第一篇：試論當前我國政府會計改革難題及應對思路

試論當前我國政府會計改革難題及應對思路

摘要：隨著全球經濟一體化的發展，公共財政體制的改革，我國政府職能和政府結構的轉變，政府收支分類科目的變化、政府績效評價制度的改進以及政府監督的加強，雖然我國政府會計體制近年來不斷地在改革，但我國政府會計體系已不能適應時代發展的需要。本文正是基于這種思考，結合我國的現狀，提出了自己的一些思路及對策建議。

關鍵詞：政府會計問題；必要性；改革方向

中圖分類號：F235.1 文獻標識碼：A 文章編號：1006-5024(2010)04-0158-03

我國政府部門目前執行的是1998年開始實施的包括財政總預算會計制度、行政單位會計制度和事業單位會計制度在內的預算會計制度體系。幾十年來，雖然我國的預算會計制度進行了多次調整、改革，但是我國現行政府會計制度還存在缺陷，而且原因多樣，對反映政府經濟活動的政府會計信息提出了更高要求，從而需要與時俱進，積極推進政府會計改革，使政府會計走向國際化。

一、現行政府會計存在的問題政府會計準則不夠完善

我國的政府會計體系是預算會計，根據我國現行的預算會計還不是完整意義上的政府會計，只是反映預算資金流轉過程的預算執行會計，與西方國家的政府會計相比存在很大的差距。可以說，我國至今沒有真正意義上的政府會計。預算會計拓展為政府會計不僅僅是改變名稱，而更重要的是轉變整個預算會計觀念的問題。收付實現制的局限性

以收付實現制為主的記賬基礎不利于有效地防范財政風險和開展政府績效評價，局限性日益顯現，致使政府會計核算的內容無法正確地反映政府財政管理工作的全貌，具體表現在三個方面：對于單位的收支和收支結余情況不能如實地反映；對于單位的資產和負債情況反應不真實；對于政府預算管理業績和政府工作效率反映不及時、不完整。核算范圍過窄，財務報告有待改進

政府會計核算范圍過窄，難以全面反映政府資金運作過程。現行的我國政府核算內容主要是財政收支活動，沒有覆蓋全都的會計要素。我國政府會計存在的問題是會計報表系統不能提供全面完整的政府會計信息，政府財務報表披露度不高，信息不完整。主要表現在以下三個方面：一是從形式上看，缺少統一的政府財務報告制度；二是從內容上看，會計報告內容不完整，反映信息過于簡單，導致了一些與預算收支沒有直接關系的重要會計信息最終被忽視和遺漏；三是從會計報表格式上看，其格式不科學，影響會計信息真實性。政府會計目標單一，重上輕下

一直以來，我國政府的目標定位重上輕下，難以滿足政府、社會公眾等信息使用者的需要，使得我國政府會計并不能夠真正意義上實現公共受托責任。會計模式與現行的市場經濟體制不相適應

現行政府會計采用的是一種預算會計模式，特點是以政府預算為基礎，組成體系與國家管理體制相適應，每一個預算單位為一個會計主體和報告主體，將政府單位根據機構建制、經費領報關系分為主管會計單位、二級會計單位和基層會計單位。而這種政府會計模式是在以計劃經濟為前提的政府財務資源分配與管理方式下建立的。缺點表現在：其一是將政府預算與政府具體使用資金的核算割裂開來，預算不能控制具體的財務資源使用，達不到政府預算的目的；其二是由財政統一將資金下撥給各政府行政單位分戶使用，助長了各行政單位爭資金而不注重資金效益和忽略資金管理的現象，不能真正發揮政府財務資源的經濟效益；其三是政府預算帶來嚴重的主觀性，預算不細，目的性不強。

二、推進政府會計改革的必要性有利于財政體制改革的深入

盡管預算會計管理體系不斷加以修正和完善，但至今仍然沒有一個正式規范的標準體系。隨著部門預算和國庫單一賬戶等制度改革的深入，將財政總預算會計和行政單位會計統籌構建一體化的政府會計將成為形勢所趨。

目前，除了事業單位和民間非盈利組織的經營業務采用權責發生制外，我國政府會計則是以收付實現制為會計核算基礎。但隨著財政管理體制改革的不斷深入，收付實現制的局限性逐漸凸現，導致預算資金混淆，經常性支出和資金結余不實，最后使這些資產的管理和監督失控，政府潛伏的隱性負債和財政危機也將會被掩蓋。順應政府職能轉變的趨勢

