第一篇：政府審計研究報告1

廣州特派辦查處八家非法集資企業的案例分析

-----第六小組研究報告

報告題目：廣州特派辦查處八家非法集資企業的案例分析

報告人：楊卉

第六組成員：楊卉宋勤王愛連丁貞高迎迎胡翠鄧春娟

報告具體內容：

本案例主要是說明國家審計署針對一起非法集資活動進行審計調查，最終水落石出的經濟案件。2004年1月，審計署駐廣州特派辦在對廣州分行審計中發現：該市有8家企業以合作開發果園等名義大范圍非法集資8億元，并承諾給集資者所認購的果園五十年的使用權及收益權，但一旦無法向農戶支付租金，農戶隨時有權收回土地，企業將無法對出資人的該項收益權和使用權兌現。而且，中國人民銀行在1997年已經下發了有關嚴禁企業利用莊園開發進行非法集資的緊急通知的背景下，8家企業還在政府的包庇下，里應外合，達到非法目的。因此，這是一起具有明顯金融詐騙性質的經濟案件。

通過人行的監管記錄為突破口，集資資金為主線，企業銀行賬戶為出發點，調查該市某些農業企業如何進行非法集資以及資金去向。

在特派辦對人行廣州分行進行審計，發現8家企業存在非法集資問題，這次調查的范圍是8家企業的資金往來情況及其企業背景。首要調查的是該市中心支行的監管記錄，財政支農資金支出的詳細資料，接著審查這些企業的會計賬簿、財務報表、銀行存款賬戶資金的流向，各種集資的相關原始資料，從而了解資金的來源、流向、結余的情況，重點關注集資以及資金去向問題和企業的政府背景資料。

該案例所采用的審計程序和方法主要有以下幾個方面：

審計人員在明確了審計目標后，因A市某龍頭果業公司回避審計人員，故審計人員只有對該公司的銀行存款賬戶進行了詳細審計。審計結果發現，2000--2002年該公司將外地集資款1.04億元劃入了其在農行A市開立的基本存款賬戶，而這些集資款至2002年底在賬戶上僅存14.8萬元，剩余資金去向不明。

其次，因該公司拒絕提供與集資相關的原始資料，故審計人員采用實地盤查法去果園現場核實，發現該公司提供的集資果園畝數證明與實際情況有很大出入，且存在統一塊地被多次用于集資的現象。

接著，審計人員通過對其余幾家企業的原始憑證和與集資相關的白條進行了詳細核查，結果發現這些企業普遍存在現金交易及白條報賬現象，有的企業賬冊不全，甚至很長時間不記賬。此外，審計人員對當地國土、農業、司法等相關政府部門進行了實地詢問調查，獲取資料，發現集資活動帶有明顯的政府背景，受到當地政府的保護。

最后，特派辦經過一系列的調查，得出下列結論：

1、A、B市8家企業存在非法集資的嚴重現象，而且與政府部門存在合謀。

2、某些企業內部的財務制度建立不健全，賬冊建立不完全。

3、不符合我國現金管理制度，庫存現金余額不能超過1000元，大額交易必須通過用銀行結算方式進行。

4、相關部門發現問題后，對企業處理或處罰不及時，而且嚴懲力度不夠。

針對上述存在的問題，我們小組提出以下建議：

第一，建立健全企業內部財務制度，如建立完整的賬務處理程序和相關崗位，并注意不相容崗位的設置和牽制。

第二，政府應加強監管和懲罰力度，提高自律、自覺性，如在給企業提供相關擔保之前，應對企業進行深入詳細的了解和事后的跟蹤調查。

第二篇：政府審計

政府審計

一、政府審計的概念

政府審計是指政府審計機關對會計賬目，監督財政、財務收支真實、合法效益的行為進行獨立檢查，其實質是對受托經濟責任履行結果進行獨立的監督。

西方審計內容除一般真實性和合法性審計外，正向著重于經濟和效率審計、項目效果審計發展，也稱為績效審計(又稱“三E”審計)?！叭鼸”是指經濟性、效率性和效果性。

政府審計機關的主要工作內容是對財政、金融與保險、公共投資、政府行政部門、公營企業及公債等進行審計。具體內容主要是財政審計、金融審計、事業審計、企業審計。我國政府審計包括中央、地方以及行政單位預決算審計。

二、政府審計的一般原則

政府審計一般應當遵循政策法規性、客觀公正性、效益性、獨立性原則

三、政府審計的重要職能

（一）保障國家經濟安全

保障國家經濟安全一直是政府審計的重要職能，政府審計一般被認定為三種類型：權力監督機制、獨裁統治工具以及經濟監管機制。其共同點是為了完成國家受托責任，保障國家政權和經濟安全。

所謂國家經濟安全，即一國經濟整體處于不受各種因素尤其是外部因素沖擊，即使受到沖擊也能保持經濟利益不受重大損害的狀態。

（二）免疫系統理論

中國現代審計制度建立以來，審計對于國家經濟安全的維護也一度重點表現在維護財政安全上，通過監管國家財政收支的真實、合法性來保障國家經濟安全，由于當今世界經濟發展已經產生廣泛的聯動作用，國家經濟安全面臨著巨大的考驗，政府審計也應作出相應的改變以滿足時代的需要。僅僅依靠查賬與監督國家財政收支難以滿足當代審計維護國家經濟安全的需要，因此，必須尋找一種更先進和更系統的理論來指導當代的政府審計，免疫系統理論就是其中具有代表性的一種理論。

免疫系統理論的核心觀點是預防、揭示、抵御。

1、預防——政府審計應從發現違規與犯罪轉向預防違規與犯罪。首先，要變事后查賬轉向審查安全控制制度。一方面出臺風險導向的內部控制制度指引，另一方面定期檢查所審機構內部控制制度的執行情況。

其次，政府審計應當堅持日常性審計，充分利用機構內部審計部門的資料，通過常規方法提取審計證據，提出日常性審計意見。

最后，應當對重要機構定期給予安全建議，促使其改善安全經營模式，防范風險于未然。

2、提示——通過密切關注經濟生態系統的運行，及時發現該系統的細微變化，傳遞給相關監管部門，及時采取措施進行調整。

3、抵御——包含兩個方面：（1）機構運行中的抵制，在提示作用下改進薄弱環節，完善管理，改進機制，進行有效抵御。（2）在機構運行期間后的抵御，表現為定期披露與懲戒，重建內部控制制度與管理機制。

四、目前我國政府審計存在的問題

1、審計目標仍然停留在真實性和合規性上

2、審計時間相對固定，缺乏日常性審計

3、查賬式的審計理念需要更新，預警機制亟待建立

五、有關政策建議

1、審計目標轉向保障國家安全，側重于控制金融風險。一方面審計金融監管部門，主要是監督金融監管部門的監管效率和效果。另一方面，對金融企業進行直接審計，建立起日常審計監督體系。

2、審計理念從“差錯糾弊”轉向發揮免疫功能，創新政府審計理念，以免疫系統理論為指導，充分發揮政府審計的預防、揭示、抵御功能。

3、審計方式轉向采用預警與控制形式。實現預警和控制機制包括三個步驟：第一步，通過制度變遷使金融企業與機構建立起風險控制制度，政府審計部門在制度建設方面應當給予政策指引。第二步，進行日常性的風險制度執行效果審計。第三步，進行金融事件后的例外性審計。

4、審計技術轉變為重點審查經濟安全預警數據，收集統計宏觀金融數據，建立宏觀預警模型。

六、財政審計

政府審計作為審計體系的重要組成部分，更加充分滴在其嚴肅性上體現了審計是財政上的司法監督的特點。審計機關作為承擔國家政府審計職能的主體，所履行職責對國家財政資金的安全具有直接和不可推卸的責任。財政審計的內容：

1、加強財政收支預算執行情況的審計監督，是公共財政科學安排、合理使用的需要，是政府審計對財政資金管理發揮作用的重要環節。

2、加強對財務收支的審計監督，是實現財務收支活動合法性、正確性、有效性目標的需要，是政府審計對公共財產不容侵犯發揮作用的重要手段。

3、加強對專項資金的審計監督，確保資金專項用途正確使用，是政府職能中對審計機關職能的政治需要，是政府審計對政府決策真正落實的重要保證。

4、加強經濟責任審計監督，是對法定代表人履行法定職責權限合法、合規的客觀需求。

第三篇：審計研究報告-審計署

審計研究報告

第14期

審計署審計科研所

2018年6月25日

編者按：

為深入學習領會總書記在中央審計委員會第一次會議上的重要講話精神，貫徹審計署黨組書記、審計長胡澤君同志在署黨組2018第二季度中心組學習（擴大）會上的講話精神，審計科研所近期組織科研人員對新時代國家審計的經濟監督功能、推動打好“三大攻堅戰”中審計的不可替代作用、新時代全面深化依法審計實踐、科技強審戰略等內容進行了深入研究，形成了系列研究報告。敬請批評指正。

