第一篇：分稅制改革和財政職能的問題

分稅制改革和財政職能的問題

關于分稅制改革和財政職能的問題，分稅制改革以前，中央財政在全國總財政當中比重相當的低，1993年中央財政僅占總財政22%，分稅制改革后，中央財政迅速提高到2005年的52%。中央財力狀況得到顯著提高，我國財政分配的制度也漸漸的統一起來，最終制度化。

樓部長在談到為什么要實行分稅制改革，我非常的贊同。首先，我們應該承認我們國家存在一個城鄉二元經濟結構、東中西部發展不均衡、人們收入差距擴大等不利于社會長久穩定的因素。如果放任下去，國家肯定不穩定，那么誰會去調節，肯定是中央政府，那么調節必須要以雄厚的財政資金作為后盾。因此提升中央財力十分必要。在對新疆財政廳廳長的訪談中，我們也可以明顯看出中央財政對新疆發展建設的支持力度，在西部崛起中，中央財政起來不可磨滅的作用。財政的經濟穩定與發展職能和收入分配職能在這里得到了很好的體現。

分稅制改革以來，一個突出的問題是基層財政的困難，表現為財權重心上移而事權重心下移。1994年改革時沒有說清楚的事權，都以一票否決的形式壓著基層承擔責任，比如社會治安、公共事業發展、“普九”等，出了問題政績免談。財力不夠怎么辦呢？只能逼著地方東挪西借，甚至借高利貸。另外，在這幾年在資源制約條件下，不動產在整個經濟中的影響越來越大，與此有關的對“土地財政”的指責之聲不絕于耳，很多討論往往會歸咎于財政的分稅制，甚至激烈抨擊財政體制是萬惡之源，認為是由于分稅制導致的地方財政收入不足，使得地方政府把更多興奮點放在辦企業、搞建設項目、抬高地價增加土地批租收入等短期行為上。

稅制改革后，稅收已成為財政收入最主要的來源。此后，我們又不斷地調整和完善稅制，特別是針對稅收征管體制滯后于稅制的狀況，加快了稅收征管改革步伐。一個健康有效的稅制，必須通過與之相適應的稅收征管制度來保證實施。1998年以來，進一步加強稅收法制建設，深化稅收征管體制改革和以“金稅工程”為主要手段的稅收征管信息網絡的建設運用，建立海關緝私警察制度，這對于加強稅收征管，打擊各種偷逃騙稅、走私等涉稅違法犯罪活動，發揮了重要作用。新《稅收征管法》及其《實施細則》等一批法律法規相繼頒布實施，稅收征管力度加強，保證了稅收持續大幅度增長。2002年全國稅收收入（此為國家統

計局統計口徑，已沖減了出口退稅部分）比1993年增長了3.14倍，年均增長17.1％，與同期財政收入年均增長數基本同步，其中1994——1997年年均增收995億元，1998——2002年年均增收1880億元。稅制的重大改革和不斷完善，為持續大幅度增加財政收入、增強宏觀調控能力、支持經濟和社會事業全面發展，作出了重要貢獻。

關于財政職能問題應注意以下幾個方面

首先 ,財政職能是財政區別于其他經濟范疇的重要標志之一 ,是規范財政活動的基本準則。概括地說 ,財政是以政府為主體的分配活動 ,也就是通過政府的收支活動 ,通過征稅、舉債以及收取各種規費、使用費等途徑集中一部分社會資源 ,用以實現政府職能和滿足社會公共需要的經濟活動。

其次 ,財政職能是實現政府職能的重要手段。財政是與國家密切相連的 ,財政職能須依據政府職能來確定 ,研究財政職能需要從這一點出發。

第三 ,實行公共財政模式的國家 ,財政職能有共性的一面 ,但又必須從各自國家的國情出發 ,表現出各自不同的特征。

第四 ,財政職能有其相對固定的內涵 ,但又不是一成不變的 ,在不同的歷史發展階段 , 內容和形式都會有所不同。

能否界定好財政的職能范圍，關鍵看政府的職能究竟能否規范化。規范政府職能關鍵是處理好三個關系：一是處理好政府與市場的關系。按照市場經濟的要求，規范政府職能標準就是滿足社會公共需要，糾正市場失靈。二是處理好各級政府之間的關系。關鍵是劃分政府間的事權，這是確保國家社會經濟各項事業全面發展的政治保證。三是正確處理政府與國有企業的關系。轉變政府職能，實行政企分開是處理政府和企業關系的關鍵，國有企業改革的難點也就是政企分開。

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第二篇：財政分稅制

如何進一步進行分稅制的改革？

1994年實行的分稅制，是我國財稅體制的重大改革，實踐證明，分稅制在理順中央與地方的財政分配關系、建立規范的財政運行機制、保證中央和地方財政收入穩定增長、增強中央財政調控能力等方面，取得了顯著成效。分稅制財政管理體制的實施，調動了中央與地方兩個積極性，建立了中央與地方財政收入穩定增長的機制，發揮了中央財政的再分配功能，實現了中央與地方“雙贏”。在新的形勢下，我國應按照“財力和事權相一致”的方向進一步完善我國的分稅制體制。

