第一篇：推進部門預算改革的思路及政策建議

我國推行預算改革至今已走過八年艱苦歷程，取得了突破性進展，基本構建了適應社會主義市場經濟體制、與國際慣例相接軌的預算管理體制框架，但仍存在很大局限性，有待于進一步深化和完善。為此，筆者就推進部門預算改革的思路及政策，提出如下建議。

一、推進部門預算改革的基本原則

在構建社會主義和諧社會的新的形勢要求下，當前部門預算改革應遵循以下五項基本原則。

（一）結構優化原則

在構建社會主義和諧社會過程中，財政的投入必須全面貫徹落實科學發展觀，堅持以人為本，不斷滿足廣大人民群眾的物質文化需要，把更多的財政資金投向公共服務領域，投向關系到國計民生的領域，加大對重點支出項目的保障力度，向農村傾斜，向社會事業發展的薄弱環節傾斜，向困難群體傾斜，不斷改善人民群眾的生產生活條件，讓廣大的人民群眾共享改革發展的成果，同沐公共財政的陽光。各級財政要集中有限的資金，著力解決人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題。重點支持教育事業發展，完善經濟困難學生資助政策體系，使學生不致因家庭貧困而失學；重點支持公共衛生體系建設，研究實施免費防止重大染病政策；重點支持公益性文化事業發展；重點支持基礎科學研究，推動科技管理體制改革；重點支持涉農資金投入，推進農村綜合改革；重點支持社會保障體系建立，向弱勢和困難群體傾斜；重點支持循環經濟發展，推動政府節能降耗工作，加大公共財政對節能降耗的支持力度；重點支持國有企業改革和金融體制改革，推動經濟結構調整，努力防范和化解金融風險。積極調整和優化各項事業投入的內部使用結構，調整財政投資結構和方向，逐步退出競爭性領域，努力實現財政投資重點由城市向農村、由基礎設施向社會公共事業發展、由經濟建設向促進科學發展的轉變，減少行政成本開支，轉變政府職能，提高行政效率，促進各項事業又好又快的發展。

（二）公平公正原則

建立一個社會資源和社會負擔得到合理配置的公平和正義的社會，始終是人類的發展目標和重要理想，也是構建和諧社會的重要要求和體現。只有切實維護和實現社會公平和正義，各方面的社會關系才能協調，人的積極性、主動性、創造性才能充分發揮出來。社會的公平和正義，一個重要方面就是政府管理的公平和正義。預算管理改革，應按照建立公平和正義政府的要求，通過制度的變革、體制的創新和管理方式的改革，努力實現依法理財、民主理財和科學理財，將公平和正義體現在預算管理的方方面面。規范的支出標準體系的建立和完善則是促使公共財政資金分配公正、合理的一個重要要素。要進一步完善基本支出標準體系，在認真總結分析現行基本支出定額標準存在不足的基礎上，不斷調整和完善基本支出定員定額標準體系，逐步建立和完善人員定額與實物費用定額相結合的定額標準體系，實現資源公平配置；繼續擴大基本支出標準體系覆蓋面，著重研究將新審批通過的參照公務員法管理事業單位逐步納入定員定額范圍，完善事業單位的基本支出定額。要研究建立項目支出標準體系，相對于基本支出標準體系來講，項目支出標準體系的建立相對滯后。目前，各地財政部門均已制定出臺了一些項目的支出標準，如會議費、差旅費、出國費等。但是由于缺乏系統的設計方案，更多的支出項目并沒有明確的支出標準，直接影響了預算編制的準確性和科學性。按照建立完善公共財政體制的基本要求，下一步要著力推進對項目支出標準體系的研究，由淺入深，由表及里，先易后難，成熟一個制定一個，爭取用幾年時間，初步構建起以定員定額管理為核心的基本支出標準體系和項目支出標準體系，為預算編制提供科學依據，實現預算編制的公平公正。

（三）質量效率原則

政府部門高效運轉，是社會主義和諧社會的基礎，也是實現公平公正的重要途徑。經過近30年的改革開放，我國已初步建立了社會主義市場經濟體制，公共財政體制的已基本形成，市場在宏觀調控下配置資源的基礎性作用不斷得到加強。公共財政體制框架的建立標志著我國公共財政理論和實踐已進入了一個新的歷史時期，財政從傳統的計劃經濟財政向公共財政轉型后，財政向公眾和社會提供的產品和服務的公共性也日益顯現。隨著效率觀念的深入人心，公眾也開始用效率的眼光來看待政府部門的收支活動，不僅關注政府提供公共服務產品的數量，而且關注政府提供公共服務產品的質量。這就要求我們各級政府部門，尤其是財政部門關注資金投入的同時，更多地將注意力轉向關注公共資源使用的影響和效果，更多地關注提供公共產品和公共服務的質量。績效管理的理念強調結果導向，強調產出和效果，最早源于企業管理，上世紀50年代引入到政府預算管理領域，是國際上政府預算管理改革的通行做法，也是我國深化預算管理改革的必然選擇。黨的十六屆三中全會提出建立預算績效評價體系，按照這一要求，財政部致力于這一體系建設，在加強投入控制的同時，將視野由關注投入轉向

關注產出效果，各地財政部門也做了大量的工作，出臺了統一指導績效考評的管理辦法，進行了一些有益的探索。但這項工作進一步開展還有很大的空間，表現在試點范圍不夠大，效果也不十分理想，沒有按照規定的程序操作，考評也是內部進行，試點結果也沒有有效利用。大家知道，支出績效考評最有發言權的是享受公共服務和公共產品的人，這些享受公共服務的人的評價

是最直接的，而不是我們這些公共產品的提供者。如對農民的補貼資金，評價其安排得好不好，效果如何，不是財政部門，也不是農業部門，而是社會公眾，這里面農民最有發言權，因為它是最直接的受益人。還有我們的義務教育，這也是公共產品，財政部門和教育部門一起提供，這個公共產品提供得好不好，最有發言權的是學生和學生家長。我們對這些涉及農民、教育、社會保障等關系到民生和社會穩定方面的公共產品，今后要進行考評，實現問責制，讓老百姓和社保對象們作為評價的第一主體直接評價一下。今后，我們要切實高度重視公共產品和公共服務質量的提供，以此為契機，進一步完善績效考評制度體系，采取自我考評和社會考評相結合的方式，全面推進績效考評試點工作，加強績效考評結果的運用，將績效考評結果作為下一年度預算安排的依據，不斷提高公共產品和公共服務的質量，讓社會公眾和廣大納稅人滿意。

（四）基礎管理原則

基礎管理工作和改革工作是一對孿生兄弟，二者相互補充，相互促進，缺一不可。沒有真實準確的基礎性資料，就難以出高水平的管理效率，預算改革也就會大打折扣。要加快推進“金財工程”建設，不斷細化項目支出預算編制，實現預算編制和執行的順利對接。要研究建立部門人員數據庫，努力實現數據資源共享和動態監管，為定員定額和實物費用定額測算打下基礎。要高度重視財政撥款結余資金的管理，將這項工作作為今后的重點工作來抓，加大對結余資金鐵統籌使用力度，深入研究建立加強結余資金管理的激勵機制，將部門結余資金規模控制在合理的范圍內。要繼續推進“收支兩條線”改革，清理整頓各項預算外資金，進一步完善預算外資金管理的法律、法規和相關制度，依法加強對預算外資金的管理，逐步擴大預算外資金納入預算管理范圍。要逐步建立全國行政事業單位國有資產管理信息系統，全面、準確、動態掌握行政事業單位國有資產的總量、構成、分布、變動等信息，實現對行政事業單位國有資產從入口、使用、到出口等各個環節的動態管理；加強對資產配置的管理，建立和完善資產配置標準體系，對各部門用財政性資金購置規定限額以上的資產的項目進行審批，切實解決預算管理中增量管理與存量管理的脫節問題，逐步規范國有資產收入管理，對國有資產處置收入和有償使用收入實行“收支兩條線”管理。推進資產管理與預算管理的有機結合。一方面行政事業單位國有資產主要是財政資金形成的，其日常運轉維護也要依靠財政安排來實現。另一方面，國有資產的有償使用和處置收入，又形成了財政資金的來源。國有資產和財政資金這種相輔相成、相互轉化的關系，客觀上要求切實推進資產管理和預算管理的有機結合，全面提高資產水平。

