第一篇：實行分稅制和稅費改革后鄉鎮財政體制與運行情況

實行分稅制和稅費改革后鄉鎮財政體制與運行情況—來自水口山鄉的調查為了了解分稅制和農村稅費改革對鄉鎮財政體制產生的影響、運行效果及存在的問題，我們重點對水口山鄉的財政體制和財政運行情況進行了認真調查和解剖。

一、財政體制和財政運行情況水口山鄉屬于典型的丘陵區，轄31個村、231個組，面積為68平方公里，總人口2.9萬人，是一個貧困鄉。2004年，全鄉共完成經濟總收入5518萬元，比上年下降23.6%；農林牧漁業總產值6184萬元，同比下降6.3%；鄉鎮企業總產值23268萬元，同比增長17.4%；農民人均純收入1580元，同比增長7%。去年全鄉完成財政總收入286.6萬元，同比增長14%，地方財政收入完成237.8萬元，其中工商稅收46.26萬元、農業四稅108.31萬元、其他收入21.66萬元、專項收入61.57萬元；上劃“兩稅”48.75萬元。財政支出215.08萬元。累計赤字111.5萬元。

（一）分稅制鄉鎮財政體制實施以來的運行情況我縣從1998年開始對鄉鎮全面實行“劃分收支范圍，分級分稅清算，核定收支基數，收大于支，包干上交，逐年遞增，支大于收，逐年遞減，一定三年”的分稅制財政管理體制；2001年第二輪分稅制實行“核定收支、超收分成、短收自負、比例調控、綜合平衡、一年一定（或一定幾年）”的管理體制。分稅制鄉鎮財政體制運行以來，由于明確劃分了鄉鎮財政收支范圍，改變了過去鄉鎮財權與事權不分、縣財政包攬過多的狀況，充分調動了鄉鎮當家理財的積極性。一方面，加快了財源建設步伐。各鄉鎮根據地域經濟和本地資源的優勢，積極實施財源建設發展策略，拓展了財政增收的空間，如水口山鄉實行分稅制的頭一年，鄉鎮企業產值就實現了成倍增長；另一方面，強化了財政管理。各鄉鎮堅持從健全制度入手，狠抓支出改革和管理，盡量節約支出，努力自求平衡。盡管分稅制財政體制改革在水口山鄉取得了初步成功，但在實際運行中也暴露出一些問題。一是基數核定不合理。在核定基數時，既沒有考慮原來收入中含有水份的因素，也沒有考慮經濟運行中一些不可預料的嚴重影響減收增支的因素，所定基數偏高，實際收繳的稅額與基數的差距太大。如該鄉去年完成的95萬元國稅、地稅收入任務中，實際在本鄉范圍內征收的稅收只有38萬元，僅占40%。二是財稅機構不健全。由于稅務體制改革實行按經濟區域設置，全縣國稅只有6個分局，地稅只有5個分局。一個分局要負責多個鄉鎮的稅收征管，在一定程度上削弱了收入的組織力度。據該鄉反映，為了確保按時完成收入計劃，需多次跑國稅、跑地稅，找專管員，找分局長，既要花費很大精力，又達不到理想效果。三是財政增收不穩定。由于收入來源穩定、增收潛力大的主要稅種都劃歸了中央收入或中央地方共享收入，留給鄉鎮的只是收入不穩、稅源分散、征收難度較大的小稅種，鄉鎮財政收入的增量明顯下降。

（二）農村稅費改革后對鄉鎮財政的影響該鄉按照省、市、縣的統一部署，全面推行了農村稅費改革，目前發展態勢平穩，收到了預期的效果。主要體現在以下幾個方面：

1、減輕了農民負擔。通過稅改，從制度上規范了農村利益分配關系，從根本上制止了各種亂收費，達到了標本兼治的目的。稅改后，全鄉農民人平負擔為43元，與2004年人平負擔75元相比減輕了42.7%，農民負擔的減輕，調動了農民生產積極性。

2、規范了農村稅費征管。按照“公開、公平、公正”的原則，將全鄉的稅改情況都進行了張榜公布，自覺接受群眾監督；填制了全省統一的納稅通知書，及時發放到戶，使每個農戶要繳哪些稅、繳多少、怎么繳有了較清晰的認識，自覺納稅的意識有所增強；規范了農村稅費制度，理順了國家、集體和農民的分配關系。

3、密切了干群關系。稅費改革后，鄉村干部的工作作風有了明顯轉變，過去簡單粗暴的工作方式不見了，代之的是依法行政、文明行政，在人民群眾中樹立了良好的形象，得到了群眾的好評，有效改善了干群關系。由于鄉鎮經濟薄弱，政策落實難以到位，群眾基礎有所差距，改革方案不盡完善，改革后的許多矛盾與問題也隨著改革的逐步深入而顯現出來。主要表現在：

1、村級財力難到位。一方面，按照稅費改革政策的規定，村干部的報酬、辦公經費除原由集體經營收入開支的保留外，其余的只能在征收的“兩稅附加”中統一開支。由于全鄉大多數村無集體經營收入，村級財力不足部分寄望于兩稅附加，但各村的兩稅附加因各種原因無法收足，與鄉政府辦理結算時，大多還是村上墊付的，減少了村上的收入。另一方面，雖然政策規定900人以上的村收入確保1.2萬元，900人以下的村確保1萬元，不足部分在轉移支付中解決，但由于“兩稅附加”不能征收到位，大多數村只好將這部分轉移支付折抵了“兩稅附加”的不足部分，這部分資金實際上還是在農民手中，并沒有成為村上收入。由于村級財力不能到位，村干部的工資待遇無法得到保障，影響了工作的積極性和主動性，甚至還有許多村干部消極怠工和辭職不干。

2、“一事一議”難執行。雖然政策允許村一級通過“一事一議”籌集資金用于集體公益事業建設，但由于相關政策文件未規定保證措施，缺乏必要的法律手段，村民不愿承擔籌資籌勞任務。目前，全鄉31個村只有10個村實施了這項政策，而且從實行的情況來看，效果很不理想，部分群眾對此積極性不高，與己無關的事不愿搞，只講村民自治行為，不講政府行為，結果是農村公益事業無法落實下去，特別是跨村、跨鄉的公益事業更難實施，使“一事一議”變成了“有事難議”。

3、稅收任務難落實。外出經商務工而大量拋荒農田的現象較為普遍，導致農業稅征收任務難以落實下去，給征稅工作帶來相當大的難度。

4、執法手段難實施。農村稅費改革后，農業稅征收任務加大，但財政執法人員少，難以承擔起繁重的征稅任務。同時在執法過程中，稅法不能執行到位，甚至有的認為稅收就是“三收”，“換湯不換藥”，結果對一些“釘子戶”的處罰措施不力，執法手段弱化，難以保證農業稅征收到位。

二、財政運行中面臨的主要困難及原因該鄉財政面臨著稅源不足、收入艱難、運轉困難的嚴峻形勢。突出表現在：

1、赤字大。到2002年底止累計赤字111.5萬元。

2、負債重。據統計，至2004年底全鄉財政總負債544萬元，其中借入周轉金22萬元、世行貸款13萬元、“～”舉債資金54萬元、儲

金會貸款58萬元、個人借款32萬元、欠發工資52萬元、其他單位和個人往來251萬元、銀信部門借款62萬元。干部工資1999年僅發了7個月，補助未發；2000年只發了9個月，補助未發；2001年至2002年，站所撥款基本到位，行政干部和財政所干部的工資除縣財政統發之外，補助僅發2個月。由于負債重，鄉政府每年都要從有限的經費中抽出部分資金償還債務。如儲金會的貸款，鄉政府已承諾每年償還15%，一年就要償還7萬元。2004年，縣財政對水口山鄉的撥款為58萬元，扣除行政干部和財政所人員的工資28萬元，剩余的30萬元用于償還舉債資金7萬元、報刊發行款3.4萬元、國防費3萬元等，實際到位的只有8萬元。這8萬元錢又如何能保障站所人員的工資呢？由此可見，該鄉確實到了難以為繼的地步，已形成了鄉政府年年還帳、干部工資年年不到位的局面。