— 1 — 新時代國家審計的經濟監督功能研究

內 容 摘 要

總書記在中央審計委員會第一次會議上指出，“審計監督首先是經濟監督”。本文通過分析國家審計發展史上對經濟監督的持續聚焦、現行法律法規及黨和國家部署要求對經濟監督的高度重視以及新時代對國家審計經濟監督功能賦予的歷史使命，論證了經濟監督作為國家審計首要功能的歷史邏輯和現實邏輯，闡述了新時代國家審計經濟監督功能的內涵和特征，研究分析了發揮經濟監督功能如何把握權力和責任邊界、提升效率和效果，并從促進經濟高質量發展、促進全面深化改革、促進經濟權力規范運行、促進反腐倡廉四個方面提出新時代充分發揮國家審計經濟監督功能優勢和作用的建議。

— 2 — 新時代國家審計的經濟監督功能研究

經濟監督功能是國家審計的首要功能，站在新時代的歷史起點上，黨和國家對審計機關的經濟監督功能賦予了新的期待和更高的要求。黨的十九屆三中全會審議通過的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》明確作出成立中央審計委員會、優化整合審計署職能、將其他部門的相關的經濟監督功能并入審計機關等一系列重大改革部署，進一步提升了國家審計經濟監督功能的整體性和權威性?？倳浽谥醒雽徲嬑瘑T會第一次會議上指出，“審計監督首先是經濟監督”?？梢姡瑴蚀_把握和充分發揮國家審計的經濟監督功能，對于推進新時代審計事業發展具有重要意義。

一、正確認識經濟監督功能的歷史邏輯和現實邏輯 根據社會學中的功能主義理論，任何一種社會現象都有其重要的功能。審計功能是由審計本質決定的，審計功能是對審計本質的反映，體現了國家治理的客觀需求1。傳統審計界對審計功能的觀點，主要有兩種，即“單一功能論”和“多功能論”。前者認為審計只有一項功能，即經濟監督，后者認為審計具有經濟監督、經濟評價、經濟鑒證等功能，且經濟監督為基本功能。對于審計監督的首要功能是經濟監督的認識不僅在理論界存在共識，也是歷 1 劉家義主編，《中國特色社會主義審計理論研究》（修訂版），中國時代經濟出版社2015年版，41頁。

— 3 — 史邏輯和現實邏輯的有機統一。

（一）從國家審計發展史來看，國家審計一直聚焦經濟監督。不同國家在不同的經濟社會發展階段，審計制度安排是不同的，審計在經濟社會發展中承擔的責任和發揮的作用，以及審計工作的表象具有很大差異。但值得關注的是，在各歷史時期，基于國家治理的需求和審計監督自身屬性特征，國家審計一直高度聚焦經濟活動和經濟責任。

從我國國家審計制度發展進程來看，官計和上計制度時期，審計機構的主要職責是稽查考核官吏財經方面的政績和經濟責任。比部和三司審計時期，審計機構一方面實行成熟的財務勾檢制度，對財政財務收支進行賬簿勾檢審核，加強財務管理。另一方面加強對中央百官和地方各級政權的財經法紀和經濟責任監督。科道審計時期，實行監審合一制度，審計機構除糾察百官和州縣外，還巡鹽、馬、漕，查算錢糧，明清時期還專門設立負責專項財經活動監督的專職御史，對財經活動、財政管理等開展審計2。

從世界各國國家審計發展史來看，奴隸制度下的古埃及、古羅馬和古希臘時代，審計人員就以聽證（Alldt）的方式，對掌管國家財物和賦稅的官吏進行考核，對經濟責任履行情況進行監督。此后各歷史階段，均有審計機構或具有審計性質的機構對政府財 2 劉家義主編，《中國特色社會主義審計制度研究》，中國時代經濟出版社2016年版，25頁。

— 4 — 政財務收支、財政預算法案執行情況進行監督，如拿破侖一世創立的審計法院，英國建立的王室財政審計制度等。近年來，世界各國最高審計機關和國際審計組織對審計對象和內容的認識更趨于一致。世界審計組織第9屆大會通過的利馬宣言更明確指出，監督責任當局恰當有效使用公共資金是設立審計機關的主要任務3。

（二）從現行法律法規以及黨和國家部署要求來看，國家審計一直高度重視發揮經濟監督功能。

1982年憲法確立審計制度以來，國家審計的對象和內容一直以經濟活動和經濟責任為主。憲法第91條規定，國務院設立審計機關，對國務院各部門和地方各級政府的財政收支，對國家的財政金融機構和企業事業組織的財務收支，進行審計監督。審計法將“維護國家財政經濟秩序、促進廉政建設、保障國民經濟健康發展”作為立法目的，并結合審計法實施條例細化規定了審計機關對相關財政收支、財務收支的真實、合法和效益，依法進行審計監督。從法定審計職責范圍來看，明確了審計對象和內容應當聚焦經濟范圍，以財政收支和財務收支等經濟事項為主。黨的十八大以來，黨中央、國務院對審計機關和審計人員提出了一系列新部署和新要求?！蛾P于加強審計工作的意見》（國發[2014]48號）中提出“對穩增長、促改革、調結構、惠民生、防風險等政策措施落實 3 《利馬宣言——關于審計核心原則的指南》序言“鑒于恰當和有效地使用公共資金是責任當局合理處置公共財政事務和有效決策的先決條件之一，為了達到這一目的，每個國家都必須設立一個其獨立性受法律保障的最高審計機關”。

— 5 — 情況，以及公共資金、國有資產、國有資源、領導干部經濟責任履行情況進行審計，實現審計監督全覆蓋”。《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》（中辦發[2015]58號）再次明確“對公共資金、國有資產、國有資源和領導干部履行經濟責任情況實行審計全覆蓋，做到應審盡審、凡審必嚴、嚴肅問責”。

（三）新時代對國家審計更好發揮經濟監督功能提出了更高要求。

黨的十九大指出，中國特色社會主義進入新時代，這是關系全局的歷史性變化，對黨和國家工作提出了許多新要求。中央經濟工作會議也強調，我國經濟發展進入了新時代，其基本特征就是我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段。在黨的十九大報告中明確“改革審計管理體制”，在十三屆全國人大一次會議審議通過的國務院機構改革方案中提出了“優化審計署職責，將國家發展和改革委員會的重大項目稽查、財政部的中央預算執行情況和其他財政收支情況的監督檢查、國務院國有資產監督管理委員會的國有企業領導干部經濟責任審計和國有重點大型企業監事會的職責劃入審計署，構建統一高效審計監督體系”。黨的十九屆三中全會通過的《深化黨和國家機構改革方案》中提出要“組建中央審計委員會”，并在中央審計委員會主要職責中強調了“審議中央預算執行和其他財政支出情況審計報告”的經濟監督職能。

可以看出，新的時代特點、新的政策思路和新的歷史使命對審計機關在經濟監督方面的功能賦予了更重要的使命，將其他部 — 6 — 門相關的經濟監督功能并入審計機關，加大審計資源統籌整合力度，減少職責交叉分散，避免重復檢查和監督盲區，增強了審計機關在經濟監督方面的權威性和整體性4。更加有利于審計機關充分發揮新時代國家審計經濟監督功能，以推進供給側結構性改革為主線，著眼統籌推進穩增長、促改革、調結構、惠民生、防風險各項工作，推動經濟實現高質量發展。

二、準確認識國家審計經濟監督功能的內涵和邊界 從系統論來看，任何一個系統的有效運行都需要各組成部分各司其職、各盡其能、相互協調統一。中共中央印發的《深化黨和國家機構改革方案》明確指出，要構建集中統一、全面覆蓋、權威高效的審計監督體系。這就要求審計機關既要全面履行審計監督職責，增強審計監督的整體性和統籌度，又要明確職能邊界，減少職能交叉重復和監督盲區，真正實現全面覆蓋、權威高效。審計監督作為黨和國家監督體系的重要組成部分，更需要清晰認識自身內涵和外延，準確把握經濟監督功能邊界，更好發揮審計在黨和國家監督體系中的重要作用。