五、民主透明原則

黨的十六大明確提出建設社會主義政治文明、發展社會主義民主政治。預算編制制度是與國家政治經濟體制、政府行政管理制度緊密聯系的。預算進一步透明公開是公共財政建設的重要內容，這不僅是依法理財、民主理財的根本要求，更是推行政務公開、實施民主政治建設的一項重要環節和重要任務。要逐步實現預算決算決策的民主透明。財政部門應根據國家宏觀經濟政策和政府施政目標，合理確定財政功能結構和財政支出規模，建立預算資金分配與國家宏觀政策、國民經濟和社會發展規劃及政府施政目標緊密結合的決策機制。預算決策內容要科學、規范；預算決策方式要民主，要充分聽取方方面面的意見，綜合平衡，突出重點。要進一步完善政府收支分類體系，為增加預算透明度提供技術支持。與舊的科目體系相比，新的政府收支分類改革進一步提高了政府收支活動的透明度，但與社會公眾對財政的要求和宏觀管理需要還有一定距離，這個問題今年兩會上人大代表的提案和建議以及網上的評論都是有力的說明。下一步，政府收支分類改革應突出為宏觀決策服務，為管理服務，為預算改革服務，要著重研究探索新科目體系設置如何適應預算管理和改革要求問題，如何保證重大國計民生問題的公開透明，如全國人大和國務院普遍關注的“三農”問題，以及社會公眾和人大代表關注的教育、科學、社會保障、基建投資等投入問題。

二、推進部門預算改革政策建議

（一）完善定員定額標準體系，實現實物定額與定員定額的有效銜接。

目前各地實行的基本支出定員定額管理標準體系，從近幾年實踐的情況來看，還存在著不少的問題，主要體現在目前定員定額體系沒有充分考慮到單位履行職能的客觀需要，也沒有同單位占有的公共資源結合起來，而只是根據部門支出的歷史數據制定的，只能說是屬于預算撥款定額的范疇。定額標準不盡合理，部門類別劃分不規范，同類部門定額標準苦樂不均現象仍然存在；還有些部門沒有嚴格執行基本支出預算管理辦法的規定，擅自將公用經費調整用于補充人員經費；事業單位試點范圍也有待于進一步擴大。針對以上存在的問題，我們應從以下幾個方面加以改進。

一是完善部門定員定額標準體系。在保持目前定員定額標準相對穩定的前提下，認真分析現行標準定額體系存在的不足，尤其要結合預算執行中存在的問題，積極查找原因，并根據各部門履行職能情況、有關政策調整等因素，研究完善現行定員定額標準體系，提高預算編制的規范性和準確性。

二是深入總結近年來實物費用定額試點經驗，進一步推進實物費用定額試點工作。財政部門要結合國有資產管理、發改委等部門制定的實物配置標準，不斷完善實物費用定額標準，繼續擴大試點部門，爭取加快實現實物定額由“虛轉”向“實轉”的轉變，建立定員定額與實物費用定額相結合的定額標準體系。

三是研究事業單位經費保障方式。按照事業單位體制改革總體部署，積極研究探索事業單位經費供給范圍和供給方式，將符合條件的事業單位逐步納人定員定額試點范圍。事業單位的類型多樣，情況復雜，研究事業單位經費保障要考慮事業單位體制改革的走向，不能違背事業單位改革的大方向。

（二）建立資產管理與預算管理有機結合的機制

1.規范和強化政府資產管理。政府資產是各級行政事業單位履行職能，保證各項事業順利發展的物質基礎。政府資產管理改革涉及面廣，工作內容多，包括資產的購置、運行、維護、處置、轉讓、更新等多個方面。規范政府資產管理，掌握政府資產底數，是準確編制部門預算的重要基礎。相對于預算管理來說，當前對部門的政府資產管理相對較弱，也直接制約了部門預算改革的深化。因此，當前重點要在清產核資、摸清家底的基礎上，抓緊研究制定行政、事業單位國有資產管理制度，制定資產配置標準，建立對資產的動態監管機制，強化對存量資產的管理，促進存量資產與增量預算的有機結合。加強和規范行政事業單位國有資產處置活動和有償使用活動及其收入和管理，行政單位國有資產處置收入和有償使用收入及事業單位國有資產處理收入，要按非稅收入的管理要求，實行收支兩條線，并建立激勵與約束的機制。

(三)嚴格控制項目支出申報規模,加強項目支出管理

項目支出預算編制中存在的主要問題是，預算單位漫天要價,項目預算普遍存在報“天書”的現象，大大超過了財力可能,影響到各部門對急需項目的安排，還增加了工作量,沒有充分的時間詳細審核,導致預算編制工作弱化。為有效地解決這一問題，建議一是建立項目滾動預算。在批復部門預算后,財政部門要對已批復項目進行清理,清理后的延續項目滾動列入下一年度部門預算,為項目的滾動管理和預算編制打基礎。二是實行限額控制,為了保證項目申報質量,對部門項目預算申報總額進行控制,除特殊情況外,原則上應控制在本部門上年度財政部己安排項目支出預算總額的120%之內。通過上述兩個辦法,實現延續項目滾動管理,有效控制部門“一上”項目預算報“天書”的現象，實現財政部門和各部門的雙贏。

(四)規范績效考評管理制度,穩步推進績效考評試點工作

為落實黨的十六屆三中全會關于“建立預算績效評價體系”的要求,在績效考評方面,這兩年各地已經做了一些積極的探索工作,制定了有關行業績效考評工作的管理辦法,并選擇了一些重點項目進行考評試點,有的還選擇整個部門進行績效考評,取得了一定的成效,為下一步推進績效考評工作奠定了基礎。但總的看,現在進行的績效考評試點還是初步的,有的試點出現了走偏的苗頭,變成了項目竣工驗收或是項目執行情況反映。

中國實行績效預算,從長遠看是預算改革的方向,但目前我們做不到,因為我們還不具備推行績效預算的條件。主要是現在還沒有做到把政府的全部資源特別是公共資產方面的資源都納入預算管理的范圍,也未能準確地把握完成績效目標需耗費的成本;還不具備科學地確定由公共部門還是私人部門履行一些公共服務的條件;沒有引入社會對部門活動的全面監督;沒有完善的國庫管理系統以及相配套的財務會計管理制度.因此,目前的工作重點是,進一步加強投入管理,提高預算編制的科學化和規范化程度,強化預算約束;同時,以績效考評為突破口,探索科學、合理的預算績效考評體系，為將來推進績效預算改革夯實基礎。

