第一篇：賈康：我國分稅制改革思路及政策安排

2010-11-17

1994年分稅制改革回顧

1994年的分稅制改革取得了顯著的正面效應(yīng)，財政收入恢復(fù)性增長，財政體制與為全局服務(wù)的能動性顯著提高。政企關(guān)系、中央和地方關(guān)系的處理、促進(jìn)流動、市場化配套改革等都可圈可點。

1994年的分稅制改革，建立了以分稅制為基礎(chǔ)的分級財政體制框架。我們可以從以下幾個視角來理解這一改革。

首先，小平同志南巡確立了目標(biāo)模式，構(gòu)建間接調(diào)控體系就順理成章地要求在財政體制框架方面實現(xiàn)新的突破，由原來的行政性分權(quán)上升到經(jīng)濟(jì)性分權(quán)，在宏觀調(diào)控體系中，主要依靠經(jīng)濟(jì)手段。計劃只能是作為方向性的要求和政策導(dǎo)向，落實必須依賴于政策、財政政策這樣規(guī)范化的經(jīng)濟(jì)杠桿。而要運用好這樣一套間接調(diào)控的政策工具，沒有一個經(jīng)濟(jì)性分權(quán)體制是無法想象的。

第二，當(dāng)時下決心進(jìn)行改革有一個很現(xiàn)實的壓力，就是中央財政已經(jīng)被逼到無路可走、難以為繼狀態(tài)了。1980年分灶吃飯后，財政實行包干體制，到1990年代初，中央已先后三次向地方借款，日子實在過不下去。1994年改革推出之后，不再按行政隸屬關(guān)系組織財政收入，并且由原來的40多種稅減并到20多種，改革的力度、難度、決策層的決心之大世界罕見。后來的實踐證明，這么大的改革動作，比預(yù)計的小，成績比預(yù)想的更好。

第三，分稅制改革的實質(zhì)內(nèi)容是從行政性分權(quán)轉(zhuǎn)為經(jīng)濟(jì)性分權(quán)。分稅制改革之后，企業(yè)不分大小、不論行政級別，法律面前一律平等，該交國稅交國稅，該交地稅交地稅，稅后可的部分按照規(guī)范和政策環(huán)境由企業(yè)自主分配，從而真正為企業(yè)劃出了一條公平競爭的起跑線。在處理政府和企業(yè)、中央與地方的基本關(guān)系上，分稅制改革是一個里程碑式的突破。

第四，這一改革不可避免地帶有非常濃重的過渡色彩，這是中國在漸進(jìn)改革路徑依賴之下的必然特點。中央和省實現(xiàn)了分稅制框架，但是省以下還有四級政府，卻未能進(jìn)入分稅制狀態(tài)。中央和地方共享的稅，比如的25%，以及其他由地方掌握的各種稅，如何在地方四個層級劃分，當(dāng)時試圖由省以下自己試驗，希望走出中國特色的五級分稅制道路。在當(dāng)時分稅制方案中，所得稅不得已仍然按照行政隸屬關(guān)系組織，沒有進(jìn)入分稅制狀態(tài)。

1994年的分稅制改革取得了顯著的正面效應(yīng)，財政收入恢復(fù)性增長，財政體制與財政政策為全局服務(wù)的能動性顯著提高。政企關(guān)系、中央和地方關(guān)系的處理、促進(jìn)生產(chǎn)要素流動、市場化配套改革等都可圈可點。但在分稅制之后的運行中也出現(xiàn)了一系列新矛盾，目前面臨越來越明顯的挑戰(zhàn)。尤其是最近幾年，財政體制所面臨的指責(zé)和批評不斷。對此，我們應(yīng)該認(rèn)識到，這并不是分稅制這一基本制度出了問題，而是改革并未完成，分稅制的目標(biāo)沒有推進(jìn)到位。如何深化改革、進(jìn)一步改善體制框架，應(yīng)該是我們下一步要考慮的重點和戰(zhàn)略性問題。分稅制改革以來，一個突出的問題是基層財政的困難，表現(xiàn)為財權(quán)重心上移而事權(quán)重心下移。1994年改革時沒有說清楚的事權(quán)，都以一票否決的形式壓著基

層承擔(dān)責(zé)任，比如社會治安、公共事業(yè)發(fā)展、“普九”等，出了問題政績免談。財力不夠怎么辦?只能逼著地方東挪西借，甚至借。另外，這幾年在資源制約條件下，不動產(chǎn)在整個經(jīng)濟(jì)中的影響越來越大，與此有關(guān)的對“土地財政”的指責(zé)之聲不絕于耳，很多討論往往會歸咎于財政的分稅制，甚至激烈抨擊財政體制是萬惡之源，認(rèn)為是由于分稅制導(dǎo)致的地方財政收入不足，使得地方政府把更多興奮點放在辦企業(yè)、搞建設(shè)項目、抬高地價增加土地批租收入等短期行為上。

這些體制方面的不順，可以歸結(jié)為多方面的原因。其中一個非常重要的基本事實是中國地方稅體系至今沒有成型，省以下遲遲沒有形成真正的分稅制。比如江蘇、浙江、福建明確說省以下不搞分稅制，而是分成制，其他地方雖承認(rèn)是分稅制，但實際上也都是五花八門、復(fù)雜易變、討價還價色彩非常濃重的分成制，很難明晰各個層級拿什么稅。所以，現(xiàn)在媒體動輒就拿地方政府短期行為不規(guī)范、地方政府合理職能執(zhí)行不到位說事，指責(zé)分稅制，成了一種時髦的批評。我認(rèn)為把這些問題歸咎于1994年分稅制改革，是把板子完全打錯了地方。

我們要認(rèn)識到，1994年改革之后出現(xiàn)各種問題，例如縣鄉(xiāng)財政困難、土地財政等，都是因為分稅制沒有隨時代發(fā)展而貫徹到位所導(dǎo)致的問題。倒退沒有出路，只能前行，而這就需要我們有戰(zhàn)略思維，以及正確思路指導(dǎo)下的可行方案。深化改革的思路與政策要領(lǐng)

改革的基本思路，是把五個層級框架扁平化到三個層級。一個切入點是“省直管縣”，另外一個是“鄉(xiāng)財縣管”引出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革。

財稅體制的改革牽一發(fā)而動全身，今后的關(guān)鍵在于處理好漸進(jìn)性改革與配套改革。

改革的基本思路，是把五個層級框架扁平化到三個層級。一個切入點是“省直管縣”，另外一個是“鄉(xiāng)財縣管”引出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革。如果通過綜合配套改革，讓省直管縣、鄉(xiāng)財縣管在大多數(shù)地方修成正果，那樣就能形成“中央—省—市縣”三級的框架。在這個扁平的框架下構(gòu)建財權(quán)與事權(quán)相呼應(yīng)、財力與事權(quán)相匹配的財稅體制，就從原來的山重水復(fù)，變成了柳暗花明。

