接面對千家萬戶，工作面廣，服務項目多，補貼兌付工作程序和標準要求較高，任務十分繁重，工作量比稅改前增加了兩倍，但鄉鎮財政人員卻嚴重不足，個別鄉鎮甚至不足3人，管理和監督難分離，內部監督制約機制不能有效實施，財政資金安全存在潛在風險。鄉鎮財政干部有些在一個地方一干就是幾十年，原地踏步，人員流動渠道不暢，形成“兩管兩不管”的尷尬境地，長期得不到提拔任用，工作無活力也無動力。

三、完善鄉鎮財政管理體制的建議

（一）進一步明晰縣鄉兩級政府的事權，科學界定支出范圍。按照財權與事權相統一的原則，合理確定鄉鎮政府的支出范圍。鄉鎮財權與事權的劃分，關系到中央和地方各級政府的利益調整，而且必須通過立法、司法、執法和行政等多種手段予以實施。鄉鎮事權包括行政事業人員（含離退休人員）工資（含津補貼）、公用經費、場鎮管理運行經費、醫療經費、住房公積金、工會經費、村（居委）干部補貼、村（居委）辦公經費、鄉村道路維修費、低保配套費、優撫經費、五保戶供養費等。并且要根據鄉鎮收支規模等實際情況，分類制定鄉鎮財政支出范圍和各項開支標準，規定和完善財務審批程序，統一財務核算制度，加強支出管理。

（二）合理劃分縣鄉財政收入。一是嚴格按照上級文件要求執行增值稅、所得稅、耕地占用稅、城鎮土地使用稅、國有土地有償使用收入、土地增值稅等稅種的分成比例，并把能征收的稅種盡量留給鄉鎮。二是根據鄉鎮事權范圍每年確定鄉鎮支出基數。按當年預算超收確定一定比例進行縣鄉分成，鄉鎮留足剛性支出基數和超收分成的部分后，余下的上繳縣財政；屬收不抵支的鄉鎮，由縣級財

政轉移支付定額補助。三是不再直接向鄉鎮下達財稅收入任務。預算仍劃分縣級收入和鄉級收入，但鄉鎮財稅收入任務，由縣級征收部門負責組織完成，鄉鎮政府及財政所負責財稅工作的協調及稅收的具體征管，縣對縣級征收部門按預算確定的總任務建立財稅收入目標責任制考核體系，鄉鎮政府由于招商引資，利用當地資源等開辟新的財源而新增的收入，在超額完成財稅收入任務的前提下，縣對鄉鎮在一定時期內繼續實行超收分成獎勵辦法。

（三）嚴格執行財經紀律。一是嚴格財經紀律。必須嚴格執行國家財經紀律，嚴格收支兩條線，嚴禁坐收坐支；財政部門要及時劃撥權屬鄉鎮的資金，必須當年劃撥兌現。二是嚴格財務監管。建立稅收信息共享機制，嚴禁轉引稅收；要健全完善制度，加大財政、財務檢查和審計監督力度。三是嚴格責任追究。凡違反國家財經紀律規定，按相關規定嚴肅處理。

（四）完善轉移支付制度，研究鄉鎮發展扶持政策。一是建議扶持經濟薄弱鄉鎮的政策能通過轉移支付的辦法得到繼續貫徹，努力實現鄉鎮之間的平衡。縣財政在制定轉移支付政策時，要更多考慮貧困鄉鎮，加大支付力度，保證貧困鄉鎮財力不斷增加，努力實現鄉鎮之間的基本平衡，做到“富鄉鎮有肉吃、窮鄉鎮有湯喝”。二是關注鄉鎮用于改善民生等方面的投入。鄉鎮近年來在改善民生方面面臨的壓力比較大，既費神又花錢，想做點事財力又不允許，壓力比較大。建議縣政府對鄉鎮用于解決民生方面的投入予以關注，在財力允許的情況下，適度進行幫扶。三是盡力實現財力下移。對于上級財政部門增加的轉移支付資金，本級財政增加的可用資金，盡可能地向鄉鎮傾斜，緩解鄉鎮財力的不足，解決鄉鎮實際困難，支持鄉鎮發展。

（五）合理確定鄉鎮財政的支出順序。按照“鄉財鄉用縣監管”的要求，在預算共編的基礎上，實現財政支出“一保工資，二保運轉、三保民生”的原則，合理確定財政支出順序，切實加強鄉鎮財政管理，提高資金使用效益。

（六）增加基層財政公用經費。近幾年來，國家支持“三農”的政策不斷出臺，這些惠農政策的實施，充分調動了農民增收的積極性，而這些資金的操作與監管，全部由基層財政所承擔監督職能，加大了工作業務量，而這部分資金根本

無公用經費，工作經費不足已嚴重影響財政干部服務職能的履行，影響了干部工作的積極性，只有充分保障財政所的公用經費，才能實現基層財政的財權和事權相統一。

（七）減少鄉鎮事務負擔。用體制激勵鄉鎮發展經濟，但也要注意在當前鄉鎮收入來源渠道非常少的情況下，要盡可能減輕鄉鎮事務負擔，給鄉鎮減壓松綁，讓鄉鎮休養生息，以利今后發展。收入任務不與鄉鎮掛鉤。不向鄉鎮特別是農業鄉下達不切實際的經濟指標任務，讓經濟增長順應經濟規律，同時減輕鄉鎮負擔和壓力。

（八）加大對鄉鎮的支持力度。要按照“簡政放權、理順關系、規范分類、加強基層”的原則，將能下放的權力盡量下放鄉鎮，加大對鄉鎮的財力支持，逐步提高人頭經費標準，確保鄉鎮政府正常運轉和職能充分發揮；提高基層福利待遇，推進鄉鎮干部合理流動，努力改善鄉鎮干部的工作環境。

四、結束語

通過這次鄉鎮財政管理體制調研活動，深感農村綜合改革意義重大、任務艱巨，只有充分認識學習實踐科學發展觀的內涵，才能在工作中與時俱進、創新求實，不斷鞏固農村稅費改革成果，促進農村綜合改革、社會主義新農村建設順利開展。