第二篇：深化部門預算改革 推進財政科學化精細化管理

深化部門預算改革 推進財政科學化精細化管理

朱娜

部門預算改革是構建公共財政管理框架的重要內容。在各部門的鼎力支持下，我處一直致力于積極、穩妥地推進部門預算改革，注重預算管理由粗放向細化轉變，由隨意向規范轉變，由無序向有序轉變，著力提升預算管理的科學化精細化水平。當前，全省125家省直單位、14個市州和絕大部分的縣市區都已全面推行了部門預算，改革范圍不斷擴大，編制方法日益科學，工作流程逐漸規范，運行機制日臻完善，走出了一條推進科學化精細化管理的改革之路。

一、我省部門預算改革的主要實踐

（一）推行綜合預算，提高了預算的完整性

一是提高了預算編制的完整性。改變過去資金分口管、預算分塊編的模式，將部門所有的收支都納入部門預算管理，既包括預算內、外收支，又包括行政單位和其下屬事業單位收支。二是提高了預算體系的完整性。從2008年起將政府性基金和社會保險基金預算納入向人大的報告范圍，著力構建由公共財政預算、政府性基金預算、社會保障預算和國有資本經營預算在內的統一完整的預算體系。

（二）建立標準定額體系，提高了預算的公平性

按照零基預算的要求，合理劃分單位基本支出和項目支出，在對省直單位進行分類分檔的基礎上，建立了公用經費標準定額體系，并推廣至省直二級預算單位。按照“人員支出按政策、公用經費按標準”的原則，核定各部門基本支出，減少了預算安排的隨意性，規范了預算分配制度，有效緩解了單位之間“苦樂不均”的現象。

（三）實行項目庫改革，提高了預算的有效性

2008年，我們全面啟動了省本級項目庫管理改革，改變項目隨意報送的做法，將預算單位所有項目支出納入項目庫進行管理。以項目庫方式實現項目的申報、排序和審核，對常年與跨年項目進行滾動管理。2009年進一步擴大項目庫的應用范圍，要求各處室的財政待分配資金也要編制項目預算，實行動態化管理。初步建立起了一套科學有效、管理規范的項目運行機制。

（四）完善編制流程，提高了預算的規范性

一是規范了編制程序。部門預算由基層編起、逐級匯總，嚴格實行“兩上兩下”的編報規程，并明確了預算編制各階段的具體任務和職責分工。二是強化了技術手段。全面推行部門預算和預算指標管理軟件，加強預算編制網絡建設，以“信息化”促進“規范化”。三是完善了制度建設。陸續出臺了省級基本支出管理、項目支出管理、預算指標管理、結余資金管理和預算編制工作考評辦法等多部規范性文件，為改革提供了有力的制度保障。

（五）加強預算指標管理，提高了預算的約束性

一是建立了預算指標管理系統。改變各處室指標記賬方法不一的局面，統一指標管理平臺，并與部門預算、國庫支付系統成功對接，實現了預算指標從源頭到支出的“流水線式”的規范化管理。二是建立了預算執行進度通報制度。每月通報各處室指標下達情況，督促處室早分配、早登賬、早撥付。三是規范了結余資金的管理。嚴格控制結余資金規模，并將結余資金納入部門預算與當年安排資金統籌使用。2008年末省級結余資金遏制住了連年上漲的勢頭，實現了2002年以來的首次下降。

（六）加強預算管理監督，提高了預算的透明性

一是實行了政府收支分類改革。按功能分類和經濟分類雙維度反映政府支出的具體用途，使

政府預算分類更加科學，數據更加細化，內容更加透明。二是擴大部門預算報送人大審議的范圍。除安全廳外，所有省直單位預算均報送人大審議，以依法、依規、依程序的做法，促進預算的公平、公正、公開。

二、與科學化精細化管理的差距

按照科學化精細化管理的要求，回顧與審視我省部門預算改革，我們清醒地認識到，在改革推進過程中還存在一些亟需改進和完善的地方。一是預算內外資金統籌有待加強。有的部門將非稅收入列入預算還只是數字上的簡單合并，一部分非稅收入仍是部門的“自留田”;二是編制方法改革力度有待加大。雖然我們在編制方法上有所進步，但是單位基數并未完全打破，利益格局仍然相對固化；三是預算年初到位率有待提高。一些部門存在層層分配、層層切塊、層層預留機動的現象，部分專項資金沒有細化到項目編入年初預算；四是預算剛性和約束有待強化。有的單位在資金實際使用過程中隨意性較大，調整較多。造成以上問題的原因是多方面的，從主觀方面看，主要是我們還存在思想認識不夠到位、基礎工作不夠扎實、制度落實不夠全面的問題，這需要在今后的工作中積極采取措施，切實加以改進。

三、下一步深化部門預算改革的主要措施

全面推進部門預算科學化精細化管理，要做到“三個精細”：一是在收入預測上精謀細劃，力爭準確全面；二是在支出分配上精打細算，力爭科學合理；三是在預算執行上精耕細作，力爭嚴肅規范。具體來說，可以從“五個規范”著手，不斷提高部門預算管理的科學化精細化水平。

（一）規范綜合預算，統籌公共資源

繼續深化“收支兩條線”改革，既要堅決糾正將非稅收入視同單位自有資金、“收支掛鉤”的錯誤觀念，又要防止“收支脫鉤”后單位執收不力、非稅短收的現象。推進非稅收入與財政撥款的統籌使用，加強對各項非稅收入的預算管理力度。

（二）規范基本支出，公平預算供給水平

1、建設一個數據庫。利用部門預算系統升級的契機，對單位的機構、編制、人員、資產等情況摸底清查，建立基礎信息數據庫。庫中資料將具體落實到每一個人、每一臺車，而不是以往簡單的一個匯總數，并實現間的動態管理。

2、完善一套標準體系。按照科學、合理的原則，根據實際情況修訂完善公用經費標準定額體系。將標準定額體系與單位基礎數據庫相結合，可以為編足人員經費和編實公用經費提供準確依據。

3、建立一個大平臺。建議加強橫向聯系，一是財政內部實現數據共享；二是財政與人事等部門數據共享，只需輸入關鍵詞，便可查詢單位相關信息。

（三）規范項目支出，加強項目庫管理

1、建立入庫“閘門”。在項目入庫時建立一道評審“閘門”，對入庫項目進行嚴格的遴選、論證、審核和排序，加強重大項目的可行性論證和專家評審。

2、規范庫中項目。不斷細化項目預算，明確每個項目的承擔單位和具體內容；及時跟蹤項目進展情況，定期清理項目庫中已到期的項目；積極推動項目的績效評價，將評價結果作為編制下年預算的重要參考依據，探索“事前評審、事中監控、事后考評”的項目管理機制。

（四）規范預算調整，強化預算約束力

1、“開前門”：提前結轉資金。由于單位年初用款與當年預算批復存在時差，有些單位不熟悉或不愿意辦理相關手續，致使“該用的不能用，不該用的被挪用”，其中基建結余問題尤為突出。為方便單位正常用款，我們將進一步簡化審批流程，在部門預算正式批復之前，提前結轉基建結余資金，確保資金及時撥付。

2、“關后門”：改進技術手段。建議在國庫集中支付軟件中設立“支出類型”與“經濟分類”的對應審核關系，優化程序，修補漏洞，從技術上杜絕資金擠占挪用的現象。

3、“堵旁門”：嚴格預算調整。建議完善預算執行中的調整手續，進一步規范單位的預算調整行為。同時，著手建立預算執行結果反饋機制，將預算編制與預算執行有機結合，防止預算、決算“兩張皮”。