政府職能的轉變強調政府是受人民之托，用人民的資金來管理國家的各項事務。比如，包括對國有資產管理、債務管理和財政資金的使用，進而實施有效的管理和監控，但是這些都離不開政府會計的改革和政府財務報告所提供的全面、準確的會計信息。我國財政總預算會計其實只是財政收支會計，核算內容也僅僅局限在財政收支活動，并沒有覆蓋全部的會計要素，尤其是在國有資產和長期負債核算及管理等方面存在明顯不足，導致政府會計核算的內容不可能全面反映政府的資產、負債和凈資產。對政府職能收入和支出的整個財務狀況轉變的不適應性日益顯現。優化政府績效評價制度的需求

由于我國政府會計是受托責任的實體，政府財務報告應完整反映政府的財務狀況、運營績效和現金流量，以便有助于滿足人民大眾等利益相關者的信息需要。政府財務報告不僅要反映預算收支，還要反映政府的資產和負債情況，反映當年預算政策的執行結果，還要反映以往決策產生的財務效應，這是公眾了解政府績效的重要信息來源。目前我國政府會計財務報告過分強調以預算管理為中心，只側重預算會計信息的披露，忽視了政府會計涉及的政府債權、債務以及資產狀況等其他重要的內容，不能滿足進行政府績效評價工作的需要。推進我國會計體系與國際接軌

近年來雖然我國政府會計不斷地進行改革，特別是隨著政府集中采購制度、國庫單一賬戶制度和部門編制制度的實施，政府會計基本與我國經濟發展相適應。但與西方國家政府會計相比，我國政府會計仍存在著諸多的不足。推進政府會計改革，實質上有利于我國會計體系與國際接軌。

三、厘定政府會計改革的方向及其路徑制定統一規范的會計準則

隨著我國政府會計的建立和完善，會計規范將從制度模式逐步向準則模式轉變。明確政府會計體系并制定出一整套結構科學、內容完整、先后有序、觀念統一的適合中國國情的政府會計準則，是政府會計改革的前提。建立政府會計準則包括三個方面：首先，揭示準則的適用范圍。它包括工作目標、會計對象、進行會計核算的基本前提等。并且，政府會計應該反映整個財政資金，會計對象則應擴展為政府負責管理的價值運動。其次，增加某些與政府會計特殊性相對應的假設會計核算的一般原則：真實性、可比性、實質重于形式、及時性、謹慎性、明晰性、相關性、重要性、一致性以及歷史成本原則等會計要素及其確認、計量準則。最后，實行以權責發生制為主，收付實現制度為輔的雙體系會計報告準則，報告準則應該以提高財政透明度，按照國際化的趨勢，以財政的資源為主線、分級管理的現狀提出可行的政府財務報告方案。提倡采用權責發生制

權責發生制會計報告為社會公眾充分提供了如實評價

政府財務狀況和運營績效的信息，能夠促進政府管理的有效性，優化政府的中長期決策，提高政府的競爭力。權責發生制的引入應該采用“分活動、分項目、分步到位”的方式進行。在改革中，考慮到我國的實際情況，切忌簡單地以權責發生制取代收付實現制，應結合政府績效評價的需求性和迫切程度，考慮計量的難易程度，以及成本效益原則，分項目、循序漸進地引人權責發生制。分步到位也就是說我國現階段應該實行收付實現制――修正的收付實現制――修正的權責發生制――權責發生制，這一過程的實施有利于我國政府會計權責發生制的引入。從我國實際出發，借鑒西方政府與非營利組織會計的先進經驗，現階段我國政府與非營利組織會計應采用修正的會計確認基礎。其中，政府會計可以考慮借鑒德法模式，采用修正的收付實現制基礎，即原則上采用收付實現制，對某些特定業務則偏向采用權責發生制。改進財務報告體系內容

政府是一個社會管理機構，同時也是一個經濟實體。政府財務受托責任使得政府承擔著公眾交付的財務管理職責。而現行預算會計制度并不能全面完整地反映政府財務受托責任。因此，為了與政府會計改革相適應，在引入權責發生制的基礎上建立完整的政府財務報告體系，通過財務報表附注提供重要的財務信息，以便對政府績效作出正確評價。總的說來改進政府會計報告是以現行的預算執行情況為基礎，系統地、全面地改進政府會計報告。財務報告是報告主體對一定會計期間財務活動乃至整個主體各項活動進行系統、全面的總結和報告，典型的財務報告為年度財務報告。這就有必要建立和健全我國政府財務報告體系，使財務報告涵蓋所有相關的政府財務活動內容。完善會計報告體系，主要通過以下方法來進行：其一是增設現金流量表。其二是增加附加報表。其三是豐富會計報表附注的披露。一些重要的、需要詳細說明的項目內容，在報表中無法準確表示，其最好的解決辦法則是在報表附注中進行反映。其四是建立政府財務報告的鑒證機制。明確我國政府會計的目標