一、現行分稅制存在的主要問題

政府間支出責任劃分還不夠清晰、不夠合理.我國現行法律對政府間支出責任只作了原則性劃分，不夠清晰合理。中央同地方政府的支出劃分不清晰、明確，各省、市、縣、鄉政府間支出責任劃分模糊，地區之間差別較大。

政府間收入劃分不盡合理，基層政府分享的收入與支出責任不對稱。政府間收入劃分不合理的首要問題是收入劃分與支出責任劃分不相匹配。其次是政府間收入劃分覆蓋面窄，相當數量的政府財政性收入游離于體制之外，既不利于政府間支出責任與收入的匹配，也不利于合理調節地區間財力差距。

轉移支付項目設立不夠合理，監管力度有待加強。分稅制改革以來，初步形成目前財力轉移支付和專項轉移支付體系。但由于大部分轉移支付項目都是出于配合中央宏觀調控政策而設立的，帶來財力轉移支付專項化、專項轉移支付財力化的傾向。同時，轉移支付資金的監管力度不夠，轉移支付資金的效益評估有限。轉移支付形式繁多，管理分散。轉移支付缺乏有效的約束和監督機制。

省以下財政管理體制尚不完善。目前各地普遍存在省以下橫向財力不平衡問題，省以下縱向財力分布不合理。省級政府沒有在調整省以下政府財力不平衡方面發揮應有的作用。

二、完善我國分稅制的對策

（一）明確劃分中央政府與地方政府的事權

當前我國劃分中央與地方、政府與企業之間的事權，核心問題應該是投資權劃分問題。政府應逐步從個人、企業或社會完全有能力承擔并對整個經濟發展不至于產生難以控制的沖擊的經濟建設領域和事業中退出來。同時改變按投資規模大小來劃分中央與地方投資管理權限的做法，除了特別重要的項目和中央負責的項目由中央投資外，絕大部分項目應按受益范圍由所在地方政府承擔投資。中央政府與地方政府事權的界定，都是根據各級政府對有關事務的駕馭能力和適應程度進行的。

（二）縮減預算級次，簡化財政層級

導致基層財政困難的一個原因在于財政層級過多，從而加重財政負擔。我國現有財政分級為“中央-省-市-縣-鄉”五級，而國際經驗表明，較普遍的財政分稅分級制度安排是不超過三級的。

當前我國加快推進包括“省直管縣”和“鄉財縣管”在內的財政體制改革，正是體現了政府簡化財政層級的意圖。“省直管縣”財政改革是我國加快地方政府機構改革、擴大縣域發展自主權和提高縣鄉財政保障能力的一項重要舉措。加快推進“省直管縣”財政改革，旨在深化財稅體制改革，推動解決完善公共財政體系所面臨的一些深層次問題，包括備受爭議的中央和地方事權與財力劃分問題、轉移支付制度的完善、省以下體制以及加大對基層的公

共服務領域投入等。

（三）合理劃分稅權，使地方擁有穩定的財源

由于各財政層級間“事權重心下移、財權重心上移”，我國基層財政尤其是縣鄉財政困難問題進一步凸顯。在劃定各級政府支出責任的同時，還要賦予其相應的收入。地方稅，應當具有收入穩定、不扭曲市場機制配置資源的特點。

財產稅因為征收對象不具有流動性、征稅對資源配置影響小而成為地方稅收的首選。在財產稅方面，我國已分別對持有存款、股票的收益征稅，但還沒有對居民持有房產進行征稅。有必要對我國的房地產稅收體系進行調整，拓寬稅基、調整結構，強化征管，切實發揮其引導消費、保護資源、縮小收入差距、為政府籌集收入的功能。

遺產稅和贈與稅，有助于調節財產稟賦，為居民創造均等的發展機會，同時能夠引導富裕階層進行社會捐助。應創造條件，早日開征遺產稅和贈與稅。

（四）完善轉移支付制度

在合理劃分各級政府支出責任、制定科學的費用標準的基礎上，以確保政權正常運轉、履行公共福利承諾、提供最低標準的公共服務為重點，加大財力性轉移支付力度。同時，減少項目類專項轉移支付的比重和數量，逐步優化轉移支付結構，推動落后地區政府向公共服務型政府轉型。

1.轉移支付目標

一是通過政府間財政轉移支付保障各級政權具有正常的施政所需的財力，二是使全國各地居民基本享有水平接近的教育、醫療衛生等基本生活條件和能源、交通、通信等基礎設施，三是在市場經濟條件下，對市場機制作用不到時或無法作用的領域，通過政府間轉移支付實施調節，促進資源的優化配置。

2.轉移支付的模式和手段

我國長期以來一直采用單一的縱向轉移模式這種模式處理政府間分配關系，已有豐富經驗，應通過法律化、民主化的制度設計增加透明度，減少隨意性，逐步健全我國的單一縱向轉移支付制度。