（五）規范結余資金，實行分類管理

將部門結余資金分為基本支出結余、專項支出結余及凈結余三大類，區別對待、分類管理。部門申報當年預算時，對于基本支出結余，可以結轉繼續使用，但不得用于提高人員經費開支標準；對于專項支出結余，應結合項目進度情況主動統籌部分結余資金再申請增加預算；對于凈結余資金，應將其全部作為本部門當年預算的首選來源。以此建立起激勵約束機制，減少結余資金沉淀，提高資金使用效益。

第三篇：當前我國部門預算改革中存在的問題及建議

當前我國部門預算改革中存在的問題及建議部門預算是市場經濟國家普遍采用的預算編制方法。隨著我國部門預算改革的不斷深入，部門預算制度日趨完善，改革的成效正在逐步明顯。本文將從理論和實踐層面對當前部門預算改革中存在的深層次問題進行分析和闡述，最終提出進一步完善部門預算制度的建議和措施。

一、部門預算改革中存在的問題

（一）財政與

部門間的關系難以理順。部門預算改革的本質特征就是改變了原來按財政資金性質和部門交叉管理的方式，以部門為依托構建新的預算管理體系。從近幾年的部門預算改革實踐看，財政部門與政府其他部門的關系還沒有很好的理順。

1、部門預算是以部門為主的“被動”預算。我國目前的部門預算主要是依靠部門來編制的，財政部門只是在部門上報預算的基礎上，根據財力狀況酌情砍壓，最終匯總編制財政總預算。相當多的人將其視為部門預算的巨大優點，認為將具體的預算編制工作下放給部門，有利于財政部門騰出時間進行宏觀管理。究其實質，則是財政部門無法全面掌握部門的預算資源、預算需求，客觀上造成了以部門意見為轉移的局面。從西方部分國家部門預算編制看，更多的是一種“主動”預算編制，法國預算局甚至是根據自己掌握的信息直接編制各部門的預算，然后以此與各部門見面商討。

2、財政在同部門間的博弈中往往處于劣勢。財政與部門之間由于職能和分工的不同，它們之間存在著嚴重的信息不對稱，致使財政難以準確了解部門真正需要的資金金額，這就產生了道德風險和逆向選擇，部門往往會通過抬高預算額度來欺騙財政部門。財政對政府其他職能部門的道德風險和逆向選擇是了解的，總是要憑經驗對部門提報預算進行削減。在這種情況下，如果一個部門實事求是的提報自己的資金需求，反倒得不到足夠的資金，因為財政部門理所當然地認為它也抬高了價格。在這種共識的指導下，部門提報預算肯定會大大高于實際的資金需求量，也會大大高于政府財力可能，財政在與部門間的博弈過程中仍處于劣勢。

3、財政內部各處（科）室存在著“自我擴張”意識。部門預算改革一個重要的配套措施就是理順財政內部的管理體制，對各業務處（科）室職能重新界定，一個預算單位只對應一個財政業務處（科）室，實現預算分配管理主體一元化。在這種情況下，分管業務處（科）室站在各自不同的角度，為分管部門爭資金，爭項目，而不是站在財政全局的角度，對部門上報預算進行嚴格的審查。經各業務處室審核后初步匯總編制的財政預算要大大高于當年可用財力，預算處只好根據當年財力狀況逐個兒與業務處室談判，有的地方甚至只好使用“基數法”，根據各業務處室上年分配資金額度適當增長后切塊到處室，以確保財政預算總額不突破。財政內部的這種“自我擴張”機制，客觀上降低了預算編制效率。

4、預算分配權不統一，事業單位退出機制不暢。目前在財政部門之外，還有部分部門具有預算分配權。多重預算管理分配權不僅與市場經濟與公共財政的要求不相適應，還影響到部門預算編制效率，提高了部門預算編制、執行、決算過程中的交易成本。對事業單位而言，則存在著改革滯后、退出機制不暢的問題，最典型的就是目前各地普遍存在的“差額改全額”的現象。在以前收費、罰款沒有得到有效控制的時期，各地增設了很多依賴收費生存的事業單位，這些單位可以說是“因費而生”。隨著國家對收費項目的清理、取消，很多賴此生存的事業單位失去了經費來源，這些“因費而生”的單位本應“清費而滅”，卻借取消收費之機改成了財政全額撥款單位。

（二）缺乏部門預算編制的監督和績效考核機制。

1、人大對部門預算的監督流于形式。目前人大審議部門預算的時間很短，在如此倉促的時間內，要想認真、逐項地審議部門預算很難做到，只能對預算進行總體性、一般性審查，最終流于形式。從西方近代議會的發展史可以看出，近代議會是在爭取財政權的過程中得以產生、發展和壯大的，可以說，議會的財政權甚至是先于立法權而存在。而長期以來我國人大對政府財政的監督一直比較弱化，部門預算改革也沒有從根本上扭轉這一局面。在人大對部門預算的審批權缺位情況下，僅僅由財政部門自我自發改革，那么這場改革也是不徹底的，更不能提高到“革命”的高度。

2、部門預算執行出現法律空檔。我國一直實行歷年制預算（每年1月1日至同年12月31日），而中央和地方預算草案要待3月份以后舉行的各級人代會審批（全國人代會一般在3月份召開，近幾年來地方人代會召開時間有前移至1-2月份召開的趨勢），致使預算的起始日先于人代會審批日，造成部門預算獲得批準并開始執行的時間遠遠滯后于預算的編制，這意味著一年中有1/4的時間實際上沒有預算，或者說執行的是未經法定程序審批的部門預算，不僅沖擊了預算的正常進行,而且使部門預算的嚴肅性大打折扣。

3、部門預算的透明度不高，公眾參與度較低。目前，公眾對預算的了解，恐怕只有報紙登載的財政預算報告，其他所有的政府的或部門預算數

第四篇：地方部門預算改革的主要內容

地方部門預算改革的主要內容

在遵循部門預算改革基本原則的同時，各地結合實際情況勇于探索，大膽實踐，形成了一些各具特色的做法和經驗。

（一）參照中央部門預算編制改革辦法，規范基本支出預算和項目支出預算編制

為貫徹“一是吃飯，二要建設，三要發展”的方針，各地按照建立公共財政要求，調整和優化支出結構，清理壓縮一般性支出，集中財力優先保障人員工資、機構正常運轉和政府確定的重點項目的資金需要。預算編制上，著力規范部門預算中基本支出預算和項目支出預算的編制。對維持行政事業單位正常運轉、保證其職能正常發揮而安排必要經費支出，包括人員支出、日常公用支出以及對個人和家庭的補助支出等，編制基本支出預算；對部門預算中的大型修繕、購置、會議等行政事業性專項支出以及基本建設、科技三項費用等建設性專項支出，采取項目管理方式，編制項目支出預算。

由于對基本支出預算和項目支出預算的范圍理解不同，各地實際操作中確定兩類預算的界限不一，有些地方進行了更細致的劃分。例如，河北省將部門預算支出結構分為人員經費、正常公用經費、專項公用經費、專項項目支出幾個部分分別編制預算。

為編制好項目支出預算，各地正在探索建立支出項目庫。主要做法是：預算單位根據本單位需求的輕重緩急，將項目排序后納入項目備選庫；財政內部各業務主管單位根據資金情況和投放重點，對單位報送項目進行篩選，納入財政項目預算庫。項目預算一年一定，上年延續項目實行滾動預算。