3、運轉難。由于財政赤字和負債大、包袱重，造成鄉財政資金調度十分困難，直接影響到工作的運轉和事業的發展。目前，該鄉機關的各項正常開支無法保障，辦公條件也極為簡陋，人均住房面積不到2平方米，住宿辦公于一體，且年久失修，破爛不堪。許多干部都是辦公家事，掏私人錢，有的發票拖欠幾年也不能報銷，許多工作無法正常開展。造成該鄉財政困難的主要原因有三：第一、經濟基礎薄弱。工商企業少，稅源嚴重不足。近兩年，通過優化經濟建設軟環境、大力開展招商引資，新辦了6家企業。但總的來看，全鄉經濟基礎仍較薄弱，企業發展相對滯后，加上受市場、資金等因素制約，一些已上馬的企業也是停停打打，效益低下。目前，全鄉9條竹筷生產線停工的有6條，11座小磚廠停工的有7家。這些企業的停工，每年就使該鄉減少稅收4.5萬元以上。第二、自然災害頻繁。該鄉地處資江河畔，既臨水，又靠山，是一個“三天太陽要抗旱，二天暴雨要防汛”的地方，近幾年來基本上是小災不斷，大災時有發生，僅2004年就發生山洪暴發等洪澇災害4次。特別是資江沿岸的8個村，經常被洪水淹沒，影響到農民收入的提高。僅水毀工程一項，全鄉還有56處渠道、河堤缺口沒有修復，資金缺口至少100萬元，鄉財政實在無力負擔。由于自然災害的影響，導致稅源減少。第三、財稅征管乏力。由于受財稅機構和體制的影響，財稅征管力量不足，措施乏力，不能做到應收盡收，沒有從根本上堵住財稅跑、冒、滴、漏的現象。

三、建議水口山鄉的調查情況表明，實行分稅制和稅費改革后，如何進一步完善鄉鎮財政體制，提高財政運行質量，已成為各級黨委、政府及有關部門的當務之急。我們建議從以下幾方面采取有效措施加以解決：

（一）完善財政體制。對特別困難的鄉鎮，要從財政體制上為鄉鎮創造一個寬松的經濟發展環境，給一個喘息發展的機會，做到自求平衡，自求發展，自我消化。一是要進一步合理劃分縣、鄉兩級財政收支范圍，防止上級將財政風險下壓到鄉鎮。二是合理確定收支基數。對全縣鄉鎮的財源進行一次全面摸底，根據實事求是的原則，確定各鄉鎮基數，做到有稅可征、有稅必征。三是要建立規范的鄉鎮財政轉移支付制度。建議適當增加對鄉鎮的轉移支付，以減少鄉鎮財政的壓力，增強其活力和動力，幫助貧困鄉鎮實現財政收支平衡。

（二）努力消化鄉鎮債務。對鄉鎮形成的債務要逐步消化，化解財政風險。對這部分債務，要針對不同情況，采取不同的處理方法。對創辦企業形成的債務，凡企業正常運轉的，應由企業償還，企業實行關停的，應處理資產還債或破產還債；對建設公共設施形成的債務，有收益的應用收益償還；對事業發展形成的債務，應用今后撥給的事業費償還；對機關正常支出形成的債務，應由鄉鎮政府節減支出償還。

（三）切實強化財政收支管理。按照一級政府、一級財政、一級預算的要求，建立健全獨立完整的鄉鎮財政預算體系，規范國家、地方、個人之間的分配關系。全面落實好綜合預算，對鄉鎮站所實行無會計、無帳戶、收入統收統支的管理模式，嚴格“收支兩條線”管理，促進財政預算資金的規范性運行?？茖W合理安排支出，在鄉鎮全面推行政府采購、會計集中核算等支出管理改革，盡量節約財政資金，達到保工資發放、保正常運轉的目的。

（四）理順好財政與稅務的關系。針對當前財稅機構分設存在的一些矛盾和問題，應繼續推行鄉鎮財稅合署辦公制度，使之協調一致，抓好財稅征管，努力增加收入。同時增強稅務機關征繳的責任和義務，使稅務機關真正成為執法的主體，嚴格依法予以征繳，維護稅法尊嚴。

（五）對特困鄉鎮實行政策傾斜。對貧困鄉鎮在政策方面進一步給予傾斜，并適當解決部分資金，幫助走出困境.

第二篇：實行分稅制和稅費改革后鄉鎮財政體制與運行情況

實行分稅制和稅費改革后鄉鎮財政體制與運行情況—來自水口山鄉的調查為了了解分稅制和農村稅費改革對鄉鎮財政體制產生的影響、運行效果及存在的問題，我們重點對水口山鄉的財政體制和財政運行情況進行了認真調查和解剖。

一、財政體制和財政運行情況水口山鄉屬于典型的丘陵區，轄31個村、231個組，面積為68平方公里，總人口2.9萬人，是一個貧困鄉。2004年，全鄉共完成經濟總收入5518萬元，比上年下降23.6%；農林牧漁業總產值6184萬元，同比下降6.3%；鄉鎮企業總產值23268萬元，同比增長17.4%；農民人均純收入1580元，同比增長7%。去年全鄉完成財政總收入286.6萬元，同比增長14%，地方財政收入完成237.8萬元，其中工商稅收46.26萬元、農業四稅108.31萬元、其他收入21.66萬元、專項收入61.57萬元；上劃“兩稅”48.75萬元。財政支出215.08萬元。累計赤字111.5萬元。

（一）分稅制鄉鎮財政體制實施以來的運行情況我縣從1998年開始對鄉鎮全面實行“劃分收支范圍，分級分稅清算，核定收支基數，收大于支，包干上交，逐年遞增，支大于收，逐年遞減，一定三年”的分稅制財政管理體制；2001年第二輪分稅制實行“核定收支、超收分成、短收自負、比例調控、綜合平衡、一年一定（或一定幾年）”的管理體制。分稅制鄉鎮財政體制運行以來，由于明確劃分了鄉鎮財政收支范圍，改變了過去鄉鎮財權與事權不分、縣財政包攬過多的狀況，充分調動了鄉鎮當家理財的積極性。一方面，加快了財源建設步伐。各鄉鎮根據地域經濟和本地資源的優勢，積極實施財源建設發展策略，拓展了財政增收的空間，如水口山鄉實行分稅制的頭一年，鄉鎮企業產值就實現了成倍增長；另一方面，強化了財政管理。各鄉鎮堅持從健全制度入手，狠抓支出改革和管理，盡量節約支出，努力自求平衡。盡管分稅制財政體制改革在水口山鄉取得了初步成功，但在實際運行中也暴露出一些問題。一是基數核定不合理。在核定基數時，既沒有考慮原來收入中含有水份的因素，也沒有考慮經濟運行中一些不可預料的嚴重影響減收增支的因素，所定基數偏高，實際收繳的稅額與基數的差距太大。如該鄉去年完成的95萬元國稅、地稅收入任務中，實際在本鄉范圍內征收的稅收只有38萬元，僅占40%。二是財稅機構不健全。由于稅務體制改革實行按經濟區域設置，全縣國稅只有6個分局，地稅只有5個分局。一個分局要負責多個鄉鎮的稅收征管，在一定程度上削弱了收入的組織力度。據該鄉反映，為了確保按時完成收入計劃，需多次跑國稅、跑地稅，找專管員，找分局長，既要花費很大精力，又達不到理想效果。三是財政增收不穩定。由于收入來源穩定、增收潛力大的主要稅種都劃歸了中央收入或中央地方共享收入，留給鄉鎮的只是收入不穩、稅源分散、征收難度較大的小稅種，鄉鎮財政收入的增量明顯下降。

（二）農村稅費改革后對鄉鎮財政的影響該鄉按照省、市、縣的統一部署，全面推行了農村稅費改革，目前發展態勢平穩，收到了預期的效果。主要體現在以下幾個方面：

1、減輕了農民負擔。通過稅改，從制度上規范了農村利益分配關系，從根本上制止了各種亂收費，達到了標本兼治的目的。稅改后，全鄉農民人平負擔為43元，與2004年人平負擔75元相比減輕了42.7%，農民負擔的減輕，調動了農民生產積極性。

2、規范了農村稅費征管。按照“公開、公平、公正”的原則，將全鄉的稅改情況都進行了張榜公布，自覺接受群眾監督；填制了全省統一的納稅通知書，及時發放到戶，使每個農戶要繳哪些稅、繳多少、怎么繳有了較清晰的認識，自覺納稅的意識有所增強；規范了農村稅費制度，理順了國家、集體和農民的分配關系。

3、密切了干群關系。稅費改革后，鄉村干部的工作作風有了明顯轉變，過去簡單粗暴的工作方式不見了，代之的是依法行政、文明行政，在人民群眾中樹立了良好的形象，得到了群眾的好評，有效改善了干群關系。由于鄉鎮經濟薄弱，政策落實難以到位，群眾基礎有所差距，改革方案不盡完善，改革后的許多矛盾與問題也隨著改革的逐步深入而顯現出來。主要表現在：