（一）新時代國家審計經濟監督功能的內涵和特征。新時代國家審計的經濟監督功能，是指審計機關作為經濟監督的專門機關，對被審計單位和個人的經濟活動和經濟責任進行監督，即對管理、分配和使用公共資金、公共資產、公共資源的 4 《<中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定><深化黨和國家機構改革方案>輔導讀本》，第41頁。

— 7 — 部門單位是否忠實履行法定職責、嚴格財經紀律，對其經濟活動是否真實、合法、有效，依法進行檢查和評價，對黨政領導干部和國有企業領導人員履行經濟責任情況依法進行檢查和評價。主要包括兩個方面。一是敢于和善于發現經濟問題。主要指對被審計單位和個人開展經濟活動或履行經濟責任過程中出現的違法違規、經濟犯罪、損失浪費、奢侈鋪張、破壞資源、污染環境、損害人民群眾利益、危害國家安全、破壞民主法治等各種行為予以揭示，以保護經濟社會運行的安全健康。二是積極推動解決經濟問題。主要指在全面揭示經濟問題的基礎上，對產生這些問題的原因，進行從現象到本質、從個別到一般、從局部到全局、從苗頭到趨勢、從微觀到宏觀的深層次分析，提出改革體制、健全法制、完善制度、規范機制、強化管理、防范風險的建議，防止苗頭性問題轉化為趨勢性問題，防止違法違規動機轉化為違法違規行為，防止局部性問題演變為全局性問題，充分發揮審計建設性作用。

新時代國家審計的經濟監督功能具有權威性和整合性特征。權威性主要體現在兩方面，一是法律地位高，憲法規定了審計機關、人員和基本職能；二是黨內地位高，中央審計委員會由總書記任主要負責人，審議審計監督重大政策和改革方案，審議中央預算執行和其他財政支出情況審計報告，審議決策審計監督其他重大事項等。整合性主要體現在，審計機關是履行經濟監督功能的專門機關，根據黨和國家機構改革方案要求，原國 — 8 — 家發展改革部門、財政部門、國有資產管理部門的相關經濟監督功能均劃入審計機關，保持經濟監督功能主體的統一性，增強了經濟監督功能的整合性。

（二）準確把握發揮經濟監督功能的權力和責任邊界。權力和責任邊界主要體現了審計機關和審計人員履職盡責的合法性，即依據法的授權和法定的職責、權限、程序必須遵循和依照的履職盡責范圍。審計機關是憲法規定的專司經濟監督的專門機關，在發揮經濟監督功能的過程中，必須準確把握審計監督權力和責任邊界。一方面要嚴格依法行權履責，不缺位。對于憲法、審計法律法規規章、黨和國家部署要求的職責范圍內的經濟活動和經濟責任要做到應審盡審，對公共資金、公共資產、公共資源和領導干部履行經濟責任情況實行有重點、有步驟、有深度、有成效的審計全覆蓋，不得怠于行使職權、履行職責。特別是改革后劃入審計機關的原國家發展改革部門、財政部門、國有資產管理部門的相關經濟監督職責，也應當認真研究、統籌履行。開展具體審計項目時，應當嚴格按照工作方案和實施方案開展審計，避免“片面履責”，如審計實施過程中過度追求重大違法違紀問題線索而忽視了方案明確的審計內容和重點，再如投資審計過程中為追求審減投資額，弱化了其他法定職責等。另一方面要做到明晰權力和責任邊界，不越位。特別是此次黨和國家機構改革后，黨的機構和國家行政機構權責更加明晰，有力地解決了長期以來各部門、各機構“多頭治理”等問題，有效地減少了職能重疊和交叉。

— 9 — 因此，在具體開展審計工作中，更需要明確權力和責任邊界。審計對象和范圍的確定、審計內容界定、審計方式的運用、審計處理處罰權以及審計結果的運用，都需要嚴格遵循法律法規的規定。監督內容上應當突出經濟監督內容，避免“包打天下”式監督，如不應超越法定職責參與各類無關議事協調機構，甚至工程項目建設的決策和審批、征地拆遷、工程招標、物資采購、質量評價、工程結算等管理活動等。履行職權過程中要嚴格遵循法定的權限、程序和方式方法，如行使查詢個人銀行賬戶權限時必須符合法定情形且遵循必要的審批程序等。

（三）注重把握發揮經濟監督功能的效率和效果。效率和效果主要是指對審計機關和審計人員履職盡責的績效情況，即依據自身的整體資源、組織方式、技術水平和專業知識，最大限度發揮經濟監督功能。黨的十九大對黨和國家監督體系提出了“權威高效”的要求，也對審計監督體系提出了“權威高效”的要求。因此，審計機關在發揮經濟監督功能時，對內、對外都應當更加關注效率和效果。一是對內要加強審計資源和審計力量的統籌協調，提高審計質量和效率。如加強審計項目計劃統籌，完善審計規劃計劃制度；優化大項目組織機制，完善多專業有機融合、多層級優勢互補、多部門高效協同的審計組織方式；整合、優化、加強派出機構力量，改進組織管理方式；完善審計報告制度、信息公開制度和整改檢查機制，促進審計工作公開透明，提升審計效果。加強對社會審計和內部審計的指導和監督，形成治理協同 — 10 — 效應。二是對外要注重發揮比較優勢，突出經濟監督功能的專業性，避免力所不及。充分運用審計機關嚴謹、專業、獨立的業務形態，運用專業知識和技術方法作出對審計事實的判斷和認定，客觀公正敏銳地揭示問題。如對于發現的重大違法違紀問題線索，由于審計機關不具備司法機關的相關權限和強制措施，也缺少案件偵查和執法辦案相關專業知識和技術方法，因此不具備能力優勢。應當及時移送司法機關處理，避免將司法機關立案標準或者審判標準作為審計發現和反映問題的標準，同時，更注重分析和揭示問題背后的深層次原因，將審計發現的模式化、規律化的問題，體制機制制度層面的問題，以及系統化、區域化風險，及時為黨和國家提供決策參考。三是與其他監督主體充分貫通配合，增強合力。圍繞黨和國家“四個全面”戰略布局和“五位一體”總體布局，將審計監督在經濟監督功能上的優勢與黨內監督、司法監督、國家機關監督等其他監督方式相互貫通，加強協作配合，在推進全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨進程中發揮監督合力。如強化現有的法定協作機制和溝通協調渠道，加強與不斷完善聯絡員制度和案件會商制度，充分運用法定的提請協助權和移送處理權，根據安排參與巡視監督工作，加強對內部審計等監督成果的共享和再利用等。

三、充分發揮新時代的經濟監督功能優勢和作用

隨著黨和國家事業的發展，歷經幾代審計人的努力奮斗，我國國家審計在維護國家財政經濟秩序、提高財政資金使用效益、— 11 — 促進廉政建設、保障經濟社會健康發展等方面發揮了重要作用。黨的十九大作出了中國特色社會主義進入新時代的重要判斷，中央經濟工作會議指出了經濟發展新時代的基本特征，深入闡釋了習近平新時代中國特色社會主義經濟思想?？倳浽谥醒胝尉旨w學習中提出了建設現代化經濟體系的重大理論命題和重大實踐課題。第十三屆全國人大一次會議表決通過國務院機構改革方案，中共中央發布黨和國家機構改革方案，為審計機關更好地發揮經濟監督功能作出了科學、嚴密、權威的頂層設計。在這個經濟發展速度換擋、結構深度調整、新舊動能轉換的重要關口和節點，審計機關應當在正確認識、準確把握新時代經濟監督功能的前提下，為構建現代化經濟體系、促進經濟社會健康發展、推進國家治理能力和治理體系現代化發揮更加重要的建設性作用。