3.合理運用轉移支付手段

根據轉移支付手段的不同功能和我國轉移支付的目標，我國可以設置一般性補助即稅收返還、專項撥款補助、特殊因素補助和特殊自然災害補助。

4.轉移支付制度的法制化

逐步規范我國政府間財政轉移支付制度，應大力加強財政法規建設，全面實施預算法，以立法形式明確中央與地方政府的事權與財權劃分標準，確立中央政府對地方政府的激勵機制，保證中央政府掌握大量的激勵資金。

5.轉移支付的管理

鑒于我國目前轉移支付資金有限，財政部是專職主管政府資金分配的部門，運轉高效，我國轉移支付管理機構設置，目前應采用財政部內設機構的形式，并且建立審查監督機制。

第三篇：分稅制改革

分稅制改革

為什么建設與完善社會主義市場經濟，必須堅持分稅制改革方向?

在中國即將啟動新一輪經濟體制配套改革的關鍵時期，財稅改革再次成為研討和推進配套改革的切入點。近些年因現實運行中所出現的諸如縣鄉財政困難、地方隱性負債、土地財政和以專項補助為代表的“跑部錢進”等突出矛盾和問題，一次又一次地將分稅制的評判問題推向風口浪尖，成為社會各界關注的焦點。

分稅制改革必須“全覆蓋”

搞市場經濟，就必須實行分稅分級財政體制——這是世界各國在市場經濟發展中不約而同形成的體制共性與基本實踐模式。在舉國“迎接三中全會”的當下，我們有必要按照基本分析思路來審視：為什么建設與完善社會主義市場經濟，必須堅持分稅制改革方向?

以市場配置資源為基礎機制的市場經濟，要求政府職能主要定位于維護社會公平正義和彌補市場失靈和不足，因而政府的事權、財權主要定位在公共領域，“生產建設財政”須轉型為“公共財政”，以提供公共產品和服務作為主要目標和工作重心。所以制度安排上，必然要求改變按行政隸屬關系組織財政收入的規則，而走向法治背景的分稅分級體制，讓企業得以無壁壘地跨隸屬關系、跨行政區域兼并重組升級優化而釋放潛力活力，充分公平競爭。同時在政府間關系上，也遵循規范與效率原則，由各級政府規范化地分工履行公共財政職能，將事權與財權在各級政府間進行合理劃分，配之以財力均衡機制即以資金“自上而下流動”為主的轉移支付。

分稅制是分稅分級財政體制的簡稱，其體制內容，包括在各級政府間合理劃分事權(支出責任)與財權(廣義稅基配置);按稅種劃分收入建立分級籌集資金與管理支出的財政預算;分級的產權管理和舉債權管理問題，以及轉移支付體系問題。分稅制既適應了市場經濟下政府維護市場秩序、提供公共產品職能定位的內在要求，也迎合了各級政府間規范化地、可預期地分工與合作以提高公共資源配置效率的公共需要。

一言以蔽之，分稅制財政體制內洽于市場經濟。在我國不斷深化社會主義市場經濟體制改革和推進全面配套改革，堅持分稅制財政體制改革方向，是切不可動搖的。近些年來地方財政運行中出現的縣鄉財政困難、隱性負債、土地財政、“跑部錢進”等問題，絕非分稅制所造成，恰恰是因為分稅制改革在深化中遇阻而尚沒有貫徹到位，特別是在省以下還并未成型所引致。還有一種看法，雖未在表述上全盤否定分稅制方向，卻從強調“因地制宜”切入而提出“中央與省之間搞分稅制、省以下不搞分稅制”、“非農區域搞分稅制、農業區域不搞分稅制”的主張。

這一設計思路看似以“實事求是”為取向，要害是未能領會市場經濟資源配置的內在要求而脫離了中國經濟社會轉軌的基線和現實生活中的可操作性，屬于一種使財政體制格局重回“條塊分割”、“多種形式包干”的思維方向，未能把握深化改革的“真問題”。一個統一市場所要求的各種要素無壁壘流動的制度安排，如何能夠如此“因地制宜”而橫縱皆為切割狀態?如果說省以下不搞分稅制，那正是“94改革”以來我們看到的因深化改革受阻而業已形成、為人詬病的現實狀態。如果說“農業地區不搞分稅制”，那么且不說實際操作方案中如何可能合理地將我國具體劃分各類大大小小、與非農地區僅一線之分的“農業地區”，只要試想一下，假如處在體制分隔、切割狀態，各個區域中的企業如何形成我國目前第一大稅種增值稅的抵扣鏈條，各地政府將如何處理各自轄區的企業所得稅索取權?