基本框架的設(shè)置，可以在“中央—省—市縣”三層級框架下，明確“一級政權(quán)，一級事權(quán)，一級財權(quán)，一級稅基，一級，一級產(chǎn)權(quán)，一級舉債權(quán)”的原則。事權(quán)方面我們要爭取在“十二五”期間形成一個初步的事權(quán)明細(xì)單，明確哪些歸中央，哪些歸地方，哪些需要中央、地方共同承擔(dān)，以后再動態(tài)優(yōu)化。財權(quán)最關(guān)鍵的是稅基怎么配，中央要拿的有、社會保障稅、;在省一級，營業(yè)稅在沒有被增值稅替代之前可以歸它，因為與第三產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)有關(guān)，另外就是地方體系中省和市縣先采取共享辦法;到市縣這級，意義重大的是不動產(chǎn)稅或者是房地產(chǎn)稅;在資源富集而工商業(yè)活動不太發(fā)達(dá)的地區(qū)，可以主要依托資源稅。這樣一來，稅基在中央、省、市縣就可以相對清晰地按照分稅制合理配置。

財權(quán)劃分清楚之后，每一層級都應(yīng)當(dāng)實行現(xiàn)代意義的預(yù)算管理。公共財政建設(shè)在這方面已經(jīng)有很多鋪墊。產(chǎn)權(quán)方面，十六大已經(jīng)說清楚了，中央、地方分級行使出資人職責(zé)，在三個層級上都組建專門機構(gòu)。

舉債權(quán)在2009年和今年也有重要的制度突破，地方債已經(jīng)登堂入室，雖然是附帶了財政部代理發(fā)行這個規(guī)定，相當(dāng)于引入了中央的隱性擔(dān)保，但是已經(jīng)正面稱為地方債，以后會發(fā)展為更大規(guī)模的地方陽光融資機制，替換和置換隱形。這

種制度安排的內(nèi)在契合，實質(zhì)內(nèi)容是堅持市場經(jīng)濟(jì)框架、堅持經(jīng)濟(jì)性分權(quán)替代行政性分權(quán)以后的新體制配套，堅持按照分稅制處理政府與企業(yè)、中央與地方的基本關(guān)系。

同時，要構(gòu)建合理有力的中央、省兩級自上而下的轉(zhuǎn)移支付，以及輔助性的橫向轉(zhuǎn)移支付。即使是最欠發(fā)達(dá)的地方也有基層政權(quán)，也需要有基本公共服務(wù)，因而需要自上而下的轉(zhuǎn)移支付使其履行政府職能，以后還有可能發(fā)展橫向的生態(tài)補償式的轉(zhuǎn)移支付，也不排除進(jìn)一步規(guī)范發(fā)展現(xiàn)在對口支援的橫向轉(zhuǎn)移支付。這些轉(zhuǎn)移支付要提高規(guī)范性，納入預(yù)算法治覆蓋面。

以上這條路要走通，還需強調(diào)幾個重要事項。第一是地方稅體系建設(shè)。第二是地方陽光融資體系構(gòu)建。現(xiàn)在地方政府的“土地財政”就是因為缺乏財政收入支柱，也沒有一個可以從前門走通的融資制度框架，所以除了變相搞融資平臺和隱性負(fù)債之外，不得已依賴于土地一級市場批租，而這又激發(fā)領(lǐng)導(dǎo)人短期行為，盡量一把來把錢拿足，在自己任期內(nèi)形成政績。這種與市場經(jīng)濟(jì)相抵觸的激勵機制要靠以后的制度建設(shè)去克服，而非簡單強調(diào)地方官員覺悟高低能夠解決。第三是外部配套改革，從長期來看，如果要扁平化，肯定會涉及行政區(qū)劃的優(yōu)化，如會并縣、縣改區(qū)、大省劃小等。有學(xué)者說以后如果中國扁平化到三級，可以考慮把大省化小，省級行政區(qū)增加到60個左右。最后是政治體制配套的決策優(yōu)化，在公共財政概念下提高透明度、公共參與度。市場制度方面，從財產(chǎn)的實名制度、保護(hù)制度、登記制度合在一起提供基本環(huán)境的生產(chǎn)要素的流動制度，也勢必要結(jié)合連推。

相關(guān)的政策要領(lǐng)有必要提出以下幾點。

第一，現(xiàn)在各方越來越關(guān)注的增值稅轉(zhuǎn)型，需要和地方稅支柱打造形成呼應(yīng)，采取“在后跟隨”的方式來推進(jìn)，如果沒有資源稅相對充分的發(fā)展和房地產(chǎn)稅的破題和確立，使其至少在發(fā)達(dá)地區(qū)較快地形成一定的支撐力，那么先行貿(mào)然做增值稅擴圍，必定導(dǎo)致中央和地方關(guān)系的矛盾更難處理。

第二，地方的壓力有可能促成分稅制的倒退，這種情況一定要避免，堅決不能做“一省(區(qū))一率”的任何安排，這是1994年分稅制改革基本制度成果需堅持的底線，如果突破這個底線，分稅制改革的根基就會動搖。

第三，在稅改順序上，近期，資源稅要趁勢擴大區(qū)域覆蓋面和品種覆蓋面;近中期，要鼓勵像上海、重慶這樣有積極性、有戰(zhàn)略全局思考的地方?jīng)Q策層，先行先試搞，經(jīng)過一段時間實驗，再考慮擴大覆蓋面;在中期，“十二五”前期應(yīng)該確立社保稅的框架，啟動環(huán)境稅改革措施，個人所得稅也勢必做優(yōu)化調(diào)整;中長期，應(yīng)當(dāng)對遺產(chǎn)和贈與稅進(jìn)行積極研究和討論，雖然在一段時間看起來難度比原來想的大一些，但是如果把眼光放得更長遠(yuǎn)一點，遺產(chǎn)和贈與稅的制度是很有意義的。小平同志晚年強調(diào)，發(fā)展起來的問題不比不發(fā)展時少，最重要的是怎么避免中國兩極分化造成的威脅。

總的來說，財政體制的改革要標(biāo)本兼治，安穩(wěn)民心，安定官心，積極穩(wěn)妥，治本為上，實現(xiàn)制度創(chuàng)新。只有抓住制度創(chuàng)新，我們才能繼續(xù)前進(jìn)。

(賈康 財政部財政科學(xué)研究所所長)

