第一篇：預算改革與公共財政發展

預算改革與公共財政發展——美國預算制度及相關立法 許云霄北京大學經濟學院財政學系

論文摘要：本文界定了美國聯邦預算法的范圍，回顧了美國聯邦預算法發展的歷史經歷，并總結了其發展過程中的一些基本規律和特征。美國憲法建立了制定、執行和解釋預算法案的基本政府構造和制度（國會、行政和法院三權分立），為很多后來頒布的預算法案提供了基礎。美國聯邦政府預算包括預算編制、預算審批和預算執行，這三個階段分別涉及到不同的預算法案，復雜多變的預算法案是為解決各方權利分配以及如何制衡，以使公共財政資金得到更加合理有效的使用。關鍵詞：預算法預算改革

政府預算作為政府行為的重要組成部分，是政府組織和規范財政分配活動的重要工具，在現代社會，它不僅對政府的活動范圍和行為有重要影響，也是政府調節經濟發展的重要杠桿。預算是公共管理的核心。政府預算管理面對的就是公共資源“獲取和使用”的問題。獲取和使用公共資源正是政府區別于非政府的基本特征，也是政府開展活動、履行職責、實踐使命的前提和基礎。正是在這個意義上，政府預算管理構成了現代公共管理的核心和關鍵。沒有良好的政府預算管理，就不可能有良好的公共管理。政府預算管理的法治化進程是政府預算管理水平提高的重要標志。《中華人民共和國預算法》自1994年3月22日全國人大代表大會第二次會議通過到現在已經有16年了，其修訂工作于2004年3月22日正式啟動。因此，在認清我國預算存在的問題和預算改革的環境的同時，廣泛借鑒國際經驗對于我們的改革是十分重要的。

一、美國預算法的作用范圍 美國政府的預算書包括好幾冊，其中首先表明總統應根據資金需求的輕重緩急，對財政收入的分配提出建議。1921年《預算和會計法案》的規定，預算主要關注于預算年度，在中期財政框架的概念下，預算也包括預算年度后至少四年的內容以反映預算的長期影響。通常在每年的春季，也就是在總統向國會遞交預算前至少9個月，即在財政年度開始前至少18個月，總統通過建立總的預算和財政政策指導方針來開始預算規劃過程，基于這些指導方針，為了指導他們的預算提議的編制 [并與管理與預算辦公室(OMB)第A-11號通知“預算估計的編制和遞交”一致]，管理與預算辦公室和聯邦政府機構開始協商，為政府機構和他們管理的項目建立該財政年度和隨后四年的具體政策方向和計劃水平。在預算的編制中，總統、管理與預算辦公室主任和總統行政辦公室的其他官員頻繁的就政策決定方面的問題不斷地和其他政府機構的領導（如部長們）交換信息、建議和評估。在秋季剛開始時，政府機構向管理與預算辦公室遞交他們的預算申請，管理與預算辦公室的預算分析家對它們進行評議并確定管理與預算辦公室官員需要和政府機構進行討論的問題。管理與預算辦公室和政府機構能自己解決一些問題，剩下的問題則需要總統和白宮政務官員的介入。這個決策制定過程將在10月末結束。那時，預算制定進入了最后階段，即預算細節數據的不斷補充和預算文件的編制。規范總統預算的法律指定總統應該在1月的第一個星期一和2月的第一個星期一之間向國會遞交10月1日開始的下個財政年度的預算。預算按慣例將于2月第一個星期一遞交到國會，在下個財政年度開始前給國會八個月的時間審議預算。

國會考慮、批準、修改或者干脆不同意總統的預算提議。國會可以改變融資水平，刪除項目或者增加總統沒有提議的項目。國會在接到總統預算后不久就開始其預算審議工作。按照1974年《國會預算法案》建立的程序，國會要在完成對個別撥款的審批前決定預算總數。1974年法案要求參議院和眾議院的常設專務委員會每年就其權限內的事務向預算委員會建議預算水平和報告立法規劃。預算委員會提出共同預算決議。這個預算決議決定預算授權和收支水平的總量和它們在不同職能分類中的比例、預算赤字或盈余水平，和債務規模。國會預算時間表要求整個國會在每年的4月15日之前完成預算決議。因為共同決議不是法律，它不需要總統的批準，但是，在準備預算決議的過程中，國會會考慮總統的意見，那是因為與國會的預算分配配套的立法需要總統的正式批準。一旦國會正式批準了預算決議，它就將注意力轉向頒布撥款法案和授權法案。撥款法案開始時由眾議院發起。他們為大多的聯邦項目提供預算授權。兩院中的撥款委員會有年度撥款的權力，這兩個委員會各分成多個子委員會后，各個子委員會舉行聽證會，并評價其權限下各個政府機構準備的預算申請材料。然后眾議院把通過的議案遞交到參議院，在那里也會有一個類似的評議過程。如果參議院在議案的某些細節問題上和眾議院產生了分歧，（這樣的事經常發生）這兩個機構會組成一個包含兩個機構代表的協調委員會來協調差異。協調委員會修改議案后把它送回兩院要求批準。修改后的議案先后在眾議院和參議院被通過后，國會將其遞送到總統那里要求批準或者面臨否決。總統只能批準或否決整個法案，而不能只批準或否決其中的一部分。

二、美國預算法的歷史沿革及重大聯邦預算法

根據國會和總統在政府預算管理中扮演的角色的不同，我們將美國預算法的歷史沿革，即美國政府預算管理的法治化進程，分為以下四個階段：

1、國會主導的階段（1791年-1921年）美國憲法的奠基者把財權交給了國會，但是沒有為聯邦政府建立起一個配套的預算體系。在聯邦預算的前130年里，聯邦政府基本上利用了憲法建立起來的基本政府組織和職能。因此，在這一階段，基于憲法的框架，國會在政府預算管理起主導作用。

美國憲法建立了一個總的組織框架，這將直接影響到政府預算。這個框架主要包括：（1）共和制，即政府的所有權利最終來自于人民；（2）聯邦制，即聯邦政府和各州都有自己的憲法和獨立的財政體系；（3）“三權鼎立”，即國會有立法權，總統有行政權，最高法院有司法權；（4）總統制，即作為行政首腦的總統有固定任期，并有獨立的選舉產生；（5）兩院制，即國會由兩個議院組成，眾議院席位按照人口規模在各州之間進行分配，參議院每州有兩個席位。