我國政府會計的改革，首先應當構建政府會計的目標，只有明確了這一目標，預算會計的改革才能更加深入。政府會計的主要目標是反映政府受托責任，受托責任的評價始終是放在首位的。通常政府財務報告目標的內涵主要包括三個方面信息：一是向誰提供會計信息；二是他們需要什么樣的信息；三是財務報告能夠提供什么樣的信息。近年來，我國的政府職能不斷轉變，相應地，政府會計制度的建設也應與政府改革相配套，首先應明確政府會計的目標。

具體在構建我國政府會計目標方面，可從以下幾個方面實施：

(1)擴展財務報告使用者。它應當包括：各級人民代表大會及其代表、各級人民政府和公共部門、廣大的社會公眾及國外政府和國際組織、依法對各級人民政府及其各部門的財政收支的真實、合法和效益進行審計。

(2)明確財務報告使用者的信息需求。政府財務報告的內容應考慮不同使用者的信息需求，可分以下幾類：各級人民代表大會委托政府行使職責；人民群眾必然關心財政資金是否用于和人民利益、社會利益相關的方面；大量的國有資產屬于全民所有，社會公眾需要切實地了解國有資產的管理和運行情況；我國很大一部分非盈利組織提供服務的數量和質量。

(3)完善財務報告信息內容。強化財務管理和提高效率，嚴肅預算的執行，應當把提供滿足政府公共部門所需財務信息作為優先考慮的問題。引入基金會計模式

引入基金會計模式時，應當分類管理，設置不同的基金記賬主體，以便全面反映政府的資金運動。不僅要反映預算資金的收支及其結余情況，還要把預算資金以外的政府其他資金的活動納入政府會計的核算范圍。按照政府管理職能的特點和法律法規的限定，可以將政府受托管理的資金劃分為政務基金、權益基金和受托基金。政務基金是指用于政府職能方面開支的各項基金，包括日常經費的普通基金、專項撥款的特種基金、資本項目基金、償債基金、政務基金。以政務基金為記賬主體的記錄和報告，必須反映當期可以支用的財務資源，并將當期不可支用的財務資源和當期不需要償還的債務與當期可支用的財務資源和當期應償還的債務區分開，將形成的長期資產和長期負債分別設置一個單獨的賬戶群、普通固定資產賬戶群和普通長期負債賬戶群。權益類基金主要是指政府作為出資者或者投資者身份，為社會提供服務收取相應費用而設置的基金，包括政府出資購建醫院、新聞媒體、公園等發展社會事業而設置的事業基金和政府作為投資者投資企業的企業基金，政府投資企業的股權可以在這類基金主體中得到反映。權益基金會計要求反映經營收益凈資產的變動、成本的補償等。受托基金是指政府接受個人機構、其他單位的委托保管和監管而設置的基金，如養老保險基金、失業保險基金、醫療保障基金等。受托基金會計反映政府以托管人的身份持有和管理這些財務資源的情況，包括本金，收益及其使用等。

責任編輯：熊一堅

第二篇：當前我國會計改革日新月異

倡 議 書

當前我國會計改革日新月異，會計事業發展突飛猛進。《企業會計準則》的出臺和進一步完善，逐步實現與國際會計準則的趨同；內部控制規范的發布，構筑起防范風險的安全體系；信息化系統工程的建設，為會計職能的發揮提供了有效的工具和手段；會計領軍人才戰略，為提高會計工作水平奠定了人才基礎。全省廣大會計工作者必須進一步強化機遇意識，切實增強做好會計工作的責任感、使命感和緊迫感，進一步提高會計管理與會計核算水平，充分發揮會計職能作用，更好地為全省經濟社會發展服務。為此我們向全省會計工作者發出以下倡議：