第二篇：淺析我國分稅制改革

淺析我國分稅制改革

【摘要】 分稅制是指在國家各級政府之間明確劃分事權(quán)及支出范圍的基礎(chǔ)上,按照事權(quán)和財權(quán)相統(tǒng)一的原則,結(jié)合稅種的特性,劃分中央與地方的稅收管理權(quán)限和稅收收入,并輔之以補助制的預(yù)算管理體制模式。我國已經(jīng)初步建立起了適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的社會主義分稅制，但是隨著經(jīng)濟(jì)形勢的發(fā)展和改革的不斷深入，還需要根據(jù)新形勢不斷的進(jìn)行探索和完善。

【關(guān)鍵詞】分稅制 稅制改革

一、我國分稅制改革基本概況

(一)主要內(nèi)容

1993年12月15日，國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于實行分稅制財政管理體制的決定》，同年12月18日，財政部下發(fā)了《實行“分稅制”財政體制后有關(guān)預(yù)算管理問題暫行規(guī)定》，12月25日，財政部核定了各地消費稅和增值稅資金費用管理比例。1994年，全國人大通過《中華人民共和國預(yù)算法》第8條明確規(guī)定：“國家實行中央和地方分稅制。”

配套措施有：從1994年1月1日起，我國進(jìn)行了工商稅制改革；國有企業(yè)利潤分配制度，相應(yīng)改進(jìn)預(yù)算編制辦法；建立轉(zhuǎn)移支付制度；建立并規(guī)范國債市場等。

(二)現(xiàn)行分稅制中存在的問題

第一，政府間支出責(zé)任劃分還不夠清晰合理。事權(quán)劃分上越俎代庖現(xiàn)象，一些應(yīng)當(dāng)完全由中央承擔(dān)的支出責(zé)任，地方也承擔(dān)了一部分，如氣象及地震等管理職能；而完全屬于地方的支出責(zé)任，中央也承擔(dān)了一部分，如地方行政事業(yè)單位人員工資和基礎(chǔ)教育等。

第二，轉(zhuǎn)移支付不當(dāng)，監(jiān)管力度有待加強。分稅制改革以來，我國轉(zhuǎn)移支付制度不斷完善，初步形成了目前財力轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付體系。但是東部地區(qū)擴大的基數(shù)規(guī)模及能力遠(yuǎn)大于中西部地區(qū)，地區(qū)間的財力收入兩級化無法得到很好的解決。同時，轉(zhuǎn)移支付資金的監(jiān)管力度不夠，轉(zhuǎn)移支付資金的效益評估有限。第三，沒有建立一項完善地方稅收體系。地方稅收的稅基窄，稅收潛力小，主體稅種較少，稅收立法權(quán)過于集中于中央，地方稅權(quán)受限制，地方?jīng)]有被授予相應(yīng)的稅收立法權(quán)、稅收減免權(quán)。

第四，分稅制體制的立法層級較低。在立法模式上，我國目前尚未一部能夠統(tǒng)領(lǐng)、協(xié)調(diào)各種稅收關(guān)系的基本法。從真正關(guān)系納稅主體的權(quán)利、義務(wù)的主要稅種，如增值稅法、營業(yè)稅法、消費稅法等，只是由國務(wù)院通過的暫行條例，采取行政法規(guī)的形式，停留于試行階段。

二、比較國外分稅制而后思考

美國，分稅制的辦法是以法律的形式確定的。美國的最高法律《基本法》，有國家憲法的地位，其中，不僅詳細(xì)的規(guī)定了聯(lián)邦政府的指責(zé)(國防，貨幣發(fā)

行，郵政等)，而且，各級政府間以及各級政府于非政府團(tuán)體及企業(yè)間“分工協(xié)作”的事項，也都通過法律的形式落實到可準(zhǔn)確操作的程度上。另外，與財政法律體制有關(guān)的《反赤字法》、《國會預(yù)算法》等等，法律的層級都很高。日本地方稅立法，除了在憲法第84條規(guī)定了地方稅，還專門制定了《地方稅法》更加詳盡地做了規(guī)定。

思考造成我國現(xiàn)行分稅制改革弊端的原因如下：

第一，分稅制核心內(nèi)容是要做到分權(quán)、分稅、分征。沒有“分權(quán)”就不算處于真正意義上的分稅制。我國現(xiàn)行的分稅制是中央與地方政府之間根據(jù)各自的職權(quán)范圍劃分稅種和管理權(quán)限，收支掛鉤的一種分級管理的財政體制，屬于不徹底的分稅制財政體制。

第二，劃分財權(quán)是分稅制的核心要求。分稅制從某種意義上講，就是一種分權(quán)制度。然而，我國屬于單一制國家結(jié)構(gòu)形式，實行高度集權(quán)的政治管理體制，中央大一統(tǒng)思想鮮明。這樣就產(chǎn)生了一對矛盾——分稅制“稅權(quán)”的劃分一直以“集權(quán)”為核心。

稅收改革關(guān)鍵在于政治體制改革，因此完善分稅制立法迫在眉睫。

第三，我國用行政權(quán)力的國家機關(guān)來制定稅收法，擴大了“法定”的外延，致使法的制定、法的執(zhí)行都存在著任意性。中國長期的封建社會，“人治”“集權(quán)”的觀念很深，顯然地，法被政治主宰著。

二、完善我國分稅制的對策

（一）明確劃分中央政府與地方政府的事權(quán)

第一，將中央與地方的事權(quán)劃分的決定權(quán)、調(diào)整權(quán)從中央政府轉(zhuǎn)到立法機構(gòu)。第二，有關(guān)中央與地方事務(wù)劃分原則性問題，有必要在憲法中或憲法性文件中規(guī)定：(1)明確界定中央及地方各級政府事權(quán)范圍；(2)劃分中央與地方事權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容；(3)明確規(guī)定各級立法機構(gòu)稅收立法權(quán)限，立法原則，立法程序。

第三，盡快制定關(guān)于分稅制的法規(guī)

（二）縮減預(yù)算級次，簡化財政層級

導(dǎo)致基層財政困難的一個原因在于財政層級過多，從而加重財政負(fù)擔(dān)。我國現(xiàn)有財政分級為“中央-省-市-縣-鄉(xiāng)”五級，而國際經(jīng)驗表明，較普遍的財政分稅分級制度安排是不超過三級的。

當(dāng)前我國加快推進(jìn)包括“省直管縣”和“鄉(xiāng)財縣管”在內(nèi)的財政體制改革，正是體現(xiàn)了政府簡化財政層級的意圖。

（三）完善轉(zhuǎn)移支付制度

在合理劃分各級政府支出責(zé)任、制定科學(xué)的費用標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，以確保政權(quán)正常運轉(zhuǎn)、履行公共福利承諾、提供最低標(biāo)準(zhǔn)的公共服務(wù)為重點，加大財力性轉(zhuǎn)移支付力度。同時，減少項目類專項轉(zhuǎn)移支付的比重和數(shù)量，逐步優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，推動落后地區(qū)政府向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型。

