第一篇：武陵山區域協作機制與模式研究論文

一、共進共贏的認同機制與政府推動模式

當前，面對新形勢，迎接新挑戰，完成新任務，都要求我們從思想上統一認識，把力量凝聚到實現武陵山區域協作發展上來。

1.建立高層領導會晤機制。區域發展經濟一體化，首先要領導觀念要到位，只有觀念到位，行動才能到位。而觀念到位關鍵是要建立領導會晤的機制，在會晤機制的框架內就中長戰略及規劃思路、區域經濟一體化發展政策、跨省市重大建設項目規劃布局等進行溝通和交流，從決策層面加強溝通，開展專題協作。

2.設立武陵山區域合作與發展研究中心。一是該中心從研究武陵山區域經濟合作入手，結合區域經濟合作的戰略構想，緊緊抓住中部崛起機遇，科學規劃區域發展戰略，及時制定有關政策措施，促進區域經濟健康協調發展。二是中心將著眼于為政府、大專院校、科研機構、企事業單位以及社會團體服務，選出各方面迫切需要解決的問題，組織開展合作研究，并通過各種形式培養年輕的研究人員及各類人才。三是中心機構設置。設置顧問、主任、副主任、工作人員。

3.制定武陵山區域經濟一體化的行動綱領。突破落后思想觀念的束縛是改革創新的必然要求，更是武陵山區域經濟協作發展的行動指南。為此，武陵山區域各級黨委和政府應該共識共作，樹立整體發展意識，在調查研究的基礎上制定武陵山區域經濟協作的戰略構想和行動綱領，為區域協作提供新指導、新方向、新動力。

4.舉辦武陵山合作與發展論壇。要充分認識加強區域合作是統籌區域發展、順應區域經濟一體化發展趨勢的客觀需要，是尋求共同發展、提升區域整體競爭力的必然選擇，要從更高的站位、更寬的領域審視區域合作，舉辦“武陵山合作與發展論壇”年會，總結和發展長期以來政府、部門和民間的良好合作經驗，共同研討區域發展面臨的機遇、挑戰以及區域合作的方向、目標、重點、模式和推進機制，廣泛凝聚“戰略合作、共進共贏”理念，推動多層次、多形式、經常性的人員往來與交流，在政府、部門、民間多個層面上全面增進互信，形成共識。

二、平等互惠的利益機制與市場主導模式

武陵山區域經濟一體化的關鍵是利益協調。沒有利益的共享，就不可能有經濟的融合;沒有利益的協調，就不可能有真正的區域一體化。因此，建立有效的利益機制，是區域經濟一體化的關鍵。由于資源稟賦相似，經濟發展水平相近，武陵山區域產業結構雷同現象嚴重，產業布局、政府管理、地區發展規則與經濟增長、投資政策等多個方面難免存在利益不協調的地方。因此，建立在市場主導基礎上的利益機制，有助于合理協調整個區域的經濟發展利益。

1.構建利益共同體。構建利益共同體，必須有全新的利益觀，一是競爭合作觀，真正懂得競爭并不是完全是排他的，協作的競爭才能使利益最大化。二是利益分享觀，在市場經濟條件下，任何獨占利益的想法都是不切合實際的，必須舍得在分享利益中得到最大的利益。

三是發展利益觀，真正的利益不是已經得到的，而是未來可能得到的;不是存量的，而是增量的;不是靜態的，而是動態的。通過促進發展，得到更多的利益，是建立利益協調機制的重要前提。各地區應從區域整體利益出發，認真梳理各種地方性政策和法規，取消不平等的地區待遇，使各地和各種不同性質的經濟主體得到同等對待，促進區域間的利益公平。

2.建立新型的利益分享機制。武陵山區域經濟協作的出發點是通過合作來共享整體利益，重新調整各地方政府的產業結構，形成合理的產業布局和產業分工體系，從而實現武陵山區域公平的競爭環境、同等的發展機會和分享經濟利益的權利。與傳統利益協調手段相比，利益分享機制強調在市場經濟基礎之上區域間平等、互利、協作的新型地區利益關系的確立，并通過地區間利益的分享實現區域經濟的協調發展。

3.建立新型的利益補償機制。利益補償機制是對部分地區在利益和機遇上的損失予以補償，從而減少地方政府合作和區域經濟一體化發展的阻力。主要表現為;一是對于自然資源的開發利用，要建立資源輸出地的補償機制，調整相關的財稅政策，合理規劃，嚴格控制資源浪費行為。如果有必要的話，還可以通過制定優惠政策鼓勵企業延長產業鏈或進行產業轉移減少對當地資源的開發。二是規范的財政轉移支付制度。在現行體制下，除了中央對地方的縱向轉移支付外，武陵山區域應積極探討建立地區間橫向轉移支付。