（一）發揮全覆蓋優勢，推動黨和國家重大政策措施貫徹落實，促進經濟高質量發展。

國家審計應當充分發揮經濟監督功能優勢，特別是改革后對公共資金、公共資產、公共資源和領導干部履行經濟責任情況更強有力的全覆蓋優勢，緊緊圍繞建設現代化經濟體系，聚焦深化供給側結構性改革等重點工作，在政策措施落實情況跟蹤審計以及財政、金融、企業、民生、資源環境、經濟責任等各項審計中，都要密切關注相關領域重大政策措施落實情況。以經濟監督為著眼點，立足財政財務收支審計，聚焦重大政策措施涉及的資金和 — 12 — 項目，檢查相關公共資金籌集、管理、分配、使用的真實性、合法性、效益性，促進提高公共資金、公共資產、公共資源績效，推動經濟發展實現質量變革、效率變革、動力變革，切實提高經濟發展質量和效益。如圍繞“三大攻堅戰”，及時分析和反映經濟社會運行中的薄弱環節和潛在風險，為維護國家經濟安全提供及時、客觀、可靠的信息；及時揭露扶貧資金分配管理使用、扶貧項目績效等問題，推動追責問責，促進精準脫貧攻堅任務目標實現；及時反映領導干部履行自然資源資產管理和環境保護責任情況，聚焦國有資源開發利用和生態環境保護相關資金的征收、管理、分配和使用情況，資源環境保護項目的建設情況和運營效果，資源節約集約利用和生態文明建設等，推動實現經濟發展和環境保護雙贏。

（二）發揮建設性優勢，推動完善體制機制制度，促進全面深化改革。

國家審計應當充分發揮經濟監督功能優勢，特別是敢于善于發現問題、積極推動解決問題的建設性功能優勢。不局限于某個行業、部門，而是圍繞中心、服務大局，緊扣中央精神和改革發展要求，遵循“三個區分開來”，把揭示微觀問題和服務宏觀決策結合起來，深入分析和揭示問題背后的體制障礙和制度缺陷，及時為黨和國家提供富有建設性的決策參考，推動現代化經濟體系“七個方面”建設和“五個方面”工作。如進一步鼓勵改革創新，推動建設創新引領、協同發展的產業體系。保護基層首創精神，對于審

— 13 — 計發現的全面深化改革進程中成熟的經驗創新、改革措施，及時推動上升為法律制度，對于審計發現的影響創新、制約發展、阻礙改革的制度規定，及時反映并堅決推動改進和完善，提出必要的制度建議。進一步完善和規范投資審計，推動建設統一開放、競爭有序的市場體系，促進處理好政府與市場的關系，保護各類市場主體的平等地位，更好地發揮投資審計在規范市場經濟秩序中的作用。進一步深化企業審計，推動建設發揮市場作用、更好發揮政府作用的經濟體制，通過提出完善法人治理結構、健全董事會決策制度、規范經營管理等治本建議，推動完善國有企業改革，推動國有企業在市場中不斷煥發活力、提升競爭力，促進國有資本做強做優做大。

（三）充分發揮權力監督優勢，聚焦權力運行和責任落實，促進經濟權力規范運行。

國家審計應當充分發揮經濟監督功能優勢，特別是對權力監督制約的優勢，保障經濟權力健康運行。不斷推進對領導干部經濟責任審計和自然資源資產離任審計工作的制度化、規范化、科學化，進一步探索審計評價標準和方式，堅持黨政同責、同責同審。堅持聚焦權力運行和責任落實，加強對領導干部經濟權力運行的監督，深入揭示重大改革事項推進、重大經濟決策落實、“三重一大”制度執行等方面的突出問題，促進規范權力的配置和運行，發揮權力運行“緊箍咒”的作用。確保有權必有責、用權受監督，以監督制約權力，促進領導干部依法主動有效作為，促進干部想 — 14 — 干事、敢干事、真干事、干成事。

（四）充分發揮反腐利劍優勢，緊盯經濟活動運行的重點領域和關鍵環節，促進反腐倡廉。

國家審計應當充分發揮經濟監督功能優勢，特別是在打擊經濟犯罪、懲治腐敗方面專業性強、涉及面廣、反應快速的反腐利劍優勢。緊盯公共權力運行、公共資金使用、公共資源交易、公共資產運營、公共工程建設，密切關注財政資金分配、重大項目建設、銀行貸款和資本運作、國有股權轉讓、礦產資源交易、公共權力運行等重點領域和關鍵環節，靶向發力，著力揭示重大違紀違法以及發生在群眾身邊的“微腐敗”問題，在加強反腐倡廉建設、保障經濟社會健康發展、推動國家治理體系和治理能力現代化等方面發揮重要作用。

作者：審計署審計科研所

劉譽澤

報：署領導。

送：各省、自治區、直轄市和計劃單列市、新疆生產建設兵團審計廳（局），署機關各單位、各派出審計局、各特派員辦事處、各直屬單位，中央

紀委駐署紀檢組，南京審計大學。

發：本所所領導、各處，存檔。

共印40份

編輯：盧益群

審核：杜光宇

簽發：姜江華

第四篇：政府審計基本理論

政府審計基本理論

案例二：zmb中國國家審計網從制度審計入手查出的賬外賬

受市政府委托，某局于2007年8月對某市某事業單位財政財務收支情況進行了審計。實施審計前，審計組調閱該單位以前審計資料發現，該單位以往曾存在過私設“小金庫”問題，在上次審計決定下達后進行了整改并上繳了罰款?，F在是否還存在此類問題呢？帶著疑問，在審計通知書下達三天后，審計組正式進駐該單位實施審計。審計組通過對該單位財務資料的初步審核發現，單位收費項目單純，賬務核算比較規范，近三年的賬務僅僅用了幾天的時間基本審查完畢，同時也將所有憑證細細的過濾了一遍，未發現重大違規問題。審計人員通過對該單位財務收支結構分析發現：該單位事業支出中發放辦案人員報酬費較多，并且均是現金發放。就單位自制原始憑證顯示，領款人簽字、單位審核等手續真實、完整。通過與該單位相關人員交流以及對上級有關文件規定的審閱，“辦案報酬費”的提取合理合規。通過盤點現金以及對原始憑證中相同人員簽字的對比，也未發現問題。按照審計程序及單位實際情況，該單位財務資料已審核完畢，審計實施階段基本就可以結束了，但是越是簡單審計人員越覺得心里不踏實，也許還有什么遺漏的地方？U3u中國國家審計網

審計組決定再從以下幾方面開展工作：首先，詳細查閱有關政策法規和行業規定，特別是與辦案人員報酬費提取有關的各項規定；其次，調閱該單位近幾年的工作總結、會議記錄、單位發文等進行分析研究。終于在該單位制定的“關于辦理案件提取報酬費的規定”的文件中找到了線索。文件結尾處有一條規定：“本單位工作人員辦理案件提取的報酬費不發放給本人，用作內部工作人員目標考核?！闭媸恰疤て畦F鞋無覓處，得來全不費工夫”，憑審計人員經驗，這肯定是該單位存放的賬外資金。經過對單位財務人員調查核實，“賬外賬”浮出水面。真實情況是：該單位從賬內提取本單位辦案人員報酬費，分別由本單位辦案人員簽字后，將資金套取，轉入另一賬簿，用于發放本單位全體職工獎金和報銷領導電話費。該賬簿記載，收入共計158萬元，支出126萬元，結余32萬元。支出全部用于發放本單位全體職工獎金和報銷單位領導電話費。兩年半時間，人均發放獎金5萬元，違背了我市的“陽光福利”政策。U3u中國國家審計網

至此，該單位設置“賬外賬”以及在該市“陽光福利”政策之外違規發放獎金的事實已經查清。就該單位自行制定政策將辦案報酬費提取后用于內部工作人員目標考核獎勵的不合規的做法，審計組專門撰寫了審計要情上報市政府，并建議市政府，針對部門單位分配至個人的報酬、勞務費及獎勵政策等，無論是否有上級規定，均應嚴格實行單位申報政府審批制度，以便銜接好上級規定和該市的“陽光福利”政策，鞏固“陽光福利”政策執行效果。我們的工作也得到了市領導的充分肯定，責令該單位重新擬定辦案報酬費的提取發放政策，并報市政府和有關部門審核批準后執行。U3u中國國家審計網

審計不僅具有糾錯防弊的查處職能，具有反映經濟社會真實狀況的評價職能，也具有促進整改、完善制度、改革體制、健全法制的建設性職能。從制度審計入手，不但能從根源上解決一些單位屢查屢犯的“小金庫”問題，提高審計現場的工作效率，而且能更好的發揮審計的建設性作用，促進增強經濟社會健康運行的免疫力。U3u中國國家審計網