總的來說，我國已經(jīng)初步建立起了適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的社會主義分稅制，但是要根據(jù)新形勢不斷的進(jìn)行探索和完善。財政體制的改革要標(biāo)本兼治，安穩(wěn)民心，安定官心，積極穩(wěn)妥，治本為上，實現(xiàn)制度創(chuàng)新。只有這樣，我們才能繼續(xù)前進(jìn)。參考文獻(xiàn)：

[1]趙云旗.中國分稅制財政體制研究.經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2005.[4]許正中.財政分權(quán)：理論基礎(chǔ)與實踐.社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2002.[5]張道慶.論我國分稅制立法的完善.行政與法(法學(xué)論壇)，2004，(10).[7]畢建秋.我國稅權(quán)劃分的理論與現(xiàn)實問題研究.西南交通大學(xué)碩士論文，2005，(3).

第三篇：我國的分稅制改革

我國的分稅制改革

1994年，我國經(jīng)濟(jì)體制改革在中央的“全面推進(jìn)、重點突破”的戰(zhàn)略部署指導(dǎo)下進(jìn)入新階段，財稅體制改革充當(dāng)改革的先鋒，根據(jù)事權(quán)與財權(quán)相結(jié)合的原則，將稅種統(tǒng)一劃分為中央稅、地方稅、中央與地方共享稅，建起了中央和地方兩套稅收管理制度，并分設(shè)中央與地方兩套稅收機構(gòu)分別征管；在核定地方收支數(shù)額的基礎(chǔ)上，實行了中央財政對地方財政的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度等，成功地實現(xiàn)了在中央政府與地方政府之間稅種、稅權(quán)、稅管的劃分。

(一)我國分稅制的內(nèi)容

我國分稅制按照征收管理權(quán)和稅款支配權(quán)標(biāo)準(zhǔn)劃分，凡征收管理權(quán)、稅款所有權(quán)劃歸中央財政的稅種，屬于中央稅；凡征收管理權(quán)、稅款所有權(quán)劃歸地方財政固定收入的稅種，屬于地方稅；凡征收管理權(quán)、稅款所有權(quán)由中央和地方按一定方式分享的稅種，屬于共享稅。

(二)我國分稅制的特點

我國目前的分稅制具有以下三個主要特點：

第一，按照稅源大小劃分稅權(quán)，稅源分散、收入零星、涉及面廣的稅種一般劃歸地方稅，稅源大而集中的稅種一般劃為中央稅。

第二，部分稅種的征收管理權(quán)歸地方。地方政府對地方稅可以因地制宜、因時制宜地決定開征、停征、減征稅、免稅，確定稅率和征收范圍，這是地方稅的主要特點。由于賦予地方以較大的機動權(quán)限，從而既能合理照顧地方利益，調(diào)動地方的積極性，同時，不致于影響全國性的商品流通和市場物價。第三，稅款收入歸地方。在我國當(dāng)前的社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，財力完全集中于中央或過多地分散于地方，都不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。實踐證明，在保證中央財政需要的同時，給地方一定規(guī)模的財力及適當(dāng)?shù)闹錂?quán)，方能調(diào)動地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性和主動性。因此，實行分稅制，建立中央與地方相對獨立的分級財政，給地方政府發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)、加強文化建設(shè)提供資金保證，就成為我國預(yù)算管理體制改革的必然方向。

第四篇：如何理解我國分稅制改革

財政學(xué)課程論文

《如何理解我國分稅制改革》

摘要：我國自1994年以來實行分稅制以來,中央和地方的財權(quán)得到重新劃分,一定程度上維護(hù)我國中央集中政治體制的穩(wěn)定和權(quán)威。但隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,逐漸顯露出一些問題,地方政府財政拮據(jù),導(dǎo)致地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度受到嚴(yán)重影響,分稅制改革勢在必行。

關(guān)鍵詞：稅制改革分稅制改革 改善

正文: 1993年12月15日，國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于實行分稅制財政管理體制的決定》，同年12月18日，財政部下發(fā)了《實行“分稅制”財政體制后有關(guān)預(yù)算管理問題暫行規(guī)定》，12月25日，財政部核定了各地消費稅和增值稅資金費用管理比例。1994年，全國人大通過《中華人民共和國預(yù)算法》第8條明確規(guī)定：“國家實行中央和地方分稅制。”但是在近17年的運行當(dāng)中，還是存在諸多問題，在這里我為大家介紹一下我國分稅制改革存在的問題及解決方法。

一、簡介

1993年底，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實行分稅制財政管理體制的決定》，主要包括以下四個方面的內(nèi)容：1.根據(jù)中央和地方的事權(quán)確定相應(yīng)的財政支出范圍；2按稅種劃分中央財政與地方收入；3.實行中央對地方的稅收返還制度；4.建立中央對地方的過渡期轉(zhuǎn)移支付制度。

二、成果

分稅制改革初步搭建起與市場經(jīng)濟(jì)內(nèi)在要求相適應(yīng)的財政體制框架，它以規(guī)范收入為突破口，使我國分稅分級財政初步入軌，為財政體制改革提供了走向規(guī)范之路的新軌道、新起點，在我國財政史上具有里程碑意義。這次改革還明顯提高了財政總體實力和中央的宏觀調(diào)控能力，大大緩解了中央財政的困難，地方財力也有明顯增加。分稅制實施后，中央政府有了更多的可用資金，同時將事權(quán)下放，為中央政府騰出了時間與精力，這對其進(jìn)行全國性的經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控工作有很大的幫助。

三、問題與思考

盡管取得了不俗的成就，但不可否認(rèn)的是，中國的分稅制制度仍然有許多不足之處，繼續(xù)深化改革勢在必行。當(dāng)初在實行分稅制的時候，來自各方的阻力很大，而且在具有中國特色的經(jīng)濟(jì)、政治、社會環(huán)境下，中國的分稅制盡管可以參考外國的制度，但是更多的是需要自己摸索，因此當(dāng)初的分稅制只是初步的分稅制，離最終的完全分稅制這一目標(biāo)還很遠(yuǎn)。目前，我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展相當(dāng)迅速，地區(qū)發(fā)展水平差距很大；社會主義市場經(jīng)濟(jì)體系初成規(guī)模，但是不夠健全；中央與地方的事權(quán)劃分不夠清晰；稅收制度也不夠完全。在這種情況下，繼續(xù)深化改革的腳步不能邁得過大，急功近利地實行徹底分稅制顯然是不現(xiàn)實的，但是有些問題仍需要一點一點解決。以下是我關(guān)于分稅制中一些問題的思考：