三、開放一體的規劃機制與聯合開發模式

武陵山區域協作應從區域統一規劃入手，走聯合開發之路，優先在交通、信息、能源、物流和旅游等基礎設施宏觀規劃中采取一致行動，對接各省(市、區)發展戰略規劃，爭取國家層面的規劃支持，致力在武陵山區域形成大交通、大信息、大能源、大物流和大旅游網絡的格局。與此同時，按照“生態城市化、生態產業化”和“開放、互惠、共贏”理念，統籌推進區域城鎮體系規劃和區域產業體系規劃，并建立相應機制保證規劃的實施。

1.構建區域規劃政府間協調機制。由于武陵山區域規劃跨行政區劃，行政區之間并不存在行政上的隸屬關系，不能簡單地以“命令與服從”的行為模式去推動區域規劃的實施。因此，政府間的協商與協調貫穿于區域規劃制定與實施的全過程。其一，建立武陵山合作與發展規劃聯席會議制度，由有關地區政府和部門共同參加，對區域規劃編制與實施中的重大事項進行協商并作出決定。其二，設立武陵山規劃編制與實施的專門常設機構，如武陵山規劃管理辦公室，協調區域政府間關系，調解處理區域政府的不同意見和糾紛，確保規劃在區域內得以充分落實。

2.完善規劃目標分解與任務細化機制。區域規劃的實施有賴于區域政府各自在其所轄行政區內將規劃的目標與任務加以貫徹落實。其一，以各行政區規劃分解細化武陵山區域規劃。區域地方政府和政府職能部門在編制制定行政區規劃時，將武陵山區域規劃的目標與任務分解落實到行政區規劃之中，以較低層級的規劃來分解落實，實質是不同層級規劃之間的銜接過程，這是武陵山區域規劃實施的主要途徑。其二，指定特定政府部門分解細化區域規劃。如交通、旅游部門。

3.建立區域規劃實施評估和監督制度。設立區域規劃強有力的監督管理和協調機構，對區域規劃實行長期跟蹤與定期匯報，監督區域規劃的實施。同時，在跟蹤評估過程中檢驗規劃質量，也是修改規劃制定下一輪規劃的重要基礎。

四、務實高效的管理協調機制與同步治理模式

武陵山區域行政分割嚴重、市場壁壘眾多，經濟發展水平低下，要促進該區域協調發展，管理協調機制的構建成為主要問題。通過采取“政府管理協調、非政府組織管理協調和市場一體化治理”同步治理模式，逐步強化武陵山區域經濟一體化的組織、管理、協調和保障力度。

1.建立政府間區域協調委員會。由中央政府牽頭或授權，在武陵山區域建立具有權威性的統一的區域協調委員會，該委員會由國務院直接領導或作為國務院派駐機構，不附屬于武陵山區域任何一個省級政府(直轄市、自治區)。委員會設主任一名，由發改委官員擔任;

設委員席位若干，武陵山區域每個市級地方政府擁有一個席位。如果是協調綜合性重大事務，建議由每個地區的行政首長作為委員，如果是協調專門領域的事務，建議派出各市級相關職能部門領導作為委員，采取席位固定，人員機動的辦法，確保協調會議能順利召開。協調委員會作為決策機構，定期召開會議，如有緊急事務需要磋商，可臨時召集。區域協調委員會下設區域協調辦公室，作為常設機構，執行委員會的決議和處理日常事務。

2.培育和發展各種非政府間協調組織。區域協作發展的初期，政府間協調委員會作為協調的主體，在爭取中央政府參與和支持的同時，由各地方政府參與和主導。隨著市場經濟體制的健全和完善，應大力培育和發展各種非政府協調組織，協調企業、行業、地區間的經濟活動，比如組建各種行業協會武陵山旅游企業聯合會，武陵山中小企業聯合會，武陵山勞動力市場中介機構協調會等，由他們協調各地企業之間的生產和經營活動，補充和完善政府間協調組織的協調功能，更多的利益關系交由市場中介組織進行協調，政府主要負責協調區際基礎設施共建共享，跨區發展規劃制定，重大工程項目實施等具有跨省交界地帶公共品性質的內容，為地區間的聯合協作提供一個良好的規制環境。