1、村級財力難到位。一方面，按照稅費改革政策的規定，村干部的報酬、辦公經費除原由集體經營收入開支的保留外，其余的只能在征收的“兩稅附加”中統一開支。由于全鄉大多數村無集體經營收入，村級財力不足部分寄望于兩稅附加，但各村的兩稅附加因各種原因無法收足，與鄉政府辦理結算時，大多還是村上墊付的，減少了村上的收入。另一方面，雖然政策規定900人以上的村收入確保1.2萬元，900人以下的村確保1萬元，不足部分在轉移支付中解決，但由于“兩稅附加”不能征收到位，大多數村只好將這部分轉移支付折抵了“兩稅附加”的不足部分，這部分資金實際上還是在農民手中，并沒有成為村上收入。由于村級財力不能到位，村干部的工資待遇無法得到保障，影響了工作的積極性和主動性，甚至還有許多村干部消極怠工和辭職不干。

2、“一事一議”難執行。雖然政策允許村一級通過“一事一議”籌集資金用于集體公益事業建設，但由于相關政策文件未規定保證措施，缺乏必要的法律手段，村民不愿承擔籌資籌勞任務。目前，全鄉31個村只有10個村實施了這項政策，而且從實行的情況來看，效果很不理想，部分群眾對此積極性不高，與己無關的事不愿搞，只講村民自治行為，不講政府行為，結果是農村公益事業無法落實下去，特別是跨村、跨鄉的公益事業更難實施，使“一事一議”變成了“有事難議”。

3、稅收任務難落實。外出經商務工而大量拋荒農田的現象較為普遍，導致農業稅征收任務難以落實下去，給征稅工作帶來相當大的難度。

4、執法手段難實施。農村稅費改革后，農業稅征收任務加大，但財政執法人員少，難以承擔起繁重的征稅任務。同時在執法過程中，稅法不能執行到位，甚至有的認為稅收就是“三收”，“換湯不換藥”，結果對一些“釘子戶”的處罰措施不力，執法手段弱化，難以保證農業稅征收到位。

二、財

政運行中面臨的主要困難及原因該鄉財政面臨著稅源不足、收入艱難、運轉困難的嚴峻形勢。突出表現在：

1、赤字大。到2002年底止累計赤字111.5萬元。

2、負債重。據統計，至2004年底全鄉財政總負債544萬元，其中借入周轉金22萬元、世行貸款13萬元、“兩會”舉債資金54萬元、儲金會貸款58萬元、個人借款32萬元、欠發工資52萬元、其他單位和個人往來251萬元、銀信部門借款62萬元。干部工資1999年僅發了7個月，補助未發；2000年只發了9個月，補助未發；2001年至2002年，站所撥款基本到位，行政干部和財政所干部的工資除縣財政統發之外，補助僅發2個月。由于負債重，鄉政府每年都要從有限的經費中抽出部分資金償還債務。如儲金會的貸款，鄉政府已承諾每年償還15%，一年就要償還7萬元。2004年，縣財政對水口山鄉的撥款為58萬元，扣除行政干部和財政所人員的工資28萬元，剩余的30萬元用于償還舉債資金7萬元、報刊發行款3.4萬元、國防費3萬元等，實際到位的只有8萬元。這8萬元錢又如何能保障站所人員的工資呢？由此可見，該鄉確實到了難以為繼的地步，已形成了鄉政府年年還帳、干部工資年年不到位的局面。

3、運轉難。由于財政赤字和負債大、包袱重，造成鄉財政資金調度十分困難，直接影響到工作的運轉和事業的發展。目前，該鄉機關的各項正常開支無法保障，辦公條件也極為簡陋，人均住房面積不到2平方米，住宿辦公于一體，且年久失修，破爛不堪。許多干部都是辦公家事，掏私人錢，有的發票拖欠幾年也不能報銷，許多工作無法正常開展。造成該鄉財政困難的主要原因有三：第一、經濟基礎薄弱。工商企業少，稅源嚴重不足。近兩年，通過優化經濟建設軟環境、大力開展招商引資，新辦了6家企業。但總的來看，全鄉經濟基礎仍較薄弱，企業發展相對滯后，加上受市場、資金等因素制約，一些已上馬的企業也是停停打打，效益低下。目前，全鄉9條竹筷生產線停工的有6條，11座小磚廠停工的有7家。這些企業的停工，每年就使該鄉減少稅收4.5萬元以上。第二、自然災害頻繁。該鄉地處資江河畔，既臨水，又靠山，是一個“三天太陽要抗旱，二天暴雨要防汛”的地方，近幾年來基本上是小災不斷，大災時有發生，僅2004年就發生山洪暴發等洪澇災害4次。特別是資江沿岸的8個村，經常被洪水淹沒，影響到農民收入的提高。僅水毀工程一項，全鄉還有56處渠道、河堤缺口沒有修復，資金缺口至少100萬元，鄉財政實在無力負擔。由于自然災害的影響，導致稅源減少。第三、財稅征管乏力。由于受財稅機構和體制的影響，財稅征管力量不足，措施乏力，不能做到應收盡收，沒有從根本上堵住財稅跑、冒、滴、漏的現象。

三、建議水口山鄉的調查情況表明，實行分稅制和稅費改革后，如何進一步完善鄉鎮財政體制，提高財政運行質量，已成為各級黨委、政府及有關部門的當務之急。我們建議從以下幾方面采取有效措施加以解決：

（一）完善財政體制。對特別困難的鄉鎮，要從財政體制上為鄉鎮創造一個寬松的經濟發展環境，給一個喘息發展的機會，做到自求平衡，自求發展，自我消化。一是要進一步合理劃分縣、鄉兩級財政收支范圍，防止上級將財政風險下壓到鄉鎮。二是合理確定收支基數。對全縣鄉鎮的財源進行一次全面摸底，根據實事求是的原則，確定各鄉鎮基數，做到有稅可征、有稅必征。三是要建立規范的鄉鎮財政轉移支付制度。建議適當增加對鄉鎮的轉移支付，以減少鄉鎮財政的壓力，增強其活力和動力，幫助貧困鄉鎮實現財政收支平衡。

（二）努力消化鄉鎮債務。對鄉鎮形成的債務要逐步消化，化解財政風險。對這部分債務，要針對不同情況，采取不同的處理方法。對創辦企業形成的債務，凡企業正常運轉的，應由企業償還，企業實行關停的，應處理資產還債或破產還債；對建設公共設施形成的債務，有收益的應用收益償還；對事業發展形成的債務，應用今后撥給的事業費償還；對機關正常支出形成的債務，應由鄉鎮政府節減支出償還。

（三）切實強化財政收支管理。按照一級政府、一級財政、一級預算的要求，建立健全獨立完整的鄉鎮財政預算體系，規范國家、地方、個人之間的分配關系。全面落實好綜合預算，對鄉鎮站所實行無會計、無帳戶、收入統收統支的管理模式，嚴格“收支兩條線”管理，促進財政預算資金的規范性運行。科學合理安排支出，在鄉鎮全面推行政府采購、會計集中核算等支出管理改革，盡量節約財政資金，達到保工資發放、保正常運轉的目的。

（四）理順好財政與稅務的關系。針對當前財稅機構分設存在的一些矛盾和問題，應繼續推行鄉鎮財稅合署辦公制度，使之協調一致，抓好財稅征管，努力增加收入。同時增強稅務機關征繳的責任和義務，使稅務機關真正成為執法的主體，嚴格依法予以征繳，維護稅法尊嚴。

（五）對特困鄉鎮實行政策傾斜。對貧困鄉鎮在政策方面進一步給予傾斜，并適當解決部分資金，幫助走出困境.實行分稅制和稅費改革后鄉鎮財政體制與運行情況(第2頁)一文由www.tmdps.cn搜集整理，版權歸作者所有,轉載請注明出處!