分析：

1、審計重點是什么內容？

審計重點是該單位私設小金庫、設賬外賬 基于財政收支兩條線，小金庫方面應審查應上繳而未上繳的收入以及不該列為支出卻列為支出的款項。

2、對審計人員基本要求？

(1)遵守法律法規和本準則；

(2)恪守審計職業道德；

(3)保持應有的審計獨立性；保持應有的職業謹慎性

具備必需的專業知識和能力；

3、案例中審計人員采用了那些審計方法？

1、詢問。與該單位工作人員進行交流獲取財物信息

2、檢查。審計人員詳細查閱有關政策法規和行業規定，特別是與辦案人員報酬費提取有關的各項規定，并調閱該單位近幾年的工作總結、會議記錄、單位發文等進行分析研究。

3、盤點現金。盤點現金并對原始憑證中相同人員簽字進行對比

4、函證。經過對單位財務人員調查核實，使“賬外賬”浮出水面

固定資產的審計

案例二 有答案 背景

審計署在開展國債專項資金審計時，對福建省平潭縣東澳漁港防波堤國債項目（該項目資金來源國債轉貸資金2600萬元，占項目資金總額的90%）進行了審計，發現該項目在招投標、工程管理中一些做法如下：

1998年8月，東澳漁港工程指揮部未經有關部門審核批準，擅自組織2家施工單位對該工程的防波提項目進行邀請招標，標底價格為3588萬元，超出工程概算955萬元。當月，福建省漁港建設工程公司以3031萬元的投標價格中標，中標價格比工程概算高出398萬元。

隨后，該公司將全部工程轉包給下屬臨時成立的、沒有任何施工人員和設備的東澳漁港項目部。據調查，東澳漁港項目部按該工程標的2.5％向中標單位上繳管理費。東澳漁港項目部承包到工程后，全部分包給北京中科力爆炸技術工程公司以及個體戶盧圣文等5戶臨時拼湊的、無任何資質的農民施工隊。

評標委員會由招標人直接確定，共由7人組成，其中招標人代表2人，本系統技術專家2人，經濟專家1人，外系統技術專家1人、經濟專家1人。開標會由市招投標辦的工作人員主持，市公證處有關人員到會，各投標單位均到場。開標前，市公證人員對各投標單位的資質進行審查，并對所有投標文件進行審查，確認所有投標文件均有效后，正式開標。

問題：

1、該項目施工招投標在哪些方面存在問題或不當之處，如果你是審計人員，請逐一指出并寫出正確的做法。有答案

2、分析標底價格、投標報價、中標價、合同價之間區別與聯系。

3、招投標審計的主要內容是什么？

4、在該項目的審計中發現的問題，審計人員應該如何處理？

國有企業審計

(一)資料

2004年3月，某市審計局派出審計組對某重點國有企業2003財務收支進行審計。有關審計情況和資料如下：

1.由于市場競爭激烈，近年來該企業利潤受市場影響波動較大。2.審計組調查該企業的內部控制情況后，認為內部控制較為健全合理，準備依賴內部控制進行審計，并據此將控制風險評估為低水平。同時按照該企業2003稅后利潤的10%確定重要性水平為90萬元。審計組僅根據確定的控制風險水平和重要性水平編制了審計實施方案，確定了實質性測試的范圍和重點。

3.在現場進行實質性測試中，審計組發現該企業內部控制并不是十分有效，原來評估的控制風險水平偏低，應該定為中等水平，而且審計實施方案也應該進行相應調整。鑒于審計實施方案已經制定，審計組決定不修改書面的審計實施方案，但在現場審計中，每個審計人員調整了實質性測試的范圍和重點。

4.現場審計結束，審計組在起草審計報告時，未對重要性水平進行重新考慮和評估，就以準備階段確定的90萬元為標準，審計發現的90萬元以下的所有錯弊均不寫入審計報告。

(二)要求：根據上述資料，討論分析存在的問題：

1.討論控制風險的與審計風險的關系，分析案例中的審計人員存在什么問題？

2.討論一下控制風險和重要性水平關系。3.針對案例，討論一下審計組中制定審計實施方案有什么不合適的地方？ A 審計組在評估控制風險水平之后。還應根據固有風險和控制風險的綜合水平確定可接受的檢查風險水平B初評控制風險時，被審計單位內控差，審計組應當將控制風險直接評估為高水平。

C．在現場進行實質性測試前。審計組除關注內部控制的健全性外．還應關注內部控制的有效性

D．審計組在對內部控制進行初步評價的基礎上．還應進一步進行內部控制測試

4.討論案例中重要性水平確定與修改有什么需要調整的地方？應如何進行調整？報告階段運用重要性時除考慮錯弊的金額外，還應該考慮錯弊的性質

報告階段應用的重要性水平不一定與準備階段確定的重要性水平一致

應選擇利潤以外的指標作為基礎確定重要性水平，因為利潤波動比較大，不易以利潤率為基礎

5.如果審計組在審計實施階段仍采用原來估計的較低的控制風險水平，可能產生什么樣的審計影響？.審計人員沒有執行足夠的實質性測試

審計結論錯誤的可能性增大

如果審計組在審計實施階段仍采用原來估計的較低的控制風險水平，審計人員應執行少的實質性測試，提高審計效率

金融審計

案例二：巴林銀行倒閉

案例：

1995年2月26日，一條消息震驚了整個世界金融市場。具有230多年歷史，在世界1000家大銀行中按核心資本排名第489位的英國巴林銀行，因進行巨額金融期貨投機交易，造成9.16億英鎊的巨額虧損，在經過國家中央銀行英格蘭銀行先前一個周末的拯救失敗之后，被迫宣布破產。后經英格蘭銀行的斡旋，3月5日，荷蘭國際集團(lNG)以1美元的象征價格，宣布完全收購巴林銀行。

分析：

一．事件的經過

巴林銀行創立于1762年，至今已有233年的歷史。最初從事貿易活動，后涉足證券業，19世紀初，成為英國政府證券的首席發行商。此后100多年來，該銀行在證券、基金、投資、商業銀行業務等方面取得了長足發展，成為倫敦金融中心位居前列的集團化證券商，連英國女皇的資產郡委托其管理，素有“女皇的銀行”美稱。在《亞洲金融》雜志組織的由機構投資者評選亞洲最佳經紀活動中，巴林連續4年名列前茅;該集團1993年的資產59億英鎊，負債56億英鎊，資本金加儲備4.5億英鎊，海內外職員雇員4000人，盈利1.05億英鎊;1994年稅前利潤高達1.5億英鎊。該行目前管理300億英鎊的基金資產，15億英鎊的非銀行存款和10億英鎊的銀行存款。

就是這樣一個歷史悠久、聲名顯赫的銀行，竟因一個28歲的青年進行期貨投機失敗所累而陷入絕境。28歲的尼克·里森(NICKLEESON)1992年被巴林銀行總部任命為新加坡巴林期貨(新加坡)有限公司的總經理兼首席交易員，負責該行在新加坡的期貨交易并實際從事期貨交易。

1992年巴林銀行有一個賬號為“99905”的“錯誤賬號”，專門處理交易過程中因疏忽而造成的差錯，如將買入誤為賣出等。新加坡巴林期貨公司的差錯記錄均進入這一賬號，并發往倫敦總部。1992年夏天，倫敦總部的清算負責人喬丹·鮑塞(Gordon Bowser)要求里森另行開設一個“錯誤賬戶”，以記錄小額差錯，并自行處理，以省卻倫敦的麻煩。由于受新加坡華人文化的影響，此“錯誤賬戶”以代碼“88888”為名設立。數周之后，巴林總部換了一套新的電腦系統，重新決定新加坡巴林期貨公司的所有差錯記錄仍經由“99905”賬戶向倫敦報免，“88888”差錯賬戶因此擱置不用，但卻成為一個真正的錯誤賬戶留存在電腦之中。這個被人疏忽的賬戶后來就成為里森造假的工具。倘若當時能取消這一賬戶，則巴林銀行的歷史就可能改寫了。

1992年7月17日，里森手下一名剛加盟巴林的王(Wang)姓交易員手頭出了一筆差錯：將客戶的20份日經指數期貨合約買入委托誤為賣出。里森在當晚清算時發現了這筆差錯。要矯正這筆差錯就須買回40份合約，按當日收盤價計算，損失為2萬英鎊，并應報告巴林總部。但在種種考慮之下，里森決定利用錯誤賬戶“8888”承接了40份賣出合約，以使賬面平衡。由此，一筆代理業務使衍生出了一筆自營業務，并形成了空頭敞口頭寸。數天以后，日經指數上升了200點，這筆空頭頭寸的損失也由2萬英鎊增加到6萬英鎊。里森當時的年薪還不足5萬英鎊，且先前已有瞞上不報的違規之舉，因而他更不敢向總部上報了。此后，里森便一發而不可收，頻頻利用“88888”賬戶吸收下屬的交易差錯。僅其后不到半年的時間里，該賬戶就吸收了30次差錯。為了應付每月底巴林總部的賬戶審查，里森就將自己的傭金收入轉入賬戶，以彌補虧損。由于這些虧損的數額不大，結果倒也相安無事。