一、學習業務，強化素質。世界金融危機，提出了防危機、防風險等新的會計目標，針對國際會計準則的重大修改，財政部制定了國際趨同路線圖，會計改革任重而道遠。因此廣大會計工作者不僅要加強學習，努力鉆研業務，提高素質和能力，成為管理方面的行家里手，還要利用自己掌握的信息和知識，發揮優勢和專業本領，當好單位與行業發展的參謀和助手。要不斷提高會計實務能力、職業判斷能力和理論研究能力，為履行職責奠定堅實基礎。

二、恪盡職守，誠實守信。誠實守信是會計工作的靈魂。我們要牢固樹立誠信意識，以“誠信為本，操守為重，遵守準則，不做假賬”為座右銘，知榮辱，講文明，獨立、客觀、公正，爭做會計誠信先鋒。從我做起，與社會各界共同構建競爭有序、誠信公平的會計工作環境。

三、顧全大局，無私奉獻。堅持把黨和人民的利益放在至高無上的地位，圍繞中心，服務大局，不斷改善服務質量，提高服務水平。牢固樹立奉獻意識，時刻牢記自身肩負的神圣職責，把維護職業榮譽擺在突出重要的位置。切實加強職業道德建設，進一步提高會計行業的社會認可度和影響力，塑造會計行業良好形象。

四、依法理財，規范服務。會計工作者要帶頭遵守財經紀律，認真貫徹執行國家會計法規，牢固樹立法制意識，嚴格遵守《會計法》，依法設置賬簿，依法進行會計核算，依法提供真實完整的會計信息。

五、拓寬視野，提高境界。著力塑造以人為本、以誠信敬業為核心的行業文化，努力打造和諧會計行業，改進完善內部治理結構，積極培育人合、心合、志合的會計文化生態，著力形成團隊的向心力、凝聚力，不斷贏得社會公眾的尊重與信賴。

讓我們以黨的十七大和十七屆三中、四中全會精神為指導，全面貫徹落實科學發展觀，搶抓機遇，加快發展，不斷提高會計行業服務水平，努力為推動“兩大跨越”、加快中原崛起作出更大的貢獻。

河南省先進會計工作者

第三篇：關于我國政府會計改革的思考

關于我國政府會計改革的思考

自20世紀末期以來，我國對預算會計制度進行了全 面的改革,先后制定頒布了《財政總預算會計制度》、《行政 單位會計制度》、《事業單位會計準則》和《事業單位會計制 度》，基本滿足了我國由計劃經濟向市場經濟轉軌過程中 各級財政部門以及行政事業單位加強預算管理和會計核 算的需要。但在政府職能轉變和財政體制改革不斷深化, 預算會計環境發生重大變化的背景下,與企業會計體系的 迅速建立和實施相比，我國預算會計體系發展相對落后，不能有效提高政府財務信息的透明度、科學性和完整性, 也不利于廣大人民群眾加強對政府財政的監督和政府實 施有效的宏觀經濟調控。因此，對我國現行的預算會計體4.系進行全面改革，逐步建立具有中國特色、科學規范的政 府會計體系,使政府會計更好地為政府行政管理和社會大 眾服務，已成為當務之急。

―、我國預算會計存在的問題

1.采用收付實現制弊端凸顯 我國預算會計一直采用收付實現制，特點在于會計核 算程序比較簡便，便于安排預算撥款和預算支出的進度, 如實反映預算收支結果。但采用收付實現制基礎也存在明 顯弊端:收付實現制不記錄非現金交易事項對政府資產和 負債的影響,不區分資本性支出(如購建建筑物)和經常性支出(如人員工資、辦公費用),所有非現金交易不作為收 入、支出核算，相應的債權與債務也不確認,導致資產負債 表和收支結余表不完整，難以揭示政府及所屬單位財務狀 況和績效的全貌,使許多對決策有較大影響的信息無法提 供給信息使用者。現行預算會計的資產、負債、凈資產、收人、支出的核算，在真實性等、準確性等、全面性等和徹底 性等方面，與公眾期望和經濟發展需要有較大差距。如缺 少對政府固定資產的核算和反映，總預算會計沒有核算和 反映政府的固定資產，預算會計主要側重于財政資金的收 支核算，固定資產的建造不在行政、事業單位的賬簿中登 記和反映,因而行政、事業單位因基建形成的固定資產存 在登記不及時、甚至不人賬等情況。在收付實現制下，只有 款項實際支付時才確認為支出，對于那些支出已經發生，但款項尚未支付的費用項目，則不能確認為當期支出，造 成單位的成本核算不完整,不能真實、準確地反映各政府 部門和行政單位提供公共產品和公共服務的成本耗費與 效率水平，不能適應開展績效預算管理的需要；不利于經 濟分析與績效分析。