1、政府間支出責(zé)任劃分還不夠清晰合理。事權(quán)劃分上越俎代庖現(xiàn)象，一些應(yīng)當(dāng)完全由中央承擔(dān)的支出責(zé)任，地方也承擔(dān)了一部分，如氣象及地震等管理職能；而完全屬于地方的支出責(zé)任，中央也承擔(dān)了一部分，如地方行政事業(yè)單位人員工資和基礎(chǔ)教育等。

2、轉(zhuǎn)移支付不當(dāng)，監(jiān)管力度有待加強。分稅制改革以來，我國轉(zhuǎn)移支付制度不

斷完善，初步形成了目前財力轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付體系。但是東部地區(qū)擴大的基數(shù)規(guī)模及能力遠(yuǎn)大于中西部地區(qū)，地區(qū)間的財力收入兩級化無法得到很好的解決。同時，轉(zhuǎn)移支付資金的監(jiān)管力度不夠，轉(zhuǎn)移支付資金的效益評估有限。

3、沒有建立一項完善地方稅收體系。地方稅收的稅基窄，稅收潛力小，主體稅種較少，稅收立法權(quán)過于集中于中央，地方稅權(quán)受限制，地方?jīng)]有被授予相應(yīng)的稅收立法權(quán)、稅收減免權(quán)。

4、分稅制體制的立法層級較低。在立法模式上，我國目前尚未一部能夠統(tǒng)領(lǐng)、協(xié)調(diào)各種稅收關(guān)系的基本法。從真正關(guān)系納稅主體的權(quán)利、義務(wù)的主要稅種，如增值稅法、營業(yè)稅法、消費稅法等，只是由國務(wù)院通過的暫行條例，采取行政法規(guī)的形式，停留于試行階段。

四、造成我國現(xiàn)行分稅制改革弊端的原因如下：

第一，分稅制核心內(nèi)容是要做到分權(quán)、分稅、分征。沒有“分權(quán)”就不算處于真正意義上的分稅制。我國現(xiàn)行的分稅制是中央與地方政府之間根據(jù)各自的職權(quán)范圍劃分稅種和管理權(quán)限，收支掛鉤的一種分級管理的財政體制，屬于不徹底的分稅制財政體制。

第二，劃分財權(quán)是分稅制的核心要求。分稅制從某種意義上講，就是一種分權(quán)制度。然而，我國屬于單一制國家結(jié)構(gòu)形式，實行高度集權(quán)的政治管理體制，中央大一統(tǒng)思想鮮明。這樣就產(chǎn)生了一對矛盾——分稅制稅權(quán)的劃分一直以集權(quán)為核心。

第三，我國用行政權(quán)力的國家機關(guān)來制定稅收法，致使法的制定、法的執(zhí)行都存在著任意性。中國長期的封建社會，“人治”“集權(quán)”的觀念很深，顯然地，法被政治主宰著。

五、完善我國分稅制的對策

（一）明確劃分中央政府與地方政府的事權(quán)

第一，將中央與地方的事權(quán)劃分的決定權(quán)、調(diào)整權(quán)從中央政府轉(zhuǎn)到立法機構(gòu)。第二，有關(guān)中央與地方事務(wù)劃分原則性問題，有必要在憲法中或憲法性文件中規(guī)定：(1)明確界定中央及地方各級政府事權(quán)范圍；(2)劃分中央與地方事權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容；(3)明確規(guī)定各級立法機構(gòu)稅收立法權(quán)限，立法原則，立法程序。第三，盡快制定關(guān)于分稅制的法規(guī)

（二）縮減預(yù)算級次，簡化財政層級

導(dǎo)致基層財政困難的一個原因在于財政層級過多，從而加重財政負(fù)擔(dān)。我國現(xiàn)有財政分級為“中央-省-市-縣-鄉(xiāng)”五級，而國際經(jīng)驗表明，較普遍的財政分稅分級制度安排是不超過三級的。當(dāng)前我國加快推進(jìn)包括“省直管縣”和“鄉(xiāng)財縣管”在內(nèi)的財政體制改革，正是體現(xiàn)了政府簡化財政層級的意圖。

（三）完善轉(zhuǎn)移支付制度

在合理劃分各級政府支出責(zé)任、制定科學(xué)的費用標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，以確保政權(quán)正常運轉(zhuǎn)、履行公共福利承諾、提供最低標(biāo)準(zhǔn)的公共服務(wù)為重點，加大財力性轉(zhuǎn)移支付力度。同時，減少項目類專項轉(zhuǎn)移支付的比重和數(shù)量，逐步優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，推動落后地區(qū)政府向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型。

六、分稅制改革經(jīng)驗

從1994年到現(xiàn)在，分稅制已經(jīng)實行近17年了。總體上說，實行得很平穩(wěn)，效果

也比較明顯。可以說，改革非常成功。財政體制在歷史上不是太穩(wěn)定的，三年兩年就變一次，主要原因就是地方不滿意。實行分稅制以來，財政體制是相當(dāng)穩(wěn)定的。為什么分稅制能夠成功呢？有幾條經(jīng)驗值得總結(jié)。

第一，就是穩(wěn)妥處理中央和地方的分配關(guān)系。中央在集中財權(quán)的過程中，要緩緩而行，不要急于求成。當(dāng)時，我們采取存量不動、增量調(diào)整的方針，只從增量中間想辦法，逐步提高中央財政占全國財政收入的比重。

第二，一定要照顧地方利益。在推行分稅制的時候，各省分管財政的副省長和財政廳廳長紛紛來北京，為什么？國家所研究、處理的問題和他們息息相關(guān)，他們身后有幾千萬甚至上億的老百姓。1993年9月，朱镕基同志帶隊去調(diào)查研究，聽取地方的意見。某省同志問：搞分稅制以哪一年為基數(shù)？財政部主張以1992年為基數(shù)，因為1992年的數(shù)字是實的，誰也改變不了，不能“做文章”。但這個省的同志提出要以1993年為基準(zhǔn)。當(dāng)時，我們不贊成。镕基同志說，向中央政治局常委會匯報，常委會決定以后，黨員就要服從。結(jié)果，中央決定尊重地方同志意見。今天來講，中央這種精神，就叫體諒地方、關(guān)懷地方，在政策允許的條件下照顧地方。