3.完善區域市場調控機制。構建武陵山統一大市場對資源配置起著基礎性作用，調控機制要在市場機制的基礎之上才能有效發揮作用，而市場機制的有效運轉，必須以統一市場為依托。目前，在武陵山區域需要建成統一的區域性商品流動市場、產權交易市場、勞動力市場、科技成果轉化及知識產權保護市場、基于網絡信息平臺的信息交流、信息共享及信用市場。這樣才有利于產品和要素的自由流動，為市場對資源的基礎性配置作用創造條件，促進跨省區交地帶的產權重組、異地并購、形成跨區域的企業集團或企業共同體，促進區域經濟聯合協作向縱深發展，有效協調各地區，各經濟主體之間的利益關系，形成各地區之間的市場調控機制，協調區域發展。

武陵山區域有其獨特的資源、環境、地理優勢，這為推進武陵山區域經濟一體化發展奠定了良好的基礎，創造了良好的條件。但要真正實現區域一體化的目標，還需要長遠的規劃和持之以恒的堅持。有了規劃，有了共識，有了中央和省市政府的大力支持，有了各地區的共同努力，未來的武陵山一定會發展成為山水秀麗，文化獨特，城鄉和諧，產業布局合理，優勢領域突出，整體實力強勢的魅力之地。

第二篇：武陵山片區區域發展與扶貧攻堅規劃

第六章 改善農村基本生產生活條件

以縣城和周邊中心鎮為重點，加快小城鎮建設步伐。以小城鎮為依托，加快新農村建設，加強農村生產生活服務設施建設。第一節 小城鎮與村莊建設

小城鎮建設。支持一批特色民族文化、旅游度假、商貿流通、加工制造等小城鎮加快發展，加強基礎設施建設，完善建制鎮功能，提高人口集聚能力，促進農村人口向小城鎮適度集中，努力營造和諧平安的人居環境，形成具有濃郁區域特色的小城鎮。

中心村規劃建設。編制中心村建設規劃，科學布局農村村落。鼓勵農民向中心村集聚，引導農民建設富有地方特色、民族特色、傳統風貌的住房。整合各類資金，統籌規劃建設中心村公用基礎設施。

移民搬遷。按照自愿原則，整合易地扶貧搬遷與生態移民、以工代賑易地搬遷、國土地質災害搬遷等項目資源，對居住在生存環境惡劣、基礎設施極差地區的貧困人口和村落實施移民搬遷。對生活在自然條件惡劣、自然災害頻發地區的貧困人口和自然保護區核心區、重點旅游景區核心區內的人口實行整體搬遷移民，適當提高中央補助標準。通過對口培訓、定向定點招工等形式引導向中小城鎮、工業園區移民。把發展特色產業與移民搬遷相結合，切實解決好搬遷戶的后續發展問題。

貧困村整村推進。以規劃為平臺，由縣統籌整合資源，實施**個貧困村的整村推進，力爭對每個貧困村的平均投入達到300萬元以上。加強基礎設施建設，改善村容村貌，發展特色增收產業。

第二節 改善農業生產條件

鄉村道路建設。加快通鄉、通村公路建設，所有鄉鎮到縣城公路基本達到三級標準，100%行政村通達，95%以上的行政村通瀝青(水泥)路，加快推進農村公路安保工程。

小型農田水利建設和生產用電。加強水庫渠系配套建設，扶持修建一批小型農田水利設施，實施小水窖、小水池、小塘壩、小水渠、小泵站“五小水利”工程。加強農村生產用電保障。土地整治與農田改造。推進土地整理和高標準農田建設，加快中低產田改造，實施“沃土工程”，提高耕地質量。

小流域治理和水土保持。加強中小河流治理、山洪地質災害防治以及水土流失綜合治理。加快小流域自然資源綜合開發利用，合理規劃安排小流域內的農林牧業生產用地，加強統一管理，提高水土資源利用效率。第三節 改善人居環境

實施水、電、路、氣、房和環境改善“六到農家”工程。加快實施農村飲水安全工程，吸引社會資金和農民投資開展農村飲水工程建設和管理，明確產權，開展有償服務，提高農村飲用水水質和利用率。加快農村電網升級改造，實現城鄉用電同網同價，全面解決無電行政村用電問題，實現戶戶通電。將村組道路建設納入“村村通工程”規劃，推進鄉村公路向村民小組和居民點延伸，大力建設石板路、水泥路等人行便道和田間耕作便道。完善村組道路管養機制。推廣應用沼氣、節能灶、固體成型燃料、秸稈氣化等生態能源建設項目，適當發展太陽能、風能等可再生能源。實施小水電代燃料工程，促進清潔能源廣泛使用。擴大農村危房改造規模，完成**萬戶農村困難家庭危房改造。全面推進農村環境綜合整治，實施改水、改廚、改廁、改圈“四改工程”，加強農村污水、垃圾處理和畜禽養殖污染防治，控制和降低農藥、化肥、農膜等面源污染。綠化美化農村“四旁”（村旁、宅旁、路旁、水旁），改善農村人居環境。

