關于人大開展協商民主機制的探索

豐臺區人大法制辦公室

協商民主是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央深刻總結我國社會主義民主政治建設的經驗和規律，作出健全社會主義協商民主、推進協商民主廣泛、多層、制度化發展的重大決策部署。近年來，社會主義協商民主全面展開，為改革發展提供了強大的智慧和力量支持。

在行使憲法和法律賦予職權的同時積極開展人大協商，對于堅持和完善人民代表大會制度、推進社會主義法治體系建設具有重要意義。如何將協商民主制度化地融入人大工作運行機制和行使職權的相關方面，更好地發揮協商民主在人大工作中的作用，需要我們在工作實踐中不斷研究和探索。

一、社會主義協商民主建設的目標任務

2015年2月中共中央印發了《關于加強社會主義協商民主建設的意見》，明確了社會主義協商民主的本質屬性和基本內涵，闡述了加強社會主義協商民主建設的重要意義、指導思想、基本原則和渠道程序。同年11月，中共北京市委印發了《中共北京市委關于加強社會主義協商民主建設的實施意見》（以下稱《實施意見》），對新形勢下發展人大協商民主作出了具體部署。

《實施意見》提出，推進北京市協商民主建設的總體要求是，高舉中國特色社會主義偉大旗幟，全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導，深入貫徹落實習近平總書記系列重要講話精神，堅定不移走中國特色社會主義政治發展道路，緊緊圍繞中央關于加強社會主義協商民主建設總體部署，牢牢把握中央關于加強社會主義協商民主建設的基本原則，從北京實際出發，著力構建程序合理、環節完整的協商民主體系，大力推進協商民主廣泛多層制度化發展，為建設國際一流的和諧宜居之都凝聚智慧和力量。

二、人大開展協商民主的主體范圍

區縣級人大協商民主是在黨委的領導下，在人民代表大會制度政治框架內開展的民主政治實踐的重要形式，是多領域多層面的協商制度機制，在協商過程中參與者的法律地位是平等的。協商民主的參與者即協商主體，具有廣泛性、多層性與代表性。

1.人大常委會。人大協商民主是在平等主體之間進行的，人大常委會即是基層開展協商民主實踐活動的主導者，同時也是平等參與的主體之一。

2.人大代表。人大代表是地方國家權力機關的組成人員，是人大工作的主體，也是參與協商民主的主體。人大及其常委會各項職能，只有人大代表的積極參與才能得以實現。

3.黨政機關。人大工作中協商民主的范圍主要是在公共權力領域中進行的，與黨政機關的溝通與協商是常委會工作的一項重要內容。黨政機關是人大協商民主的主體之一，這里包含兩個層次，一是人大常委會與區委和“一府一委兩院”的協商民主，二是常委會專門辦公室與對口部門的協商民主。

4.人大街工委、鄉鎮人大。區縣人大很多重點工作都需要人大街工委、鄉鎮人大的實施與配合，人大街工委、鄉鎮人大是與人大代表、人民群眾接觸最為廣泛的組織，起著上傳下達的重要作用，是人大協商民主的主體之一。

5.社團組織和社會機構。在市場經濟條件下社會利益關系呈現出多元化發展趨勢，社會結構發生了新的變化，不僅有傳統意義上的群團組織如婦聯、工會、共青團等，還有代表不同群體利益和訴求的各類民間社團組織，如民間商會、行業協會、專業合作社等，這些社團組織是人大協商民主的團體主體。另一團體主體是各類社會機構，如大專院校、科研院所、法律服務機構、文化藝術團體等，這些社會機構的參與，可在協商議題的專業領域中發揮智囊作用，有助于拓展協商民主的廣度和深度。

6.公民。公民是人大協商民主的個體主體。隨著社會的發展，公民利益訴求、維權意識、參與政治的需求日益增長。實現公民有序的政治參與，是協商民主真正成為人民群眾實現廣泛民主的重要形式。

三、人大開展協商民主的領域探索

根據十八大報告、十八屆三中、四中、五中全會及中央、市委文件中關于社會主義協商民主的論述，人大協商，要圍繞經濟社會發展的重點問題和涉及群眾切身利益的問題來開展。

1.立法工作中的協商民主。立法協商是人大工作中運用協商民主最為重要的內容，《實施意見》也對此提出了具體要求，包括完善立法項目征集和確立機制；健全法規起草協調機制；健全立法論證、聽證、評估機制和拓寬公民有序參與立法途徑四個方面。對于區縣級人大來說，雖然沒有立法權，但上一級人大的立法活動會通過下一級人大向社會公開，對于區域性特點強的法規文件，還會授權區縣人大制定。法規起草、意見建議征集等環節都應拓寬公眾參與途徑、加大公眾參與力度，充分發揮出立法協商在平衡、調整、規范各種利益關系方面的重要作用。