據統計，截止2006年底，全國36個省、自治區、直轄市和計劃單列市中，已有23個實行了支出項目庫滾動管理。

（二）改變預算編制內容，實行綜合預算

統一編制、統一管理、統籌安排單位預算內外資金和其他收支，推行綜合財政預算，是地方財政部門預算改革的基本內容。各地努力做到預算內外資金統籌安排、綜合平衡，將單位所有收入如財政撥款、預算外資金、事業收入、事業單位經營收入、其他收入、上年結余，以及單位各項支出，全面、完整地納入部門預算統一管理，在預算之外不再保留收支項目。2002年,各地認真貫徹國務院深化“收支兩條線”管理改革精神，將公安、法院等5個系統的預算外收入納入預算內管理,按需求核定支出，取消了預算單位的預算外資金批準留用政策，進一步加大綜合預算管理力度。

云南省研究出臺了《省級罰沒收入和納入預算管理的行政性收費“收支兩條線”管理暫行規定》，對省級行政性收費和罰沒收入的收繳和使用做出了明確規定，逐步用“非稅收入”概念取代“預算外資金”概念，“非稅收入”不僅僅作為政 1

府財政收入，更是作為政府可用財力的重要組成部分，統籌安排用于各項公共支出。為了防止收支脫鉤后部門單位出現應收不收、應罰不罰的情況，還相應建立了必要的獎懲機制，對組織收入好、確保財政收入應收盡收的部門單位給予獎勵。同時，通過科學合理地設定支出標準，在部門預算支出安排中，保障了各職能部門執法辦案的經費供給和收費部門的成本性開支，確保部門單位各項社會管理工作的正常開展。

截至2006年底，全國36個省、自治區、直轄市和計劃單列市，均已在省級部門中推行綜合預算。

（三）改進預算編制方法，實行定額管理

各地打破傳統“基數加增長”的預算方法，根據部門職能任務以及現有公共資源的配置情況，將各預算單位進行分類分檔，分別確定支出定額，在此基礎上逐項重新確定支出需求，按照有保有壓、確保重點的原則，分別輕重緩急，統籌安排。

為編好部門預算，各地普遍對實行部門預算的所有預算單位開展了資源調查、摸清家底工作，即對部門現有資源、收支狀況、所屬單位情況和人員編制狀況等基本情況進行了全面清查，為編制部門預算和細化預算編制提供真實依據，為制定科學、合理的定員定額標準提供準確數據。江蘇省還專門開發研制了部門預算資源調查軟件，促進了資源調查摸底工作的順利完成。

根據機構改革“三定方案”和清產核資核實的各事業單位性質、經費管理方式，各地按照公共財政原則，重新界定公共財政支出范圍和預算管理方式，傳統預算中長期存在的“越位”與“缺位”并存的局面有所改進。黑龍江省將不應由財政供養的自收自支單位、已經轉制且有穩定收入的50多個單位剔除出部門預算編制范圍；對一些有創收能力的差額撥款單位，實行定額或定向補助；對各部門的培訓中心、機關服務中心和物資供應站等服務性單位，實行定額管理并限期退出財政供養范圍。

在資源調查和清理財政供養范圍的基礎上，各地根據部門單位工作性質、職能特點、工作量大小以及事業單位機構改革方向等實際情況，對各部門單位實行分類分檔預算管理。江蘇省將行政類分為六檔，公檢法類分為三檔，事業類按不同行業分為教育事業類、省屬學校類（七檔）、農林事業類、社會保障事業類、醫療衛生類（兩檔）、文化事業類、體育事業類、科研廣電和新聞出版類、其他事業類、垂直管理部門類（四檔）。黑龍江省將省直行政事業單位分成行政類、政法類、教育類、醫療衛生類等14類，每類又劃分二至六檔，共計52檔。

地方財政支出定額工作有了一定進展。大部分地區在對各類單位和人員近幾年來人均人員經費和公用經費支出水平進行分析的基礎上，結合本地區財力水平，確定各類各檔人員和公用經費定額標準。同類同檔單位支出預算定額標準的統一，為進一步公開、公平、公正地編制部門預算提供了有力保障。安徽、云南、山西等省在以前所有省級行政事業單位全面實施日常公用經費分類分檔綜合定額預算管理的基礎上，根據實際情況，進一步調整了交通費、高校生均定額標準，努力建立和完善科學的基本支出定額標準體系。

（四）細化預算編制，強化預算約束

目前，各地部門預算基本上細化到了基層預算單位；預算科目細化到了類、款、項、目；項目支出細化到了具體事項。按此編制的部門預算能夠全面反映人員支出、公用支出、項目支出的詳細情況，清晰地歸集部門所有收支項目，提高了部門預算編制的完整性、準確性和規范性，提高了預算編制的公開透明度，也便于人大對部門預算的監督審查。

福建省為提高財政資金的使用效益，管好用好部門結余資金，省財政要求各部門在編制支出預算時，要加大結余資金的統籌安排力度。新增的項目支出，有結余資金的原則上要優先使用結余資金。對部門連續結轉兩年以上且無須保留的項目資金，省財政予以收回，重點用于該部門的新增項目支出。

（五）完善預算編制程序，實行標準周期預算

傳統的預算編制周期一般是3—4個月，地方財政部門沒有充足的時間來全面詳細地對預算進行全過程的審核和調整，預算編制過粗，影響了預算編制的科學性。為此，各地大都比照中央部門預算改革辦法，提前著手編制預算，部分地方已實施了標準周期預算。

天津市財政局在2006年繼續實行標準周期預算制度。一個預算周期為30個月，劃分為三個階段。一是“預算編制階段”，期限為12個月，主要任務是對上年預算執行情況進行分析總結和績效評價，結合本預算執行情況，編制下一預算。二是“預算執行與調整階段”，期限為12個月，主要任務是組織本預算執行，分析預算執行情況，辦理預算調整、變更和預算核銷手續。三是“決算階段”，期限為6個月，主要任務是組織編制決算草案，對預算執行結果進行分析總結和績效評價。標準周期預算制度涵蓋了預算管理的全過程，其核心內容是強化預算編制，為規范預算管理創造條件，有效實現對預算執行的過程控制，增強預算的前瞻性、連續性和可控性。

各地普遍將過去預算部門、業務部門和預算單位分別編制預算的辦法改為由預算部門、業務部門和預算單位通過“兩上兩下”程序共同編制，部門預算從基層預算單位逐級編制，一般經過部門按照要求上報預算建議、財政審核后下達預算控制限額、部門在限額內細化編報預算、財政批復部門預算等四個階段。根據預算管理需要和實際情況，確定“上”與“下”的具體流程，明確預算編制各階段的具體任務和有關方面的職責分工，合理延長部門預算編制時間，逐步推行標準周期預算制度，實現預算編制的程序化、規范化和制度化。

（六）加強制度建設，規范預算管理

為了保障部門預算改革的順利進行，加強預算編制的準確性和嚴肅性，各地紛紛出臺政策法規，對部門預算編制的程序、格式、方法、內容、支出標準等都作了

詳細的規定。

江蘇省財政廳先后制定了《省級部門預算編制管理辦法》、《省級部門基本支出預算管理辦法》、《省級部門項目支出預算申報辦法》、《省級部門項目支出預算管理辦法》、《省級部門項目支出預算跟蹤管理辦法》、《省級部門項目支出滾動計劃編制辦法（試行）》、《省級部門收入預算管理辦法》、《省級部門預算基礎信息庫管理辦法》和《省級部門財政專項資金預算管理辦法》等規章制度，對部門的收入和支出預算的程序、內容、方法等都作了詳細的規定，從政策制度和操作辦法上為進一步推進預算制度改革、加強財政預算管理、改進預算編制方法、提高年初預算的到位率、增強預算編制的完整性等，提供了良好的制度保障。