1993年1月，里森手下有一名交易員出現了兩筆大額差錯：一筆是客戶的420份合約沒有賣出，另一筆是l00份合約的賣出指令誤為買入。里森再次作出了錯誤的決定，用“88888”賬戶保留了敞口頭寸。由于這些敞口興寸的數額越積越多，隨著行情出現不利的波動，虧損數額也日趨增長至600萬英鎊，以致無法用個人收入予以填平。在這種情況下，里森被迫嘗試以自營收入來彌補虧損。幸運的是，到1993年7月，“88888”賬戶居然由于自營獲利而轉虧為盈。如果里森就此打住，巴林銀行的倒閉厄運也許又一次得以幸免。然而這一次的成功卻從反面為他繼續利用“8888”賬戶吸收差錯增添了信心。

1993年7月，里森接到了一-筆買入6000份期權的委托業務，但由于價格過低而無法成交。為了做成這筆業務，里森叉按慣例用“88888”賬戶賣出部分期權。后來，他又用該賬戶繼續吸收其他差錯。結果，隨著行情不利變化，里森再一次陷入了巨額虧損的境地。到1994年時，虧損額已由2000萬、3000萬一直增加到7月份的5000萬英鎊。為了應付查賬的需要，里森假造了花旗銀行有5000萬英鎊的存款。其間，巴林總部雖曾派人花了1個月的時間調查里森的賬目，但卻無人去核實花旗銀行是否真有這樣一筆存款。

1994年下半年起，尼克·里森在日本東京市場上做了一種十分復雜、期望值很高、風險也極大的衍生金融商品交易--日本日經指數期貨。他認為日本經濟走出衰退，日元堅挺，日本股市必大有可為。日經指數將會在19000點以上浮動，如果跌破此位，一般說日本政府會出面干預，故想賭一賭日本股市勁升，便逐漸買人日經225指數期貨建倉。1995年1月26日里森竟用了270億美元進行日經指數期貨投機。不料，日經指數從1月初起一路下滑，到1995年1月18日又發生了日本神戶大地震，股市因此暴跌。里森所持的多頭頭寸遭受重創。為了反敗為勝，他繼續從倫敦調人巨資，增加持倉，即大量買進日經股價指數期貨，沾空前日本政府債券。到2月10日，里森已在新加坡國際金融交易所持有55000份日經股價指數期貨合約，創出該所的歷史記錄。

所有這些交易均進入“88888”賬戶。為維持數額如此巨大的交易，每天需要3000-4000萬英鎊。巴林總部竟然接受里森的各種理由，照付不誤。2月中旬，巴林總部轉至新加坡5億多英鎊，已超過了其47000萬英鎊的股本金。

1995年2月23日，日經股價指數急劇下挫276.6點，收報17885點，里森持有的多頭合約已達6萬余份，面對日本政府債券價格的一路上揚，持有的空頭合約也多達26000份。由此造成的損失則激增至令人咋舌的86000萬英鎊;并決定了巴林銀行的最終垮臺。當天，里森已意識到無法彌補虧損，于是被迫倉皇出逃。26日晚9點30分，英國中央銀行英格蘭銀行在沒拿出其他拯救方案的情況下只好宣布對巴林銀行進行倒閉清算，尋找買主，承擔債務。同時，倫敦清算所表示，經與有關方面協商，將巴林銀行作為無力償還欠款處理，并根據有關法律賦予的權力，將巴林自營未平倉合約平倉，將其代理客戶的末平倉合約轉移至其他會員處置。27日(周一)，東京股市日經平均指數再急挫664點，又令巴林銀行損失增加了2.8億美元，便全部損失達6億英鎊，約9億多美元。截止至當日，尼克里森持的末平倉合約總值達270億美元，包括購入70億美元日經指數期貨，沽出200億美元日本政府債券與歐洲日元。

在英國央行及有關方面協助下，3月2日(周四)，在日經指數期貨反彈三百多點情況下，巴林銀行所有

(不只新加坡的)未平倉期貨合約(包括日經指數及日本國債期貨等)分別在新加坡國際金融期貨交易所、東京及大阪交易所幾近全部平掉。至此，巴林銀行由于金融衍生工具投資失敗引致的虧損高達9.16乙英鎊，約合14億多美元。3月6日，荷蘭荷興集團(lntemational Neder Lander Group簡稱ING)與巴林達成協議，愿出資7.65億英鎊(約12.6億美元)現金，接管其全部資產與負債，使其恢復運作，將其更名為“巴林銀行有限公司”，3月9日，此方案獲得英格蘭銀行及法院批準，ING收購巴林銀行的法律程序完成，巴林全部銀行業務及部分證券、基金業務恢復運作。至此，巴林倒閉**暫告一段落，令英國人驕傲兩個世紀的銀行已易新主，可謂百年基業毀于一旦。此案中，使巴林銀行遭受滅頂之災的尼克·里森于1995年2月23日被迫倉皇逃離新加坡，3月2日凌晨在德國法蘭克福機場被捕，11月22日，應新加坡司法當局的要求，德國警方將在逃的里森引渡到新加坡受審。12月2日，新加坡法庭以非法投機并致使巴林銀行倒閉的財務欺詐罪名判處里森有期徒刑6年6個月，同時令其繳付15萬新加坡元的訴訟費。1999年4月5日，新加坡司法當局宣布，因其在獄中表現良好，提前于1999年7 月3日獲釋出獄，并將其驅逐出境。7月4日，里森回到倫敦。

二．后果

巴林銀行的破產，對國際金融市場造成嚴重的沖擊，影響的范圍，直接涉及到新加坡、東京、大扳、倫敦、香港和其他有關的金融市場。分析：

1、分析案例中銀行存在的主要問題？ 業務交易部門與行政財務管理部門職責不明 在巴林新加坡分部，尼克·里森本人就是制度。他分管交易和結算，這種做法給了里森許多自己做決定的機會。作為總經理，他除了負責交易外，還集以下四種權力于一身：監督行政財務管理人員；簽發支票；負責把關與新加坡國際貨幣交易所交易活動的對賬調節；以及負責把關與銀行的對賬調節。行政財務管理部門保留各種交易記錄并負責付款。2 沒有內部簽字手續里森既直接從事交易又擔任交易負責人，兩種職能未能完全分開。而監督巴林銀行的英格蘭銀行卻沒有發現 松散的內部控制 從巴林破產的整個過程看，無論各國金融監管機構或國際金融組織都普遍認為，金融機構內部管理是風險控制的核心問題，而巴林的內部控制卻是非常松散的。

2、審計人員應當如何進行審計？ 進行內部控制測試。1進行詢問，詢問工作人員了解控制程度

政府績效審計案例

（二）威海市威海公園項目績效審計

1．背景。

威海市威海公園建設項目于2001年竣工后，社會各界對其看法不一，有的認為是一項“民心工程”，有的則認為是一項“政績工程”。公園建設到底花了多少錢，到底取得了多大的效益，都沒有一個明確的評價。

在2003年年初，威海市審計局將威海公園投資效益審計列入了審計計劃，對參建單位建設資金使用情況和2000至2002財務收支進行了審計，對項目的組織管理和建成后帶來的經濟效益、環境效益、社會效益進行調查。

2．審計目標。（1）對管理部門及參建單位進行項目管理及資金使用情況的審計調查，借此摸清全市市政建設的管理狀況、財務狀況和投資控制情況，分析項目本身的管理體制對政府投資效益的影響；

（2）對公園項目建成后所產生的經濟效益、環境效益和社會效益進行審計調查和客觀評價；

（3）對三個參建單位市政公司、園林處和路燈處2000至2002的財務收支情況進行了審計。

3．審計過程。

從建設項目的立項人手，對項目的可行性研究報告、規劃設計、前期準備工作、工程指揮部的成立及運作、設計施工監理采購的招投標、工程資金的落實和使用、工程進度質量的管理等情況進行了全面的審計調查。