Studenski 和 Krooss這樣論述到：“憲法賦予了聯邦政府幾乎無限的財政權力。從最開始，聯邦政府就被賦予比州政府更多的財政優勢，任何一種稅收，不論其是否被用于各個州，聯邦政府都可以利用，而關稅則為聯邦政府專有。對公共土地的唯一和無限支配權是聯邦政府的另一項重要的財政優勢。聯邦支出局限于國會對“社會總利益”的定義，但聯邦政府的借債權力卻是無限的。”盡管憲法中沒有包括“預算”這樣的字眼，但對于聯邦政府的收入和支出都給出了相關條款，這對于預算是相當重要的。為了理清憲法對美國古典預算的貢獻，我們將在下文中選擇性地對與預算相關的憲法條款進行簡單的介紹：首先，在憲法中與預算直接相關的即為撥款條款。“除了按照法律的規定撥款之外，不得自國庫中提出任何款項”，按照撥款條款，國會擁有撥款的權利，通過撥款法案配置財政資源的辦法給了國會首位的權利，獨立的行政授權就不存在了，是對行政部門支付權限的一個限制。通過撥款條款，國會保留的權利成為“最完整和最有效的武器”，因為國會賦予其他任何部門機構的權利都受到國會財政資金的有效控制，同時，國會擁有解釋撥款條款的廣泛權力，國會還可以通過撥款法案來修改、延緩和撤銷各種法律的規定。其次，除了撥款條款，較重要的是賬目和報告條款。根據Fisher和Devins的《民主憲法》：“賬目和報告條款規定所有公共資金收支的常規賬目和報告應該被不時地公開”，賬目和報告條款是聯邦政府揭露秘密開支的憲法基礎。最后，與預算交相關的為起源條款。詹姆斯·麥迪遜在《聯邦黨人文集》中對其進行了大量的解釋：“眾議院不能單獨拒絕，但能單獨提出維持政府所須的撥款。簡言之，他們掌握著國庫，國庫是一個強大而有力的工具；我們看到，在英國的憲法史上，借助這個工具，一個地位低下，處于襁褓之中的人民代議制逐漸擴大了它的活動范圍和重要作用，就它自己的愿望而言，終于削弱了政府其他部門的一切過大的特權。事實上，這種掌握國庫的權力可以被認為是最完善和有效的武器，任何憲法利用這種武器，就能把人民的直接代表武裝起來，糾正一切偏差，實行一切正當有益的措施。”從上面的介紹中我們可以看到，憲法雖然沒有直接的“預算”條款，但卻為政府預算管理提供了清晰框架和理念，賦予了國會在這一階段的主導權利，并體現了要求政府對民眾的責任和透明的理念。一旦憲法中的撥款條款付諸實踐，行政是否按照國會同意的撥款進行的論戰就爆發了，直到1870年國會通過總理法來禁止超支。這個規定在1905年3月3號在總超支撥款法案的第四部分中得到了擴展，又在1906年2月法案的緊急超支法案中得到了修改。所謂超支，即當實際支出超過了撥款的數目。從超支的定義本身來看，我們無從判斷是實際支出太多還是撥款數目太小，對應地，責任相應地落在行政部門和國會。由于《憲法》中的撥款條款并沒有論述撥款數額的具體程度，這也成了國會和行政爭論的焦點：為了控制行政，國會傾向于更加具體；為了保留一定的行為自由度，行政傾向于減少具體性增加一般性。在一種極端的情況下，可以想象得到但通常不這樣做的是，國會編制一個總撥款來覆蓋整個美國政府一個財政年度內的所有工作。在另一個極端，可以想象但不可操作的是，國會把整個撥款詳細地分開并把它們分配給無數的部分，辦公室，項目和行動。實踐中，撥款的具體程度是在國會和行政的權力爭執取得的平衡而決定。為了解決這些問題，1870年的《反超支法案》應運而生。1870年的《反超支法案》并不是一蹴而就，而是經過了幾個早期版本：在1809年法案中，國會允許撥款間的轉移。1869年，莫利（Morrill）參議員提出了一個修改1809年法案的修正案，其中這樣論述：“整個法案或部分法案授權了這樣的轉移，均同時被撤消。”特郎布（Trumbull）參議員附和說：“為了一個目的的撥款不能被運用于該目的外的其他目的。”這些論述都包括在國會1868年2月12日通過的法案中。1868年法案的目的在于終結兩種濫用：當前撥款的混合和將撥款盈余轉移用于其他目的。在1868年2月28日，眾議院通過一個保護公共資金的法案，但是該法案在參議院的委員會沒有被通過。不過其作為眾議院相信參議院對反超支法的修改的見證仍然具有歷史意義：第一部分規定整個法案或部分法案授權總統或任何部門的部長將該部門的明確分支的撥款資金轉移到相同部門的其他分支上，撤消之。第二部分規定，無論什么時候，通過出售屬于美國政府任何部門的財產，或美國政府任何部門的應得報酬，或通過任何其他方式得到的資金和有價證券都應該在該部門或者官員的控制下，除非法律允許的撥款外，不能被花費。第三部分規定，涉及公共資金支出的任何官員，專員或政府人員，在支出或授權公共資金的支付或授權上，無論是直接還是間接，若超出了法律撥款，將受到本法律規定的處罰，另外，這些官員，委員會和政府人員也要為未經被授權之行為而受傷的人負責。第四部分規定，任何人，只要違反這個法案的任何規定，或者違反規定公共資金或其他公共財產的轉移，支出或者部署的法律，若法律未指明其他的處罰，將受到處罰。在1870年2月24日，眾議院撥款委員會的主席，馬薩諸塞州的亨利·道斯（Henry L．Dawes），把下面的章節加到1871年立法、行政和司法撥款法案中：除撥款法案另行規定外，任何時候，撥給任何部門，機構，目的的資金，在撥款法案通過的財政年度完結一年后仍然沒有被使用的，支出撥款負責人有責任把情況通知給財政部長，財政部長應立即把上述未用撥款收回存進財政部盈余基金。所有這些金額都將交還給財政部，無論其是否是預備付給登記在財政部的任何賬目中，或者被放置在其他任何賬目上，或在其他的部門，機構，官員的控制中(Wilmerding，第125頁)。保持在財政部賬簿上的經費結余，在法律撥款的日期兩年后，若沒有從賬簿中去掉，財政部長應該將該數目報告給負責決定付賬的財政部審計員。審計員將檢查其辦公室的賬本來給部長證明這樣的結余是否應該在其辦公室的未決賬目之內。如果顯示該結余沒有被要求必須用于這個目的，則部長可以把這樣的結余放在他的授權下，而不管財產部門的首長是否將其劃入國庫中。但公共債務的本金和利息支付，或國會給予很長期限的撥款不能為此處理(Wilmerding，第126-127頁)。除上述兩項規定外，1870年法案還包括一節：禁止任何部門，在任何一個財政年度內支出超過該年撥款的任何數額，或在撥款之外簽訂涉及到政府將來可能支付資金的契約(Wilmerding，第128頁)。1872年法案對1870年的法案進行了補充，要求“所有的舊材料，沒收財產和其他公共財產的出售收益，除少數特殊情況外，都將劃入國庫(Wilmerding，第128頁)。參議員柏頓（Burton）把強制性超支視為國會對撥款控制崩潰的導火線，他在1904年發言反對這些現象。一年后，眾議院撥款委員會主席提出如下建議來修改支出法案：“政府的任何部門，在任何的財政年度，不能支出超過該年度的國會撥款的任何數額，或者在撥款之外的契約中涉及到政府將來的資金支出。除非這些契約和債務被法律授權。除涉及生命安全和財產保護的緊急事故外，任何官員或雇員不能接受法律授權以外的為政府和雇員個人提供的任何非官方服務。為了偶然支出或者其他普通目的的所有撥款，除了為了滿足法律授權的契約債務，或者為了法律要求或授權可以沒有撥款數目外，應該在每年開始前，被按照月份或者其他的分配方式進行以防止超支，或者要通過附加撥款來完成該財政年度的服務。除了特殊情況下被部門首腦或其他政府機構中對資金有控制權的人的書面命令修改或者放棄，所有這些分配應該堅持。但這項規定不適用于參議院和眾議院的預防撥款。這些免除和修改，和他們的原因一起，將被通報到國會從而與估計的附加撥款的數目相聯系。違反這條規定的任何個人應該立即被解雇，而且被處以不低于100美圓的罰款和不低于一個月的監禁”(Wilmdering，第144-145頁)。1905反超支法令被廣泛的繞開了，以至于1906年超支撥款的申請數目和1905年一樣多。作為回應，國會決定禁止分配的免除和修改，“除了一些非常緊急或不尋常的，在制定這些分配時沒有辦法預期的情況發生外，所有的分配都應該被堅持，不應該被免除和修改。”(Wilmerding，第147頁)新的反超支法案成為：“政府的行政部門和其他任何部門，在任何的財政年度，不能支出超過該年度的國會撥款的任何數額，或者在撥款之外的契約中涉及到政府將來的資金支出。除非這些契約和債務被法律授權。除涉及生命安全和財產保護的緊急事故外，任何官員或部門不能接受法律授權以外的為政府和雇員個人提供的任何非官方服務。為了偶然支出或者其他普通目的的所有撥款，除了為了滿足法律授權的契約債務，或者為了法律要求或授權可以沒有撥款數目外，應該在每年開始前，被按照月份或者其他的分配方式進行以防止超支，或者要附加撥款來完成該財政年度的服務。除了一些非常緊急或不尋常的，在制定這些分配時沒有辦法預期的情況發生外，所有的分配都應該被堅持，不應該被免除和修改。但這項規定不適用于參議院和眾議院的預防撥款。而所有這些分配應該被堅持除了特殊情況被部門首腦或其他政府機構對資金有控制權的人的書面命令免除或者修改。這些免除和修改，和他們的原因一起，將被通報到國會從而與估計的附加撥款的數目相聯系。違反這條規定的任何個人應該立即被解雇，而且被處以不低于100美圓的罰款和不低于一個月的監禁(Wilmerding，第147-148頁)。

2、總統主導的階段（1921年-1874年）

在第一屆財政部長漢密爾頓對財政政策和程序撥款的短暫主宰后，1797年，國會在眾議院中成立了籌資委員會。這個委員會的重要責任是準備收入和撥款措施。參議院在1816年成立了財政委員會，這兩個委員會為國會處理了19世紀前半期的預算事務。內戰后，參眾兩院都成立撥款委員會來行使支出措施的管轄權。那樣的安排讓籌資委員會和參議院財政委員會集中于聯邦政府財政的收入方面。這樣的實踐一直持續到今天。美國在19世紀仍然是一個很年輕的國家，在政治上和領土上不斷擴大，除了在十九世紀前半葉和英國、西班牙和墨西哥的戰爭，其還經歷了從1861年至1965年的內戰。由于國家生存面臨著即將到來的威脅，林肯總統認為為達到軍事勝利的任何需要都應該被滿足。他下令財政部動用未被撥款的財政資金用于各種軍事采購。正如我們在前面的章節中所看到的那樣，各個部門自由地運用資金導致超支，而且動用了以前沒有授權目的的撥款結余。布萊斯（Bryce）引用了一位美國政治評論界“有識之士”的評論：“只要國家賬戶的支出方被一些人管理，而收入方被另外一些人控制，兩群人分開工作，秘密進行，而且沒有公共責任，沒有名義上負責的行政官員的干涉；只要這些人群每兩年都由大量的新人來組成，除了國會開會時外再也沒有這些關注事務，而整個階段花時間編制計劃，其實應該在草案公開討論已是成熟的計劃，一項巨額的預算在一周或者十天內沒有討論就通過了。財政情況變得更壞，無論當時執政的是哪個黨派。地球上沒有其他國家嘗試這樣的事情，或這樣做沒有不遭殃的。我們的目前拯救，來自龐大收入（主要是關稅和貨物稅），和幾乎沒有軍事開支。”