因此，統一市場的資源配置優化機制，必然要求分稅制“橫向到邊，縱向到底”地實施其制度安排的全覆蓋。分稅制改革的制度創新的內在要求如此，與之相聯系、相呼應的管理系統創新、信息系統創新，也必然都應當“橫向到邊，縱向到底”地全覆蓋。

事權與財權相順應

近期和未來在深化改革中健全完善我國分稅制財政體制的大思路，應是在明確政府改革中職能轉變、合理定位的前提下，配合政府層級的扁平化和“大部制”取向下的整合與精簡化，按照中央、省、市縣三級框架和“一級政權、一級事權、一級財權、一級稅基、一級預算、一級產權、一級舉債權”的原則，配之以中央、省兩級自上而下和地區間橫向的轉移支付制度，建立內洽于市場經濟體制的事權與財權相順應、財力與支出責任相匹配的財政體制。

根據“94改革”以來分稅制深化改革不盡如人意的突出矛盾和真實問題，今后改革的重點至少應包括以下幾個方面。

第一，在“最小一攬子”配套改革中積極、漸進推進省以下分稅制的貫徹落實，通過省直管縣、鄉財縣管和鄉鎮綜合配套改革，在大面上將我國原來的五個政府層級扁平化為中央、省、市縣三個層級(不同地區可有先有后)。

第二，在頂層規劃下調整、理順中央與地方三層級事權劃分，進而按照政府事務的屬性和邏輯原理，合理和力求清晰地劃分政府間支出責任，盡快啟動由粗到細形成中央、省、市縣三級事權與支出責任明細單的工作，并在其后動態優化和加強績效考評約束。地方政府應退出一般競爭項目投資領域，經濟案件司法審判權應集中于中央層級等。

第三，以稅制改革為配合，積極完善以稅種配置為主的各級收入劃分制度。大力推進資源稅改革(以“從價征收”機制覆蓋到煤炭為重頭戲)和積極擴大房地產稅改革試點范圍;擴大消費稅征收范圍，調整部分稅目的消費稅征收環節，將部分消費稅稅目收入劃歸地方;將車輛購置稅劃歸為地方收入;積極推進“營改增”，將增值稅中央增收部分作為中央增加對地方一般性轉移支付的來源。

第四，按照人口、地理、服務成本、功能區定位等因素優化轉移支付的均等化公式，加強對欠發達地方政府的財力支持;適當降低專項轉移支付占全部轉移支付的比重，歸并、整合專項中的相似內容或可歸并項目;盡量提前其具體信息到達地方層面的時間，并原則上取消其“地方配套資金”要求，以利地方預算的通盤編制與嚴肅執行;積極探索優化“對口支援”和“生態補償”等地區間橫向轉移支付制度。

第五，結合配套改革深化各級預算管理改革，在全口徑預算前提下從中央級開始積極試編3-5年中期滾動預算;把單一賬戶國庫集中收付制發展為“橫向到邊、縱向到底”;配之以“金財工程”、“金稅工程”式的全套現代化信息系統建設來支持、優化預算體系所代表的全社會公共資源配置的科學決策;應加快地方陽光融資的公債、市政債制度建設步伐，逐步置換和替代透明度、規范性不足而風險防范成本高、難度大的地方融資平臺等隱性負債;地方的國有資產管理體系建設也需結合國有資本經營預算制度建設而積極推進。

第六，在“漸進改革”路徑依賴和“建設法治國家”、“強化公眾知情與參與”多重約束條件和邏輯取向下，逐步而積極、理性地推進財稅法制建設，掌握好服務全局大前提下“在創新、發展中規范”與“在規范中創新、發展”的權衡點，強化優化頂層規劃和繼續鼓勵先行先試，在經濟社會轉軌歷史時期內，不斷及時地把可以看準的穩定規則形成立法。

稅種 現行情況

納稅人 計稅依據 稅率 稅收歸屬

增值稅 境內銷售貨物或者提供加工、修理修配勞務以及進口貨物的單位和個人 增加值(小規為銷售額)0、13%、17%(小規為3%)中央地方75：25;進口環節歸中央

消費稅 境內生產、委托加工和進口應稅消費品的單位和個人 部分商品銷售額、銷售數量 比例稅率(1%-56%，共14檔);定額稅率 中央獨享

營業稅 有償提供應稅勞務、轉讓無形資產和銷售不動產的單位和個人 營業額或轉讓額、銷售額 3%、5%和20% 地方獨享(部分行業企業除外)

企業所得稅 境內的一切企業和其他取得收入的組織 來源于中國境內外的生產經營所得和其他所得扣除免征額 10%、15%、20%、25% 中央地方60：40;部分央企歸中央

個人所得稅 居民納稅義務人和非居民納稅義務人 工資、薪金所得和個體工商戶的生產、經營所得等11項，扣除免征額 工資、薪金5%-45%九級;個體戶生產、經營所得：5%-35%五級;其余20% 中央地方60：40

資源稅 境內開采礦產品或生產鹽的單位和個人 原油、天然氣的銷售額;煤炭、鹽等5類礦產品數量 原油天然氣銷售額5%-10%;其余從量 中央地方共享

城鎮土地使用稅 在城市、縣城、建制鎮、工礦區范圍內使用土地的單位和個人 實際實用的土地面積 分大中小城市和城鎮四類 地方獨享

房產稅 房屋產權所有人 城市、縣城、建制鎮和工礦區范圍內的房產余值或租金收入 房產余值的1.2%，或租金的12% 地方獨享

城市維護建設稅 繳納增值稅、消費稅、營業稅的單位和個人 實際繳納的增值稅、消費稅、營業稅稅額 按城市級別分1%、5%和7%三檔 地方獨享(部分行業企業除外)