專欄13 農村危房改造

重點產業園區 改造規模。湖北**戶，湖南**戶，重慶**戶，貴州**戶。

改造標準。3口人40平方米，5口人50平方米，7口人60平方米。補助政策。每戶1.5-2.5萬元，享受1-3萬元貼息貸款。第七章 就業與農村人力資源開發

把提高勞動者綜合素質和培養自我發展能力作為促進就業與農村人力資源開發的著力點，大力發展勞務經濟，積極推進農村勞動力轉移和農村人力資源開發。第一節 就業促進與農村勞動力轉移

農民為堅合理調整就業結構。將二三產業作為拓展就業的方向，調整片區三次產業結構，逐步增加三產從業人員比重。構建農村、小城鎮、城市三級城鄉就業平臺，將小城鎮作為農村就業轉移的主陣地。對農村勞動力進行分類引導、差別培訓，推動兼業型農民轉變為職業化、專業化農民。

拓寬就業渠道。立足本地開發就業崗位，鼓勵片區內企業優先招收貧困勞動力就業。以旅游業為先導，大力發展勞動密集型企業、服務業、公司制農業企業、小型微型企業，創造就業機會；開辟公益性崗位；支持自主創業、自謀職業，以創業帶就業；積極拓寬片區外異地就業渠道。

完善就業服務。統籌做好城鎮新增勞動者就業、農村富余勞動力轉移就業、失業人員再就業工作，針對不同就業群體特點開展就業服務。完善就業援助制度，幫助零就業家庭解決就業困難。保障勞動者合法權益，提供法律援助。構建覆蓋城鄉的勞動力市場信息服務網絡。在用工比較集中的地區設立勞務工作站，提供就業跟蹤服務。

促進務工農民融入城市。開展進城務工人員的繼續教育、職業培訓和心理輔導。縮小進城務工人員與城鎮居民在享受子女入學、就醫、住房和社保等城市公共服務方面的差距。第二節 提高農村勞動力素質

職業技術教育。改擴建一批中等和高等職業技術教育學校，重點支持旅游、民族文化和現代農業等專業性院校，改善學校設施，完善實訓基地建設。鼓勵發展民辦職業學校。加強特色專業建設，培養特色產業發展專門人才。鼓勵農村貧困家庭未繼續升學的應屆初、高中畢業生參加勞動預備制培訓并給予一定的生活費補貼。支持農村貧困家庭新成長勞動力接受中等職業教育并給予生活費、交通費等特殊津貼。免除中等職業教育學校家庭經濟困難學生和涉農專業學生學費，繼續落實國家助學金政策。對貧困戶中接受高等職業、中等職業教育和一年以上技能培訓的在校學生，在享受國家規定的其他補助政策的基礎上，中央財政扶貧資金每人每年再予適當補助。

勞動力轉移就業培訓。支持本地各類教育培訓機構開展訂單、定向培訓，加強與發達地區職業院校聯合辦學。鼓勵農村勞動力參加職業技能考核鑒定，對取得相關職業技能證書的農村貧困勞動力給予補助。鼓勵本地區企業以“工讀結合、半工半讀”等形式對農村勞動力進行崗前培訓。

鄉土人才培養。建立村干部輪訓機制和后備村干部管理庫。通過項目、資金、培訓等方式扶持致富帶頭人，鼓勵創業興業。開展“致富能人”、“技術能手”等評選活動。鼓勵支持優秀大學生村官扎根農村，成長為農村致富帶頭人。有針對性地開展農村經紀人培訓，加強信息服務，建立激勵機制。農村實用技術培訓。支持科研機構和企業深入農村，圍繞產業發展開展技術推廣和技能培訓。鼓勵科技人員現場示范、指導農業科技的應用，與農戶建立互利共贏的合作關系。大力發揮遠程信息網等現代化手段在技能培訓中的作用。

專欄14 雨露計劃

貧困家庭新生勞動力職業教育培訓助學工程：引導和鼓勵貧困家庭新生勞動力繼續接受高、中等職業教育或一年以上的技能培訓。貧困家庭青壯年勞動力轉移就業培訓工程：組織貧困家庭青壯年勞動力參加以取得初、中級從業資格證書為方向的就業技能培訓。

