關于基層法院管理與改革的經驗、問題與建議

一、主要經驗

（一）堅持黨對人民法院工作的絕對領導。

黨政軍民學，東西南北中，黨領導一切。沒有黨的領導，人民法院的工作也無從談起。要認真貫徹落實《中國共產黨政法工作條例》，健全維護黨中央權威和集中統一領導工作機制，嚴格執行黨組織向黨委請示報告重大事項規定，嚴格落實黨組的主體責任，健全完善黨組責任清單、黨組議事規則、黨組成員依照工作程序參與重要業務和重要決策、重大業務工作督查反饋等制度，發揮好黨組把握政策取向、改革方向、辦案導向的作用，確保黨的基本理論、基本路線、基本方略在人民法院各項工作中不折不扣落到實處。要講大局，不就案辦案，不機械辦案，努力做到政治效果、社會效果、法律效果相統一。

（二）堅持司法為民

人民是歷史的創造者，是真正的英雄。司法的本質是為了人民、依靠人民、造福人民，要始終把人民群眾放在心上。一是要加強訴訟服務體系建設。重視訴訟服務中心的建設工作，確保立案受理、信訪接待、材料收轉、聯系法官、卷宗查閱、訴訟收退費、訴調對接、立案調解、案件速裁、文書送達、12368訴訟服務等各項功能齊備。將訴訟服務中心的提檔升級和文明單位、文明窗口的創建工作融合，實行一體化推進，努力為人民群眾提供高質量的司法服務。探索建立符合實際的送達團隊、速裁團隊,并在法庭推行送達改革,為訴訟便利進一步提高保障。與速裁團隊建設相結合建立特邀調解制度,發揮人民陪審員的作用,探索人民陪審員駐庭調解新模式.切實減輕人民群眾訴累。二是要深化多元化糾紛解決機制改革。創新發展新時代“楓橋經驗”，完善“訴源治理”機制，堅持把非訴訟糾紛解決機制挺在前面，推動從源頭上減少訴訟增量。完善調解、仲裁、行政裁決、行政復議、訴訟等有機銜接、相互協調的多元化糾紛解決體系，促進共建共治共享的社會治理格局建設。加大對行業專業調解工作的指導力度，完善多方參與的調解機制，健全完善律師調解機制，進一步發揮專業調解作用。對具備調解基礎的案件，按照自愿、合法原則，完善先行調解、委派調解工作機制，引導鼓勵當事人選擇非訴方式解決糾紛。

（三）堅持落實司法責任制

一是要健全審判權力運行機制。

全面貫徹“讓審理者裁判，由裁判者負責”，強化獨任庭、合議庭的法定審判組織地位，依法確定職責權限，確保權責一致。全面加強基層人民法院審判團隊建設。理順審判機構、審判組織、審判團隊的關系，完善內部組織架構，優化審判資源配置。進一步健全“隨機分案為主，指定分案為輔”的案件分配機制。根據審判領域類別和繁簡分流安排，完善承辦法官與合議庭審判長確定機制。二是要全面落實院庭長辦案制度。推進落實入額院庭長帶頭辦理重大、疑難、復雜案件制度。充分發揮院庭長辦案經驗豐富、綜合協調能力強的優勢，通過由院庭長承辦及擔任審判長參與辦案的方式，提高案件辦理質量和效果。院庭長應當主要辦理本院新類型等疑難復雜案件,院領導辦理管轄權異議、支付令、訴訟保全等簡單案件的，辦案數不計入考核。三是要建立健全法律統一適用機制。要將調研工作與審判執行工作密切結合，審判委員會及專業法官會議要加強業務指導，規范類案的裁判標準。強化審委會總結審判經驗、加強審判管理、統一裁判標準、出臺類案審理指南、研究審判工作重大事項的職能，細化審委會討論案件范圍，切實發揮審委會對重大敏感和疑難復雜案件的把關作用，推進標準化、類型化、專業化審判。建立、推行類案檢索制度，以