耕地占用稅 占用耕地建房或者從事其他非農業建設的單位和個人 占用耕地的面積 5元-50元/平方米 地方獨享

土地增值稅 轉讓國有土地使用權、地上的建筑物及其附著物并取得收入的單位和個人 有償轉讓國有土地使用權及地上建筑物和其他附著物產權所取得的增值額 40%-60%四級超率累進稅率 地方獨享

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第四篇：分稅制改革

分稅制改革：一盤沒有下完的棋

2011年12月27日 02:40 來源：上海證券報 作者：馬 濤

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始于1994年的分稅制改革，到今天已近18年了，然而現行分稅制可以說仍未“成年”。盡管通過分事權、分稅收、分管理，打破了傳統的“財政包干”模式，實現了財政收入的快速增長，也使政府與企業、中央與地方的財政分配關系走向規范，建立了政府間分權型財政模式。但地方稅收體系至今沒能成型，與快速發展的市場經濟相比，分稅制改革卻是一盤沒有下完的棋。

迄今，我國財稅體制仍是“一國兩制”。政府收入除了預算內收入，還包括預算外收入、制度外收入和土地出讓金收入等。1994年至2009年，全國稅收收入占公共財政收入的比重由98.3%下降到86.9%，15年降低了11.4個百分點，不少地方政府的非稅收入超過了稅收收入，2009年全國地方政府性的非稅收入達到了36855億元，相當于地方稅收收入的1.45倍，一些基層政府非稅收入甚至超過稅收收入好幾倍。大量政府性非稅收入游離在分稅制之外，遂使分稅制改革成了“半場改革”。省以上是分稅制的“陽光世界”，省以下卻是誰也搞不清的“灰色地帶”。因為省以下遲遲沒有形成真正的分稅制，省以下收入劃分由省級政府根據實情自主決定，而上級政府單方面決定下級政府的收入分配模式，也使財權劃分極不規范，造成了地方政府財力逐漸向省、市級財政集中，縣鄉財政卻日益困難的局面。財權層層向上集中，上級政府的撥款又被層層截留，造成基層政府財權與事權高度不對稱，不能有效履行各自的職能。

在我國現行的28個稅種中，雖然劃歸地方的稅種有18個，但這些稅種大都是稅源零星、征管難度高的小稅種。雖然營業稅、企業所得稅和個人所得稅收入較為穩定，但企業、個人所得稅已劃分為共享稅，不能成為地方主體稅種。目前僅營業稅在地方稅體系中一定程度起到主體稅種的作用。在多數分稅制比較完善的國家，地方政府開征的理想稅種及稅基應具有非流動性，以財產稅為主體稅種是共同點。但目前我國財產稅系尚未形成完備的體系，遺產稅等重要稅種尚在研究之中，雖然財產稅稅種較多，但稅額較小，遠不足以保證地方支出需要。

財政分權理論認為，地方各級政府能靈活獨立地決定該級政府預算，是發揮地方政府職能的保證，而預算自主權則需要稅收自治權來保證。但我國分稅制改革避開了這一敏感話題，只單純考慮稅收收入的劃分。我國稅制微調政策措施幾乎完全出自中央政府，地方政府只在個別稅種或稅目上具有有限的稅額及稅率的決定權，只有某些地方稅的稅收行政法規的部分制定權。為了促進本地經濟社會發展，滿足基本支出需要，地方政府不得不依靠“收費財政”和“土地財政”。

可以說，我國當下的財稅體制改革，無法真正實現財政分權意義上的分稅制。“十二五”期間，我國將大力推進經濟結構調整，促進經濟發展方式轉變，這對各級政府的財政收入會造成一定沖擊。從地方層面入手優化稅收配置，繼續推進分稅制改革，對全國財政收入安全和經濟平衡增長具有重要意義。筆者為此提出如下設想。

首先，建立“分稅”與“分成”并存體制。在中央、省、市之間實行規范的“分稅制”財政體制，盡可能按稅種屬性和屬地原則劃分各級收入，而在市與縣之間實行“分成制”，通過市與縣、鄉財力的整合，達到共擔風險、水漲船高。

其次，調整政府間的收入分配結構。通過調整稅種分享方式和分享比例，進一步增加地方政府分享的收入和分配的財力規模，逐步提高地方政府在政府總收入中的比重，尋求省級集中財力的最優規模。

再次，逐步完善地方政府稅收體系。在可見的將來，增值稅、營業稅、企業所得稅、個人所得稅等無疑還應繼續作為地方主體稅種，另外考慮完善現有稅種，改革財產稅體系，逐步建立個人所得稅分類與綜合相結合的混合所得稅制，加快推進增值稅擴圍的改革。