第三篇：條塊分割與鄉鎮財政體制運行研究

條塊分割與鄉鎮財政體制運行研究

時間： 2006-09-19來源：求索作者：陳紀瑜編輯：xl

摘 要: 目前,“條塊分割”的行政管理體制與鄉鎮財政體制在運行中產生劇烈的摩擦,成為農村稅費改革后一個非常突出的問題。這一問題實際上是趨于成熟的市場經濟體制與高度集權的行政體制的重大分歧,是行政組織結構和功能變遷滯后于“條”與“塊”之間利益的重新調整而引致的沖突。其解決途徑也只能是順應制度變遷的需求,以鄉鎮為基點對現行體制進行系統性的完善,為鄉鎮財政運行拓展更加寬松自如的空間。

關鍵詞: 條塊分割;鄉鎮財政體制;行政管理體制

基金項目: 教育部人文社會科學研究項目[ 03JD790008 ]

目前,農村稅費改革已經取得初期的階段性成果,但這種改革僅僅停留在對稅費收入的改革,并未從根本上重建農村規范穩定的權、責、利分配與協調機制。隨著農村稅費改革推進,某些深層次的制度摩擦和矛盾變得日益尖銳,“條塊分割”鄉鎮財政運行的影響與制約就是其中之一。解決好這一問題將是擺脫縣鄉財政困局、求解“三農”問題、推進省以下財政體制改革的關鍵環節。

一 “條塊分割”的現實困擾

我國鄉鎮一級政府中“條塊分割”的特征十分明顯,所謂“條”,是指上級政府的職能部門設置在鄉鎮的各種分支機構所擁有的行政管轄權;所謂“塊”,是指鄉鎮政府對自身行政區域所擁有的行政管轄權。“條塊分割”的權利結構和管理模式嚴重影響了鄉鎮財政體制的運行,成為“后稅費改革”時代農村公共權力機構和基層組織運行的主要瓶頸。

(一)“條塊分割”加劇鄉鎮財政權責的背離

在考察鄉鎮一級財政權責背離狀況時,人們一般采取縱向的視角,即歸因于1994年分稅制改革未能合理劃分各級政府的權責范圍,導致省以下體制內財權重心日益向上集中、事權重心逐級下移,卻忽略了“條塊分割”造成鄉鎮事權錯位、財權遷移、兩權橫向上缺乏呼應的現實。在現行鄉鎮運行機制中,即使實行條塊結合, 實際上卻是權力在“條”, 責任在“塊”;財權在“條”, 事權在“塊”, 權責、利益分野不盡合理。財權方面,工商、稅收、公安、法院等部門都實行了垂直管理,財權、財力上收,鄉鎮作為一級政權組織,在很多方面卻不是執法主體,缺乏選擇和實現本級政府收入、統籌本級政府收支的基本權力,無法滿足其在財力上的相對獨立性,激勵約束機制更無從建立。事權方面,重要經濟管理和執法機構上劃垂直管理后,鄉鎮政府提供生產服務、管理社會治安、發展教育事業、保護生態環境等職責被肢解,鄉鎮財政的事權內容處在“虛懸”境地,其支出范圍已非常狹窄。而由上級垂直部門延伸下來的“條條”機構,往往越界行事,實行自身職責轉嫁,侵蝕鄉鎮政府的權益。長此以往,鄉鎮政府對垂直管理部門的依賴越來越嚴重,甚至變成上級政府的附庸,無法真正成為鄉村有效治理的主體?！皸l塊分割”從現實上造成鄉鎮政府責任與權利高度不均衡,履行事權與所需財力嚴重不對稱。為了應對事權錯位和緩解財政壓力,鄉鎮政府不得不將相應責任以各種方式轉嫁給農民,形成財政困難和發展困境的惡性循環。

(二)“條塊分割”異化對鄉鎮財政資源的競爭

體制層面的“硬傷”使得“條”與“塊”之間在財政收入、支出項目、轉移支付等方面競爭不斷,摩擦不斷。在這種利益傾斜、權責不對等的競爭中,“塊塊”往往處于劣勢地位,財政資源很大程度向“條條”偏移,無法做到整體上的有效整合和優化配置。在財政收入方面,鄉鎮政府本身難以從分稅制的財力配置格局中得到穩定可靠的收入來源,而垂直管理部門往往以“七站八所”為載體,以水電分配、土地使用等方面的權限為依托,采取“搭橋收費”的形式,竭力向下抽取財源、斂聚財力、擴張利益;或對鄉鎮政府進行財權干預和財政剝奪,如一些“條條”部門以幫助鄉鎮完成任務為由,要求鄉鎮政府每年給予一定經濟補償。農業稅取消后,鄉鎮一級的收入銳減,財政保障能力萎縮,而來自垂直管理部門的各種收費、籌資和攤派卻沒有

根本變化,兩者的矛盾已逐漸成為鄉鎮治理危機和財政風險匯聚的焦點。在支出項目方面, 鄉鎮一級屬于“條條”機構的資金一般是由垂直部門以專項資金的形式直接劃塊分配下來,鄉鎮政府對于這部分資金不得自主支配,這部分

資金實際上已經“固化”。鄉鎮在支出上本來回旋余地較小,調劑能力較差,再加上上級部門往往盲目下達各種達標要求,又不隨之提供配套資金,“上面千條線,下面一根針”,鄉鎮財政必須應對多個部門、多個渠道的硬性支出標準,自身的預算資金安排點多面廣,多方面耗散,鄉鎮基層的基本利益實際上得不到保障。在轉移支付方面,很多轉移支付專項資金在“條塊”分割體制下是以上級部門對派出機構撥款的形式層層下劃的,撥付鏈條過長使得專項資金常常被上級“條條”部門挪用、抵扣、截留而層層滲漏,無法有效增加鄉鎮政府的可用財力。

(三)條塊分割增加鄉鎮財政財務管理的難度

制度安排的缺陷使鄉鎮一級無論在管理權力還是在管理有效度上都不能約束到“條條”機構,即“塊塊”無權約束“條條”、“塊塊”也無法約束“條條”,鄉鎮財政財務管理陷入“尷尬”的境地。首先,鄉鎮政府對“條條”機構缺乏實際上的自主管理權。即使名義上實行“條塊結合,雙重領導,以塊為主”,但由于鄉鎮政府缺乏對這些“條條”機構相應的行政管理權、人事調配權和經濟調控權,“看得見,管不著”,很難對其預算內外資金實行有力的監管約束,對部門利益實施真正有效的調控,對違法違紀行為進行處理。有的“條條”機構甚至以垂直管理為由,拒絕考評,逃避監督,極大地削弱了鄉鎮政府的自主治理能力。其次,在“條塊分割”的格局下,鄉鎮本級預算基本上是“殘缺”的,來自鄉鎮一級的收入未能得到有效整合,支出需求也未納入鄉鎮政府預算視野?！皸l條”機構的資金投入、使用、管理等財務信息基本在系統內部封閉循,“塊塊”和“條條”信息高度不對稱。因此,鄉鎮財政財務管理對垂直機構來說形同虛設,無法規范并加強其支出和資金的監督管理,更無法實行嚴格的責任追究和獎懲制度,給“條條”機構的財務腐敗留下了空間。即使一些鄉鎮推行了“零戶統管”,也難以改善這種“條塊分割”造成的信息真空。

二 行政集權與利益分立在基層矛盾突出

“條塊分割”對鄉鎮財政體制運行的現實困擾實質上是我國經濟體制和政治體制改革中深層次問題的沉積,既是社會結構轉型中行政高度集權所積累的矛盾在組織架構上的體現,也是地方政府作為經濟主體的利益紛擾在基層財政上的反映。

在計劃經濟時代,向上高度集中的行政支配體制主導了我國的權利配置結構,“條塊分割”正是這種集權型行政體制的產物。在集權型行政體制下,政府邊界等同于社會邊界,全能型的政府自上而下強制性地規定了政府與社會、政府之間、政府內部權利分割和配置的規則及限度,并且直接控制著整個國家的經濟剩余和政治、社會生活。為增強這種控制力,中央各部門往往以履行各自的管理職能為名,建立起自己龐大而繁雜的垂直控制系統,直接導致“條條”機構的外延膨脹。并且這種制度缺陷被自上而下效仿和復制,省、市、縣的職能部門也紛紛向鄉鎮“伸腿”,在鄉鎮設置大量的派出機構,進行“條條”垂直管理,為其擴張管理職權范圍提供載體。鄉鎮政府是我國農村的基層政權,在國家行政集權體系中居于低端和末梢地位,既無法抵制上級職能機構蔓生,又無法向下轉嫁行政控制,鄉鎮一級“條塊分割”的現象異常嚴重。在計劃經濟的背景下,加強對鄉鎮“條條”垂直管理,有利于保持政令統一、暢通,并最終將鄉村社會高度整合到國家政治體系中;有利于高效快捷地調動農村社會資源,尤其是索取農業經濟剩余以滿足工業優先發展。但這種“條塊”結合管理的優勢隨著市場經濟的興起而不復存在,其弊端也逐漸顯現。目前主要體現在“條塊”管理首先以犧牲地方政府提供公共產品、行使治理權能的優先性和自主性為代價,鄉鎮始終未能成為責、權、利完備的一級實體政權。

在市場化改革的進程中,各級地方政府包括鄉鎮政府的經濟主體地位不斷凸顯,尤其在“分灶吃飯”財政體制時代,地方政府的利益分立得到空前的肯定與強調。在市場經濟先導下,地方