第三，中央財政壯大了，對地方也有好處。當(dāng)時的奮斗目標(biāo)，就是中央財政收入要占到全國財政收入的55％-60％，中央本級財政支出要控制在全國財政支出的40％以內(nèi)。那么，多出來的20％的收入要給地方，主要給中西部地區(qū)。要完善轉(zhuǎn)移支付制度。在1994年剛搞改革的時候，中央一年轉(zhuǎn)移給地方大體上有550億元。到2007年，這個轉(zhuǎn)移支付支出達(dá)到了1.3萬多億元，而中央本級支出始終沒有超出改革前所占的比重。

第四，改革能夠成功，領(lǐng)導(dǎo)關(guān)心是非常重要的。作為國家領(lǐng)導(dǎo)人，要以身作則，深入基層，了解分稅制改革的進(jìn)行程度，并適時地做出政策調(diào)整。了解分稅制改革是否給人民帶來了真正的方便與富裕，是否給國家財政給予了改善與提高。

總的來說，我國已經(jīng)初步建立起了適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的社會主義分稅制，但是要根據(jù)新形勢不斷的進(jìn)行探索和完善。財政體制的改革要標(biāo)本兼治，安穩(wěn)民心，安定官心，積極穩(wěn)妥，治本為上，實現(xiàn)制度創(chuàng)新。只有這樣，我們才能繼續(xù)前進(jìn)，才能創(chuàng)造共同富裕，共同繁榮。

第五篇：我國分稅制財政體制進(jìn)一步改革的基本思路

我國分稅制財政體制進(jìn)一步改革的基本思路

我國分稅制財政體制進(jìn)一步改革的基本思路

摘要：本文從分稅制改革10多年來，在運行過程中出現(xiàn)的問題談起，涉及到了政府支出責(zé)任劃分、政府間收入劃分、轉(zhuǎn)移支付以及省以下財政管理體制方面的問題，最后提出了一些列的解決思路。

關(guān)鍵詞：分稅制事權(quán)財權(quán)轉(zhuǎn)移支付財政管理體制稅收立法權(quán)三級政府三級財政管理體制

正文：

1994年的分稅制改革是我國財政制度變遷史中具有里程碑意義的重大變革，它對于明確中央與地方之間的財政分配關(guān)系，振興中央財政，遏制地方“諸侯經(jīng)濟(jì)”，以及對于建立與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的新型財稅體制，都具有重大意義。但是，我們也應(yīng)該看到，我們現(xiàn)行的分稅制財政體制還不是一種十分成熟的分稅制財政體制，還存在許多內(nèi)在的體制缺陷，諸如政府間的財政關(guān)系缺少法律的規(guī)范、政府間事權(quán)責(zé)任界定不清、省以下地方政府間的分稅制改革尚未真正啟動、財政轉(zhuǎn)移支付制度還不健全等等。因而，它離真正意義上的成熟的分級分稅財政體制還有較大的距離。

一、分稅制改革后出現(xiàn)的問題，主要表現(xiàn)在以下幾方面：

1、政府間支出責(zé)任劃分還不夠清晰、不夠合理。我國現(xiàn)行法律對政府間支出責(zé)任只作了原則性劃分，還不夠清晰，也不夠合理。一是一些應(yīng)當(dāng)完全由中央承擔(dān)的支出責(zé)任，地方也承擔(dān)了一部分，如氣象及地震等管理職能；二是完全屬于地方的支出責(zé)任，中央也承擔(dān)了一部分，如地方行政事業(yè)單位人員工資和基礎(chǔ)教育等；三是部分支出責(zé)任中央與地方職責(zé)劃分不夠合理，執(zhí)行中經(jīng)常發(fā)生交叉、錯位。如我國養(yǎng)老保險由地方政府管理，而實際執(zhí)行中中央政府又承擔(dān)了大部分支出責(zé)任；四是各省、市、縣、鄉(xiāng)政府間支出責(zé)任劃分更為模糊，地區(qū)之間差別較大。政府間支出責(zé)任不清、風(fēng)險不明，為財政可持續(xù)發(fā)展留下了隱患。

2、政府間收入劃分不盡合理，基層政府分享的收入與支出責(zé)任不對稱。政府間收入劃分不合理的首要問題是收入劃分與支出責(zé)任劃分不相匹配，基層政府收入來源有限，不利于基層財政收入的穩(wěn)定增長，難以滿足其正常的公共支出需要。其次是政府間收入劃分覆蓋面窄，相當(dāng)數(shù)量的政府財政性收入游離于體制之外，既不利于政府間支出責(zé)任與收入的匹配，也不利于合理調(diào)節(jié)地區(qū)間財力差距。此外，我國稅制結(jié)構(gòu)中流轉(zhuǎn)稅占主體，流轉(zhuǎn)稅具有稅基流動性強、地區(qū)之間分布不均等特點，也為我國政府間收入劃分增加了難度。

3、轉(zhuǎn)移支付項目設(shè)立不夠合理，監(jiān)管力度有待加強。分稅制改革以來，我國轉(zhuǎn)移支付制度不斷完善，初步形成了目前財力轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付體系。但是，由于大部分轉(zhuǎn)移支付項目都是出于配合中央宏觀調(diào)控政策而設(shè)立的，隨著各項新政策的出臺，轉(zhuǎn)移支付項目逐年增多，由此帶來財力轉(zhuǎn)移支付專項化、專項轉(zhuǎn)移支付財力化的傾向。同時，轉(zhuǎn)移支付資金的監(jiān)管力度不夠，轉(zhuǎn)移支付資金的效益評估有限。

4、省以下財政管理體制尚不完善。目前，各地普遍存在省以下橫向財力不平衡問題，省以下縱向財力分布也不盡合理。省級政府沒有在調(diào)節(jié)省以下政府財力不平衡方面發(fā)揮應(yīng)有的作用。

二、進(jìn)一步改革分稅制財政體制的基本思路

1、完善中央與地方的事權(quán)劃分

事權(quán)劃分是分稅制財政體制的基礎(chǔ)。事權(quán)劃分合理與否，直接決定一級政府承擔(dān)的職責(zé)是否與其政府職能相適應(yīng)，也影響著財權(quán)分配以及轉(zhuǎn)移支付制度的合理與否。解決當(dāng)前基層財政的財力困境問題，也必須著手于調(diào)整各級政府間的支出事權(quán)。總的原則是，屬于全國性共同事務(wù)，應(yīng)由中央政府決策、承擔(dān)和管理；屬于地方性共同事務(wù)的事權(quán)，應(yīng)由地方政府在中央統(tǒng)一政令許可范圍內(nèi)自行決策和承擔(dān)，劃歸地方政府管理。凡是低一級政府能夠有效處理的事務(wù)，一般不上交上一級政府，凡是地方政府能夠有效處理的事務(wù)，一般也不上交中央政府來處理。