“類案推送系統”為平臺，要求承辦法官對存在法律適用爭議或者“類案不同判”可能的案件，制作關聯案件檢索報告，在合議庭評議或者專業法官會議討論時說明。

四是要完善新型審判質效監督管理機制。

強化院庭長監管職責。明確管理是院庭長的第一職責。院庭長要在尊重法官辦案主體地位的同時，遵循權責明晰、規范有序、分級負責、公開透明、監督留痕的原則，認真落實監督管理職責，確保辦案質效。建立完善效率管理長效機制。要采取有效措施加快案件審理進程，對調卷、送達、鑒定等影響審判效率的因素，調研提出解決措施，推進普通程序審理的各類案件在法定期限內快審快結。加強審判流程管理，強化效率通報調度機制，推進實施對立案一年以上的一般未結訴訟案件的清零工程，逐步擴大實施效能監察的長期未結案件范圍。

（四）堅持司法公開

做好裁判文書上網工作，強化裁判文書質量，進一步提高裁判文書上網的及時性，確保文書上網率達到100%。每月通報一次各庭局及辦案團隊裁判文書上網情況。加強科技法庭建設，全面推進庭審公開。通過中國庭審公開網、官方微博、微信公眾號等多種途徑開展和宣傳庭審網絡直播。科技法庭開庭實現分類安排,避免法官開庭時間沖突,必要時實行網上預約安排開庭;切實提高案件信息質量，確保審判流程信息有效公開。充分發揮司法公開平臺的監督和互動功能，建立健全意見建議、監督投訴的收集、分析、轉化和反饋機制。主動接受人大代表、政協委員及各方監督，認真辦理代表、委員的意見和建議，加強與代表、委員的聯絡及溝通。定期編輯工作動態等書面材料，主動把法院審判執行質效、立案信訪工作等情況報送至黨委、人大、政協等，爭取各方面對法院工作的更大支持。每季度開展人大代表、政協委員、律師及社會各方人士座談會，廣泛聽取社會各界對法院審判執行工作的意見，及時反饋建議采納、問題解決情況，不斷改進審判、執行工作，提升司法公信力。

二、存在問題

司法體制改革是一項綜合性工程，必須從整體上謀劃推進。從基層人民法院管理和改革的角度來看，主要存在以下主要困難和問題：

一是內設機構改革人員分流問題突出。

按照中央編辦、最高法院《關于積極推進省以下人民法院內設機構改革工作的通知》要求，大部分基層法院的內設機構數量已減少50%左右，相應地中層干部職數也同步減少，原有中層干部超出現有的干部職數，有的基層法院，在未來的幾年甚至是十幾年內，都難以提拔選用年輕的干部，這必將對法院隊伍的年輕干部造成打擊，勢必影響隊伍的穩定性。

二是法院審判隊伍存在人才流失。

實行法官員額制后，進入員額的法官政治、經濟待遇等明顯高于司法輔助人員和司法行政人員，原來以法官身份辦案的，現在作為法官助理的司法輔助人員情感上難以接受，司法輔助人員對轉崗任職的積極性不高，有的從業務隊伍中流失到其他部門或其他系統。另外，一些有法官資格但因年齡或身體等原因長期不在辦案一線的人員，已經不能適應新形勢需要，這部分人員退出法官隊伍，心理難免波動，也會在法院內部形成不穩定因素，造成法院審判力量的削弱。

三是地方事業編制、工勤崗位職業保障不健全。

為有效應對“案多人少”矛盾，近年來在地方黨委的大力支持下，為法院隊伍補充了大量的地方事業編制及工勤崗人員，為審判事業做出巨大貢獻。隨著改革的統籌推進，這些人員改革政策未定、職業前景不明，不能享受績效考核獎金等改革紅利，在人財物統一管理過程中，也未將這部分人員納入統籌管理，缺乏相應的財政配套性制度安排保障，嚴重影響這支隊伍的穩定性。

四是社會化服務購買難制約改革步伐。

最高人民法院周強院長多次強調，要充分發揮好社會化服務購買優勢，促進司法改革向縱深推進。但是中西部縣城等經濟欠發達地區，由于薪酬、編制、婚姻、家庭等綜合因素，在同等經費保障條件下，工作環境較發達地區相對落后，導致招不來服務機構，人才留不住。且后勤服務保障工作和聘用制書記員管理完全依靠法院，不僅沒有明顯提高后勤服務保障的質量，反而進一步增加了法院的行政性事務。