貧困家庭勞動力扶貧產業發展技能提升工程：培訓貧困農民各類實用技能，扶持他們參與當地特色產業發展的能力。

貧困村產業發展帶頭人培訓工程：以提高科技素質、職業技能和經營能力為核心，培養貧困村產業帶頭人引領當地特色產業發展能力和帶領當地貧困人口發展生產、參與市場競爭、共同致富增收能力。

第八章 社會事業發展與公共服務

統籌各類公共服務資源在城鄉之間、區域之間的合理配置，按照以人為本、服務為先、均衡配置、資源共享的原則，集中實施一批民生工程，積極推進基本公共服務均等化。第一節 教育

統籌發展各類教育。積極發展學前教育，提高學前三年教育毛入園率，基本普及學前一年教育。鞏固、提高“兩基攻堅”成果，推進義務教育均衡發展。以普及高中階段教育為重點，推動普通高中多樣化發展，大力發展職業技術教育。因地制宜發展高等教育，支持一個中心城市辦一所特色高校。

大力改善辦學條件。改善城鎮幼兒園辦學條件，支持鄉村幼兒園建設。推進義務教育學校標準化建設，縮小校際差距。提高普通高中學校的設施設備水平，支持職業教育實訓基地、中高等職業教育示范學校建設。調整優化中小學布局，加大寄宿制學校和學生宿舍建設力度，保障偏遠村落學生寄宿條件，提高伙食補貼。將中心城市高校建設納入中西部高等教育振興計劃。

健全國家教育資助制度。探索推行“9+3”教育模式，對9年義務教育實施“三免一補”（免學費、雜費、住宿費，補生活費），并逐步擴大到3年職業教育。對貧困家庭學生高中階段教育實行“三免一補”（免學費、雜費、住宿費，補生活費）。支持市、縣寄宿制高中接受貧困偏遠地區學生轉移就學，支持中心城市大專院校和職業學校定向招收貧困偏遠地區學生，并優先推薦就業。增加貧困地區特設教師崗位數量。專欄15 教育發展重點

學前教育。基本實現一個行政村建一所幼兒園。

義務教育。重點改造教學條件薄弱學校，支持行政村辦好小學及必要的教學點、鄉鎮辦好初中。

普通高中。改造建設黔江、恩施、張家界、吉首、懷化、銅仁等中心城市高中學校，加快提高縣城高中設施水平，擴大面向城鄉的招生能力。

職業教育。建設黔江、懷化區域性職業教育中心，形成面向武陵山片區集約化職業教育培訓基地。改造和完善各級職業教育學校教學、實訓條件。鼓勵發展民辦職業學校。（恩施職院）

高等教育。加大重慶旅游職業學院（黔江）、湖北民族學院（恩施）、吉首大學、懷化學院等高等院校建設力度，支持張家界創辦旅游大學。第二節 醫療衛生

完善公共衛生服務體系。改善市（地、州）縣疾病預防控制、地方病防治、職業病防治等機構基礎設施條件，支持市（地、州）縣衛生監督機構、婦幼保健機構和市（地、州）健康教育基地建設。建設黔江、恩施、張家界、吉首、懷化、銅仁等中心城市醫療救援基地，建設縣級急救中心，完善農村急救體系。積極應對突發公共衛生事件，提高防控和應急處置能力，有效控制重大傳染病、地方病、職業病和人畜共患疾病。

完善醫療服務體系。建設地市級醫療中心及臨床重點專科，支持有條件的醫院創辦“三甲”醫院。支持縣級醫院建設，加快推進鄉鎮衛生院、村衛生室和社區衛生服務中心標準化建設，實現合格鄉鎮衛生院、村衛生室全覆蓋。完善以社區衛生服務為基礎的新型城市醫療衛生服務體系。

加強醫療保障體系和救助制度建設。進一步完善城鎮職工基本醫療保險、城鎮居民基本醫療保險、新型農村合作醫療三項基本醫療保險制度，提高參保率、籌資和保障能力。資助城鄉低保戶、農村貧困戶和其他經濟困難家庭人員參加新型農村合作醫療和城鎮居民基本醫療保險，對其難以負擔的基本醫療自付費用給予補助。提高重大傳染病、地方病、職業病補助標準。深化醫藥衛生體制改革。

改善計劃生育服務水平。推進計劃生育服務網絡建設，提高基層計劃生育設施、設備水平，推進優生優育。完善計劃生育家庭優先優惠政策體系，提高計劃生育家庭獎勵扶助金、“少生快富”工程獎勵金和特別扶助金的標準。