財政部長的最初責任明顯地模仿了英國的法律和程序，宣布建立財政部的1789年9月2日法案賦予部長的職責是編制和報告公共收支的估計。這個法案被1800年5月10日的法案繼承。后者賦予了財政部長在國會開會前理解，編制和報告財政事務，包括公共收支估計及提高和增加收入的計劃，從而為如何征收收入以達到支出方式給國會提供信息。1842年8月26日的法案，把財政年度的起點從1月1號改成7月1號，并參照上述兩法案確定了權力和任務。組織法明顯地考慮到作為行政部門財政主管的財政部長每年應該遞交一個具體的預算。然而，這個意圖（作為行政部門財政主管的財政部長每年遞交一個具體的預算）并沒有實現。因立法和行政機關之間產生的敵意和嫉妒使得國會在預算問題上鼓勵行政權力下放。此外，行政長官（總統）沒有堅持他顯然的憲法權利來編制預算，也沒有作為行政建議向國會提出確切的預算。實際上他并沒有把這些提議表現在他的年度報告中，也沒有在這個問題上給予國會特別的信息。在實踐上，亞歷山大·漢密爾頓時代后，本來就有些模糊的作為行政措施遞交預算的財政部長責任被忽視了。根據當時實踐和明確的國會偏好、編制和遞交估計的具體職責轉移到了一些部門和獨立機構的首長那里。因此，在1873年編纂的《美國法典》中，財政部長的職責被描述為“為本期的財政年度的公共收支進行估計。”在1842年之前的一些法案中，在法令修改前，這個責任被公認了，并在《修訂法律》的第3669節中修改成下列文字：“所有公共服務的年度估計都要通過財政部長遞交到國會。”這個規定在1884年7月7日法案中得到了修正以要求“所有撥款估計和撥款中的超支估計都必須通過財政部長，而不是其他的方式，遞交給國會。”財政部長的職責在1901年3月3日的法案中再次被改動，在部分行政部門和其他授權或要求的官員在做出估計上失責時，為確保能依法在形式上為其提供，財政部長應該在每年的10月1號或者之前進行估計，“在他的判斷下，必須撥款的估計應該按照國會的考慮，包含在依法編制的預算書”。在一系列的法令中，我們發現財政部部長的權力是遞減的，從“財政大臣”到僅僅一個沒有決策權的“編者”。后來的權力恢復給財政部長在各個部門沒有按照必須的要求時為各個部門做估計，以保證估計的遞交有適當的形式是必要的。按照法律的這個規定，國會預期總統不會評論或者修改由很多部門首長編制并由財政部長遞交的支出估計。這是財政部長依法向國會遞交估計的職責所在，財政部長的一個間接職責是把所有的估計細節遞交給總統。法案后來的法條加強了這個法律：規定在考慮之后，總統能按照他的判斷建議國會如何減少估計撥款，從而最小程度地損害公共服務。換句話說，可以預期到的是只有國會能評論由各個部門首長編制的估計。各個部門把編制好的預算交給財政部長，財政部長在遞交給總統前或同時遞交給國會，收到遞交給國會的估計信息后，總統能按照他的判斷建議國會是否應該減少遞交后的預算。或者變化法律來增加收入，或者作為第三選擇，申請貸款以滿足撥款申請。財政部長僅僅有權把遞交上來的估計依法編制成冊，這個工作完成后，財政部長以“預算書”形式把估計遞交給國會。其結果是，除了總統行使其作為行政首腦的憲法權力外，任何行政或行政官員都無權修改由行政部門的首腦或其他官員遞交的預算。也沒有任何部門的主管人員或公務人員或團體按照法律要求從國家需要或者支出估計應在收入估計之內的角度在遞交給國會前考慮預算申請。

19世紀的最后10年和20世紀頭20年在美國的歷史上被稱為進步時代，在內戰和重建后，美國迅速成為一個工業化和城市化社會。但其政治體制不適應社會帶來的挑戰，政府受困于債務糾紛，政權分散，沒有強有力的領導，公用事業不足等問題，貪污、裙帶關系、特殊利益盛行。面對這些挑戰，改革家們提出了一系列政治改革和行政改革。政治改革包括：秘密投票，公民倡議，公民復選，公務員改革，參議員的直接選舉，修改城市憲章和國家憲法。行政改革涉及預算編制的行政責任，政府合同招標，財政專業化運動，統一會計和審計作法。在改革家們看來，政府責任的第一原則是政府行政長官應該編制預算完成明確的定期目標。行政長官由專業的懂科學管理并愿意獻身于公共服務經濟和效率的人員幫助，這樣編制的年度預算是綜合平衡的。相對于當時流行的實踐而言，這樣的預算使行政受到更少的限制。支出撥款中的類別數目減少，從而給予行政更大的任意權威。立法依然通過報告和審計來實現財政控制。這種預算適合于塔夫特總統，他在1911年成立了克利夫蘭（Frederick A． Cleveland）為首的，由很多改革家組成的經濟和效率委員會。委員會主要任務是為行政預算編制案例，這也包含在下一年完成的報告《國家預算的必要性》。塔夫特向國會提出了政府應該更經濟的運營，從而在即定的資源條件下為人民做出更多的事情的理念。在遞交的報告中，總統對當時形式提出了以下主要觀點：第一，現有的報告存在問題問題。在考慮政府的細節和具體問題時沒有提供任何常規和系統的方法。沒有涉及到定義明確的政府工作規劃。法律要求的支出報告是不系統的，缺乏統一的分類，無法概括地給國會、總統、人民論述做了什么，經濟購買的成本和獲得成果的組織效率。財政部長依法遞交的支出摘要和估計中，沒有提供考慮政策問題所需要的數據，而且兩者是基于不同的基礎進行摘要和分類的。除了財政部長要估計盈余或超支外，關于收入的報告和支出沒有任何直接關系，而這個估計還是基于沒有正確展示支出或者突出債務如何滿足的數目。第二，總統的作用很弱。沒有總統對支出估計負責，反而部門和機構的首長成為國會在各部門的代理，只有在支出估計超過收入估計時，總統能按照他的理解，給國會就如何減少支出和增加收入提建議。第三，信息對決策制定沒有用處。沒有給出在沒有獲得經費前就應該決定的問題的估計，國會要求的估計形式基于下列問題的考慮基礎：要做的工作的主題，被選擇來操作該工作的機構的性質，為支出融資的最好方式。第四，信息和委員會結構搭配不當。國會委員會的組織主要是歷史發展的結果，而不是出于對現實需要的考慮。不適當的規定使每個委員會的撥款涉及到已經做的工作的數據。組織為正在做的工作提供支出性質和融資方式。按照上面描述的方法，每個機構單位遞交上來的估計可能因為國會撥款委員會的考慮而被做成許多不同的法案。有時所有的估計和撥款被一個機構整合。第五，關于信息體系的附加問題。為一類工作的撥款申請估計被類似的分開了，沒有規定來考慮要求的數目，撥款的數目，或者為一類政府行為的支出數目。一般而言，支出的估計（或者每個具體分類的服務的成本）都沒有從整個資本費用（或者土地、建筑、設備購置等的成本）中分離出來。估計的分類和摘要的確指出了籌資的建議方式，這些摘要并沒有展示工作的分類或者提供的支出的性質，從而不能根據憲法把對其籌資方法的考慮作為政府的政策。第六，支出和融資不能匹配。撥款法案（產生債務和支出的授權）沒有被涉及到的收入和債務委員會的考慮，收入和債務也沒有被可用資金的撥款委員會考慮。

3、國會對總統的階段（1974年-2000年）

1921年《預算和會計法案》的通過給予了總統主動權和政策建議，以便行使領導權的能力來打破不平衡。可以說在1921年后的50年里，總統領導，國會跟隨。無論是因為制度上的平衡還是總統的領導，預算程序運轉的還算順利。在政治上，通過任何的法律都需要大多數投票才能通過，出于某些慣性和意愿，大家可以容忍一個可能存在缺點的系統—直到發生一些事情來釋放以前累積的壓力。1974年法案嘗試著恢復國會的預算權力，使其能和在前五十年來控制預算程序的總統相競爭。1921年和1974年法案因此被視為兩個開創了基礎性和差不多永久性的制度和延續至今的程序的兩端。1986年所謂的《擇項否決法案》實質上是一種預算授權的撤消，所以不能認為是一個重大的創新。1974年以后的時期也出現了成果導向型的預算法案，國會開始嘗試著用財政規則來減少聯邦赤字。

1974年《國會預算法案》和《扣押控制法案》的出臺也并不是偶然，其存在很多長期、中期和短期的原因：第一，長期原因主要包括兩方面。按照巴達斯尼克的說話，兩大因素推動著國會建立一個新的預算程序。第一個因素是開始于20世紀30年代社會保障計劃的福利項目的擴張，而明顯地削弱了常規的撥款程序。國會中的立法委員會確定福利項目受益的合格標準和授權這些福利項目。因為授權引發了聯邦政府的支出法律責任，所以這些項目繞開了撥款委員會在年度評價和行動。隨著福利項目相對于年度控制的項目的比例穩定上升，國會控制聯邦支出的能力相應的下降了。第二個因素是聯邦赤字上升到了一個非常的水平，20世紀40年代以來，受到凱恩斯經濟思想的影響，預算平衡的原則被運用聯邦預算來影響宏觀經濟績效的觀念所替代。更進一步的，越南戰爭的升級沒有得到稅收的增加來融資，結合約翰遜政府時期的大社會項目一起導致了大量的聯邦赤字。第二，中期原因涉及到聯邦預算委員會已經變化的本質。依據傳統，聯邦預算主要是由行政部門的預算辦公室和國會中的撥款操作。然而，隨著福利項目和信用項目的擴張，更多的國會委員會得到部分財政政策的管轄權。更進一步的，隨著聯邦預算成為為人民家庭籌資和分配的一種手段，美國人民開始關注他們的相關利益和加入利益集團，企圖保證他們在聯邦預算餡餅中的份額。因為國會是美國政府部門三支中最能代表民意的一支，各種利益差異和資源競爭很自然的都在國會財政政策的制定過程中得到體現。第三，短期原因即為七年預算戰爭。正如艾倫·希克在其《國會與公款》一書中指出的那樣：“僅僅是對自己的程序不滿并不能夠有效的刺激國會設計一個預算程序。國會需要一個明確跡象指出：如它繼續沒有自己的預算程序的情況下，立法部門可能失去權力和被尊重。”在1967年到1972年間，國會多次嘗試設置支出上限。但是當時暫時特別的程序在限制聯邦支出上沒有效果的。尼克松總統在1972年總統選舉中把控制支出當成一個選舉的政策綱領大為宣傳，并要求國會將撥款限于2500億美元。如果國會不愿意或者不能這樣做的話，他威脅將扣留已撥的資金。尼克松總統的部分動機是與國會中對國內支出優先權（如農業，衛生，教育，城市和住宅發展）的政見不同。這些威脅以及總統對撥款的很多項否決使總統和國會的關系惡化，超過平時在政治競爭可預期的沖突。