五是配套性改革制度尤其是加強法官職業保障方面的舉措亟待建立完善。

其一，法官工作壓力大、職業風險高，一些當事人及其近親屬因對案件裁決結果不滿而擾亂法庭秩序，指責、辱罵、甚至毆打、傷害法官的現象仍有發生，法官的人身安全和財產安全時常受到威脅，職業風險越來越大，而相應的職業安全保障仍需加強。隨著審判業務急劇上升，各類職業病癥高發，先后有鄒碧華、劉改幸等同志倒在審判執行崗位上。加之來自輿論、互聯網、信訪等方面工作的壓力只增不減，法官在辦案過程中，難免會顧慮重重，放不開手腳，無疑阻礙了法院審判工作和執行工作的有序開展。其二，實施法官單獨職務序列改革后，原與行政職級掛鉤的住房、醫療、差旅等待遇保障如何落實尚無明確文件依據。

三、意見建議

一是動態調整，適當提高基層員額法官的數量比例。

探索建立根據轄區人口、經濟、矛盾糾紛等綜合因素，核定基層法院中央政法專項編制數與案件數量比例系數，動態調整員額法官數量比例機制。建立以中院為單位的數據比對庫，每年進行數據比對，匯總后上報省高院，重新核定應當增加、減少的中央政法編制和員額法官比例，均衡法官辦案數量。建立有效的員額制進入、退出考核機制，要綜合考量辦案能力、辦案水平、辦案實績，對已進入額，但不能勝任的員額制法官，應當及時退出員額；對年富力強、有擔當、辦案實績突出的年輕法官，及時納入員額法官隊伍，構建“能上能下、能進能出”的常態化運行機制。

二是勇于探索，立足實際創新司法責任制改革舉措。

要充分發揮主觀能動性，深入研究，創設出符合實際情況、適應本地經濟社會發展需要的改革舉措。要根據實際情況進行合理的審判團隊配置，做到既能滿足法官精英化的要求，又能緩解辦案力量不足的問題。要進一步明確院庭長的審判職責與管理職責，盡量減少院庭長的行政事務，使其有更多精力專注于審判工作；要不斷規范院、庭長行使審判管理和審判監督權的范圍和方式，解決好放權后如何有效監督的問題，強化院庭長審判管理和依法監督職責，嚴格落實案件質量終身負責和違法審判責任追究機制，切實把司法權關進制度的籠子里，實現集體負責與個人負責相統一。要不斷向信息化建設要改革成果，充分發揮裁判文書制作系統、比對系統、類案檢索系統的優勢，強化信息化技術的使用比率，努力將案件的審判質效提升到新高度。

三是科學規劃，積極構建權責利相統一的保障制度。

既要嚴格依紀依法追究法官違法審判責任，又要充分保障法官依法獨立履行審判職責；既要實行法官辦案質量終身負責制和錯案責任倒查問責制，又要切實加強法官依法履職保障措施。一方面，探索提高法官職業榮譽感的路徑，增強法官對事業的責任感和使命感。完善審判風險保障機制，充分保障法官依法行使審判職權。嚴厲打擊侵害法官人格尊嚴、損害法官名譽、侵害法官及其近親屬人身財產住所安全等違法犯罪行為。另一方面，完善審判輔助人員的配置與保障，加快審判輔助人員的配套改革。從頂層設計出臺相關政策文件，探索建立法官助理“以委任制為主，以聘任制為輔”的管理方式，聘用部分法官助理，既充實法官助理隊伍，又緩解當前法官助理緊缺的壓力；再一方面，強化地方事業編人員的管理，采取“橫向交流，縱向晉升”的模式，對現有事業編書記員建立相應的績效考核機制，將工作成績優異、表現較好的地方事業編書記員轉為委任制，拓寬其晉升空間，穩定書記員隊伍。同時，主動協調地方黨委，對不適用人員進行轉崗交流，繼續為黨的事業做貢獻。最后，嚴格績效考核機制，用好“鼓勵激勵、容錯糾錯、能上能下”三項機制，堅持“能者上、庸者下、劣者汰讓”的鮮明用人導向，讓有本事、作風硬、善作為、能力強的法官干警有施展拳腳的舞臺，重新煥發審判隊伍新生機。

四是統籌兼顧，協同推進司法體制改革各項任務。

要按照司法責任制要求確定法官員額，合理設置法官、司法輔助人員和行政人員的比例，明晰各類司法人員工作職責。探索由“市中院主導招聘委派，基層法院考核”的新型社會化服務購買模式，采取集約化辦理送達等事務性工作，將法官從事務性工作中脫離出來，專心于案件的庭審、合議、裁判等審判核心事務，著力解決影響司法公正、制約司法能力的深層次問題，不斷將司法改革和司法事業向縱深推進。