2.缺乏規范、統一的政府會計準則體系

我國現行政府會計的“制度規范”按照組織類別分別 制定與實施，劃分為3個不同分支:總預算會計制度、行政 單位會計制度和事業單位會計制度。與“準則規范”模式不 同，3個分支的“制度規范”模式只是對于特定的組織類別 具有約束力，這與“準則規范”適應于所有會計主體這一國 際通行做&形成對照。在實踐中，制度規范表現出一種明 顯的不適應性,隨著環境的變化制度規范”很難做出適 應性調整，因為制度規范模式本身存在一個固有的弱點，即所有的會計事項都需要在現行制度下做出規定，一旦某 個方面不再適用，只好整個制度推倒重來。這個弱點導致 制度規范天生缺乏靈活性。

3.財務報告系統存在諸多問題 我國迄今還沒有一份能夠集全面、完整、系統地反映 政府財務受托責任的政府財務報告。在我國現行的政府財 務報告信息披露制度方面存在很多問題，主要表現在:我國 的財政總預算會計、行政單位會計和事業單位會計中均規 定了相應的一套會計報表,但各會計報表自成體系、分別 編報，沒有一套能完整集中地反映各級政府的資產、負債 和凈資產全貌的合并會計報表，使人民代表大會等政府財 務報告的主要使用者難以全面、系統地考核和評價政府財 務受托責任的履行情況；政府財務報告的內容不夠完整，披露的信息過于簡單。現行財務報告只能反映預算收支執 行情況，它只是政府會計的一個側面,而不能充分反映整 個政府和行政事業單位的財務狀況，一些資產產權(股權)、債權、債務的情況沒有核算或者核算得比較粗略，即使是 收支情況也未能與預算項目協調配合，難以充分反映預算 收支的執行結果;會計報表項目列示不科學，影響會計信 息真實性。

二、對我國預算會計體系的完善措施

1.重新界定預算會計準則的適用范圍

應當考慮借鑒國際做法,按單位或機構是否使用政府 財政資源、政府是否直接支配其運營和政府是否對其運營 結果直接負有財務責任的標準來界定政府會計的管理范 圍。如果同時具備這3個條件，就可納人政府會計的管理范圍，受政府會計準則的約束。按照此標準界定，應將我國 預算會計體系準確界定為政府會計體系，將政府與非營利 組織會計準確界定為公共會計體系。再根據我國的實際情 況,建立起既符合本國國情又與國際慣例相協調的具體包 括財政總預算會計、行政單位會計以及公立且納人預算管 理的事業單位會計的政府會計體系。私立及不納人預算管 理的事業單位會計則應與民間非營利組織會計等共同構 成一個與企業會計、政府會計相并列的非營利組織會計體 系。這樣既結合了我國目前事業單位的復雜性和特殊性，也很好地解決了事業單位的歸屬問題。

2.逐步改革核算基礎，實行權責發生制

根據我國國情，為了真實反映政府的財務狀況和受托 責任，加強公共資源配置效率,同時與國際公共會計準則 接軌，我國政府會計應建立以權責發生制為基礎的會計，具體表現為運用權責發生制來進行資產、負債、凈資產、收 人和支出的確認與核算及編制會計報告。這樣有利于促進 財政管理改革，提高政府財政管理水平;全面地反映政府 的負債狀況，有利于揭示和防范財政風險。

3.構建新型政府會計財務報告

我國政府財務報告改革應當充分借鑒國際經驗，充分 考慮中國具體的經濟發展水平、財政管理水平和人員技術 條件，按照政府財務報告目標要求，完善政府財務報告的 內容。政府財務報告應當全面、完整、系統地反映政府的財 務狀況和財務活動結果，內容也應該從報告預算資金的收 支拓展到報告政府的所有財務收支活動;政府財務報告必 須把政府所有的收人和支出納人報告的范圍,使政府財務 報告能夠真正反映政府所有的收人和支出的去向，并判斷 這些收入和支出是否符合政府預算及相關財經法規。政府 財務報告應當提供財政收支執行情況與批準的預算之間 的比較信息,規范收入支出表，使政府財務報告提供的財 務收支信息更加全面、清晰、客觀、真實地反映政府的成本 費用。