1974年法案有兩個主要的規定：一個規定建立了新的機構和程序，另外一個建立了控制扣押的程序： 1974年《國會預算法案》在眾議院和參議院當時已有的對財政事務有管轄權的委員會的基礎上各增設了一個預算委員會，并在當時已有的國會幕僚機構中增設了國會預算辦公室。預算委員會行使著集權和協調的功能，而國會預算辦公室，作為總統管理和預算辦公室的對應而設計，增加了國會的分析能力。國會早就已經有了通過撥款法案、稅收立法和其他財政措施的程序，1974年法案在當時的基礎上，進行了一些修改。最顯著的增加是在預算中運用共同決議來為預算總數設置上限。預算共同決議（不像聯合決議），僅是一個國會政策陳述，不需要總統的批準。法案要求兩院的每個常設委員會評論總統的年度預算建議，并在其權限內向兩院的預算委員會建議預算水平和立法計劃。預算委員會而后發起共同決議，對總收入，預算授權和支出的水平（包括總數和具體的功能分類，如國防，農業）進行詳細說明。作為直接的結果，預算赤字和債務的水平就被確定了。預算決議在功能分類里給各個對項目有管轄權的委員會分配預算授權和支出的數額。撥款委員會被要求把數額分配給其子委員會。其他的委員會可以，但是沒有被要求，把數額分配給它們的子委員會。預算決議通常包括指導被授權的委員會和福利項目改變影響稅收和其他收入的永久法律的協調指示，以達到預算決議中的數額。

在70年代后期國會預算程序制度化以后，國會在80年代初在預算上由受到了挑戰。里根總統的兩個并行行動，大型國防建設和巧妙的利用協調程序來減稅，導致了空前的預算赤字和債務。作為一自律的措施，國會放棄了自己的年審授權而轉求于預算規則的方法。1985年和1987年《平衡預算和緊急赤字控制法案》要求通過削減來達到那些法律事先設置的最大預算赤字數額。當這些行動都無法阻止赤字的時候，1990年老布什政府和國會達成了一個特殊的程序來執行赤字減少目標。1990年《預算實施法案》下的新程序要求對年審支出設定限制（稱為上限），并在別處進行征稅或削減來應對新的直接支出（即隨走隨付機制）。新的財政規則提供了更大的彈性并考慮了經濟條件。90年代，總統和國會都運用《預算實施法案》程序來達成自己的政治目的。1992年選舉時，聯邦赤字已經是一個大問題，之后克林頓總統提出了一個雄心勃勃的多年赤字減少計劃。國會的共和黨人被1994年的選舉勝利所鼓舞，運用預算程序來改變國內的支出重點權。克林頓總統否決了許多年度撥款和臨時撥款（稱為延續決議），使政府兩次關門，為此共和黨受到了譴責。把赤字放在優先的位置并在繁榮經濟的幫助下，1998年，克林頓總統見到了聯邦政府30年來首次實現盈余。同時，《預算實施法案》兩次被延長，第二次一直有效至2002年。

4、總統主導回歸的階段（2000年-至今）

在2000年總統選舉后，小布什政府在國會中占據多數的共和黨的配合下，在他的兩個任期內成功的發起了三次臨時減稅。而作為對2001年9月11日對恐怖襲擊的回應，其發動了一場全球性的反對恐怖主義的戰爭，并入侵了阿富汗和伊拉克。與延長的戰爭和他聲稱的反恐努力的長期性不一致的是，小布什總統選擇了運用緊急追加撥款來為持續到現在的伊拉克行動融資。同時，《預算實施法案》在2002年到期了，至今沒有得到更新。減稅和戰爭成本一起把預算赤字推到了一個新的高度。赤字減少很少受到小布什政府的關注；盡管其提出了各種各樣的預算程序改革建議。2006年中期選舉民主黨的勝利當終止小布什總統在預算事務上的支配并減少他抓到的廣泛的行政權。至少到2008年總統選舉，民主黨對議會的控制將保障過去四十年里一直是聯邦預算的特點的預算沖突已經抬頭了。總體上說，在這一階段，總統在預算過程中的權利有所增加，從國會那里贏得很多主動權。

三、美國預算法參考重點

1、透明度 在美國，總統遞交他的預算提議即正式的聯邦政府預算前，這些提議和他們的內部討論被視為是機密的。可能有兩個合理的原因使其成為機密。首先是鼓勵內部討論中的坦誠溝通，另外是，一項提案，特別是有爭議的提議，必須經過多次修改，而不是正式的政策立場。一旦美國政府向國會提交了美國政府的預算，其就成為一個公開的文件，可以在管理和預算辦公室和白宮的網站上免費得到，還可以通過聯邦政府出版社印刷發售。多年以來，預算與管理辦公室（OMB）一直出版《聯邦預算的公民指南》。

2、權利制衡

在美國，行政編制預算，國會審批預算，行政執行預算，國會監督預算。這種聯邦政府預算管理模式是與美國“三權分立，相互制衡”的憲法原則分不開的，不僅明確了在預算編制、審批、執行和監督過程中各部門及各權利單位的責任，同時分權的形式保證了了美國聯邦政府預算管理中的權利制衡。我們在前面提到，三權的分立并不是均勻分配，國會有更大的權利，決策制定程序、審批預算及監督預算執行等，但總統及有關部門也掌握了編制預算和執行預算的權利，在聯邦政府預算管理過程中，起到了很好的相互制衡和相互監督的作用，對政府預算管理水平的提高有重要的意義。

第二篇：公共財政與稅制改革

公共財政與稅制改革

作者：湯貢亮

07-05-0

5湯教授首先指出自己在學術研究上的一點體會，即財政稅收和法學聯系非常緊密。因此，他認為財政稅收的理論研究應當和法學研究聯系起來。其中，經濟學家吳敬鏈和法學家江平聯手創建的上海經濟研究所，是探索這兩者結合的一個先驅和榜樣。

湯教授的講話分為兩個部分：第一，關于公共財政的基本理論，包括公共財政的特征、市場經濟條件下公共財政的陣容及其實行機制、公共財政框架完善以及稅收在公共財政中的地位等問題。第二，基于稅收在公共財政中的重要地位，當前分布實施稅制改革應當注意的問題。

一、公共財政的相關問題

湯教授認為盡管公共財政的相關內容存在諸多方面爭議，但是總體看，公共財政具有其道理，個人贊同這個提法。

十六屆三中全會對于稅制改革和財政體制有特定的論述。該論述要求分步實習稅制改革，并具體提出了實施分步稅制改革的八項具體要求。十六屆三中全會對于財政體制改革的要求，包括完善分稅制的財政體制、國家預算、政府采購、國庫集中收付制度以及整個財政制度。

湯教授認為，公共財政體制改革的原則，從理論上講，是以市場失效和社會經濟全面、持續健康發展為標準。因此，只有那些市場不能有效配置資源的領域，政府和公共財政應當介入。由此，導出公共財政的介入領域范圍。

（一）公共財政的特征和應當介入的領域

公共財政的含義是指在市場經濟條件下，國家和政府為滿足社會公共需要而建立的財政收支活動新的機制和新的體制，是與市場經濟體制相適應的體制。公共財政的基本點包括：

（1）彌補市場失靈的財政；（2）公共財政提供一視同仁的服務；（3）非營利性的財政；

（4）法制化的財政。

公共財政涉足于公共領域。從一般的角度講，公共領域是市場失靈的領域，包括；（1）第一個層次：國家安全、公共秩序與法律、公共工程與支出、公共服務；（2）第二層次：經濟的外部性、壟斷、分配不公、經濟波動、信息不完善等；這兩個領域都是公共服務應當介入的領域，也是公共財政應當涉足的領域。（3）從特殊的角度來看，應當聯系市場經濟發展水平看。從市場發育的角度來看，發展中國家 比發達國家需要介入的領域更多，某些私人資本在一些領域無法介入。由經濟發展導致的市場失靈領域成為公共財政的第三層次。

（4）我國特有的國情：地域廣 闊、城鄉經濟和區域經濟發展不平衡；公有制經濟比重大，改制改組的難度較大，必須政府介入。我國的經濟發展國情構成我國公共財政的第四個層次。

（5）另 外，按照十六屆三中全會的要求，我國的公共財政的范圍還涉及到宏觀調控領域。

（二）公共財政的職能和機制

財政的范圍由政府的只能決定，同時這兩者以一定條件下經濟體制為前提。市場經濟條件下政府的職能，包括政治、社會、文化教育和 經濟管理管理職能。基本職能直接配置資源和間接調控私人配置資源的能力。具體表現為，提高市場資源配置的能力、穩定經濟的能力，維護公平的能力，拉攏經濟 體制的能力完善經濟發展的能力，完善經濟體制的能力、法制的能力，對外宣傳的能力等八項。政府的這些職能規定著財政職能運行的方向，規范著財政職能的范 圍。十六屆三中全會對政府職能的暫行定位，反映在財政領域就是建立公共財政和公共服務性財政。財政職能包括，資源配置，收入公平分配職能和穩定社會發展的 職能。除了這些傳統職能之外，對應政府的職能的轉換，財政職能也有了新的表現形式。

（三）市場經濟條件下公共財政框架體系的構建。

公共財政框架體系至少包括：進一步完善部門預算制度；構建完善的政府采購制度；建立完善的國庫集中支付制度；進一步完善票款分離、收支兩條線的支出管理制度；進一步推進農村稅費改革；完善宏觀調控的協調機制；實行權責化的政府會計；建立政府管理信息制度。

關于稅收和公共財政關系有三種觀點。第一，建立和規范以稅收收入為主，以輔助化收入為輔的財政體系。稅收收入是基本內容，制度化收費處于輔助地位。采購成為新的金融工 具。公共財政應當以稅收為主要的手段。因此，公共財政改革以稅制改革為基礎，其中稅費改革是關鍵和難點。第二，在市場經濟中，在總體上稅收制度應當保持較 高中性，它對配置資源非常重要。保持稅收的中性要求依法治稅。稅收制度也成為財政制度的中心。第三，在公共財政下，政府收入來源于社會的公共收入。政府提 供的是個人難以提供的公共服務，這種服務要求與之相對應的無需償還的財政收入，即稅收。稅收成為公眾取得公共服務的對價。市場經濟條件下，稅收是公共收入 的基本甚至唯一的形式。此外，還應當考慮公共財政和納稅人的權利之間的關系。公共財政的直接來源是公眾提供的稅金，因此公共財政應當保障納稅人的正當權 利。保護納稅人的合法權利本身就是公共財政的目的。