此外，河北、云南、青島等地制定了追加預算支出審批制度，規定了省級財政追加預算支出的范圍、申報和審批流程，明確了各類追加預算支出的辦理方式，進一步加強了對追加預算支出事項的管理，有力地促進追加預算支出事項的合理安排，確保省委、省政府確定的重點支出需要，提高財政增量資金的使用效益。

（七）拓展向人大報送預算的覆蓋面，提高向人大報送預算的完整性，主動接受監督

隨著部門預算改革的穩步推進，各地逐步將省級各部門預算報送人大審查，同時開始向人大報送包括基本支出與項目支出明細項目情況在內的綜合預算。

安徽省在2001年將省農委、省教育廳等8個部門的預算報送省人大審查，2002年擴大到25個部門，2003年擴大到31個部門，2004年擴大到62個部門，2006年已實現所有省直一級部門預算全部報送省人大審查。截至2006年底，全國已有半數省級部門向省級人大報送部門預算，其中河北、黑龍江、江蘇、寧波、安徽、福建、廈門、廣西、寧夏、新疆等地已經向同級人大報送省級全部部門預算；同時，除少數幾個省外，大部分省（自治區、直轄市和計劃單列市）已經開始向同級人大報送包括基本支出與項目支出明細項目情況的綜合預算。此外，在向人大報送審查的預算中，30多個省本級已經把超收安排情況、中央財力性轉移支付情況、中央專款情況和預算調整情況列入報送內容。

（八）重視信息化建設，改善預算編制手段

隨著“金財工程”建設和“E財”軟件的推廣，地方財政系統信息化水平不斷提高。各種信息技術的應用提高了預算編制的準確性，提升了預算編制效率，拓展了部門預算的覆蓋面，為預算執行的審查監督和追蹤評價打下了良好的基礎。

江蘇省為編制好部門預算，對部門現有資源、收支狀況、所屬單位和人員編制情況進行了全面清查，建立了省級各主管部門、預算單位財政供養人員基礎信息庫，并實行了滾動管理。云南省結合政府收支分類改革的要求，研制開發了預算編制管理系統，并對原有基礎信息和項目支出管理系統進行了升級，整合為完整的部門預算編審系統，解決了原基礎數據平臺不一致的問題，實現了數據資源的共享和統一，并將改進的預算編制方法應用到新軟件中，大大提高了預算編制的質量

和效率。

截至2006年底，全國36個省本級已經全部使用部門預算編制軟件編制預算，各地、縣兩級推廣部門預算編制軟件的力度也在不斷加大。

（九）循序漸進，多種手段綜合推進縣級部門預算編制工作

在大力實施“緩解縣鄉財政困難”等政策的基礎上，縣級全面推行部門預算改革的條件日趨成熟。為提高縣級財政提供公共服務的水平，規范基層預算管理，各地區統一要求、統一規劃，積極推進縣級部門預算編制工作，強化縣級政府依法理財、科學理財的觀念。

廣東、江蘇、湖北、云南、山東等省根據縣級部門預算工作開展情況進行分類指導，以信息化建設和建立考核激勵機制等手段，積極有序地推進縣級部門預算編制工作。對全面推行部門預算改革的縣區，進一步鞏固工作成果，以探索實物定額、強化項目庫管理、推進國庫集中收付等其它配套改革為重點，提升部門預算改革成效。對試點或尚未推廣的縣區，通過建立和完善考核激勵機制，將部門預算改革成效作為一項重要內容，與緩解縣鄉財政困難和測算轉移支付資金等工作聯系起來，充分調動各級財政積極性。同時，不斷加大縣區之間經驗交流和工作力度，推動改革，加快步伐。各省結合“金財工程”的實施，大力加強縣級部門預算編制工作信息化建設，通過推廣統一的預算編審軟件，提升和完善預算管理手段，實現預算編制工作的科學化和精細化，大幅度提高工作效率，并以此為依托，向預算管理全過程延伸，提升了基層財政部門公共服務能力。

據統計，目前已有2227個縣（區、市）已經推行部門預算，其中全面推行部門預算的縣（區、市）1804個。

第五篇：我國部門預算績效管理改革評價與深化思路論文

摘 要：預算績效管理理念已經得到各級財政和公共部門的廣泛認同，并制訂了有關制度，初步建立了部門預算支出績效評價體系，部門預算監督也得到加強。但仍未實現我國政府預算績效管理制度的根本變革，改革的理論研究亟待加強，改革的制約因素較多，改革的組織保障力度不夠，考核體系也有待完善。應逐步建立起以預算產出與結果為核心，以部門預算及其項目支出為切入點，包括部門預算編制、支出評價、組織監督等內容在內的，全面系統的部門預算績效管理制度體系。

關鍵詞：部門預算；績效管理；部門預算編制；部門預算支出評價；部門預算監督

一、我國部門預算改革及其績效管理制度創新

20世紀90年代以來，隨著我國市場經濟體制的逐步確立，政府預算管理制度也經歷了一系列重大改革。改革的一個重要出發點是盡快實現政府預算管理活動的科學化，提高預算管理的績效。主要的改革內容包括：部門預算改革、復式預算改革、預算收支改革以及公共支出管理改革等。其中，部門預算改革作為其他預算管理改革的具體制度載體及其追求績效的改革方向與創新理念逐漸得到各級政府的重視，并已不同程度地付諸實踐。

1．我國部門預算改革進程

2000年是我國部門預算改革的起始之年，改革的主要內容包括：提前編制預算，延長預算編制時間，按照法定時間批復預算；將以往自上而下的代編方式轉變為自下而上的匯總方式，從基層預算單位開始編制預算；采取綜合預算編制方法，要求部門將所有收支統一納入部門預算；實現“一個部門一本預算”的統籌安排，將一個部門所有的收支都按照統一的編報內容和形式在一本預算中反映；開始向全國人大報送部門預算等。之后，我國部門預算改革逐步深入。2002年，正式按照新的方法編制部門基本支出預算和項目支出預算；按照新的政府預算收支科目細化部門預算編制；正式編制政府采購預算；加大預算外資金納入預算管理的力度，試行“收支兩條線”管理。2005年，部門基本支出預算定員定額標準體系進一步完善，并擴大管理范圍；加強項目支出預算管理的基礎工作；研究制定部門預算績效考評管理辦法。2007年，全面實施政府收支改革，積極進行項目支出經濟試點。［1］此外，項目支出預算滾動管理、國庫集中收付制度、政府采購制度、“金財工程”、財政撥款結余資金管理、加強資產管理與預算管理的有機結合等改革內容都在不斷完善和推進之中。

然而，我國部門預算管理改革尚處于初始階段，目前的改革仍只是主要以對預算資金投入的控制為導向。隨著公共財政體制改革的推進，部門預算績效管理改革的滯后必將制約公共財政體制框架總體效能的發揮。因此，作為部門預算改革的延續、提升，乃至制度變革，部門預算績效管理制度的構建已經成為確保我國政府預算制度適應社會發展與財政體制制度改革新形勢并高效科學運行的重要管理措施。

2．部門預算績效管理改革的探索孫克競：我國部門預算績效管理改革評價與深化思路

目前，我國部門預算績效管理改革的相關探索主要表現在以部門預算支出績效評價為代表的改革實踐。［2］［3］同時，將績效管理與部門預算改革相結合的理論研究與國外借鑒也正逐步深入。