政府的利益覺醒和經濟訴求首先體現為對相對獨立、與事權相呼應的財權的需求,這在現實中難免遭遇到集權型行政體制的“天花板”。市場化的另一個結果是各級政府成為利益主體,往往為謀求最大的經濟政治利益而進行各自的最優化設計,很容易演變為各個主體間的決策分立、權能擴張、資源競爭。在鄉鎮這一級也存在多個主體進行利益博弈,具體體現為“條條”和“塊塊”以自身利益為核心,對鄉鎮一級的財源基礎進行切割,對鄉鎮一級的管理進行“拉鋸”。在轉型時期,這種“條塊”之間的博弈存在明顯的過渡色彩。“條條”機構是上級垂直管理部門的延伸,無疑是上級部門在基層博弈的利益代表,同時在傳統的高度集權的行政體制中又汲取了較強的控制力,加上“條塊”之間的博弈缺少公平規范的游戲規則,缺乏剛性的制度約束及法治權威,使“條條”機構在這場角力中占據了明顯的優勢。并且,在“條條”與“塊塊”聯合提供農村公共產品中出現供給效率低下、交易費用激增時,鄉鎮一級也只能被動承擔這種交易費用。很明顯,在這場不公平的博弈中,鄉鎮政府往往責任最大、權力最小、能力最弱、資源最少、負擔最重,鄉鎮財政體制運轉的獨立性、穩定性和效率受到較大影響,鄉鎮財政的運行空間已經被擠壓得很小,難免處于收不抵支的“虧損”狀態,欠發達地區的鄉鎮財政甚至成為“吃飯財政”或“討飯財政”。為此,很多鄉鎮政府便以收

費、集資、攤派等制度外的形式將危機轉移到農民頭上。“條塊分割”對鄉鎮財政體制運行的現實困擾實際上是趨于成熟的市場經濟體制與高度集權的行政體制產生了重大分歧,是行政組織結構和功能變遷滯后于“條”與“塊”之間利益的重新調整而引致的沖突,這是鄉鎮財政體制與行政管理體制運行產生劇烈摩擦的根本原因。也正是因為行政集權與利益分立在基層長期處于一種不規范、不穩定的矛盾狀態,“條塊分割”困擾鄉鎮財政體制運行的問題始終未能解決。隨著農村稅費改革向深層次穩步推進,鄉鎮財政“斷炊”問題越來越嚴重,鄉鎮財政體制與行政管理體制運行摩擦的劇烈程度也達到了頂峰。2006年在全國全部免征農業稅,提前兩年完成取消農業稅的目標,農村稅費改革在規范農村稅費關系、減輕農民負擔方面取得了明顯效果。但同時,改革在未能明確

提供相應補償的前提下,在短時間內切斷了鄉鎮財政的一大部分“合法”和“非法”財源,鄉鎮財政體制運轉的壓力逐漸加大,和行政管理體制運行相容的空間越來越小,摩擦越來越劇烈。尤其對經濟欠發達、以農業稅為主體財源的鄉鎮來說,情況更為嚴重?？梢哉f,“條塊分割”困擾鄉鎮財政體制運行的深層原因在農村稅費改革之前已經長期存在,而改革將潛藏于深處的體制危機激發和凸顯出來,危機更加外顯化。更重要的是,改革同時還切斷了鄉鎮一級向農民轉嫁交易成本、釋放壓力的可能,真正使“三農”問題的解決具有了倒逼制度創新的效應。

三 充分拓展鄉鎮財政的制度運行空間

“條塊分割”制約鄉鎮財政體制運行問題從根本上說是轉型時期對制度變遷和調整的需求,而這一問題的根本解決也只能是順應這種需求,以鄉鎮為基點對現行行政管理體制、財政體制、政府治理模式三個層面進行系統性的完善,從而降低交易費用,提高治理效率,為鄉鎮財政運行拓展更加寬松自如的操作空間。這將涉及到整個國家管理體制的深層次變革,對基層利益調整、關系定位、秩序重建產生較深遠的影響,但又是必須完成的變革。

(一)理順行政管理體制,消除“條塊分割”的制度根源

鄉鎮“條塊分割”嚴重的根源在上級職能部門。要從根本上消除“條”與“塊”之間割裂的制度根源,使各個主體權利的分割與配置達到良性運作,就必須對行政管理體制進行改革:不再搞上下對口,而是審定“條條”與“塊塊”的責任和層次、理清“條塊”之間模糊交叉的工作界面、調整“條條”部門拼盤式的組織架構,重塑地方政府運行機制,由此確定鄉鎮一級的財政運行機制。具體措施如下:“規范一批”,對于工商、土地、技術監督、司法等具有經濟監督檢查和行政執法職能的“條條”機構,應當在改革中予以規范、充實和加強,可打破鄉鎮界限,按照業務量、成本、治理狀況等進行跨區域設置, 由上級主管部門垂直管理,完全與

鄉鎮政府及行政區劃脫鉤,以便于實行垂直領導、行業集中管理和部門經濟監督“壓縮一批”;,將職能相近、設置分散的“條條”機構如農技站、農機站、水利站、畜牧獸醫站、林業站等站所,在明確職責的基礎上加以清理、精

簡,歸并為若干個服務中心,實行綜合設置、總量控制、系統管理;“放活一批”,將經營性、技術性和事業性的“條條”機構如文化站、廣播站等,從鄉鎮政府和行政權力中剝離出來,在清產核資之后,改制為獨立的經濟實體或中介服務機構,實行市場化運作、社會化管理。同時,中央、省、市、縣要采取強硬措施,改變有關部門現行的物資、資金、項目發放渠道和形式,嚴禁鄉鎮站所設置的反彈。只有這樣,才能保證各個職能部門之間各司其職、各行其權、各負其責,機構體制內部結構合理、邊界清晰、高效運行,消除“條塊分割”的制度根源,為鄉鎮財政的運行形成寬松的操作空間。

(二)探索“扁平化”財政體制,削減鄉鎮政府層級

解決“條塊分割”對鄉鎮財政體制運行的困擾問題,不僅僅需要規范基層財政體制、調整財權結構、完善財政運行,還需要重新審視縣鄉政府間財力配置,積極探索“扁平化”財政體制,即簡化政府財政層級,推行“省直管縣”和“鄉財鄉用縣管”改革。實際上,“條塊分割”體制已使鄉鎮喪失了對本級的完全控制權,鄉鎮在行政體系中實際扮演的是派出機構的角色,這為“扁平化”財政體制改革實施提供了條件。在安徽、湖北等地試行的“鄉財鄉用縣管”改革,即在堅持鄉鎮預算管理權、資金所有權和使用權、財務審批權不變的前提下,以鄉鎮為獨立核算主體,由縣級財政部門負責管理鄉鎮財政資金并監督使用。這些改革將通過減少政府層級,明確界定政府的事權范圍和支出責任;減少預算級次,明確政府財權和其他經濟權限,促使財政資源在相對簡化的地方政府間和政府內部得到重新優化配置,保證縣鄉財政在收、支、管、轉上的規范、協調運轉。更為重要的是一旦鄉鎮財政不再作為一級財政實體,而是提升為縣(市)層級的組成部分,成為其預算管理里面所包含的基本單元,“麻雀雖小、五臟俱全”的機構設置也就失去了基本依據,有利于革除沉積在集權型行政體制中的深層積弊,避免不順暢的政權組織結構對基層合理權利的侵蝕,為鄉鎮財政良性運行奠定體制基礎。

(三)嘗試農村自主治理,降低公共產品供給的交易費用

“條塊分割”對鄉鎮財政體制運行的制約問題,在某種程度上可以說是農村民主化進程落后,無法遏制“條條”和“塊塊”重復、多頭、分割供應低效的農村公共產品,導致帕累托效率損失,而鄉鎮財政又無力承擔外溢的交易費用,導致農村治理危機不斷加劇。要解決這一問題,就必須突破原有的政府治理模式,積極培育不完全依附政府的社會力量和社會組織,在政府與農民之間形成一個制度包容度以內的柔性組織體系,并增強其自我積累、自我完善、自我發展的能力,使其成為農村自主治理的有效載體和農村公共產品交易的基本平臺。從農村公共產品的層次來看,純公共產品可根據受益范圍確定由中央和地方政府供應,如農村基礎教育、公共衛生、跨區域的江河治理、水土流失、環境保護等的支出,應當全部由中央政府財政承擔,而區域內的農村公益事業、基礎設施建