二、當前分步實施稅制改革的幾個想法

（一）稅收理論能否成為稅制改革的依據

1、應當把中國稅制改革放到加入世貿組織下，放到世界性稅制改革背景下分析。關于世界性稅制的改革的理論依據和中國稅制改革的背景。世界稅制改革有三大理論依據：公平課稅論、最優課稅論和財政交換論。對于該三項理論能否成為稅制改革的理論依據有肯定和否定兩種觀點。湯教授認為應當結合我國的國情進行分析后區分性借鑒。

關于公平課稅理論。公平課稅理論主要根據收益原則和課稅能力原則。理想的公平課稅理論主要根據綜合所得概念，寬稅基。既要強調橫向公平，又要強 調縱向公平。稅收公平和稅收中性之間存在一定的矛盾。我國進行稅制改革應當以公平稅負理論為依據。但存在一

定問題。稅費加上無法統計的制度外收費大約占 30％。因此，應當結合我國的國情，進行合理的借鑒。

關于比較有分歧的最優課稅理論。湯教授應當承認其在世界稅制改革中 發揮過的重大作用。公共選擇理論和最優課稅理論是獲得諾貝爾獎兩種財政稅收理論。其中強調的最優商品課稅、最優所得課稅、以及最優商品課稅和最優所得課稅 的最優搭配值得我們思考。盡管該理論中的很多假定并不存在或者有一些前提，但是這種思路給我們很大啟發。比如，應當注意到產品的需求彈性和稅率的關系。對 于需求彈性較小的應當征收較高稅率。這些思路應當值得我們思考。再如，最低邊際稅率和最高邊際稅率都應當低一點，應當選擇合理區間，這樣一個視角具有其價 值意義。應當注意稅率的調整和效率的關系。此外，維克里較早提出中性稅收的思想，盡可能減少納稅人的稅收負擔。湯教授認為，把稅收的公平原則、效率原則等 細化一下，可能就推斷出最優課稅理論。我國《個人所得稅法》中個人所得的最高邊際稅率過高。一方面導致勞動者的逃稅動機，另外這樣的邊際稅率在實際中很少 得到運用。因此，最優稅收理論在某些方面可以借鑒。

關于財政交換論。財政交換論和法制已經憲法經濟學聯系較為緊密。中心問題是如何約束不良政府行為。政府從公民哪里獲得財產應當如何限制？湯教授主張通過重新確立一套經濟和政治活 動的憲法法制，對政府權力實施憲法上的約束。稅收設計屬于憲法問題，稅制改革應當屬于立憲性問題。稅收法定原則等是這種思想的體現。主張應當約束預算和平常所講的政府權利來源于憲法，保障公民的權利等理論是一致的。政府的財政權利來源于憲法，立憲原則還涉及到許多公共財政思路：公債、預算、政府采購、轉移 支付等。湯教授在此問題上的看法是，財政交換理論的核心——貫徹稅收法定主義有其道理。

2、關于中國稅制改革的背景，湯教授還從經濟全球化態勢和十六屆全面建設小康社會背景下進行了分析。他認為，在全球化背景下，更可以看出我國稅制改革的緊迫性。國際層面上的稅制改革應當考慮到稅收競爭和稅收協調問題、居民管轄權原則和來源地管轄權原則問 題等。我國進行稅制改革過程中應當看到我國稅制和世貿組織基本原則不相符合的地方。除此之外，我國稅制改革還應當考慮如何按照國際慣例經濟貿易區域化、國 際稅收協調等對國際稅收產生影響，并最終如何和國際進行接軌，怎樣和國際減稅浪潮協調。另外，湯教授認為現今倡導的稅制改革并非新一輪稅制改革，而應當是94年稅制改革的后續部分。

（二）關于現行稅制改革應當注意的幾個問題

1、關于加快增值稅暫行試點工作。中央已經在東北八個行業進行增值稅轉移試點工作。對當年新增加的機器設備中所包含的稅進行試點，范圍并不是很大。湯教授認為，不應當因為局部過熱而延遲增值稅試點工作。目前投資過熱有結構性原因。因此，既然主要的行業都已經試點了，其他的行業應當改革。另外，試點的時間不宜過長，應當向全國較快推開。可以借鑒很多國家的做法。采取分步到位辦法。其中，關于小規模納稅人的稅率應當進一步降低。

2、關于兩法合并問題。兩法合并工作已經展開。其中，關于兩法的名稱，主導意見仍然采用《企業所得稅法》的名稱，但在條文表達中體現法人所得稅的精神。但也有有人提出一步到位，湯教授在此問題上的看法是，現行企業所得稅界定納稅人的關鍵是實行獨立經濟

核算，其弊端日益顯露。因此，盡量與會計制度保持一致，以減少納稅人和稅務機關納稅和征稅的成本。其中關于企業所得稅的稅率問題，大體的傾向是在25％左右。

3、加快消費稅的調整問題。前段時間，官方對奢侈品征收消費稅進行辟謠。湯教授認為，消費稅應當加快調整步伐。選擇性強是消費稅的特征。消費稅和現在經濟發展不 相適應。因此，應當完善消費稅，適當提高消費稅基。對于某些環境污染嚴重的，資源稀卻性的，國家壟斷性的，資源不再生的，傾向于適當提高一些稅率。對于破 壞環境等的，也應當提高一些稅率。對于小汽車，老百姓都認為高檔的消費品等并且具有一定財政意義的，可以適當擴大稅基。對于化妝品等應當作出不同的調整。對于某些高消費性行為有人主張開征消費稅。在營業稅基礎上加征消費稅。

4、農業稅問題。今年的政府工作報告為現階段的農業稅制改革提出了基本思路。湯教授提出建議，全國范圍內是否可以加快在三年內基本上取消或者全 部取消農業稅？其觀點是，按照現有進度，三年內可以完成農業稅改革。但是，關鍵在于配套改革以及農業稅改革后續問題。難點在于農業稅的配套改革。湯教授的 第二個建議是統籌規劃，加快配套改革。農村經濟和農業產業化的發展、國家財政的充裕、農村基層政府的改革和機構的精簡是配套改革完善的三個條件。第三，還應當及早研究具 體方案，推進制度創新。方案和步驟是在三年內取消農業稅、統一研究稅制問題、五年之后推進城鄉稅制的統一。如果條件成熟的情況下，有人主張農業商品增值 稅，或者有選擇性的征收所得稅，以上設想應當調查確認。農業稅制改革解決的兩個難題是征收機關和農民打交道和如何進行計稅核算和評定。解決這個問題有三個 思路，即不直接對納稅人直接征稅；盡量避免農戶的經常核算，采用粗線條定下征稅的數額和征收土地使用稅。

5、湯教授還對于當前稅制改革中的其他問題進行了探討。包括個人所得稅改革、物業稅和財產稅、社會保障稅的開征問題、出口退稅問題和稅收立法權的下放問題等。這些問題都是當前的熱點問題和稅制改革的難點問題。

第三篇：淺談公共財政與預算管理制度改革1

淺談公共財政與預算管理制度改革

一、關于公共財政的基本認識

公共財政的概念是在最近幾年才引起人們廣泛注意的。較早時，從領導層的角度提出來是在1994年前后，當時擔任財政部常務副部長的項懷誠同志在一次財政改革的電視講座里，明確提出了“公共財政”這個概念。1998年上半年，項懷誠同志由國家稅務總局局長轉任財政部長后，又強調了這個概念。1998 年12 月15日在全國財政工作會議上，國務院副總理李嵐清同志在講話中提出積極創造條件，逐步建立公共財政基本框架的思路，同時還提出了四項原則：第一，把保證公共支出作為財政的主要任務，該管的管好，不該管的不要管；第二，要依法促進公平分配；第三，充分運用預算、稅收、國債等經濟手段參與宏觀經濟調控，并做好轉移支付工作；第四，要調節市場配臵資源偏差，體現國家的產業政策，同時對國有企業實行間接管理，做好國有資源管理工作。

公共財政這一概念是在轉變政府職能，深化改革、促進發展這個大的戰略背景下，由決策層提出來的，其意義是十分重大的。從我國現實出發，在傳統體制向社會主義市場經濟體制轉變過程中，需要這樣一個財政職能和財政形態調整的基本導向。

二、公共財政建立與現行預算制度改革的必要性

1、公共財政是適應市場經濟體制的一種財政運行模式

1在完全競爭的假設條件下,市場經濟體制是一種具有帕累托效率的資源配置方式,但現實中的市場制度并不具備完全的條件。因此,現實中必然出現“市場失靈”。公共產品具有非競爭性和非排他性的特征,經濟行為主體在從事經濟活動中存在外部性約束、市場信息不對稱、經濟行為的有限理性和壟斷的不斷產生等,使市場失效成為一種常態。所以,需要引入政府這一居于市場之上的、帶有權威性和強制性的公共部門對市場行為進行宏觀調控,以實現經濟的穩定運行和公平分配。財政作為國家參與經濟活動的方式,在市場經濟條件下,也被賦予了特定的職能———公共財政職能。公共財政是國家以社會和經濟管理者身份從市場取得收入,并將這些收入用于政府的公共活動支出,為社會提供公共產品、公共服務,以充分保證國家機器正常運轉、保障國家安全、維護社會秩序、實現經濟的穩定發展的一種財政運行模式。這也是當前西方發達市場經濟國家普遍采取的制度模式。

因此,現行市場經濟體制的特點、公共財政的運行方式及西方發達市場經濟國家的建設經驗從理論和現實兩個層面告訴我們:公共財政是適應市場經濟要求的財政模式。所以,隨著我國建設有中國特色社會主義市場經濟體制改革的不斷推進,我們必須建立、完善公共財政體制。只有這樣才能從根本上解決政府職能的“錯位”問題,從而為經濟體制改革掃清障礙,鋪平道路。