我國推行部門預算改革后不久，部門預算績效管理改革的實踐探索也隨之展開。從2003年起，財政部就開始制定部分行業的績效考評管理辦法，組織部分中央部門開展部門預算支出績效考評試點工作。這些實踐工作在一定程度上加強了對部門預算支出效果的管理，提高了財政資金使用效益，促進了績效管理理念的普及。2005年，財政部研究制定了《中央部門預算支出績效考評管理辦法（試行）》；2006年，財政部選定了農業部“農業科技跨越計劃”等4個項目進行績效考評試點；2007年，財政部選擇了教育部“高校建設節約型社會”等6個項目繼續進行績效考評試點。此外，地方各級財政部門與部門預算單位也制定了一系列績效考評工作規范，并逐步擴大改革試點范圍。［2］［3］同時，近年來，無論中央政府還是地方政府，無論財政部門還是各部門預算單位以及相關研究機構和學者，都對部門預算績效管理改革制度創新等相關問題進行了各自深入的理論研究。

二、部門預算績效管理改革的總體評價

通過近幾年中央預算部門和各地方政府圍繞預算支出績效評價展開試點工作，我國部門預算績效管理改革實踐已經初步取得了一些成效，但改革中存在的問題更為突出，建立健全具有中國特色的部門預算績效管理制度體系仍然任重而道遠。

1．改革取得的主要成效

首先，預算績效管理理念已經得到各級財政和公共部門的廣泛認同。黨的“十六屆三中全會”明確提出建立預算績效評價體系，此體系的建立可使公共財政框架下的預算支出范圍更加具體化、準確化，有利于我國預算管理水平的提高，也是提高我國政府決策水平、轉變政府治理模式和建立高效廉潔政府的客觀需要。經過近幾年的理論研究、經驗學習和改革試點，越來越多的政府部門，無論是出自部門自身利益考慮，還是遵循統一的改革安排，都對部門預算績效管理理念有了必要的認識，并取得了廣泛的改革共識，這為改革的進一步推進奠定了良好的思想基礎。

其次，建立了部門預算績效管理的有關制度。開展改革試點工作以來，許多試點部門和地方相繼制定了部門預算績效管理或支出績效評價實施辦法、專家咨詢組工作規則、中介機構參與部門預算績效管理或支出評價工作管理辦法、自評報告撰寫規則與上報復核程序以及評價結果審核標準等一系列工作規范。同時，初步形成了職責明確、分工合理的試點工作組織體系，加強了財政部門、試點部門、中介機構及有關專家的協調配合，目前，基本形成了財政部門統一領導、部門具體組織實施的改革分工體系。以上工作成果，為規范今后我國部門預算績效管理改革行為和程序提供了必要的制度保障和框架基礎。

再次，部門預算支出績效評價體系初步建立，財政資金使用效益有所提高。當前，我國部門預算績效管理改革是以部門預算支出績效評價體系建設為主要內容，現已摸索出一套較為合理的工作流程，并初步確定了評價指標體系構成和績效評價方法。指標評價體系主要分為共性評價指標和個性評價指標，共性指標又可分為績效目標完成程度、預算執行情況、財務管理狀況、經濟和社會效益、資產配置和使用情況等。同時，采用長期效益評價和短期效益評價相結合、定量和定性相結合、統一指標和專門指標相結合的評價辦法。績效評價體系的建立對提高部門預算資源配置效率、促進試點部門增強“成本—效益”觀念、及時發現項目管理中存在的問題起到了積極作用，并為今后進一步深化部門預算績效管理改革奠定了技術基礎。

最后，部門預算監督得到加強，透明度有所提高。通過改革試點，部門加強了對預算資金落實情況、實際支出情況、財務信息質量、財務管理狀況等的績效管理與考評，更加清楚地掌握了預算資金的使用情況和流向，加強了對項目資金使用環節的監督。同時，一些部門在試點中將考評結果在部門內部公開，增強了部門預算管理的透明度。

2．改革中存在的主要問題

盡管目前部門預算績效管理改革的相關工作取得了一定成績，在部門預算管理中引入了績效理念，但由于將績效管理與部門預算相融合是一項全新的工作，無論在中央層面還是地方層面仍處于初步探索階段。在總結實踐成效的同時，也應看到我國部門預算績效管理改革在理論研究、制度建設、基礎條件、組織實施、技術手段等方面存在的問題。

第一，改革的理論研究亟待加強。目前，我國預算績效管理理論研究以借鑒國外經驗居多，適合我國國情的理論創新較少，特別是與我國現行政府預算管理制度改革緊密結合的預算績效管理理論研究不夠。理論界和實際工作部門對績效考評的認識仍存在不足之處，這就急需用有中國特色的部門預算績效管理理論指導我國的改革實踐，讓改革者客觀理性地認識到我國部門預算績效管理改革的必要性及其改革目標與內容；同時，指導制定出現實可行的改革規劃，不但要避免人們對改革不切實際的過高期望，更應堅定信心，在改革困難面前消除悲觀情緒。

第二，當前的部門預算績效管理改革探索與創新，仍未實現我國政府預算管理制度的根本變革，仍是傳統預算管理制度本身的調整與轉換，是形式與細節方面的變化，而并沒有改變或是脫離投入控制型的預算管理模式。一方面，部門預算的編制至今仍在很大程度上依賴財政部門與經費申請部門之間的討價還價，預算編制帶有較重的經驗決策色彩，部門預算編制與部門事業發展目標之間缺乏直接的聯系，即沒有明確的部門預算產出和結果的要求。另一方面，部門預算管理重視對預算資金投入的控制，而對預算支出效果的評價與考核則較為薄弱，結果往往是只管投放進度、不問投入效果，只管使用合規、不問效益大小，只強調支出的財務責任、不考核項目的執行效率與質量，從而造成部門預算資金浪費和效益較低等問題。這樣的預算管理水平顯然不能適應我國社會經濟發展的需要，也成為公共財政框架建立中的重要制約因素。

第三，改革的基礎條件尚不健全，制約因素較多。［4］一是仍需進一步樹立科學的部門預算績效管理觀念，轉變一些人內心深處認為部門預算資金和公共資源是“非排他性”的“公共產品”以及支出編制與耗費使用只要合乎規定而不必考慮結果的錯誤觀念。二是財政體制改革還不到位，公共部門事權劃分仍不明確，制約了部門預算績效管理的目標選擇與考核體系的建立。三是部門預算編制更多的是依據政策法規、會議決定和黨政領導的批示，而不是部門的績效戰略目標和項目及資金運行的績效，預算編制的自主性和可預見性較差。四是在部門預算執行與監督上，真正追求和尊重預算產出與結果的制度、機制仍未建立起來，部門預算“只能做加法，不能做減法”，預算結余的績效概念未被理性認識。同時，預算監督體系不健全，缺乏績效追蹤問責，重投入、輕績效的監督手段還未根本改變。五是技術基礎與管理手段還需進一步完善。目前，以部門預算產出和結果為標準的數據信息收集系統還未建立，具體的績效指標和標準仍較難確定。同時，權責發生制政府會計制度改革仍未在我國全面展開，部門預算績效管理的會計基礎并未建立。

第四，改革的組織保障力度還需進一步加大。受傳統“重投入、輕產出”觀念的影響，一些政府部門對預算績效管理的認識不足，政府行政管理水平不高，部門之間的協調配合不夠，改革尚未形成合力。當前，我國部門預算績效管理改革在很大程度上是財政部門提出來的，他們有更多的機會接觸發達國家的經驗，愿意在預算改革之路上走得快些。但由于傳統控制型政府治理理念的慣性，政府系統整體的改革動作相對財政部門的改革愿望則存在一定差距。部門預算績效管理改革需要政府行政體系、制度建設的整體推進和思想改造，僅靠財政部門是無法完成的。