提高醫療衛生服務能力。加強以全科醫生為重點的基層醫療衛生隊伍建設，支持和鼓勵市（地、州）縣級醫院通過結對子、對口幫扶等形式，幫助基層衛生院（室）提高衛生服務能力。推進基層醫療衛生信息化，建設電子居民健康檔案、電子病歷和遠程醫療等信息系統。第三節 科技文化體育

完善新型科技服務體系。建設科研基地，加大科技攻關和科技成果轉化力度，推動產業升級和結構優化。選派科技扶貧團、科技副縣（市）長和科技副鄉（鎮）長、科技特派員到重點縣工作。加快科技扶貧示范村、示范戶建設。

加強公共文化服務體系建設。繼續實施重點文化惠民工程。加強文物、歷史文化名城名鎮名村、非物質文化遺產和自然遺產保護，建設特色文化博物館。公共文化設施免費向社會開放。舉辦民俗風情濃郁的文化活動。專欄16 文化設施建設重點

農村文化設施。完善農村廣播電視和無線發射臺站基礎設施，提高農村廣播電視入戶率，全面實現20戶以下已通電自然村村村通廣播電視，力爭基本實現“戶戶通”。完善農村書屋。城鎮文化設施。改擴建中心城市及縣級公共圖書館、文化館，推進達到國家建設標準。新建、改建電影院，實現中心城市及有條件的縣城和鄉鎮數字電影覆蓋。

特色文化博物館。改造提升黔江民族博物館，建設張家界旅游博物館。重點發展民族特色體育。加強城鄉體育健身場地和設施建設，鼓勵開發具有地方民族特色的體育健身項目，舉辦區域性全民體育活動，選拔體育人才。創辦體育節，增加群眾性體育活動。

第四節 社會保障

繼續擴大社會保障覆蓋范圍。健全城鎮職工和城鄉居民養老保險制度，實現新型農村社會養老保險全覆蓋。繼續完善救助、失業、工傷和生育等社會保險制度。提高城鄉最低生活保障水平。擴大新農合參保人數。逐步提高新農合報銷比例、新農保保險金額。開展醫療和養老保險城鄉統籌試點，推進醫療保險與新農合、養老保險與新農保之間的銜接。實現社保對象動態精確管理，提高社會保障水平，實現應保盡保。第五節 公共服務一體化建設

建立公共服務一體化協調機制，打破行政區界限，統籌教育、衛生、就業等公共服務領域的規劃建設，實施義務教育經費跨地區劃撥、異地就醫結算、統一勞動力市場信息發布等制度，實現基礎養老金統籌和社會保障關系跨地區轉移接續，方便群眾跨行政區就近就學、就醫和就業，實現資源共享。加強區域救災應急保障體系建設，建立和完善重大傳染性疾病、突發公共衛生事件聯防聯控機制和相互支援機制。第九章 生態建設和環境保護

以重點生態區為依托，以重點生態工程為抓手，建設長江流域重要生態安全屏障。第一節 重點生態區

生態安全保護區。以武陵源世界自然遺產、借母溪、七姊妹山國家級自然保護區及天門山、天泉山、云山、黔江等國家森林公園為核心，設立生態安全保護區，實行嚴格的保護政策，重點加強天然林保護，推進公益生態林建設，嚴格控制采礦、采伐等破壞生態安全的活動。地貌多樣性保護區。以張家界砂巖峰林、鳳凰、古丈紅石林、崀山、武隆巖溶、黔江小南海等國家地質公園為核心，設立地貌多樣性保護區，建立嚴格的保護機制，防止各類經濟活動對自然遺存地的影響和破壞。

動植物物種保護區。以珍稀動植物物種為重點，設立動植物物種保護區，加大生物多樣性保護與可持續利用的研究投入，加強對水杉、紅豆杉、珙桐、長苞鐵杉、白稠、銀杏樹、大鯢、金錢豹、水鹿等珍惜瀕危野生動植物就地保護，完善生物多樣性保護體系。

水源涵養保護區。以中小河流域及山地、丘陵為重點，加大水土保持綜合治理力度，減少水土流失面積。加大污染治理力度，防止長江中上游水域污染。第二節 生態建設

加強生態林保護與建設。抓好退耕還林后續工程、流域防護林、天然林保護等重點生態工程建設，推進植樹造林和天然林管護，嚴格控制森林采伐。實施“綠色行動”拓展工程，推進交通沿線、旅游景區、城鎮周邊和河流兩岸的綠化帶建設，提高森林覆蓋率。加強烏江、清江、沅江、澧水等重點流域長防林、天然林、生態公益林保護與建設。