設等支出由地方政府財政分級負擔,并分別依照預算級次,通過國庫集中收付制度,直接安排到受益部門和項目;至于占大多數的準公共產品,則完全可由政府扶持一批公益性組織和互助合作機構作為供給主體。具體來說,政府可大量減少在鄉鎮一級設立的垂直控制、上下對口的專門機構,而把相應公共產品提供的職責通過委托—代理的方式交付給農村公益性、合作性、自治性組織,或采用市場化運作,通過補貼、稅收優惠、招投標、價格管制、向社會出租、出售公共產品的所有權和經營權的方式形成新的供給機制。這將有利于實現對農村公共資源、市場資源、社會資源進行新的整合,使其配置更趨合理,利用更加充分,作用發揮更為高效;更有利于農村公共產品的消費者———農民真正參與到公共產品供給決策中,能夠順暢地表達自身的偏好,并切實根據偏好來組織公共產品供給,能夠以“用腳投票”的方式自由選擇公共產品供應者;有效扭公共產品供給總量和結構的失衡,大大降低農村公共產品提供的交易費

用,相應卸除了鄉鎮財政運行背負的沉重負擔。

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第四篇：關于稅費改革后鄉鎮財政運行狀況的調查

關于稅費改革后鄉鎮財政運行狀況的調查

昌圖縣人大常務委員會李志剛

推進農村稅費改革是黨中央國務院在新時期為解決“三農”問題采取的一項重要決策，對促進農村經濟和社會發展具有重要而深遠的意義。2003年以來按照省、市農村稅費改革試點工作的部署，我縣全面推進了農村稅費改革，農民負擔明顯減輕,進一步規范了農村稅費制度，但是隨著農村稅費改革的不斷深入，目前鄉鎮財政收支矛盾，入不敷出的問題很嚴重，影響了地方財政的正常運轉和多項事業的發展。

一、稅費改革前，鄉鎮財政運行狀況

稅費改革前，各鄉鎮財政主要由預算內資金、預算外資金和自籌資金三部分組成，三大塊資金的收支情況：

1、預算內資金。支出主要用于農村生產、基礎設施建設，提供公共服務，行政事業部門的工資及公用經費等。但目前的支出大部分集中在行政、事業部門（主要是中小學）的工資和公用經費。即典型的“吃飯財政”。收入來源主要是農業稅、農業特產稅及工商類稅收等稅收收入。

2、預算外資金。支出主要用于維持政府部門的日常運轉，即政府部門的辦公用品、交通費用、招待費等。收入來源主要是收費。

3、自籌資金。支出主要用于農村公共建設、公共服務、教育支出及農村集體福利等。收入來源主要有鄉鎮內企業上交利潤和管理費、鄉統籌、各種集資收入及各種罰沒款收入等。經調查我縣33個鄉鎮稅改前，收支情況都有少量缺口，缺口在10萬元以下的有7個鄉鎮，10萬元—50萬元的有16個鄉鎮，50萬元-100萬元的有8個鄉鎮，100萬元以上的有2個鄉鎮?，F看一下稅改前我縣某鄉鎮的收支情況。財政收入總計：321萬元。①上級補助收入170萬元元（其中：稅收返還49萬元、體制定補47萬元、追加專項74萬元）；②本級收入121萬元（其中：國稅收入21萬元、地稅收入81萬元、罰沒收入19萬元）；③集資收入約30萬元。

2、財政支出總計為375萬元，其中①政府機關支出182萬元（人員工資60萬元、公用經費122萬元）；②所屬部門事業費支出43萬元；③鎮級五項統籌支出150萬元。

由此可以看出：農村稅費改革前，雖然鄉鎮財政資金有缺口，但由于可以暗中自由調劑“鄉統籌”資金，而資金缺口又可以變相轉嫁到農民身上，鄉鎮財政依然能基本維持日常運轉，問題還不至于“顯性化”。

二、稅費改革后，鄉鎮財政運行狀況

稅費改革后，中央明確規定取消農村教育集資等專門面向農民征收的行政事業收費和政府性資金集資，取消現行的按農民上年人均純收入按一定比例征收的鄉統籌費，“村提留”中的公積金被剔除出去，由村民按“一事一議”的辦法籌資。這樣，在分稅制改革稅收收入被大大縮減和農村稅費改革后，連鄉鎮向農民收費集資的口子也扎緊了，有效地堵住了“三亂”，鄉鎮財政預算外收入及自籌資金大幅度地減少，上級財政下撥的轉移支付資金，屬于專款專用，嚴禁擠占挪用，在三大塊資金收入同時大量減少的情況下，大部分鄉鎮財政難以為繼。同一個鄉鎮稅改后的財政收支情況。鎮本級收入134萬元（其中：地稅、農業稅收入101萬元、罰沒收入3.6萬元、農業稅附加收入26.4萬元、行政事業費收入3萬元。財政支出為349萬元，其中①政府機關支出235萬元（人員工資100萬元元；公用經費135萬元）；②所屬部門事業費支出41萬元；③鎮級稅改資金專項支出103萬元。

由此可以看出，農村稅費改革后，有效地遏制了“三亂”之風的蔓延，鄉鎮財政預算外資金及自籌資金大幅減少，原來彌補財政收支缺口的維持機制被打破，鄉鎮債務償還失去依靠，積累已久的鄉鎮財政問題最終完全凸顯。

三、稅費改革后，鄉鎮財政面臨的困難和問題

1、收支矛盾日益突出。各鄉鎮財源基礎薄弱，新的財源增長點少，財政收入增加緩慢。財政普遍存在收入的增加跟不上剛性支出增加的需要。我縣2004年鄉鎮完成財政收入總計5443萬元，其中：國稅完成1981萬元、地稅完成3141萬元、罰沒及行政性收費等其它收入321萬元。同年我縣鄉鎮一般支出總計21198萬元，比上年增長51.3%，普遍鄉鎮收入的增幅低于支出的增幅，總收支差額在15755萬元，其中500萬元以上的12個鄉鎮，400萬元以上的8個鄉鎮，400萬元以下的13個鄉鎮，收支差額呈增加的趨勢，收支矛盾尖銳。

2、鄉鎮債務包袱沉重。據調查鄉鎮負債非常普遍，至2004年未，各鄉鎮欠世行貸款1387萬元，欠農民基金會貸款4544萬元，欠財政周轉金3280萬元，就這三項合計高達9212萬元，超過500萬元以上的7個鄉鎮，100萬元以上的18個鄉鎮，100萬元以下的8個鄉鎮，遠遠超出了鄉鎮的承受能力，比如我縣通江口鄉欠財政周轉金254萬元，欠世行貸款189萬元，欠中央債貸款171萬元，三項總計高達600多萬元。各鄉鎮債務形成的原因既有多年財力不足積累的因素，也有其他政府行為失當轉化的因素。鄉鎮難以還上欠款，上級財政只得采用扣款的辦法，使本來困難的鄉鎮財政“雪上加霜”。

3、財政支持公共事業發展的能力嚴重不足，多數鄉鎮財力不寬裕，用于支持發展的財力捉襟見肘。鄉鎮成為名副其實的“吃飯財政”，鄉鎮財政僅僅成了發工資的“大出納”，沒有能力支持公共事業建設，影響了鄉鎮的發展。

4、鄉鎮機構臃腫，供養人員過多。我縣共有33個鄉鎮、429個鄉鎮事業單位機構納入改革范圍，重新核定事業編制1579個，目前我縣實有在職人員2362人，截止到目前我縣33個鄉鎮全部完成事業單位改革分流任務，聘任1579人，未聘任783人，辦理提前退休313人。各鄉鎮事業編制人員雖然進行了精簡分流，但由于政策不完善，改革成本過大，難以將改革落實到位，這次事業編制改革資金缺口非常大，對自愿辭去公職的170人需發放辭職金246萬元，對末聘人員783人，需資金730萬元，拖欠鄉鎮所有在職事業人員工資1.3億元，提前辦理退休的需資金390萬元，改革前已退休的需資金765萬元，改革后重新競聘上崗的需資金1555萬元，總計需投入資金1.7億元，精簡下來的人員并沒有給予一定的經濟補償，退休人員領取不到養老金，上崗人員不能正常發放工資，鄉鎮財政經濟也沒有因此而緩解，上訪問題比較嚴重。

5、各鄉鎮招商引資形成規模的工業企業很少，有些企業都是涉農企業，稅收含量少，對財政貢獻極小，僅交納一些所得稅和其它小額稅種，增值稅為零，缺少高稅收的工業企業、龍頭企業，靠招商引資增加稅收短期內無法擺脫財政困境。