三、結語

目前，我國正在進行深入的經濟體制改革，積極構建 公共財政體系，政府會計改革己經成為熱點問題。本文通 過對我國政府會計現狀以及存在問題的分析，探討了我國 政府會計改革的前景’以期加快我國政府會計改革步伐。

第四篇：我國當前改革紅利

材料科學與工程鄭堅文2011051469

我國當前改革紅利的變化

廣義上講，我國的“改革紅利”是指國家通過體制變革和機制創新給人類社會發展進步帶來的全部有益成果的總和。除改革紅利外，我國另外兩大紅利分別為“人口紅利”和“資源紅利”。

在經歷了30余年改革開放后，中國改革的實質性深化在當下卻成為一個頗有沉重感的話題。改革走到了“深水區”，阻力前所未有：所有帕累托改進式的“只有人受益而不會有人受損”的改革事項都已做完，任何一項深化改革的任務都會面臨既得利益“固化藩籬”強有力的阻礙。各項改革已深度關聯交織，“牽一發而動全身”。過去在局部發力尋求突破就可以改觀全局的空間已明顯收窄，更多更大的考驗正集中于“全面改革”這個基本概念之上。現階段的主要特征，我覺得可以用四句話來描述。“黃金發展”和“矛盾凸顯”相伴隨，“下行因素”和“上行因素”在對沖，深化改革的努力和既得利益的阻力相博弈，“總體路線圖”與“最小一攬子”改革相配套。

改革能帶來哪些紅利

提高資源配置效率。改革開放以來，從“計劃經濟為主，市場調節為輔”到“有計劃的商品經濟”，再到“建立社會主義市場經濟體制”，改革的深化提高了資源配置效率，使社會財富不斷涌流出來。具體來說，推行農村家庭聯產承包責任制、國有企業股份制改革、分稅制改革等，使市場配置資源的基礎性作用得到越來越充分的發揮，資源配置不斷優化，激發了市場活力，促進了經濟的跨越式發展。提高全要素生產率。我國經濟從上世紀80年代開始到現在保持了年均近10%的高速增長，這在很大程度上依靠的是全要素生產率的提高。研究表明，改革對全要素生產率的提高起到了關鍵作用。如，農村經濟體制改革提高了農業勞動生產效率；改革加快了工業化進程，促使農村富余勞動力從農業轉移到工業，由于工業生產效率高于農業，因而提高了全要素生產率。

2013年11月15日，十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》對外發布，其中提到“堅持計劃生育的基本國策，啟動實施一方是獨生子女的夫婦可生育兩個孩子的政策”。這標志著延宕多年的“單獨二孩”政策將正式實施。這也是眾多老百姓最關心的問題。

另外，在國企的改革方面，經過30年的摸索，當前的改革也發生了很大變化。上世紀末開始的國企改制政策，抓大放小，扶植大型國企，對中小國企則采取“放”的態度，國家不再包養。這為中國經濟贏得了制度紅利，但紅利并不是來源于“抓大”，而是受益于“放小”——無數的民營企業利用這一機會迅速發展壯大。民營經濟對GDP的貢獻已超50%、出口貢獻超30%、就業貢獻超80%。

但如今，隨著中國經濟結構的變化，以及大型國企的不斷龐大霸氣，相對“放小”的優勢，“抓大”的壞處愈來愈明顯。

第五篇：當前我國農業發展趨勢及其應對

當前我國農業發展趨勢及其應對

萬寶瑞

《 人民日報 》（2014年03月13日07 版）

今年的中央一號文件指出，“農村改革發展面臨的環境更加復雜、困難挑戰增多。工業化信息化城鎮化快速發展對同步推進農業現代化的要求更為緊迫，保障糧食等重要農產品供給與資源環境承載能力的矛盾日益尖銳”。科學認識和把握我國農業發展趨勢并積極應對，對于貫徹落實中央精神，全面深化農村改革，加快推進農業現代化，具有重要意義。當前農業發展主要趨勢

農民階層分化，新型農業經營主體初步形成。農民階層分化、新型農業經營主體出現，表明農村勞動力正在重新布局，是我國經濟社會發展進步的重要體現，為傳統農業向現代農業轉變注入新的動力和活力。