2、公共財政建立的核心是公共預算機制的建立預算是公共財政的運行機制,它不僅是財政的收支計劃,更重要的是它體現著政府宏觀調控政策,反映政府資源配制的方向,同時,也保證財政沒著符合公共利益的方向發展。(1)預算體

現財政的調控。在市場經濟下,民間部門的資源配臵靠市場價格機制實現,而民間部門與政府部門及政府部門內部的資源分配則依靠預算來實現。預算首先決定整個資源在政府部門和民間部門的分配比例,然后,根據政府所占的比重決定資源在內部各部門的分配。其中,財政預算通過對收支規模的調整以影響總供求,從而實現經濟總量的平衡;通過調整預算支出結構實現經濟結構的合理發展。因此,沒有科學的預算,政府的政策就不可能準確無誤地作用于經濟生活,宏觀調控也不可能很好地發揮對經濟的導向作用。

(2)預算是公眾監督政府財政活動的機制。財政依據政治權力進行資源配臵,為公眾服務,其成本和效用都是外在的。在這種情況下,政府的經濟活動如果得不到有效地監督和約束,就很有可能導致腐敗。因此,廣大的納稅人必然要求建立一種強有效的機制,以保證公共資金能基于民眾的利益合理、高效地使用。預算正是這樣一種機制:它必須經過權力機關的審核才能生效,而且一經通過便具有法律效力,不隨意更改;它的公開性更使最廣大納稅人掌握政府的經濟活動,從而實現了對政府的有效監督。

3、預算管理中存在的問題

政府在一個財政內基本的財政收支計劃，一方面反映政府活動的范圍和方向，另一方面又是政府實施其政策目標的重要工具。依法定程序審批后的預算，具有高度的法律效力和強大的約束力，任何部門不得隨意變更。在我國要加強財政管理，就必須強化預算的權威性。

但是，由于種種原因，目前預算的權威性實際上遠沒有真正樹立起來，更沒有得到普遍的尊重。其中最突出的問題

是預算的編制和執行過于草率，預算和決算工作本末倒臵。再加上預算執行中人為的干擾因素太多，預算執行部門在整個一年中都得為預算變動做工作，特別是不得不一而再、再而三地追加預算，有些地方支出追加幅度相當于預算支出的30％，甚至更高，對原定的、具有法律效力的預算造成很大的沖擊，使預算應有的權威性、嚴肅性和有效性大打折扣。多年來形成的這種重決算、輕預算的本末倒臵的做法，也是同國際上證明行之有效的經驗背道而馳的。

三、公共財政導向下預算管理改革的基本建議

(一)預算編制改革

1、改革預算編制方法，實行部門預算。與以往的預算編制方法相比，部門預算更適應監督管理的需要。一是使預算編制的時間大為提前；二是一個部門形成一本預算；三是預算編制方式由以前的部門替下屬單位代編，改為從基層單位逐級編制逐級匯總；四是預算批復方式從原來的由財政部各業務司（局）及有預算分配權的部門各自獨立地向各部門批復改為由財政部預算司統一批復預算。

2、改變傳統的“基數加增長”的預算編制方法，推行零基預算。在部門收入預算中，根據經濟發展狀況，按收入類別逐項核定。對部門組織的行政性收費和其他預算外收入要核定到單位和項目。部門支出預算按資金用途的不同，類別核定，匯總而成。

3、擴大預算編制的范圍，實行綜合財政預算。綜合財政預算收入包括預算內收入、應上繳財政專戶管理的預算外收入和其他收入；綜合財政預算支出由財政按部門資金需求及財力情況，按個人、公用、事業發展的順序和省定標準、定額核定。

4、改進編制程序，保證編制預算的準備期間，使預算編制更為科學合理。海南省實行的標準收入預算法，安徽省的預算加聽證方法，四川省的復式預算制度等豐富了預算編制改革的內容，為下一步全面推行預算編制改革提供了一些有益的經驗。

(二)完善政府采購制度

政府采購是指各級國家機關及實行預算管理的事業單位和社會團體，采取競爭、擇優、公正、公平的形式使用財政預算內外資金等財政性資金，以購買、租賃、委托或雇傭等方法獲取貨物、工程和服務的行為。近年來，各地財政部門及中央有關部門參照國際慣例，按照國務院有關精神和財政部有關文件規定，積極開展政府采購試點工作，在制度建設、機構建設以及組織實施政府采購等方面做了大量的工作，取得了較為顯著的成績。

(三)改革財政資金繳撥方式，逐步建立國庫集中收付制度

國庫集中收付制度是與分散的國庫收付制度相對的財政資金管理制度。這種制度具有三個基本特征：一是財政統一開設國庫單一賬戶；二是所有財政收入直接繳入國庫，主要財政支出由財政直接支付給商品和勞務的供應者；三是建立高效的預算執行機構，科學的信息管理系統和完善的監督檢查機制。在這一制度下，財政收支實現了規范管理，收入不能任意退庫，支出得到事前監督，資金使用效益也明顯提高。

(四)提高預算執行的嚴密性和嚴肅性

在新的財政改革中，要強調一個問題，即淡化決算、強化預算。可能以后決算就是一道審計舊檔，而預算在各個具體項目的設臵上事先經過了專門委員會的充分討論、體現了公眾意愿，是極其嚴肅的，執行起來也就非常嚴格，甚至基本上不留彈性。另外，在今后的預算執行上存在一個趨勢，即更多的單位和項目將只見數字不見錢。比如，單位需要的設備、辦公用品及服務納入以招標為基本方式的政府公開采購的渠道。通過政府公開招標采購物品的好處是一目了然的，它使預算支出減少了中間環節，增強了透明度和規范化，以競爭求得“價廉物美質優”，也可以最大限度地減少“吃回扣”和權錢交易等腐敗行為的滋生。

實行單一國庫集中收付制度后，在技術上也為實現預算的完整性提供了保證。從發展前景看，實現預算的完整性經歷兩個階段，從“三而一”到“二而一”，即第一階段預算外和預算內兩概念仍保留，但制度外的，包括人們稱之為“小金庫”的財力將清理整頓，納入預算外的軌道。再往前發展，預算外的財力在加強管理的過程中會逐漸規范化，隨著條件進一步成熟，也會分步納入預算內，這就是第二階段，達到“二而一”，從而最終達到預算的完整性。

在預算執行方面存在一個需要逐步探索的領域，即預算執行中總不可避免地要進行修改和調整。如何強化這方面的管理，值得研究。我們在強化預算、淡化決算這個大前提下，做了種種嚴格界定后，還必須承認，預算里仍需留有一個機動的余地，過去體現為預備類，以后不管叫什么，總還會有一個相機決策的彈性區間。這個區間如何掌握，資金管理形式和決策程序如何設臵，還需進一步探討。

第四篇：2016春學期《公共財政與預算》在線作業

一、單選題(共 20 道試題，共 40 分。)V

1.下列哪些項目可以不作為政府獨資建設的項目

A.關系國計民生的重大項目

B.關系人民生活福利的項目

C.反壟斷需要的項目

D.維護國家安全需要的項目

滿分：2 分

2.我國的土地增值稅實行()超額累進稅率。

A.三級

B.四級

C.五級

D.六級

滿分：2 分

3.對一國而言，影響教育支出效益的主要因素除該國財政支出的規模外還有()

A.該國財政收入的總量

B.該國財政支出的結構

C.改過的文化傳統和歷史風俗

D.該國對于教育所采取的政策態度

滿分：2 分

4.按照規定，城鎮企業、事業單位要按照本單位工資總額的()繳納失業保險費;職工個人要按照本人工資的()繳納失業保險費

A.1%、1%

B.1%、2%

C.2%、1%

D.2%、2%

滿分：2 分

5.下列說法正確的是()

A.政府各部門的事業費屬于購買性支出

B.資本性支出由于其受益不當，應由發行國債的收益來補償

C.按支出用途分類，挖潛改造資金屬于積累項支出

D.按支出用途分類，國有企業挖潛改造資金屬于經濟建設費

滿分：2 分

6.下列不屬于公共選擇的環節的是()

A.立憲

B.立法

C.行政和司法

D.投票

滿分：2 分

7.目前世界各國稅收支出預算控制才去的方式不包括()

A.非制度化的臨時監督與控制

B.建立統一的稅收支出賬戶

C.成立專門的管理機構

D.臨時性和制度化相結合的控制方法

滿分：2 分

8.消費稅實行的征收辦法為()

A.價內稅

B.價外稅

C.價內價外稅

D.超額累進稅

滿分：2 分

9.以下哪項不屬于財政投資農業時候應主要集中的領域

A.以水利為核心的農業基礎設施建設

B.農業科技推廣

C.農村教育和培訓

D.流動資金投資(農藥、化肥、薄膜、除草劑等)以及類似農機具及供農戶使用的農業設施等固定資產投資

滿分：2 分

10.關于稅費改革下列說法不正確的是()

A.所謂稅費改革，就是將可以改為稅收形式的收費改為規范化的稅收，對應當保留的收費加以規范并加強管理，堅決取締亂收費、亂罰款、亂攤派

B.稅收改革是治理整頓預算外資金、規范政府收入機制的一種有效措施

C.稅費改革是當前提高財政收入(指預算內)占GDP比重的重要途徑

D.稅費改革的最終目的是以稅收替代收費

滿分：2 分

11.不考慮其他因素，以下哪種稅制會在通貨膨脹形勢下讓財政收入實際增長率大于名義增長率

A.定額稅

B.比例稅

C.累進稅

D.累退稅

滿分：2 分

12.下列屬于經常性指出的是()

A.支付債券利息

B.基本建設投資

C.國家儲備支出

D.購置交通工具支出

滿分：2 分

13.下列稅收轉嫁方式中，屬于納稅人通過改進工藝，提高勞動生產率，自我消化稅款的是()