最后，實現稅收管理權限的分割。鑒于權力與責任共生并存，有必要給予地方一定的稅收管理權，這不僅不會造成地方濫用稅權，相反可增加地方政府依法運用權力的壓力和動力，既能提高稅收體制的運行效率，也能減少來自基層政府行為不當的沖擊，實際上是對地方政府的一種約束和保護。

(作者系中國人民大學經濟學博士)

第五篇：我國分稅制財政體制進一步改革的基本思路

我國分稅制財政體制進一步改革的基本思路

我國分稅制財政體制進一步改革的基本思路

摘要：本文從分稅制改革10多年來，在運行過程中出現的問題談起，涉及到了政府支出責任劃分、政府間收入劃分、轉移支付以及省以下財政管理體制方面的問題，最后提出了一些列的解決思路。

關鍵詞：分稅制事權財權轉移支付財政管理體制稅收立法權三級政府三級財政管理體制

正文：

1994年的分稅制改革是我國財政制度變遷史中具有里程碑意義的重大變革，它對于明確中央與地方之間的財政分配關系，振興中央財政，遏制地方“諸侯經濟”，以及對于建立與社會主義市場經濟體制相適應的新型財稅體制，都具有重大意義。但是，我們也應該看到，我們現行的分稅制財政體制還不是一種十分成熟的分稅制財政體制，還存在許多內在的體制缺陷，諸如政府間的財政關系缺少法律的規范、政府間事權責任界定不清、省以下地方政府間的分稅制改革尚未真正啟動、財政轉移支付制度還不健全等等。因而，它離真正意義上的成熟的分級分稅財政體制還有較大的距離。

一、分稅制改革后出現的問題，主要表現在以下幾方面：

1、政府間支出責任劃分還不夠清晰、不夠合理。我國現行法律對政府間支出責任只作了原則性劃分，還不夠清晰，也不夠合理。一是一些應當完全由中央承擔的支出責任，地方也承擔了一部分，如氣象及地震等管理職能；二是完全屬于地方的支出責任，中央也承擔了一部分，如地方行政事業單位人員工資和基礎教育等；三是部分支出責任中央與地方職責劃分不夠合理，執行中經常發生交叉、錯位。如我國養老保險由地方政府管理，而實際執行中中央政府又承擔了大部分支出責任；四是各省、市、縣、鄉政府間支出責任劃分更為模糊，地區之間差別較大。政府間支出責任不清、風險不明，為財政可持續發展留下了隱患。

2、政府間收入劃分不盡合理，基層政府分享的收入與支出責任不對稱。政府間收入劃分不合理的首要問題是收入劃分與支出責任劃分不相匹配，基層政府收入來源有限，不利于基層財政收入的穩定增長，難以滿足其正常的公共支出需要。其次是政府間收入劃分覆蓋面窄，相當數量的政府財政性收入游離于體制之外，既不利于政府間支出責任與收入的匹配，也不利于合理調節地區間財力差距。此外，我國稅制結構中流轉稅占主體，流轉稅具有稅基流動性強、地區之間分布不均等特點，也為我國政府間收入劃分增加了難度。

3、轉移支付項目設立不夠合理，監管力度有待加強。分稅制改革以來，我國轉移支付制度不斷完善，初步形成了目前財力轉移支付和專項轉移支付體系。但是，由于大部分轉移支付項目都是出于配合中央宏觀調控政策而設立的，隨著各項新政策的出臺，轉移支付項目逐年增多，由此帶來財力轉移支付專項化、專項轉移支付財力化的傾向。同時，轉移支付資金的監管力度不夠，轉移支付資金的效益評估有限。

4、省以下財政管理體制尚不完善。目前，各地普遍存在省以下橫向財力不平衡問題，省以下縱向財力分布也不盡合理。省級政府沒有在調節省以下政府財力不平衡方面發揮應有的作用。

二、進一步改革分稅制財政體制的基本思路

1、完善中央與地方的事權劃分

事權劃分是分稅制財政體制的基礎。事權劃分合理與否，直接決定一級政府承擔的職責是否與其政府職能相適應，也影響著財權分配以及轉移支付制度的合理與否。解決當前基層財政的財力困境問題，也必須著手于調整各級政府間的支出事權。總的原則是，屬于全國性共同事務，應由中央政府決策、承擔和管理；屬于地方性共同事務的事權，應由地方政府在中央統一政令許可范圍內自行決策和承擔，劃歸地方政府管理。凡是低一級政府能夠有效處理的事務，一般不上交上一級政府，凡是地方政府能夠有效處理的事務，一般也不上交中央政府來處理。

從立法的角度來看，目前，我國沒有統一的憲法或法律作為劃分事權財權依據，連權威性政策依據都沒有，僅有一個行政文件《國務院關于實行分稅制財政體制決定》國發[1993]85號文件。憲法、組織法雖然分別規定了中央、省、省以下的各級政府職權，但是僅僅是出具了事權、財權的縱向劃分的雛形，太含糊，太統籌。