6、農村基礎設施建設支出缺口較大。稅費改革后，取消了鄉鎮村道路建設費，集資和村提留，鄉鎮村道路的建設要求列入鄉鎮財政預算，村鄉道路的修建，則通過村民“一事一議”方式加以解決，但村民的覺悟并不是很高。有些問題通過“一事一議”很難解決。全縣鄉級道路支出缺口大約在219萬元。同樣用于農村水利設施建設、土地治理等方面的支出，稅改后同樣捉襟見肘，中央、省等上級財政雖然加大了農業基礎設施建設的投入，但這塊轉移支付大都是有條件的，即需要鄉鎮財政一定的比例配套，大部分鄉鎮無力解決配套資金，配套資金少則幾十萬、多則上百萬，鄉鎮根本拿不出這筆資金。

7、農村社會保障體系的建立受到了較大沖擊。文化、衛生等其他農村公益事業支出無保障。稅改后對大部分鄉鎮而言，若上級政府轉移支付資金不到位，不要說建立完善的保障支出體系，就連現有的軍烈屬、優撫對象、五保戶供養等支出都出現了嚴重資金缺口。優撫支出資金缺口31萬元，五保戶資金缺口1327萬元，計劃生育專職干部工資缺口46萬元，鄉鎮敬老院工服人員工資、房屋維修等費用資金缺口66萬元，原村干部退休人員、公傷人員費用缺口366萬元，農村殯葬補助資金缺口184萬元，村部的房屋維修，按每村每年1萬元的標準測算，資金缺口429萬元，農村中小學險房改造資金缺口3669萬元，以上資金總的缺口為6118萬元。這些資金稅改前絕大部分來源于“三提五統”，稅改后卻沒有著落。

四、緩解鄉鎮財政困難的對策、建議

1、切實轉變觀念，提高對鄉鎮財政工作的認識。鄉鎮財政是鄉鎮綜合實力的集中反映，做好鄉鎮財政工作，事關農村改革、發展和穩定的大局。各級政府特別是鄉鎮黨委、政府必須提高對財政工作的認識，正確看待財政與經濟的關系，緊緊圍繞農民增收、財政增收這兩個重點，制定切合實際的經濟發展思路，選準發展方向和財源增長點。靠經濟的發展增加財源，通過財政促進經濟發展。

2、圍繞農業產業化和資源開發，通過招商引資大力發展有稅源的企業。根據市場要求，想方設法搞好資源開發，把資源轉變為財源，通過招商重點扶持好民營企業、龍頭企業、加工型企業，增加勞動力、提高社會化服務、增加稅收，從而提高鄉鎮財政收入。

3、強化稅收征管，努力做到應收盡收，合理收稅、合法收稅。鄉鎮要經常開展本地區稅源普查，重新核定稅基，要分行業、分稅種，全方位挖掘稅源潛力，堅決堵住偷、漏稅行為。嚴厲打擊偷、逃稅行為。

4、完善地方稅收體系建設，提高鄉鎮財政收入。一是要合理設置地方稅種，保證地方政府擁有相對穩定的稅收來源。二是合理劃分共享稅的分成比例，在各級財政分成比例中，要把財力適當地向基層政權傾斜。

5、合理劃分職能，理順各級政府間的財權、事權關系。一是合理界定各級政府之間的支出責任。除人員經費和公用經費外，對教育、公共醫療、基礎設施等項目的支出責任應進行明確界定。使地方政府的財權與事權相適應。本著財權與事權相統一的原則，在機構改革的基礎上合理劃分政府部門的事權，明確各部門支出的責任。同時，按照收支脫鉤的原則，對有收費職能部門要加強管理。

6、精簡機構，繼續削減人員。減輕鄉鎮財政負擔，進一步精簡機構，壓縮鄉鎮財政供養人員，是鄉鎮財政擺脫困難的有效方法之一。當前要抓住政府機構改革的機遇，真正把人員減下去，把職能交叉的機構壓縮掉，對那些不該由財政負擔的事業單位盡快“斷奶”，引導鼓勵走服務創收的路子，要進一步清理、清退鄉鎮超編和臨時人員，切實減輕財政負擔。

7、要妥善處理好鄉鎮財政債務問題，努力化解鄉村債務，防范財政風險。一是針對鄉村債務構成情況，認真清理鎖定、分門別類進行化解，重點將違反國家政策的高息部分從債務中堅決剝離出來。二是要建立鄉鎮償債基金。根據鄉鎮規模，每年從鄉鎮新增財政收入中按比例提取鄉鎮償債基金，有計劃地化解鄉鎮債務。三是嚴格控制鄉鎮及村級發生新的舉債行為，加強對鄉鎮及村級財務的監督檢查，規范支出行為，堅決杜絕新債務的發生。

8、優化支出結構，規范鄉鎮財政管理。按照“以收定支”的原則，加強支出管理，優化支出結構。一是嚴格界定財政支出范圍，下決心把該剔除的剔除出去，以增強保重點，保關鍵的能力，應該承擔的支出也要進一步界定范圍，明確標準，嚴格控制，節約使用。二是要嚴格預算編制，認真貫徹《預算法》，嚴格把好預算編制關。這是規范鄉鎮財政支出的重要手段。編制預算方案時，要堅持“三壓三保”的政策，即壓行政性經費支出，保工資發放；壓縮會議、招待支出，保鄉鎮政府機關正常運轉；壓其他預算支出，盡力保法律規定的教育、農業等重點支出。

9、上級部門應加大對鄉鎮的轉移支付的力度。我縣是農業大縣，80%的鄉鎮以農業為主，工業基礎薄弱，稅改前鄉鎮政府部分支出靠“三提五統”維持，稅費改革后取消“三提五統”，而政府的可支配財力也大大減少，在資源開發、引進外資和建設加工項目等方面，上級部門應當給予政策、財力傾斜。

總之，稅費改革后，普遍鄉鎮面臨著財政經濟困難，想使鄉鎮財政困境有所改變，財政狀況盡快得以改善，達到富民強鄉（鎮）的目的，不是一朝一夕的事情，是需要從中央到地方的各級部門齊抓共管，共同奮斗的一項長期的系統工程。我們相信，在中央、省、市、縣的正確領導下，通過上下各級的共同努力，艱苦創業，鄉鎮財政一定會有所改變，走上正軌。

第五篇：對稅費改革后鄉鎮財政管理體制的探索

對農村稅費改革后鄉鎮財政管理體制的探索

●蔣勛

近幾年來，農村稅費改革不斷推進，在切實減輕農民負擔、維護農村大局穩定，促進農民增產增收等方面產生了越來越明顯的效果，但隨著農村稅費改革的不斷深化，對鄉鎮財政的影響也越來越大，特別是取消除煙葉外的農業特產稅、降低農業稅稅率，國家對農業實行財政補貼，打破了鄉鎮財政收支的原有格局，鄉鎮財政收支產生了前所未有的變化，怎樣做好當前鄉鎮財政管理工作，也就成了當前亟待研究解決的一大課題。筆者就此淺談一點看法。

一、農村稅費改革對鄉鎮財政的影響

（一）、鄉鎮財政的收入大幅度減少。農村稅費改革前鄉鎮財政收入主要由農業四稅、工商稅（含屠宰稅）、鄉統籌等稅費收入構成，其中農業稅收占鄉鎮財政收入的大部分，稅改后，鄉鎮收入來源由稅費并存制轉變成單一稅收，特別是國家取消了屠宰稅、除煙葉外的農業特產稅，并將在五年內取消農業稅，實施大幅度提高增值稅和營業稅的起征點，嚴控土地征用等措施后，鄉鎮將只剩下為數極少的工商稅、契稅等幾個小稅種，鄉鎮財政收入來源將所剩無幾，鄉鎮財政可支配收入大量減少。

（二）、鄉鎮財政支出范圍產生了變化。稅費改革后，原由鄉統籌開支的鄉村道路建設、鄉村中小學危房改造、農田水利基本建設、中小學教師工資、計劃生育、農村醫療衛生、民政優撫等公共支出項目上劃縣級財政預算支出管理。原村提留開支的村級組織管理支出上劃到鄉鎮管理，國家出臺的對“三農”的轉移支付及財政對農戶的糧食直補、良種補貼等補貼資金，由鄉鎮財政負責具體落實。

（三）、鄉鎮財政債務失去償還來源。鄉鎮債務的形成由來已久，縣鄉財政實行分稅制時，鄉鎮財權和事權的不對稱，使鄉鎮承擔了應由國家承擔的教育、衛生、興修農田水利、道路修建養護、農村救濟等事項，而鄉鎮財力卻受到經濟條件和政策性的限制，必然導致了鄉鎮債務的形成，鄉鎮為完成財政收入考核目標，買稅、貸款墊稅、借貸或擔保貸款發展鄉鎮企業等都加劇了鄉鎮債務增加，農村稅費改革的深化，使鄉鎮財政收入大幅度縮小，鄉鎮本身已無力償還歷年累計形成的債務。