2.監督工作中的協商民主。常委會監督工作主要體現在關系改革發展穩定全局和涉及群眾切身利益的監督事項，要讓公眾參與到人大監督中來，特別是建立健全監督公開制度，落實監督法關于“各級人民代表大會常務委員會行使監督職權的情況，向社會公開”的規定，將監督事項納入協商民主的范圍，完善公眾參與的常態化機制，確保人大監督工作始終置于人民群眾的監督之下，有效提升人大監督工作的實效。

3.重大事項決定中的協商民主。主要體現在重大事項決定過程中，讓公眾了解重大事項的內容，保障人民群眾的知情權、參與權、表達權、監督權，為人大決策權的行使提供廣泛的民意基礎，促進決策科學化、民主化、法治化。《北京市豐臺區人民代表大會常務委員會討論、決定重大事項的規定》第三條規定就規定：“區人大常委會討論、決定重大事項，必須堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，堅持民主集中制，圍繞國家、北京市和本區工作大局，依法行使職權，維護人民群眾的根本利益。區人大常委會討論、決定重大事項的情況，應當向本級人民代表大會報告，并向社會公開，接受監督。”

第十四條第一款規定：“區人大常委會討論、決定重大事項，應當加強調查研究，廣泛聽取人大代表、有關機關、人民群眾和社會各方面的意見；必要時可以舉行論證會、聽證會，或者通過媒體向社會公開征求意見。”

4.人大代表履職工作中的協商民主。一是人大代表列席人大常委會會議，每年年初應根據常委會工作安排和代表意愿，制定全年列席計劃，除代表主動要求列席外，還應根據常委會議題邀請或安排相關代表列席。二是代表議案建議辦理工作，提出議案建議是人大代表履行職責的重要方式，應依法按程序開展議案建議辦理工作，將辦理過程和協商溝通過程結合起來，加強與代表的溝通協商，提高交辦層級，加強督辦和公開，促進辦理工作取得實效。三是人大代表與人民群眾的聯系工作。包括人大換屆選舉各階段，及當選后人大代表與選區、選民的聯系和溝通，向選民述職，經常性地深入選區，聽取和反映原選舉單位和人民群眾的意見和要求。《實施意見》要求，建立市人大代表聯系原選舉單位和人民群眾制度，搭建三級人大代表之間以及人大代表與人民群眾之間的聯系平臺，促進各級人大代表與人民群眾的直接聯系。

5.其他方面。如人事任免工作中的協商民主，在堅持黨管干部原則與依法行使人事任免權相統一的前提下，完善對擬提請人大常委會任命人員的事前協商和任前公示制度；還比如規范性文件備案審查中的協商民主，在規范性文件備案審查過程中，與行政相對人和法律顧問等相關專業人士開展充分協商，發揮專業優勢，由普遍實行的形式審查深化到對其合法性、合理性、可行性等具體內容進行實質審查。

四、人大開展協商民主的形式探索

人大工作中開展協商民主，要根據參與協商的不同主體和具體的協商內容，應用不同的協商民主形式，平等協商，促進對話與互動。

1.專題協商。專題協商以會議為主要形式，一事一議，目標明確、議題鮮明，集探討、交流、協商、議政于一體。

2.征求意見。這是人大工作中運用最多的協商民主形式。法律法規征求意見、重大事項聽取意見、咨詢法律顧問、干部任前公示等都是征求意見的形式。

2.聽證會。聽證一般是在立法工作和重大事項工作中采用。聽證的程序性強、工作量相對較大。需要舉行聽證的，主要是涉及群眾切身利益或有較大意見分歧的重大事項。

4.網絡互動。隨著互聯網等現代科技的廣泛應用，互聯網、公眾號等已成為信息傳播的新興媒介，可通過開通人大門戶網站、公眾號與網民互動，網絡具有傳遞快捷、覆蓋面廣、互動性強的特點，未來將是拓展協商廣度的重要載體。

5.其他形式。如民意測驗、民主懇談會等，隨著民主法治進程的不斷推進，還將進一步完善多種協商形式。

五、人大開展協商民主工作應注意的問題

1.積極推進協商民主的制度建設。根據常委會履行職權的范圍和工作特點，針對不同領域的協商，通過可行的制度設計，構建系統完備、運行有效的制度體系，使協商民主的運行真正做到有法可依、有章可循，為廣泛深入開展協商民主，打造載體，搭建平臺。在制度建設上要著重解決好協商主體、協商內容、協商方式、成果運用等方面的問題。

2.努力拓寬協商民主的廣度深度。廣泛深入地開展人大協商民主，就要在實踐中不斷完善和創新實現路徑，深化協商民主的成果，促進協商成果的落實和轉化，使協商成果切實融入到人大的工作中，在滿足人民群眾的新期待上發揮作用，推動人大工作的民主化和專業化，提高社會公眾對人大的信任度和向心力。

2018年6月