經濟發展推動農村勞動力轉移。隨著工業化、城鎮化進程加快，第一產業的產值和勞動力占比逐漸下降。農村勞動力轉移導致農民階層分化：一部分農民離開農村，進入城鎮；一部分繼續從事農業生產經營，保持農戶家庭經營模式，或者由傳統農民轉變為專業大戶、家庭農場主或專業合作社成員；一部分農民成為兼業化農民，農閑時進城打工，農忙時回村務農；還有一部分農民轉變為農資供應商、鄉鎮企業主、農業經紀人或農機作業服務者等。新型農業經營主體引領現代農業發展。國際農產品市場競爭加劇和我國農村勞動力轉移加快促進了新型農業經營主體的發展。截至2012年底，我國有家庭農場87.7萬個，經營耕地面積達1.76億畝，占全國承包耕地面積的13.4%；農民專業合作社達68.9萬家，縣級以上示范社達10萬多家，實有成員達5300多萬戶；各類產業化經營組織超過30萬個，帶動農戶戶均增收2800多元；農業社會化服務體系初步形成，全國公益性監管服務機構15.2萬

個，經營性專業服務組織超過100萬個。這些新型農業生產經營者具備一定的現代經營能力和資金實力，成為我國農業生產的生力軍，引領著我國現代農業發展。

農地流轉規模化加快，農業生產“非糧化”明顯。新型農業經營主體發展適度規模經營，是建設現代農業的必由之路。

農地流轉加快，促進規模經營發展。近幾年，農村土地流轉加快。截至2013年6月底，全國流轉面積達3.1億畝，占家庭承包耕地總面積的23.9%，是2008年底的2.9倍。流入方仍以農戶為主，但向合作社、企業集中流轉趨向明顯。流入農戶的土地面積占流轉總面積的62%，流入合作社和企業的面積占近30%。截至2012年底，經營土地面積100畝以上的專業大戶和家庭農場有270多萬戶，農業合作社30多萬家。

“非糧化”日趨明顯。近年來，土地租金和農業生產資料價格快速上漲，糧食生產成本不斷提升，種糧效益比較低。盡管國家對糧食生產進行補貼，但生產糧食的經濟效益遠不如種植非糧作物。因此，相當多新型經營主體選擇了種植效益相對較高的經濟作物，如蔬菜、果類等。截至2012年底，土地總流轉面積為2.78億畝，流轉后用于種植糧食作物的土地面積為1.56億畝，占家庭承包耕地流轉總面積的56%，低于全國約68%的平均水平。

糧食生產“十連增”，但保障糧食安全難度加大。2003年到2013年，我國糧食總產量增加了17124萬噸，實現了糧食生產“十連增”，增幅達39.8%。與此同時，我國糧食凈進口量逐年攀升，2012年糧食凈進口超過7000萬噸，創歷史新高。保障糧食安全難度加大。糧食繼續增產難度較大。耕地面積逐年減少，極端災害天氣頻發，病蟲害嚴重侵襲，短期內突破性的增產科技成果不多，糧食在高基數上繼續增產難度較大。

糧食消費量快速增長。我國糧食消費總量持續上升，增產幅度趕不上消費增長的速度，糧食自給率逐年下降。糧食消費持續上升的原因主要有：一是人口增加導致糧食需求剛性上

升；二是城鄉居民消費結構改變，越來越多的農民轉移到城鎮，由糧食生產者變為糧食消費者，消費結構也隨之改變，即口糧消費減少、肉蛋奶消費增加。

工業用糧不斷增長。我國工業用糧占糧食消費總量的比重呈現快速增長趨勢。2003年，稻谷小麥玉米等谷物工業用糧為4719萬噸。到2011年，谷物工業用糧已達8050萬噸，增長70.6%。

農民增收“十連快”，但農業生產收益下降。近10年來，我國農民收入以兩位數幅度增長，其中非農收入增長幅度占比較大。由于生產成本逐年攀升，農業生產收益率出現下降趨勢。

農民收入增長“十連快”，主要來源于非農收入。從2003年到2012年，農民人均純收入由2622元增長到7917元，年均增長率達13.07%。其中，農民人均家庭經營性收入由1541元增長到3535元，年均增長9.66%；工資性收入由918元增長到3447元，年均增長15.8%。工資性收入占總收入的比重逐年上升，由2004年的35%上升到2012年的43.5%。非農收入逐漸成為農民家庭增收的主要來源。

農業生產收益下降，生產成本快速攀升。我國農業已進入生產高成本時代，糧食、大豆、油料、棉花、糖料、蔬菜等農產品每畝投入量的增加快于同期每畝產出量的增加，收益率明顯下降。在農產品生產投入增量中，直接生產成本上升是推動農業生產總成本上升的主要因素。種子、化肥、農藥、農膜、機械作業、排灌、土地租金、勞動力等成本，占總成本80%以上。