A.混轉

B.消轉

C.散轉

D.稅收資本化

滿分：2 分

14.下列哪個經濟因素不會對財政收入的規模水平產生影響

A.經濟發展水平

B.生產技術水平

C.分配制度

D.所有制結構

滿分：2 分

15.財政執法所應遵守的原則不包括以下()

A.合法原則

B.公正原則

C.權力制約原則

D.合理原則

滿分：2 分

16.一般說來，下列哪些物品是純公共物品

A.國防

B.花園

C.教育

D.橋梁

滿分：2 分

17.公共定價的方法不包括()

A.平均成本定價法

B.二部定價方法

C.市場定價法

D.負荷定價法

滿分：2 分

18.下列關于財政投融資制度的表述，不正確的是()

A.財政投融資是我國經濟發展初級階段的需要

B.財政投融資的特點，在于既體現政府政策取向，又按照信用原則運營，投資的主要領域是先行資本或公共物品

C.財政投融資可以形成對企業和商業銀行投資的誘導機制

D.財政投融資的政策性和計劃性很強，但它不是脫離市場，而是以市場參數作為配置資金的主要依據，并對市場的配置起支配作用，投融資機構在結合范圍內擁有經營自主權，實行市場化運營

滿分：2 分

19.下列教育方式中，哪種不屬于混合公共物品

A.Calvin在美國康奈爾大學的國際政治學專業學習

B.英國威廉王子在倫敦尹頓公學接受的高中階段的教育

C.英國特許公共注冊會計師協會(ACCA)和北京交通大學聯合培訓的ACCA學員

D.曾憲梓先生捐助索性班的某所希望小學

滿分：2 分

20.一般認為，價外稅比價內稅()轉嫁，價內稅課征的側重點為()，價外稅可證的側重點是()

A.更容易，廠家或生產者，消費者

B.更容易，消費者，廠家或生產者

C.更難，廠家或生產者，消費者

D.更難，消費者，廠家或生產者

滿分：2 分

二、多選題(共 20 道試題，共 40 分。)V

1.財政支出效益和微觀主體支出效益的無別表現在()

A.提高效益的目的不同

B.計算的所費與所得的范圍不同

C.選優標準不同

D.評價方法不同

滿分：2 分

2.政府投資在各國社會中所占的比重存在著相當大的差異，影響這個比重的因素主要有兩個，它們是()

A.經濟體制

B.歷史傳統

C.經濟發展階段

D.儲蓄規模

滿分：2 分

3.政府對衛生事業進行干預的理由有()

A.減少貧困與收入分配的不公平

B.許多與醫療有關服務的是公共物品，起作用具有外部性

C.疾病風險的不確定性

D.私人保險市場的缺陷與不完整性

滿分：2 分

4.影響行政管理費支出規模的直接因素有()

A.經濟總體增長水平

B.政府職能與機構設置

C.行政效率

D.管理費本身的使用效率

滿分：2 分

5.稅收《征管法》中提到的稅收征管三環節為()

A.稅務登記

B.稅款征收

C.稅務管理

D.稅務檢查

滿分：2 分

6.收費的特點主要體現在()

A.與政府提供的特定商品和服務有直接聯系，專項收入，專項使用

B.往往是作為部門和地方特定用途的籌資手段

C.可完全由部門和地方自收自支

D.法治性和規范性相對較差

滿分：2 分

7.資源課稅與財產課稅的特征有哪些

A.課稅比較公平

B.具有促進社會節約的功能

C.課稅不普遍

D.彈性較大

滿分：2 分

8.以下屬于BOT投資特點的是

A.投資的對象主要是發電廠(站)、高速公路、能源開發等基礎設施

B.政府在投資資金來源中處于主導的地位

C.投資項目一經建成產權屬于政府

D.該投資方式的最大特點是鼓勵和吸引私人(特別是外國直接投資者)投資

滿分：2 分

9.按照課稅對象的性質可將各稅種分為三哪大類

A.所得課稅

B.消費稅

C.商品課稅

D.財產課稅

滿分：2 分

10.價格對財政收入的影響體現在()

A.征收通貨膨脹稅

B.稅收的檔次爬升效應

C.造成財政收入虛增

D.受財政收入數據失去信度

滿分：2 分

11.稅收指數化的方法主要有()

A.特別扣除法

B.實際所得調整法

C.稅率調整

D.指數調整法

滿分：2 分

12.現代經濟學將稅收原則歸結為哪兩類

A.公平類稅收原則

B.公正類稅收原則

C.效率類稅收原則

D.受益類稅收原則

滿分：2 分

13.下列項目屬于社會消費性支出的是()

A.財政對于西部大開發的資金支持

B.國防科工委對于西安衛星測控中心某項新技術發明的資金撥款

C.國家食品藥品監督管理局對聯合利華所生產的立頓紅茶投放市場后的食品安全檢測所發生的費用支出

D.國家發改委為長江三峽工程的某項技術論證所提供的資金支持

滿分：2 分

14.政治性因素對財政支出規模的影響主要體現在()

A.政局是否穩定

B.政體結構

C.行政效率

D.宏觀經濟政策

滿分：2 分

15.下列產業中，應由財政進行投資的是()

A.環境治理

B.治理國土

C.能源開發

D.教育

滿分：2 分

16.下列各項水域國家征稅時的課稅依據的有()

A.純所得額

B.商品流轉額

C.個人全部所得

D.資產凈值

滿分：2 分

17.我國最常見的稅收豁免項目有()

A.免除關稅與貨物稅

B.免除消費稅

C.免除營業稅

D.免除所得稅

滿分：2 分

18.下列哪種稅種屬于定額稅率

A.資源稅

B.所得稅

C.營業稅

D.車船牌照稅

滿分：2 分

19.我國1994年稅制改革時確定的個人所得稅法采取()

A.分額定率

B.分項扣除

C.分項征收

D.分項累進

滿分：2 分

20.財政支出的內源性效益可以分為哪幾個方面

A.財政支出總量效益

B.財政支出單位效益

C.財政支出結構效益

D.財政支出項

三、判斷題(共 10 道試題，共 20 分。)V

1.我國企業收入曾經是財政收入的主要來源。

A.錯誤

B.正確

滿分：2 分

2.社會保障與財政補貼的區別主要在于對相對價格體系的影響不同。

A.錯誤

B.正確

滿分：2 分

3.搭便車問題是公共物品應該由政府生產的原因之一，是無法解決的。

A.錯誤

B.正確

滿分：2 分

4.私人保險市場具有的逆向選擇、道德風險等問題是社會保障產生的必要條件之一。

A.錯誤

B.正確

滿分：2 分

5.根據馬克思主義對于生產勞動和非生產勞動的科學劃分，文科衛事業費支出仍應歸入非生產性的范圍。

A.錯誤

B.正確

滿分：2 分

6.一般來說，純公共物品只能由政府來提供而不能由市場來提供，這是由市場運行機制和政府運行機制的不同決定的。

A.錯誤

B.正確

滿分：2 分

7.減稅政策是一種擴張性財政政策，在經濟繁榮期使用，更有錦上添花的效果。

A.錯誤

B.正確

滿分：2 分

8.財政補貼有調整需求結構和供給結構的作用，是政府調節經濟運行的政策手段，因此它多多益善。

A.錯誤

B.正確

滿分：2 分

9.從世界各國的一般發展趨勢來看，社會消費性支出的絕對規模總體上呈現出一種擴張的趨勢，相對規模在一定發展階段也是擴張趨勢，達到一定規模則相對停滯。當然其中有些項目增長較快，相對規模在上升，而有些項目增長較慢，相對規模在下降。

A.錯誤

B.正確

滿分：2 分

10.公平類稅收原則包括受益原則、能力原則和征稅費用最小化和確實簡化原則。

A.錯誤

B.正確

滿分：2 分

第五篇：政府預算改革我國構建公共財政框架的關鍵

政府預算改革我國構建公共財政框架的關鍵

我國財政改革的目標就是構建與社會主義市場經濟相適應的“公共財政”西方國家幾百年的公共財政實踐已經表明現代政府預算制度對于“公共財政”有著重要的意義所以我國“公共財政”框架的構建也應從改革現行的政府預算制度人手當前進行的以部門預算改革為切入點、多項改革措施配套推行的預算管理改革就是我國構建“公共財政”框架的一個關鍵環節

一、現代政府預算制度的實質及其與公共財政的關系

首先我們考察一下現代政府預算制度的演進過程因為其產生、發展和完善在相當大程度上折射出了現代政府預算制度的實質現代政府預算制度起源于英國在英國向資本主義社會轉化的過程中封建君主在課稅上的隨心所欲和財政支出上 的揮霍浪費嚴重損害了新興資產階級的利益并從根本上對市場和資本的擴張構成了致命的威脅這使得新興資產階級和封建貴族之間不可避免地要展開一場財政權的爭奪政府預算制度就是這一斗爭的產物早在十四世紀英國的新興資產階級就開始了與國王的斗爭到1640年資產階級革命完成時英國的財政權基本上就已處于國會的控制之下國會掌握政府的財政收支后進而又尋求控制王室的支出1787年總基金法案通過后英國開始把全部的財政收支統一在一個文件中從此有了正式的預算報告預算制度的發展向前邁進了一步自1802年起英國開始公布詳細的政府收支報告1822年財政大臣將該報告提請國會審議從而確立了按編制和批準政府預算的制度此后國會還取得了對預算執行進行審核的權力經過幾百年的時間英國的政府預算制度方臻完備從政府預算制度在英國的產生和發展過程中我們可以清楚地認識到從根本上看政府預算制度就是市場對政府活動進行約束和限制的基本途徑

“公共財政”之所以是與市場經濟相適應的財政類型不僅在于它賴以存在的制度基礎是市場經濟體制以及它所具有的與市場經濟體制的融合性而且更在于它是受市場約束和規范的財政“公共財政”是從公共性及其與私人性之間的關系