（四）、鄉鎮財政職能趨向淡化。由于縣鄉財政“分灶吃飯”的基礎本來存在其先天性不足的一面，隨著農村金融體制、稅務管理體制、農村中小學管理體制等的調整，以及鄉鎮七所八站改為縣財政供給，特別是農村稅費改革后，鄉鎮財政收入萎縮，支出范圍縮小，鄉鎮財政的職能逐漸淡化。目前，鄉鎮農稅征管人員大部分在履行為數不多的農村工商稅收代征職責，鄉鎮財政由已由收支管理轉向對農補貼資金的發放管理。

二、完善鄉鎮財政管理體制的基本思路

農村稅費改革雖然以減輕農民負擔為根本目的，但它也是一種資源的重新配置，主要體現在三個層次：一是農民與政府之間的資源的重新配置，即政府退出一部分資源，以政府收入減少和農民負擔減輕為標志；二是縣、鄉兩級政府之間的資源的重新配置；三是不同部門之間的資源的重新配置。后兩個層次資源的重新配置，主要需通過財政管理體制的調整和改革來完成。這就要求重新劃分縣鄉兩級的財權和事權，改革現行的縣鄉兩級財政管理體制，重新構建新型的基層政府財稅體制。由于鄉鎮經濟發展水平低，財政自求平衡的能力比較弱，特別是農村稅費改革的全面推進，鄉鎮財政運行管理的條件和環境也發生了很大的變化，現行的鄉鎮財政管理方式愈來愈不能適應新形勢的需要，迫切需要根據事權的變化來調整鄉鎮財政的管理體制。筆者認為，在鄉級政府沒有取消前，仍應維持鄉級財政預算，但縣鄉財政管理體制的調整和改革趨勢應是財權和事權更趨于集中在縣，縮小鄉鎮財權和事權，淡化鄉鎮財政職能。

三、對鄉鎮財政管理方式的設想

本著從進一步鞏固農村稅費改革成果、規范鄉鎮財政財務收支行為、防范和化解鄉鎮債務風險、緩解鄉鎮財政困難、維護農村基層政權和社會政治穩定出發。以鄉鎮為獨立核算主體，對鄉鎮財政實行“鄉財縣管”的管理體制，由縣級財政直接管理并監督鄉鎮財政收支，在保持鄉鎮財政資金所有權和使用權不變的基礎上，對鄉鎮財政實行“預算代編、收支上劃、帳戶統設、集中核算、自求平衡”的管理辦法。

預算代編。即在鄉鎮政府沒有取消前，仍維持鄉級預算，但由縣級財政部門按有關政策代編鄉鎮財政預算，報縣級政府批準后，按法律程序由鄉鎮人大審議和監督預算執行。在預算執行中，鄉鎮政府提出的預算調整方案，需報縣級財政部門審核，調整數額較大的需向縣級政府報告，再由各鄉鎮人民代表大會審查批準執行。

收支上劃。即取消鄉鎮金庫，將鄉鎮一級的收入和支出全部上劃到縣級管理。鄉鎮所有預算內收入、預算外收入、上級部門補助收入等統一繳入縣財政會計核算中心開設的帳戶，其中應上解財政收入直接繳入縣級國庫。鄉鎮使用的行政事業性收費等票據，其管理權全部上收到縣級財政部門，實行票款同行、以票管收，嚴禁坐收坐支，嚴禁轉移和隱匿各項收入。支出重新核定，對經常性支出標準實行縣鄉一體化，統一財政政策執行，統一財政資金運行。通過清理、核實鄉鎮各項債權債務，建立償債準備金，按照輕重緩急原則，制定消化鄉鎮財政債務還債計劃，并不再賦予鄉鎮舉債權，從而從根本上解決鄉鎮亂舉債的漏洞，逐步消化鄉鎮債務。

帳戶統設。即取消鄉鎮財政總預算會計，由縣財政會計核算中心代理鄉鎮財政總會計帳務，核算鄉鎮各項會計業務，并相應取消鄉鎮財政和鄉鎮各單位在各金融機構的所有帳戶，由縣財政會計核算中心在金融機構統一開設帳戶。鄉鎮所有工資性支出通過縣級國庫撥到“工資專戶”，專門用于鄉鎮人員工資的發放。工資以外的其他支出，由鄉鎮財務聯絡員按規定到縣財政會計核算中心報帳列支，縣財政會計核算中心分戶核算。

集中核算。即鄉鎮財政預算內外資金全部納入預算管理，各項財政收入繳入縣國庫，由縣財政會計核算中心根據鄉鎮收入類別和科目，分別進行核算。支出以鄉鎮預算為依據，按照先重點后一般的原則，優先保障人員工資。對工資性支出，根據預算，縣財政局按照縣編辦、人事部門核準無誤后的財政供養人員工資額，每月從縣國庫直接撥入“工資專戶”，直接進入縣財政在當地銀信部門開設的個人工資專戶，委托銀信部門統一代發工資。對鄉鎮機關事業單位的公務費等支出，實行報帳制，建立公務費支出備用金制度，先由鄉鎮財政提出用款計劃，經鄉鎮領導簽批后報縣會計核算中心，由縣會計核算中心根據規定的額度撥付備用金，由鄉鎮按規定使用后到縣財政會計核算中心報帳，縣財政會計核算中心對各鄉鎮資金集中管理，分戶核算。進一步推行和完善“村財鄉管村用”制度，由鄉鎮財政部門、農經管理部門負責加強審核監督村級的財政補助資金使用，確保村級資金?？顚Ｓ谩︵l鎮各項采購支出，由鄉鎮提出申請和計劃，經縣會計核算中心按照預算審核后，交縣采購中心集中統一辦理，采購資金由縣會計核算中心直接撥付供應商。

自求平衡。在核定收支基數和體制后，鄉鎮不能編制赤字預算，不能超預算使用，在決算時能有赤字。

四、完善鄉鎮財政管理體制改革的配套措施

對鄉鎮實行“鄉財縣管”的財政管理體制后，鄉鎮財政職能發生了相應的變化，鄉鎮財政的工作重心將轉移到支出管理上，這就需要建立一系列與變化后的鄉鎮財政職能相適應的管理措施來保證新體制的運行。一是不再直接向鄉鎮下達財稅收入任務。預算仍劃分縣級收入和鄉級收入，但鄉鎮財稅收入任務，由縣級征收部門負責組織完成，鄉鎮政府及財政所負責財稅工作的協調及稅收的具體征管，縣對縣級征收部門按預算確定的總任務建立財稅收入目標責任制考核體系，鄉鎮政府由于招商引資，利用當地資源等開辟新的財源而新增的收入，在超額完成財稅收入任務的前提下，縣對鄉鎮在一定時期內繼續實行超收分成獎勵辦法。二是要根據鄉鎮收支規模等實際情況，分類制定鄉鎮財政支出范圍和各項開支標準，規定和完善財務審批程序，統一財務核算制度，加強支出管理。三是調整鄉鎮財政所管理體制和職能，實行鄉財政管理與農稅征管職責劃分，保留少數財政所人員負責鄉鎮財政財務和對農補貼資金管理，并負責推行和完善“村帳鄉管”制度，確保財政對村級補助資金專款專用，對財政所實行縣財政局垂直管理；其余財政農稅征管人員主要轉向負責農村稅收征管，并劃歸地稅系統管理。四是建立縣鄉財政網絡。為減少“鄉財縣管”財政管理體制的運行成本，在縣鄉財政間建立局域網絡，開發“鄉財縣管”專用軟件，實現網上業務辦理和票款核對，減輕財務聯絡員工作量，減少費用，提高工作效率和財務監督水平。五是加強監督檢查力度?？h級政府設立財稅工作辦公室，對財稅工作進行協調和監督檢查，對違反規定截留、挪用、隱瞞收入及擅自改變支出用項的單位和個人，按照有關財政法規，追究單位領導和當事人的行政、經濟責任。

對鄉鎮財政實行“鄉財縣管”，只是一種過渡性的辦法，它不能從根本上解決鄉鎮財政困難，要從根本上解決問題，一是需對《憲法》、《預算法》及相關的法律法規進行修改，出臺相應的政策和措施，對鄉鎮政府的取舍、事權財權重新劃分提供法律依據。二是要加大對鄉鎮機構改革的力度，按照事權財權的變化，重新核定人員編制，從嚴控制鄉鎮財政供給人員，清理清退超編人員，減少村級管理人員職數，減輕鄉財政負擔。三是理順中央、地方和省、縣之間的財政分配關系，調整完善現行分稅制，建立省直管縣的財政管理體制，加大對縣鄉財政轉移支付的力度，增強縣鄉財政運行的保障能力。