推進石漠化治理。加強銅仁、張家界等石漠化區域生態環境監控，實施巖溶地區石漠化綜合治理工程，恢復和增加林草植被，有效遏制石漠化面積擴大，逐步恢復石漠化地區生態功能。加強生態文明示范工程建設。積極推動貴州印江、松桃、江口縣梵凈山國家級自然保護區和重慶酉陽自治縣水源地保護區開展生態文明示范工程試點縣建設工作，支持湖南慈利縣生態公益林保護試點縣建設。推進黔江、酉陽、秀山、彭水、武隆、石柱等地低碳區（縣）試點示范建設。開展碳匯交易與扶貧開發相結合試點。第三節 環境保護 加強城鄉環境保護。完善中心城市污水和垃圾處理系統，加快推進縣城和重點城鎮的污水處理、污水管網、垃圾處理設施建設和擴能改造升級。縣級以上醫院集中建設醫療垃圾集中處理設施，鄉鎮衛生院配置醫療垃圾儲存運輸裝置。啟動農村清潔工程。

加強水環境保護。實行嚴格的飲用水水源地保護，重點實施烏江、清江、沅江、澧水流域以及酉水、潕水、沱江等流域水環境監測能力建設，建立水環境監測機制。建立健全水污染防治責任追究制度，增強突發性水污染事故的應急處置能力。

加強工業污染治理。加大重點污染行業治理整頓力度，關閉限期排污不達標企業。強化環境監管，嚴格執行建設項目環境影響評價制度。積極推進企業間排污權有償使用和市場交易試點。繼續實施尾礦庫除險加固工程。加強礦山生態恢復治理。第四節 防災減災與應對氣候變化

加強防災減災體系建設。完善各類災害監測網站，劃定災害重點防范區，增強災害預警評估和風險防范管理能力。加強防災減災骨干工程建設，提高重特大災害的工程防御能力。加強防災減災科技支撐能力建設。提升社會各界的防災減災意識，加強群測群防與專業防治相結合的災害應急處置能力建設。

積極應對氣候變化。綜合運用調整產業結構和能源結構、節約能源和提高能效、增加森林碳匯等多種手段，大幅降低能源消耗強度，有效控制溫室氣體排放。生產力布局、基礎設施、重大項目規劃設計和建設要充分考慮氣候變化因素。加強適應氣候變化特別是應對極端氣候事件能力建設，提高農業、林業、水資源等重點領域適應氣候變化水平。第十章 改革創新

進一步解放思想，把深化改革、機制創新作為片區加快發展和扶貧攻堅的強大動力，努力構建有利于協作發展和扶貧攻堅的體制機制。第一節 深化體制改革

推進行政體制改革。推進政府職能轉變，減少行政審批事項，規范行政審批程序，完善信息公開制度。建立健全公眾參與、專家咨詢、風險評估、合法性審查和集體討論決定的決策程序。建立科學合理的政府績效管理制度。推行行政問責制。

深化經濟體制改革。構建各種所有制經濟依法平等使用生產要素、公平參與市場競爭、同等受到法律保護的體制環境。全面落實促進非公有制經濟發展的政策措施，公開透明民間資本進入法律法規未禁止行業和領域的準入標準、優惠扶持政策。健全有利于推進基本公共服務均等化和主體功能區建設的公共財政體系，完善地方預算和稅收制度。鼓勵金融創新。深化資源性產品價格和環保收費改革。加大國有資產盤活力度。深化投融資體制改革。推動戶籍制度改革。改革完善城鎮化相關制度措施，打造農業人口隨就業和居住地變化自然進城的制度通道。有序引導具備條件的農民工自愿轉戶進城，落實就業、住房、醫療、教育、社保等配套政策，確保轉戶居民真享受城鎮居民的同等待遇。探索統籌城鄉戶籍管理制度的具體辦法，逐步取消城鄉戶籍差別，實行統一身份管理。深化土地利用制度改革。在宅基地、承包地和林地確權頒證的基礎上，開展土地、林地流轉，探索股份合作經營，幫助農民通過土地租金收益和股份分紅增加收入。開展宅基地、承包地和林地“三權”抵押融資試點，完善配套政策。健全農村土地處置制度，落實農民對土地的用益物權，保障進城農民按自愿原則處置其農村財產并得到合理補償。開展土地實物交易和指標交易試點，探索通過市場機制保障自愿退地農民得到公平合理補償的具體途徑。加強土地整理工作，創新土地整理復墾開發模式。第二節 扶貧機制創新