第一，將中央與地方的事權劃分的決定權、調整權從中央政府轉到立法機構。

第二，有關中央與地方事務劃分原則性問題，有必要在憲法中或憲法性文件中規定：(1)明確界定中央及地方各級政府事權范圍；(2)劃分中央與地方事權的標準內容；(3)明確規定各級立法機構稅收立法權限，立法原則，立法程序。

第三，盡快制定關于分稅制的法規，立法時要細化如下內容：(1)中央政府及地方政府各自職能范圍：中央管什么，地方管什么，哪些是中央承擔的支出責任，哪些是地方承擔的支出責任，要有明確的法律或規章進行詳盡具體的支出和規制；(2)中央政府及地方政府各自事權范圍；(3)中央政府及地方政府各自支出范圍，并且重新核定支出基數。

2、建立規范化的政府間財政轉移支付制度

從資金的流向看，轉移支付主要包括資金在中央政府與地方政府之間的縱向轉移以及同級政府之間的橫向轉移。我國目前主要以單一縱向轉移支付為主，缺乏地區間的橫向轉移支付，難以實現各地區公共產品和服務水平的均衡。因此，建立地區間的橫向轉移支付尤為必要和現實。應根據公平與效率兼顧的原則，從制度層面上設計一種計算各地應有的財政收入和合理的支出水平的辦法，并使其公式化，規定資金由發達地區向貧困地區轉移的額度，通過橫向轉移來實現地區公共服務水平的均衡，以彌補單一縱向轉移支付的不足。另外，要改變目前的稅收返還辦法，加大向落后地區的資金轉移支付力度，使落后地區具備快速發展的能力，推進各地區的協調發展。

為此，應在中央集中國內大部分財力的前提下，建立規范化的中央對地方的各種補助制度，具體包括：（1）一般性補助即稅收返還。必須按照科學規范的因素法，建立由各種因素（如人口、人均GDP、地區教育水平、地區醫療水平、區域面積等）加權組成的轉移支付公式，測定地方財政公共開支的數額。如果支大于收，由地方政府統籌使用。（2）專項撥款補助。這主要是為了有效貫徹中央政府的有關政策，解決經濟和社會發展中的特殊問題設置的，是中央實施宏觀調控的有力手段。總結我國過去專項補助的經驗教訓，參照市場經濟國家的有關做法，專項撥款補助不能隨意進行，不能“撒胡椒面”。具體而言，一要體現國家產業政策的要求，明確重點和專門用途，當前主要是用于重點基礎設施建設和建立高新技術產業；二應要求地方有配套資金，以發揮中央財政的資金導向功能，從而增大對有關項目建設的資金投入量；三要加強資金管理，加大項目監督稽查力度。（3）特殊因素補助。這包括對老、少、邊、窮地區在一般性稅收返還基礎上，再增加一些補助，以體現國家的民族政策，調節分配結構和地區差距，特別是扶持經濟不發達地區的發展。此外，還有一些臨時性的，主要

針對遭受特大自然災害和意外重大事故地區的補助。

3、完善地方稅收體系，給與地方一定的自主權

（1）地方稅收立法權

實際中，立法權幾乎完全集中在中央，限制了地方制定稅收法規的權力，也削弱了地方籌集財政收入和進行局部靈活調整的能力，不利于發揮地方的積極性。

要賦予地方一定的稅收立法權。這樣做有其可行性：第一，市場經濟的一般原則——分級分權管理原則。“責、權、利”相統一，來調劑地方組織的積極性。第二，提高社會資源更有效配置。稅收立法權實質上是一種特殊資源配置決策權。地方經濟發展很大程度上依賴于資源配置的合理性和有效性。

（2）建立地方稅收體系

A、營業稅

把營業稅劃為地方固定收入，作為地方的主體稅種。目前，分稅制下，營業稅雖然是地方稅收中的一個主要來源，但實際上成立了中央于地方的共享稅。營業稅不適宜作為共享稅，是因為營業稅具有明顯的地方稅特征，主要來源于第三產業，征收面廣，水源分散，特別是涉及零售業、飲食業、服務業，個體戶所占的比重很大，適合地方征管。營業稅劃分給地方的話，能使得第三產業的發展與地方利益緊密的結合起來，推動地方把更多的精力放在第三產業上，有利于第三產業的發展和產業結構的調整。

B、建立以財產稅作為地方稅的主體稅種

從發達國家的經驗來看，地方稅收體系大都以財產稅類作為主體稅種。因為，首先，財產稅不會發生地區間的轉移，也無法偷逃稅，十分穩固。第二，作為房產稅和土地稅課稅對象的房產和土地散布在各個轄區內，只有地方政府才能詳細掌握稅源，核實房價納稅人不易偷漏稅款，課征率高。第三，稅基比較穩定，不會發生稅基大量的地區性轉移。第四，財產稅有十分重要的經濟和社會調節功能，通過調節財產所有者由于財產的規模、數量等因素而獲得的某些級差受益，縮小貧富差距，從而有利于社會的穩定和發展。所以，只要地方政府專心優化本地投資環境，搞好基礎設施與公共服務，吸引越來越多的企業到自己的地區內投資，就可以不斷推動本地的不動產升值，擴大自己的稅基，形成長久不衰的財源。