從立法的角度來看，目前，我國沒有統(tǒng)一的憲法或法律作為劃分事權(quán)財權(quán)依據(jù)，連權(quán)威性政策依據(jù)都沒有，僅有一個行政文件《國務(wù)院關(guān)于實行分稅制財政體制決定》國發(fā)[1993]85號文件。憲法、組織法雖然分別規(guī)定了中央、省、省以下的各級政府職權(quán)，但是僅僅是出具了事權(quán)、財權(quán)的縱向劃分的雛形，太含糊，太統(tǒng)籌。

第一，將中央與地方的事權(quán)劃分的決定權(quán)、調(diào)整權(quán)從中央政府轉(zhuǎn)到立法機構(gòu)。

第二，有關(guān)中央與地方事務(wù)劃分原則性問題，有必要在憲法中或憲法性文件中規(guī)定：(1)明確界定中央及地方各級政府事權(quán)范圍；(2)劃分中央與地方事權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容；(3)明確規(guī)定各級立法機構(gòu)稅收立法權(quán)限，立法原則，立法程序。

第三，盡快制定關(guān)于分稅制的法規(guī)，立法時要細(xì)化如下內(nèi)容：(1)中央政府及地方政府各自職能范圍：中央管什么，地方管什么，哪些是中央承擔(dān)的支出責(zé)任，哪些是地方承擔(dān)的支出責(zé)任，要有明確的法律或規(guī)章進(jìn)行詳盡具體的支出和規(guī)制；(2)中央政府及地方政府各自事權(quán)范圍；(3)中央政府及地方政府各自支出范圍，并且重新核定支出基數(shù)。

2、建立規(guī)范化的政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度

從資金的流向看，轉(zhuǎn)移支付主要包括資金在中央政府與地方政府之間的縱向轉(zhuǎn)移以及同級政府之間的橫向轉(zhuǎn)移。我國目前主要以單一縱向轉(zhuǎn)移支付為主，缺乏地區(qū)間的橫向轉(zhuǎn)移支付，難以實現(xiàn)各地區(qū)公共產(chǎn)品和服務(wù)水平的均衡。因此，建立地區(qū)間的橫向轉(zhuǎn)移支付尤為必要和現(xiàn)實。應(yīng)根據(jù)公平與效率兼顧的原則，從制度層面上設(shè)計一種計算各地應(yīng)有的財政收入和合理的支出水平的辦法，并使其公式化，規(guī)定資金由發(fā)達(dá)地區(qū)向貧困地區(qū)轉(zhuǎn)移的額度，通過橫向轉(zhuǎn)移來實現(xiàn)地區(qū)公共服務(wù)水平的均衡，以彌補單一縱向轉(zhuǎn)移支付的不足。另外，要改變目前的稅收返還辦法，加大向落后地區(qū)的資金轉(zhuǎn)移支付力度，使落后地區(qū)具備快速發(fā)展的能力，推進(jìn)各地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

為此，應(yīng)在中央集中國內(nèi)大部分財力的前提下，建立規(guī)范化的中央對地方的各種補助制度，具體包括：（1）一般性補助即稅收返還。必須按照科學(xué)規(guī)范的因素法，建立由各種因素（如人口、人均GDP、地區(qū)教育水平、地區(qū)醫(yī)療水平、區(qū)域面積等）加權(quán)組成的轉(zhuǎn)移支付公式，測定地方財政公共開支的數(shù)額。如果支大于收，由地方政府統(tǒng)籌使用。（2）專項撥款補助。這主要是為了有效貫徹中央政府的有關(guān)政策，解決經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中的特殊問題設(shè)置的，是中央實施宏觀調(diào)控的有力手段。總結(jié)我國過去專項補助的經(jīng)驗教訓(xùn)，參照市場經(jīng)濟(jì)國家的有關(guān)做法，專項撥款補助不能隨意進(jìn)行，不能“撒胡椒面”。具體而言，一要體現(xiàn)國家產(chǎn)業(yè)政策的要求，明確重點和專門用途，當(dāng)前主要是用于重點基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和建立高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)；二應(yīng)要求地方有配套資金，以發(fā)揮中央財政的資金導(dǎo)向功能，從而增大對有關(guān)項目建設(shè)的資金投入量；三要加強資金管理，加大項目監(jiān)督稽查力度。（3）特殊因素補助。這包括對老、少、邊、窮地區(qū)在一般性稅收返還基礎(chǔ)上，再增加一些補助，以體現(xiàn)國家的民族政策，調(diào)節(jié)分配結(jié)構(gòu)和地區(qū)差距，特別是扶持經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展。此外，還有一些臨時性的，主要

針對遭受特大自然災(zāi)害和意外重大事故地區(qū)的補助。

3、完善地方稅收體系，給與地方一定的自主權(quán)

（1）地方稅收立法權(quán)

實際中，立法權(quán)幾乎完全集中在中央，限制了地方制定稅收法規(guī)的權(quán)力，也削弱了地方籌集財政收入和進(jìn)行局部靈活調(diào)整的能力，不利于發(fā)揮地方的積極性。

要賦予地方一定的稅收立法權(quán)。這樣做有其可行性：第一，市場經(jīng)濟(jì)的一般原則——分級分權(quán)管理原則。“責(zé)、權(quán)、利”相統(tǒng)一，來調(diào)劑地方組織的積極性。第二，提高社會資源更有效配置。稅收立法權(quán)實質(zhì)上是一種特殊資源配置決策權(quán)。地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展很大程度上依賴于資源配置的合理性和有效性。

（2）建立地方稅收體系

A、營業(yè)稅

把營業(yè)稅劃為地方固定收入，作為地方的主體稅種。目前，分稅制下，營業(yè)稅雖然是地方稅收中的一個主要來源，但實際上成立了中央于地方的共享稅。營業(yè)稅不適宜作為共享稅，是因為營業(yè)稅具有明顯的地方稅特征，主要來源于第三產(chǎn)業(yè)，征收面廣，水源分散，特別是涉及零售業(yè)、飲食業(yè)、服務(wù)業(yè)，個體戶所占的比重很大，適合地方征管。營業(yè)稅劃分給地方的話，能使得第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與地方利益緊密的結(jié)合起來，推動地方把更多的精力放在第三產(chǎn)業(yè)上，有利于第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。