角度把握的財政類型它與其它財政類型的根本區別在于公共財政下的政府行為是受市場決定和約束的；而政府預算制度的產生為市場對政府經濟行為進行約束提供了一個基本手段實際上可以說現代政府預算制度就是公共財政存在的具體表現形式和載體它只在公共財政條件下才存在而且也只有建立起了現代政府預算制度才有可能建立真正的公共財政

政府預算制度的形成最終在代議機關與政府間建立起了一種財政分權格局使得市場可以對政府及其活動進行規范和約束從而成為真正的“公共財政”(1)政府只能根據代議機關通過的稅收法令征稅使得政府的收入活動不能超越市場的根本約束與限制；(2)政府必須按照經代議機關批準的預算安排支出代議機關以法律的形式確立政府的支出預算實際上就是市場通過代議機關并借助法律手段直接而具體地規定和約束著政府的行為；(3)政府在預算執行過程中如要調整業經批準的政府預算則需經過代議機關同意才可以變更；(4)政府預算執行過程中代議機關可對預算執行情況進行檢查和監督；(5)代議機關還可對政府決算進行審議可見政府預算制度的確立使得市場通過代議機關掌握了政府及其財政行為的根本決定權和監督權進而將政府財政的根本權限轉移到了社會大

眾手中這就是現代政府預算制度的根本點之所在

二、“公共財政”對政府預算制度的基本要求

政府預算作為公共財政運行的載體以及市場規范和制約政府財政行為的基本途徑為了使政府活動不偏離“公共”的軌道、確保其符合市場的根本利益公共財政下的政府預算制度至少應具備以下性質

1、統一性“公共財政”背景下政府預算制度首先必須具有“統一性”的特征即政府所有的收支必須全部納入政府預算統一進行管理政府預算制度的統一性實際上反映著市場通過政府預算對整個政府活動進行全面監督和控制的要求無論是發達國家還是發展中國家只要建立了公共財政體制都將絕大部分的政府收支納人政府預算進行統一的管理基本上做到了預算管理的“統一性”由于諸多方面的原因政府的預算外

收支可能確有存在的合理性和必要性但預算外收支的存在并未從根本上否定政府預算制度的統一性因為各國的預算外收支基本上都被限制在很小的范圍內加拿大、英國等發達國家的預算外支出占全部政府支出的比重都在20％以下而且這些預算外支出還是專門的社會保障支出委內瑞拉、墨西哥和智利等發展中國家的情況大致相同其實將社會保障支出臵于政府預算管理之外在很大程度上只是一個管理問題從某種意義上說這些國家的政府預算已經具有了完全的“統一性”

2、公開性預算管理的整個流程即從預算草案的編制、審議到預算的執行以及執行中的調整都應保持一定的透明度而且政府預算也應當成為公開的文件而不應只為少數人所了解和掌握除少數涉及國家機密外其它都應向社會公布

3、法律性政府預算是通過相應的法律程序確立的一經批準就成為國家法律具有法律的權威性任何違反政府預算的行為都是違法的都應受到法律的制裁即使是政府要對預算法案進行調整也必須經過相應的程序才行

我國現存的政府預算制度在相當大程度上繼承了計劃經濟時期預算制度的衣缽大體上只保留了“政府收支計劃”的外殼而無現代政府預算制度作為市場對政府進行約束和控制的基本手段所應具有的基本內核盡管這一制度在過去的二十余年里經過不斷的變革但它仍帶有較強的計劃經濟色彩毫無疑問應當按照“公共財政”對政府預算制度的基本要求來改革我國的政府預算體制

三、我國政府預算制度的改革與公共財政框架的構建

我國政府的收支不僅有預算內、外之分而且還有制度內、外之分近些年來我國的預算外收入的規模一直保持在預算內收入的50％以上而制度外收入規模大體上也與預算外收入相當這種收入格局必然導致于之相適應的支出格局這一狀況意味著我國有一半以上的政府收支游離于政府預算控制之外我

國政府收支管理的現狀反映了我國的財政還不是真正的“公共財政”我國的政府預算制度離現代意義上的政府預算制度還有很大一段距離沒有統一的政府預算就沒有真正的公共財政將預算外和制度外收支都納入預算統一進行管理是符合政府預算制度統一性的基本要求的一項舉措可以說這是我國構建“公共財政”框架的基本前提綜合預算改革就是通過將制度外、預算外收支逐步歸并到政府預算中去以實現我國政府預算“統一性”的一項措施它不僅僅是一個簡單的管理問題其根本要害在于規范政府部門的行為我們應充分認識到綜合預算改革的必要性和緊迫性突破政府部門本位利益的障礙將其徹底深入下去

我國的預算采用的是歷年制而我國人民代表大會卻在每年的3月前后召開這兩者之間的間隔使得我國的財政在這一時期是在無預算的狀況下運行的；而且政府預算經人民代表大會通過后實際下達到各預算單位往往都是半年以后可見每一個預算里我國的財政都有相當長一段時期是在無預算的狀況下運行的成熟的市場經濟條件下公共財政應時時刻刻都處于政府預算的約束下沒有預算是不能進行相應的財政收支活動的美國聯邦政府就曾有多次因為國會沒有批準聯

邦預算而部分關門盡管這種情況的發生在很大程度上源于資產階級內部的矛盾與爭權奪利但其中所體現出的政府預算對政府活動的決定與約束以及對政府對預算的遵守與尊重卻是值得我們學習和借鑒的對我國財政運行的無預算約束的問題必須及早解決因為它關系到是否能夠建立真正的“公共財政”對于預算與人代會會期不一致的問題我們可以通過修改預算的起止時間或設立臨時預算來解決(變動人代會的會期似乎不太可能)；而因預算下達晚所導致的財政運行中實際無預算的問題則可通過改革預算編制與管理的程序來克服當前的部門預算改革實際上已經開始著手解決這一問題這些措施的最終目的都是為了把政府的所有行為納入政府預算進而臵于市場的監督和控制之下當然設立臨時預算、修改預算的起止時間和改革預算編制與管理的程度等措施在很大程度上只是對預算管理的形式進行的改革而已但重要的是通過形式上的改革樹立起“無政府預算授權就不能進行財政收支”的觀念

過去我國各級政府提交給人代會審議的預算草案基本上都只列出了財政收入和支出的幾個大項的數字和說明向社會公布的政府預、決算報告則更為簡略這些使得我國的人代代

表和廣大人民群眾根本無法對具體的財政收支計劃及其執行情況以及這些財政收支背后的政府行為進行深入的審議、監督甚至是否決這種狀況的實質就是我國的市場還無法通過對預算進行的審議和批準進而在根本上對政府的行為進行約束和監督因此必需保證政府預算全過程中有足夠的公開性和透明性這是把政府活動臵于市場約束和監督之下的基礎代議機關對政府預算草案逐條逐款的審議和批準過程的背后就是市場對政府各項具體施政活動的審議與批準而我國各級人代會對政府預算的審議和批準一般在一、兩周內就完成了這樣的預算審議是難以起到對政府行為進行約束的作用的因此也必須對現行政府預算的審議程序作一些調整如提前和延長預算的審議期限、成立一個主要由專家和學者參與的專門委員會對政府預算草案進行預審等不僅如此政府還應加強對預算全過程的自我監督政府預算要接受國家審計機關的審計必要時亦可將民間執業人員引人到對政府預算的審計中去

市場對政府活動的約束與控制并不是憑空實現的而必須通過特定的政治程序才能完成這一政治程序就是代議民主代議民主政治下只有在作為權力機關的代議機關與其執行機關的政府間建立起相互約束、相互制衡的機制現代政府預算制

度才有可能有效運轉起來可見政府預算制度的發展與代議政治制度是息息相關的在某種程度上甚至可以說代議政治制度的發展決定了政府預算制度的完善程度所以我國的政府預算制度的改革并不是可以孤立的進行并取得成功的它需要政治制度的同步或者是超前一些的改革然而我國的政治體制改革的步伐卻滯后于經濟體制改革如果政治與經濟體制改革的這種不均衡性得不到及時有效的解決那么它將極大地制約當前的政府預算改革和“公共財政”框架的構建

市場經濟是法治化的經濟法治是市場經濟的制度基礎法治的作用不僅在于約束微觀經濟主體的行為更在于對政府行為的約束因為如果政府的行為不受法律的約束那么自由的經濟交易和獨立的企業制度就沒有保障從而導致市場經濟的基礎就不存在了這在根本上決定了政府預算制度也必須具有法治性的特征然而我國政府預算的法治化程度卻相當低政府的財政活動不按預算辦事的情況時有發生毫無疑問應當按法治化的要求來改革我國的政府預算但政府預算的法治化也不是孤立的它有賴于整個社會的法治化長期以來我國現實生活中的有法不依使得廣大民眾缺乏對法律的認同感形成了有法無法一個樣的法律虛無主義觀念而政府部門執法不嚴、違法不

究的司法行為更是使得公眾對法律崇高信念的失落法律信仰危機已成為我國法治化的最大障礙要加快法治化的進程首要的就是恢復廣大國民對法律的信仰和崇尚當然這是一個長期的過程在現階段強化政府行為的法治性、增強公職人員的守法、護法和依法辦事的法律觀念對于整個社會的法治化進程尤為重要這不僅是維護法律尊嚴的要求同時也是為政府預算改革和公共財政框架的構建創造一個良好的外部環境的前提

目前我國財政改革的重心已轉移到政府預算制度上來了當前的預算管理改革就制度設計來說是基本符合構建公共財政框架的要求的但政府預算制度的每一步改革都涉及方方面面的利益尤其是政府部門自身的利益因此在改革中可能遇到較大的阻力克服這些利益障礙把預算管理改革深入下去唯有這樣我國的公共財政框架才有可能建成

作者廈門大學財金系王瑋來源《首都經濟貿易大學學報》2001.5