C、改革城市維護建設稅作為地方稅的主體稅種

城市維護建設稅占全國財政收入的比例這些年來是逐年上升。改革城市維護建設稅，使得其成為主體稅種，擴大其征收范圍，改變其計稅依據，使得該稅不限于在城市、縣城、建制鎮、工礦區開征，納稅人不分國內國外；單位企業和個人，凡有經營收入，都應該以銷售收入、營業收入和其他經營收入為計稅依據進行征稅。

通過以上的調整，形成以房產稅、車船稅、遺產稅和耕地占用稅為主的財產稅體系，與一系列銷售稅配合，逐步建立以財產稅、營業稅、城市維護建設稅為主體稅種，其他稅種配合的地方稅制體系。

4、構建中央、省、市（縣）三級政府和三級財政體制

目前，我國是一個五級政府架構的大國，財政體制安排不僅涉及中央與地方之間的財政關系，還涉及到省以下四級政府之間的財政體制安排。分稅制改革后，我國中央與省級政府間的財政關系較從前明顯理順，而省以下各級地方政府間的財政關系遠未理清，地方財政體制建設嚴重滯后，地方尤其是基層縣鄉財政十分困難，嚴重影響了部分地方的社會穩定和政府權威，任其發展勢必會導致地方財政危機進而威脅到中央財政，因而加強地方財政體制建設和進一步理順地方政府間財政關系是我國財政體制改革總體框架中十分重要且極為緊迫的任務。

從世界范圍看，成功地實施分稅制財政體制的國家通常只有三級政府財政級次。如美國除邦政府以外，有50個州政府，8000個地方政府，還有一些學區以及數百個土著美國人政

府；縱向序列共分聯邦、州和地方三級。歐盟主要成員國也是中央、大區和地方政府三級架構。日本是有一億多人口的大國，也只有都道府縣和市町村二級行政區劃。我國目前實行五級政府和五級財政體制，是世界上主要國家中政府層級和財政層級最多的國家。我國現行稅種有28個，5級政府與28種稅的對比狀態，使得中國不可能像國外那樣比較完整地按稅種劃分收入，而只能走加大共享收入的道路。把目前的稅種分成3個層次相對容易，而要分成5個層次則難上加難。也就是說，我國目前的五級政府和五級財政體制使得“分稅種形成不同層級政府收入”的分稅制基本規定性缺少最低限度的可操作性。鑒于我國政府層級過多，應著力構建“中央政府一省級政府一市（縣）政府”三級政府體制，相應形成“中央財政——省級財政——市（縣）財政”三級財政體制。

這種三級政府與三級財政體制，應逐步取消市管縣體制，總體上按城鄉分治原則實行市縣分治，即使短期內難以做到市縣行政同級，但至少可以做到財政同級，切實減少過多的財政級次，隨后分步推行省管縣體制。省管縣可與重新調整省級行政區域相結合。目前全國的縣級政區有2200個左右，如果省區數目增加到50個左右，平均每省將管轄40～50個縣。對于中央或省區而言，40～50個下屬政區的管理幅度是適宜的。第二，撤鄉并鎮，恢復其縣級政府的派出機構的性質。目前鄉級財政日益陷入困境，淪為負債財政和危機財政，根本無力為農村社會提供基本的公共產品和服務，龐大的鄉鎮機構與脆弱的農業經濟基礎已不相適應，成為加重農民負擔的根源。因而，有必要撤鄉并鎮，將其變為縣級政府的派出機構。

5、加快支出管理制度改革與創新，大力推進公共財政體制建設

1994年的財政體制改革已搭起了社會主義市場經濟條件下財政體制的基本框架。但這一框架主要著眼于收入劃分及其管理，而財政支出管理改革相對滯后，已成為完整規范的財政體制的最大瓶頸。目前亟需從以下幾方面推進支出管理制度的改革：（1）實行國庫集中收付制度。由政府財政（國庫）部門對所有政府性收入，包括預算內收入和納入財政專戶管理的預算外收入進行集中收納管理，同時，對各部門和各單位的支付過程實行集中統一的處理。

（2）進一步完善部門預算制度。應加快部門預算的法律制度建設，改革現行的預算撥款體制，將預算分配權集中于財政部門。延長預算編制時間，改革預算編制方法，對現行預算支出科目進行調整。（3）引入市場機制，全面推行政府采購制度。進一步發展和完善我國的政府采購制度，應盡快制定相關法律法規，完善適合我國國情的政府采購法律體系。改變現行分散的國庫撥款制度，逐步實現政府采購的預算管理和國庫集中支付。同時，建立并完善政府采購的監督管理機制。

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[9]《人民日報》 2004年01月16日 第十四版