B、建立以財產(chǎn)稅作為地方稅的主體稅種

從發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗來看，地方稅收體系大都以財產(chǎn)稅類作為主體稅種。因為，首先，財產(chǎn)稅不會發(fā)生地區(qū)間的轉(zhuǎn)移，也無法偷逃稅，十分穩(wěn)固。第二，作為房產(chǎn)稅和土地稅課稅對象的房產(chǎn)和土地散布在各個轄區(qū)內(nèi)，只有地方政府才能詳細(xì)掌握稅源，核實房價納稅人不易偷漏稅款，課征率高。第三，稅基比較穩(wěn)定，不會發(fā)生稅基大量的地區(qū)性轉(zhuǎn)移。第四，財產(chǎn)稅有十分重要的經(jīng)濟(jì)和社會調(diào)節(jié)功能，通過調(diào)節(jié)財產(chǎn)所有者由于財產(chǎn)的規(guī)模、數(shù)量等因素而獲得的某些級差受益，縮小貧富差距，從而有利于社會的穩(wěn)定和發(fā)展。所以，只要地方政府專心優(yōu)化本地投資環(huán)境，搞好基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)，吸引越來越多的企業(yè)到自己的地區(qū)內(nèi)投資，就可以不斷推動本地的不動產(chǎn)升值，擴大自己的稅基，形成長久不衰的財源。

C、改革城市維護(hù)建設(shè)稅作為地方稅的主體稅種

城市維護(hù)建設(shè)稅占全國財政收入的比例這些年來是逐年上升。改革城市維護(hù)建設(shè)稅，使得其成為主體稅種，擴大其征收范圍，改變其計稅依據(jù)，使得該稅不限于在城市、縣城、建制鎮(zhèn)、工礦區(qū)開征，納稅人不分國內(nèi)國外；單位企業(yè)和個人，凡有經(jīng)營收入，都應(yīng)該以銷售收入、營業(yè)收入和其他經(jīng)營收入為計稅依據(jù)進(jìn)行征稅。

通過以上的調(diào)整，形成以房產(chǎn)稅、車船稅、遺產(chǎn)稅和耕地占用稅為主的財產(chǎn)稅體系，與一系列銷售稅配合，逐步建立以財產(chǎn)稅、營業(yè)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅為主體稅種，其他稅種配合的地方稅制體系。

4、構(gòu)建中央、省、市（縣）三級政府和三級財政體制

目前，我國是一個五級政府架構(gòu)的大國，財政體制安排不僅涉及中央與地方之間的財政關(guān)系，還涉及到省以下四級政府之間的財政體制安排。分稅制改革后，我國中央與省級政府間的財政關(guān)系較從前明顯理順，而省以下各級地方政府間的財政關(guān)系遠(yuǎn)未理清，地方財政體制建設(shè)嚴(yán)重滯后，地方尤其是基層縣鄉(xiāng)財政十分困難，嚴(yán)重影響了部分地方的社會穩(wěn)定和政府權(quán)威，任其發(fā)展勢必會導(dǎo)致地方財政危機進(jìn)而威脅到中央財政，因而加強地方財政體制建設(shè)和進(jìn)一步理順地方政府間財政關(guān)系是我國財政體制改革總體框架中十分重要且極為緊迫的任務(wù)。

從世界范圍看，成功地實施分稅制財政體制的國家通常只有三級政府財政級次。如美國除邦政府以外，有50個州政府，8000個地方政府，還有一些學(xué)區(qū)以及數(shù)百個土著美國人政

府；縱向序列共分聯(lián)邦、州和地方三級。歐盟主要成員國也是中央、大區(qū)和地方政府三級架構(gòu)。日本是有一億多人口的大國，也只有都道府縣和市町村二級行政區(qū)劃。我國目前實行五級政府和五級財政體制，是世界上主要國家中政府層級和財政層級最多的國家。我國現(xiàn)行稅種有28個，5級政府與28種稅的對比狀態(tài)，使得中國不可能像國外那樣比較完整地按稅種劃分收入，而只能走加大共享收入的道路。把目前的稅種分成3個層次相對容易，而要分成5個層次則難上加難。也就是說，我國目前的五級政府和五級財政體制使得“分稅種形成不同層級政府收入”的分稅制基本規(guī)定性缺少最低限度的可操作性。鑒于我國政府層級過多，應(yīng)著力構(gòu)建“中央政府一省級政府一市（縣）政府”三級政府體制，相應(yīng)形成“中央財政——省級財政——市（縣）財政”三級財政體制。

這種三級政府與三級財政體制，應(yīng)逐步取消市管縣體制，總體上按城鄉(xiāng)分治原則實行市縣分治，即使短期內(nèi)難以做到市縣行政同級，但至少可以做到財政同級，切實減少過多的財政級次，隨后分步推行省管縣體制。省管縣可與重新調(diào)整省級行政區(qū)域相結(jié)合。目前全國的縣級政區(qū)有2200個左右，如果省區(qū)數(shù)目增加到50個左右，平均每省將管轄40～50個縣。對于中央或省區(qū)而言，40～50個下屬政區(qū)的管理幅度是適宜的。第二，撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，恢復(fù)其縣級政府的派出機構(gòu)的性質(zhì)。目前鄉(xiāng)級財政日益陷入困境，淪為負(fù)債財政和危機財政，根本無力為農(nóng)村社會提供基本的公共產(chǎn)品和服務(wù)，龐大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)與脆弱的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)已不相適應(yīng)，成為加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的根源。因而，有必要撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，將其變?yōu)榭h級政府的派出機構(gòu)。

5、加快支出管理制度改革與創(chuàng)新，大力推進(jìn)公共財政體制建設(shè)

1994年的財政體制改革已搭起了社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下財政體制的基本框架。但這一框架主要著眼于收入劃分及其管理，而財政支出管理改革相對滯后，已成為完整規(guī)范的財政體制的最大瓶頸。目前亟需從以下幾方面推進(jìn)支出管理制度的改革：（1）實行國庫集中收付制度。由政府財政（國庫）部門對所有政府性收入，包括預(yù)算內(nèi)收入和納入財政專戶管理的預(yù)算外收入進(jìn)行集中收納管理，同時，對各部門和各單位的支付過程實行集中統(tǒng)一的處理。

（2）進(jìn)一步完善部門預(yù)算制度。應(yīng)加快部門預(yù)算的法律制度建設(shè)，改革現(xiàn)行的預(yù)算撥款體制，將預(yù)算分配權(quán)集中于財政部門。延長預(yù)算編制時間，改革預(yù)算編制方法，對現(xiàn)行預(yù)算支出科目進(jìn)行調(diào)整。（3）引入市場機制，全面推行政府采購制度。進(jìn)一步發(fā)展和完善我國的政府采購制度，應(yīng)盡快制定相關(guān)法律法規(guī)，完善適合我國國情的政府采購法律體系。改變現(xiàn)行分散的國庫撥款制度，逐步實現(xiàn)政府采購的預(yù)算管理和國庫集中支付。同時，建立并完善政府采購的監(jiān)督管理機制。

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[9]《人民日報》 2004年01月16日 第十四版