4．審計發現了一些問題：

（1）參建單位財務核算中的弄虛作假、會計信息失真等問題計2．5億元；（2）市政建設存在行業壟斷現象；

（3）建設項目管理部門不明確，缺乏統一管理和統一核算；

（4）參建單位具有管理單位和施工單位雙重身份；項目概算編制不實、控制不力；

（5）工程結算不實，部分工程實行招投標制度不嚴。5．建設項目的效益評價：

（1）有效提升了城市文化品位和城市品牌價值；

（2）整體上改善了市區的投資環境，促進了招商引資工作；（3）拉動了周邊房地產業的發展；（4）對旅游業拉動作用明顯；（5）改善了市區交通格局；

（6）改善了城市自然生態環境。6．建議：

（1）建立多元化的市政建設的投融資渠道；（2）放開市政設施經營市場；（3）改革市政建設管理體制；

（4）進一步加強市政建設的項目管理；

（5）加強建設項目的財務監督管理。討論：

1、政府績效審計的審計目標？

2、針對資料里的問題審計人員可以采用什么樣的審計方法？

經濟責任審計

案例一：

2005年7月，十堰市委組織部干部監督舉報中心收到了一封匿名舉報信。舉報信的內容是反映武當山某院原院長劉瑞利用職權貪污挪用公款的情況。舉報信反映的內容比較具體，能夠反映到涉嫌犯罪的某一時間、某一項目及參與人員。舉報信內容更多反映的是假發票列支和工程領域的貪污問題。舉報中心工作人員感到此信反映的問題非同尋常。于是他們迅速將此信的內容向市委組織部領導作了匯報。有關領導聽完匯報后，遂即要求對劉瑞進行任期經濟責任審計，查清有關情況，核實舉報信的內容。2006年3月，十堰市委組織部正式下達了經濟責任審計委托書。4月，十堰市經濟責任審計局擔綱受命，組成精兵強將的審計組進駐武當山某院，對劉瑞實施經濟責任審計。

經過初步了解，該院原來一直處于虧損倒閉狀態，劉瑞在任期間以改革者自居，做了一些“開拓性”工作，不少人對其工作贊美有嘉。原有關經辦人員對審計頗有微詞，不予積極配合。

一個星期過去了，審計組對該院的財務核算和管理狀況進行了全面核查，但是沒有找到合適的突破口。這個時候，審計組又多次召開分析會議，商討審計主攻方向。最后他們決定以核實發票的真偽性作為開展這次經濟責任審計的突破口。他們了解到該院賬冊未設置現金日記賬和銀行存款日記賬，會計核算不規范、財務管理混亂，內控制度不健全且未能認真執行。這一問題引起了審計人員的高度警覺。很快，一個新的疑點又浮出水面。據原會計靳忠新講，2004年該院服務臺的現金日報表保存最完整，審計組對其進行了核對，發現每個月日報表與單位出納憑證現金收款單存在很大誤差。經過仔細核對，發現兩者相差21萬元。

一筆奇怪的賬務處理引起了審計組的注意：2002年該院新開發的水上項目財務報表反映，劉瑞曾私人拿出20000元錢進行該項目費用支出，但在該院所有會計財務反映沒有借條，也沒有會計憑證。審計組又根據舉報的線索，從該院物資采購入手，發現2002年僅買香煙一項就高達28872元，所購買的香煙在入庫時沒有用發票，而是記入庫材料，月底按自制的盤存表記入營業費用，而這些香煙的發票，又在不同的時候進行核銷，憑證統計，前后重復報銷達231856.70元。座談又了解到負責該院采購的是和劉瑞有親戚關系的王某，并且王某每次采購價格要比市場價格高，還多次使用假名字入賬，審計核實前后共有18000元直接進入了劉瑞的腰包。經過審計組多方內查外調，審計核查取得了重大突破。以該院原院長劉瑞、原副院長、某賓館原總經理薛文敏、會計靳忠新等隱藏的一窩“碩鼠”漸漸浮出水面。審計核實多處涉嫌違法違紀線索。

線索一，假發票列支，虛開煙酒發票套取現金。該院財務賬反映,劉瑞2003年用北京東大門副食品發票，自己填寫副食報禮品4.25萬元，用武漢副食小店發票報禮品2萬元，2004年 11月司機趙某報瓷器2.31萬元，發票是過期版本，并有單位內部人員填寫。

線索二，編造假名字，套取工程款。2004年2月，劉瑞在支付個體老板錢某裝修該院一樓餐廳工程中，偽造虛假名字，弄虛作假，虛增工程造價，套出工程款8.76萬元，其中會計靳忠新用自行填制的物品入庫單以彭兵（假名）報柴油等1.14萬元，以錢火生（假名）報酒水0.89萬元，李義（假名）報煙酒副食0.68萬元。2004年2月報銷費用3.14萬元，憑證多達60余份，其中編造4個虛假名字報銷。

線索三，重復報賬，用內部收據套取現金。會計憑證顯示，從2001年至2004年，劉瑞曾10次將虛開煙酒、柴油發票5.02萬元，不同的時間內重復報銷，用于個人開支，僅2002買香煙一項達2.89萬元。2002年10月該院使用NO.1502481收款收據填寫是以培訓費名義收到現金7.16萬元，同時以現金方式退押金7.16萬元，這筆資金即無交款單位，也不知退給誰。

線索四，國有資產損失嚴重。劉瑞任期內該院開發的水上項目自2002年7月開始經營到2003年10月停業，財務報表顯示，營業收入0.62萬元，營業費用0.2萬元。審計調查，這個項目大部分費用在該院賬務上核銷，并未實行財務獨立核算，還存在從該院賬上發放職工工資和項目賠款，實際水上項目損失19.54萬元。

線索五，做假賬隱瞞收入。憑證顯示，劉瑞指示會計人員設置內外兩套賬。幾年來，做假賬隱瞞營業性收入合計216.82萬元。審計組掌握大量線索后，立即向十堰市審計局辦公會作了匯報。市審計局領導深感案情重大，及時向市委組織部匯報了審計結果，并依法及時將審計線索移送市紀委。市紀委迅速會同市審計等部門組成聯合調查組，對重大案件線索進行調查核實，在掌握了劉瑞等人違法違紀的事實后，很快對劉瑞實行控制，并依法移送檢察機關。茅箭區檢察院10月27日向茅箭區法院起訴。

根據審計提供的無可辯駁的事實依據以及檢察機關立案后劉瑞的坦白，經初步認定，劉瑞在任職期間，利用職務和工作之便，采取加大支出，虛開煙酒、柴油發票，先后3次伙同他人采取私分等方式，大肆侵吞公款47699元，劉瑞從中獲款17000元。同時，劉瑞先后4次非法收受他人現金65000元??此外還進一步查實了該院原副院長、某賓館原總經理薛文敏、會計靳忠新等人涉嫌貪污受賄的違法違紀行為。等待他們的將是法律莊嚴的判決。

討論：

1、經濟責任審計目標？

2、針對線索一審計人員應當如何進行詳細審計？ 針對本線索主要對假發票進行審查。首先審計人員應根據自己的專業知識鑒別假發票

3、如何評價相關經濟責任人？

4、經濟責任審計范圍？

4、（1）外部審計從事經濟責任審計的范圍不應超越 財政財務收支的范圍；（2）內部審計可以超越財政財務收支，將經營（業務）管理活動納入審計范圍；（3）合理保持“期望差距”，確定審計范圍應該

“量力而行”；（4）對經濟責任只進行“有限”的評價；

（5）避免對被審人作出結論性的意見，審計報告以反映事實和界定責任為主。

3.（一）評價的基本原則

1、經濟和定量原則

（1）以經濟責任和經濟業績為評價范圍；（2）采用指標測算進行定量評價；

2、劃清經濟責任界線的原則（四條界限）

3、分清主、客觀因素的原則

（1）識別客觀因素（檢查會計資料）；（2）測算客觀因素的影響金額（工作底稿）；（3）調整經濟業績指標（審計報告）；

4、謹慎原則（三個不評價）。責任界定

1、本人行為違紀；

2、下屬人員行為違紀，被審人對下屬人員有以下情況： 指使、強令、包庇、縱容的；

3、失職和瀆職；

4、屬于直接責任的其他情況。

第五篇：政府審計獨立性

政府審計獨立性

摘要：隨著我國加入WTO和社會主義市場經濟的深入發展，社會對具有經濟監督職能的審計工作提出了越來越高的希望和要求。政府審計、注冊師審計和內部審計構成了我國審計監視體系的三大主體，三者相互聯系，又各自獨立、各有特點、各司其職，相互不可替換。由于政府審計機關是最早的審計組織形式，也是現代各國審計機構體系中最重要的組成部分，作為國家行政機關，其對審計的獨立性有特殊的要求。目前，我國政府審計獨立性問題日益突出，影響政府審計職能的發揮，制約了政府審計的進一步發展。應致力于改變現行的審計領導體制，排除不當的行政干預，借鑒發達國家的經驗，建立具有中國特色的政府審計模式，以確保政府審計的獨立地位。關鍵詞：政府審計獨立性對策