高風險影響農業生產效益。農業高風險主要表現在三個方面：一是農產品價格機制不健全，農民幾乎沒有市場定價權，農業生產經營收入不穩定；二是近年來極端天氣和自然災害頻發，給農戶造成了直接損失；三是農業保險制度不完善。隨著新型農業經營主體的不斷涌現和經營規模逐漸擴大，千家萬戶的經營風險集中到他們身上，并隨之放大。

農業綜合生產能力躍上新臺階，但耕地質量惡化。隨著農業綜合生產能力躍升，農業資源過度消耗，耕地質量趨于惡化。

耕地質量退化嚴重。我國農業生產使用化肥存在“一高一低”的弊端。“一高”，是施用量高。我國是世界上最大的化肥生產和消費國，我國耕地面積不到世界的1/10，每年施用的化肥總量卻占世界的1/3，單位耕地面積化肥投放量是美國的1.7倍。“一低”，是有效利用率低。我國水稻、小麥和玉米氮肥利用率分別為28.3%、28.2%和26.1%，遠低于國際水平。由于過量施用化肥、缺施有機肥，造成土壤板結、有機質土層厚度下降。

土壤重金屬和有機物污染加劇。我國耕地污染退化面積約占耕地總面積的1/10。在華南、華東、東南等礦區和工業發達地區，土壤受重金屬和難降解有機物的污染日趨嚴重。土壤污染直接危及農產品質量安全、生態安全和人體健康，制約了農業可持續發展。

積極推進農業發展轉型

培育新型農業經營主體。新型農業經營主體掌握集中連片的土地、大型農機具、資金等現代農業生產要素，具有經營頭腦和市場意識，是發展現代農業的主力軍和引領者。各地應因地制宜，積極培育新型農業經營主體。首先，加大對新型農業經營主體的培訓力度，包括傳授現代農業科技知識、產加銷經營思想和市場理念。其次，建立健全相關政策，為新型農業經營主體的發展提供服務。第三，給予財政支持，允許新型農業經營主體承擔部分財政項目，如國家現代農業示范和先進農業科技項目等，對新型農業經營主體加大財政補助力度。第四，給予金融支持，在新型農業經營主體貸款、貼息貸款等方面加大支持力度。

提高糧食綜合生產能力。從過去十幾年的農業發展實踐看，農業收益增加80%以上是靠提高價格。應繼續加大農業補貼，擴大品種覆蓋，提高補貼標準。同時，逐步提高重要糧食品種最低收購價，完善重要農產品臨時收儲制度。健全糧食主產區利益補償機制和生態補償機制，力爭主產區財力水平達到或超過全國平均水平。提高單產是今后糧食發展的主要途

徑。按世界糧農組織排序，2011年我國谷物單產水平位居世界第二十二位，依靠農業科技支持，糧食增產還有很大潛力。具體可考慮以下三方面：一是加快中低產田改造和高標準農田建設。目前我國12億畝糧田中，中低產田面積占2/3。加快中低產田改造，提高耕地質量，建設旱澇保收的高標準農田，是未來我國糧食增產的主要方向。二是大力發展旱作農業。我國旱作耕地近10億畝，占全國耕地面積一半以上。發展旱作農業是充分發揮旱區資源優勢、發掘糧食增產潛力的重要途徑，對保障國家糧食安全具有重要作用。三是依靠科技進步促進糧食增產。主要是發展良種繁育、糧食耕作栽培、土壤改良、平衡施肥和病蟲害防治等技術。保障農業可持續發展。土壤環境是農業生產的基礎，加強土壤污染防治工作對農產品和食品安全具有重要意義。首先，開展土壤污染狀況調查，制定修復計劃。應盡快組織相關部委，以第二次全國土地調查結果為依據，根據污染區域、污染物類別以及污染程度制定修復計劃。其次，突出重點，研究修復技術體系。建議由農業部牽頭、有關部門參加，組織全國范圍的優勢科研單位聯合攻關，研究建立土壤污染治理修復技術體系。應圍繞現代農業發展需求，把糧食主產區的土壤污染修復列為重點工作。再次，制定土壤污染治理修復政策和法規。參照德、英等國污染控制和管理經驗，結合我國實際，制定法律法規和標準體系，防止土壤污染情況惡化，把治理土壤污染作為政府的重要職責。

（作者為農業部原常務副部長）