第五，部門預算績效管理的考核體系建設仍有待完善。現行的績效考評實施程序同規范的程序相比仍有一定的差距，使得績效考評很可能成為事后預算執行情況的總結或項目竣工驗收。績效考評指標體系中依然存在定性考評指標較多而定量考評指標較少、投入考評指標較多而產出考評指標較少、合規性指標較多而結果性指標較少等問題。同時，受傳統思維方式的影響，績效考評結果的真實性也有待提高。

三、未來部門預算績效管理改革的基本思路

部門預算績效管理是我國深化部門預算改革、轉變傳統預算管理模式的重要制度創新，也是提高我國預算管理水平的關鍵步驟。通過推動試點，不斷總結經驗，未來我國此項改革的基本思路可以闡述為：按照建設公共財政的總體步驟和要求，把績效管理的理念和方法引入部門預算管理，依據“客觀真實、內容多樣、透明公開、廣泛參與、漸進推動、富有前瞻性”的原則，逐步建立起以預算產出與結果為核心，以部門預算及其項目支出為切入點，包括部門預算編制、支出評價、組織監督等內容在內的，全面系統的部門預算績效管理制度體系。同時，要結合我國預算管理改革實際，分步實施，并為遠期績效預算探索道路。

1．基本原則

一是部門預算績效管理無論是績效目標的設定，還是產出結果的核實都必須滿足規劃客觀、數據真實可靠的要求。只有堅持這一基本原則，避免跟風式的改革作秀，弄虛作假，改革才有現實意義，這還需要不斷建立健全相關法律法規體系予以保障。

二是由于政府部門職能分工的不同，各公共部門所要實現的績效目標與內容也就存在顯著區別，改革中應注意處理好改革基本要求與部門特點相融合的問題，鼓勵內容多樣的部門預算績效管理設計，充分發揮部門改革的積極性。

三是改革要堅持透明公開、廣泛參與的原則。政府部門為社會公共利益服務，其績效責任與目標的制定、結果的考核需要得到廣大公眾的認同，過程也需要民眾、媒體、政府、中介機構、監察部門的廣泛參與，只有真正做到部門預算績效管理的公開透明、廣泛參與，改革才能得到人們的認可，也才能更有實效。

四是部門預算績效管理在我國還是一項全新的改革事業，需要穩步推進、先易后難、分步實施。應以部門預算改革為依托，項目支出為重點，統籌安排預算績效編制、支出評價、結果運用等改革步驟，注重試點改革的重要性，充分尊重我國預算管理改革的現實基礎，堅持漸進的改革方式。

五是此項改革應堅持前瞻性的原則。部門預算績效管理體現了我國預算管理改革追求公平、效率，特別是效率的基本內涵，毋庸置疑，預算效率與效益的改進是建設公共財政必須要做，也是一定要做好的核心內容之一。雖然，當前改革剛剛起步，但改革的艱巨性和重要意義要求改革者具備廣闊的視野、創新的精神，對改革進行不斷的前瞻性思考，這樣才能使改革永遠充滿活力與生機。

2．范圍與內容界定

目前，我國部門預算績效管理改革的范圍與內容可界定為：以部門預算為基礎，以項目支出為重點，以產出績效為核心，兼顧結果績效。

從部門預算的具體結構來看，其編制主要是根據支出功能，包括基本支出和項目支出，其中基本支出由人員經費和公用經費組成。目前的人員經費是“養人”支出，與部門績效關系不大，所以，這部分支出可不作為績效管理的對象。公用支出是用來維持一個部門的正常工作和運轉的需要，和部門提供的一些公共服務密切相關，目前這部分支出編制主要采用定員定額的方法。從理論上講，這部分經費由財政部門根據多重綜合的指標來核定，并且這部分經費的核算考慮了部門的工作性質和業務量，或者說公用經費與部門的產出或提供的服務相關。但是從實踐上看，公用經費包羅萬象，部門間也存在很大差異，對公用經費的績效管理很難大范圍開展。［5］首先，由于公用經費的復雜多樣，對每一項公用支出都作績效分析是不可能的，只會為預算績效管理改革的推行增加不必要的工作量，而且在目前部門抱怨公用經費不足的情況下，對這部分支出做過細的評價只會招來部門的反感。其次，有些公用支出和部門提供的公共服務并沒有直接的聯系，或者說很難確定它們之間的因果關系。例如，對部門的會議經費，有兩個建議：一是采用產出分析法，可用次數考察，不必一定要測量這些會議產生的成果；二是采用定性的方法，只需說明會議的召開有利于產生什么樣的效果。

和人員、公用經費相比，項目預算具有較為明確的支出目的和標準要求，是目前推行預算績效管理的最佳選擇。目前，我國部門對中長期和短期目標缺少明確的績效規劃，可能是沒有制度要求和操作習慣，更可能是沒有把握規劃實現的能力。部門只能對現實的產出負責，而對于結果績效應該由政策的制定者負責。而在我國現行體制下，從選民到被選舉的人大代表和官員，到公共政策的制定，再到預算的決策是一個錯綜復雜的過程，政策制定者和預算決策人被淹沒在長而復雜的委托—代理關系鏈條中，在這種復雜的關系中很難用預算績效管理來評判和約束。所以，建議改革初期還是側重于對部門預算產出的評價，部門預算績效報告中必須明確產出，對支出結果，只要說明目標的產出有助于產生特定的結果就可以了，待改革進一步深入再研究部門對預算結果的責任問題。

3．改革步驟設想

我國部門預算績效管理改革從時間上可區分為近期改革與遠景規劃。目前，預算支出績效考評工作是改革探索的主要體現，應該明確其只是部門預算管理改革的一個組成部分，也是探路先鋒。在逐漸完善此項實踐工作的同時，要努力嘗試在部門預算績效規劃編制、產出與結果數據審計監督、績效報告撰寫、績效結果公示與運用等方面健全部門預算績效管理內容，并建立合理的管理程序。此外，還要盡快夯實改革的技術基礎。一是部門要提高制定中長期戰略規劃和短期計劃的能力，加強對部門和項目產出、結果的定義；二是預算會計制度的轉變和預算賬戶的調整，將改革重點放在投入和產出的關系建立和調整上；三是培養部門領導和財務人員的績效概念，從技術層面培訓基層績效分析人員；四是要不斷完善績效管理的方法、指標與標準體系。最終，在近期內建立起包括以上內容的公共部門預算績效管理制度體系。

在遠景規劃方面，要徹底實現預算管理模式從投入控制型向產出結果型的轉變以及各預算管理參與者權利與義務的轉換，強調管理權利的靈活性對應的是更多的產出義務與效益責任。要進一步研究績效文化的形成問題，如果真能使預算績效管理對預算資源分配產生有效影響，可能最終是一種緩慢的、持續的文化變革的結果，要將績效文化滲透到政策制定過程中。同時，應注意各項配套措施的完善。一是建立健全部門預算績效管理的相關法律法規體系；二是加強部門運用預算績效管理的能力建設，包括組織能力、管理能力、學習能力、執行能力等。最終，不斷完善具有中國特色的部門預算績效管理制度體系，并通過預算績效管理改革實現中國式的“政府治理”模式創新。

最后，改革的具體路徑選擇應該發揮多方優勢。中央層面可以確立改革的原則和方向，并給予技術指導，發揮中央部委統籌全局的優勢，實現自上而下的縱向改革推動；同時，通過試點改革，鼓勵地方政府自下而上的改革創新；此外，各級政府內部部門間也要相互學習借鑒，并在此級政府的統一規劃下科學有序地橫向推動改革。