一、政府審計概述

政府審計是指政府審計機關對會計賬目，監督財政、財務收支真實、合法效益的行為進行獨立檢查，其實質是對受托經濟責任履行結果進行獨立的監督。我國政府審計包括中央、地方以及行政單位預決算審計。政府審計的目的，一方面是監督國家財政預算資金合理、有效地使用；另一方面是對財政決算情況作出客觀 的鑒定與公證，為財政管理提供改進措施，并揭露違法行為。

目前各國根據其審計機構設置的不同，可將審計分為不同類型，不同類型政府審計的獨立性也有差異，如下表所示。審計類型 主要國家代表 主要特點

審計范圍廣，獨立性強，權威性高。但需要

立法型 英國、美國 強有力的立法機構體系和完善的立法程序，才能發揮作用。

權威性和獨立性較大，但其作用的發揮往往

司法型 法國、西班牙 受到業務量等多方面的限制，較適用于中小

國家。

匈牙利、羅馬尼審計機關往往兼負其他行政監督職能，審計行政型

亞、芬蘭、俄羅監督具有廣泛性和直接性，但其獨立性受到

斯、中國 一定的限制。

國家審計機構自稱體系，地位獨立，雖然同

獨立性

日本、德國

立法部門，具有較強的宏觀服務職能。

我國政府審計機關是代表政府依法行使審計監督權的行政機關，它具有憲法賦予的獨立性和權威性。在經濟發展和體制完善過程中，政府審計做出了巨大的貢獻，但不可否認，長期以來我國政府機構設置復雜，企事業單位數量眾多，審計中也出現很多問題。審計獨立性是審計最根本的特征之一，也是審計結果客觀公正的前提條件。在我國，政府審計機構隸屬于國務院和各級人民政府領導，屬于單向獨立，時向立法和行政部門提供服務，但更側重于

僅獨立于被審計單位，區別于注冊會計師審計的雙向獨立。獨立性實質上要求審計人員在實施審計過程中與被審計人之間不存在任何利益關系，并且在依法履行審計職責時，不受其他組織和個人的干涉。審計工作的獨立性決定了審計監督是較高層次的監督，具有權威性、科學性和嚴肅性。

二、我國政府審計的獨立性

目前，我國政府審計實行行政型管理體制，行政型政府審計的獨立性在所有政府審計管理體制中是最弱的。我國政府審計在這種體制的管理下，獨立性自然經常受到社會各界人士的懷疑。我國《憲法》規定，政府審計部受任何其他行政機關、社會團體和個人的干涉。從此規定來看，我國政府審計的獨立性是很高的，也有很高的權威性。但是，《中華人民共和國審計法》規定：審計署隸屬于國務院，在國務院總理的領導下，開展審計工作。因此，審計署僅是國務院的組成部門之一，為加強政府管理服務，其獨立性開始遭到削弱。《中華人民共和國審計法》第九條、十一條又明確規定：地方各級審計機關對本級人民政府和上一級審計機關負責并報告工作，審計業務以上級審計機關領導為主，人員調配、辦案經費受本級政府管轄。這樣看來，審計機關雖然獨立于財政部門和國有企事業單位，但是并不獨立于各級政府。審計有三種重要的關系人：審計主體、被審計單位和授權委托者。審計的主體只有獨立于被審計單位和授權委托者才能獨立的進行監督活動，我國政府審計體制中，各級審計機關接受本級政府的領導，又接受本級政府委托對本級政府的財政預算以及其他經濟活動進

行監督，整個過程就是一個自我反省的機制，完全喪失了審計的獨立性。這與《憲法》要求審計機關不受任何其他行政機關干涉的規定相違背，也直接導致了其他一系列損害其獨立性的問題。

其次，地方審計機關雖然在具體審計業務上以上級審計機關領導為主，但是審計人員調配和審計經費來源都受本級政府節制，這對政府審計的獨立性又是一項致命傷。審計人員也需要在這個社會生存，審計機關給審計人員勞動報酬，同級政府和財政部門負責政府審計機關的經費來源，這樣的關系，如何能保證審計人員的獨立性呢？同時，審計機關的主要負責人的任免也必然受著本級政府的影響。顯然，從我國地方政府審計機關的經費來源和人員調配上來看，政府審計是缺乏獨立性的。

此外，審計是委托代理關系的衍生物，產生于財產所有權與經營權的分離。我國實行以公有制為主體的社會主義市場經濟制度，人民委托政府對國家進行管理。人民政府代表著全體人民的利益，我們有理由相信人民政府不會出現道德風險。但是中央政府將具體的社會資源經營管理權委托給具體的各級部門時，委托代理風險就會出現。中央政策立足于全體人民，兒各個地方部門在實際行動時，就會立足于自身甚至假公濟私。政府審計機關的審計范圍是受到限制，無權以完全中立者的身份對審計范圍做出獨立判斷。即使審計機關合理推斷某個國有資產管理部門可能存在侵吞國家財產的行為，本級政府也不一定會將這個部門納入審計范圍。因此，審計機關的獨立性是受到了限制的。

最后，我國現行法律制度不完善，這也制約著政府審計的獨立性。從審計的發展過程可以看出，國家的法制和社會的民主水平，是決定審計能否發揮作用的主要因素。國家法制越健全，民主水平越高，政府審計機關的獨立性就越強，其監督職能就能更好的發揮。我們目前法律法規還有待發展完善。

總之，我國審計署隸屬于國務院，個地方政府審計機構隸屬于各級政府部門，是一種典型的行政型體制，這種憑借政府的行政權力，在開展審計工作和執行審計建議方面雖具有較有利的條件，但卻嚴重削弱政府審計的獨立性，這不利于深入開展廉政勤政工作，不利于政府在審計體制中的地位，因此強化政府審計的獨立性勢在必行。

三、強化政府審計獨立性的對策

首先，改革現有的政府審計組織機構和審計經費來源安排。在中央和地方政府審計機關的關系上，改變雙重領導體制，消除地方政府的行政干預，保證中央政府的調控力度。即各級政府審計機關均由國家審計署集中領導，統一管理，在機構、人員編制、經費來源、領導干部職務的任免等方面，一律實行垂直領導，避免當地政府的行政干預、避免經費上的財政牽制，對當地政府的財政預算執行情況和收支情況能夠獨立、客觀的進行審計并做出意見。

其次，借鑒“立法型”審計模式，強化人大預算監督職能。立法型審計體制是一種被英國、美國、加拿大、澳大利亞、奧地利等50 多個國家采用的政府審計模式。在這一模式下，最高審計機關隸屬于立法機關，審計機關依據法律授予的權力獨立行使審計權，直接對議會

負責并報告工作；審計總署與地方審計機關相互獨立，無業務及行政上的領導關系，最高國家審計機關僅對聯邦政府資金或牽涉到使用聯邦政府資金的項目及活動進行審計，州政府資金的審計由各州審計機關負責實施。立法型審計體制的制度安排在提升政府審計獨立性，增強審計報告的全面性、客觀性和公正性上發揮了明顯的制度優勢。但由于我國的政治體制與西方的三權分立制度有著本質區別，推行立法型審計模式需要一系列與之相適應的立法改革，而改革的牽涉面廣、難度大，不可能一蹴而就。因此，根據我國的具體國情，借鑒立法型審計體制的設計理念，對人大在預算監督的機構、技術和人員等方面進行調整，增加審計方面的力量，逐步向專業化職能化的審計機構過渡。

再次，完善相應的法律法規。從法律法規上明確規定對政府審計人員違規現象處理程度，根據違法行為的輕重給予相應的懲處，而不僅僅停留在行政處罰的層面上。并對審計機關的機構設置、人員選拔、審計范圍、審計職權、經費來源等內容做出明確規定，使審計人員實際操作時有法可依，并可以受到法律的保護。

參考文獻：

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