探索扶貧攻堅與跨省合作的協同機制。打破行政分割，突出跨省合作；發揮比較優勢，實現資源共享；促進區域一體化發展，加快片區扶貧開發進程。探索扶貧攻堅與生態建設的共贏機制。建立健全生態補償機制，探索生態環境服務轉化為市場價值的有效途徑。著力發展生態旅游業和生態農業，推動低碳扶貧，促進農民增收致富。探索合力攻堅大扶貧工作機制。以規劃為平臺，各盡其責、整合資源，集中投入，建立“政府主導、部門分工、各方參與、合力攻堅”工作機制。

探索扶貧投入增長機制。建立財政資金、信貸資金、社會幫扶資金對片區投入的穩定增長機制。調動中央部門、地方政府和農戶的投入積極性。結合土地利用制度創新、林權制度改革和旅游業發展，探索通過市場機制和財政稅收政策將片區資源環境優勢轉變為扶貧投入穩定來源的具體辦法。

探索扶貧攻堅瞄準機制。加強貧困識別工作，突出重點，差別對待，創新扶貧到戶機制。建立健全產業扶貧項目帶動貧困戶脫貧增收的利益聯接機制。公共產品和公共服務要優先惠及扶貧對象。確保最困難的地區和人群得到有效扶持。第三節 協作機制創新

完善區域內合作機制。建立經濟協作機制，統一制定規劃，統籌建立政務、商務和公共服務信息資源共享平臺，統籌人力資源開發和社會管理。設立專門協調委員會，負責旅游等產業、基礎設施、公共服務、交通運輸等領域協作的協調工作。構建對外合作機制。推動與省會城市及有關經濟區之間的經濟貿易往來和人才文化交流，依托跨區域交通網絡，形成“東承長沙、西融成渝、南連貴昆、北接武漢”的區域合作格局。深化與周邊城市的互動合作，通過基礎設施對接、產業優勢互補、旅游景點互連、生態環境共建，逐步實現與周邊城市的錯位發展、協調發展。第十一章 政策支持

圍繞規劃目標和任務，加大政策支持力度。除湖南省鶴城區、洪江市、吉首市、武陵源區、永定區、冷水江市和貴州省余慶縣等7個縣（市、區）外，片區內其余64個縣（市、區）享受國家連片特困地區特定的扶貧開發政策。對深度貧困地區實行差別化重點扶持。第一節 財政、稅收和金融政策 財政政策。加大中央財政均衡性財政轉移支付力度。提高轉移支付系數，增加轉移支付額度。逐步縮小地方標準財政收支缺口。中央財政專項轉移支付向片區內重點區域傾斜。中央財政加大對基礎設施建設項目貸款的貼息扶持。省級財政要提高轉移支付水平，延長省級財政性資金扶持政策執行期限。中央財政扶貧資金新增部分向武陵山片區傾斜，四省市財政扶貧資金也要向片區傾斜。提高扶貧項目的財政補助標準。行業部門要把規劃區相關投入納入部門預算。

稅收政策。對片區內的鼓勵類產業企業減按15%稅率征收企業所得稅。企業從事國家重點扶持的公共基礎設施項目投資經營所得，以及符合條件的環境保護、節能節水項目所得，可依法享受企業所得稅“三免三減半”政策。對片區內鼓勵類產業、外商投資鼓勵類產業及優勢產業項目在投資總額內進口的自用設備，以及按照合同隨設備進口的技術及配件、備件，在政策規定范圍內免征關稅。企業用于扶貧事業的捐贈，可按規定在所得稅稅前扣除。從規劃區內土地出讓金收益中提取10%用于農田水利建設。不要

金融政策。鼓勵大型金融機構在片區中心城市設立分支機構，搭建跨省融資平臺。深化農村信用社改革，優化金融網點布局，培育小額貸款公司、農村資金互助社等新型農村金融機構，大力發展扶貧小額信貸。制定并實施新設農村金融機構相關費用補貼辦法，盡快實現金融服務覆蓋所有鄉鎮。縣域法人金融機構新增存款70%以上用于當地貸款，落實涉農貸款稅收優惠、定向費用補貼、增量獎勵等政策。加大對中小企業的金融支持，鼓勵地方政府出資引導建立中小企業貸款擔保基金，以及通過資本金注入和落實稅費減免政策等方式，支持金融性擔保機構從事中小企業擔保業務。對符合條件的中小企業給予小額擔保貸款和貸款貼息等支持。完善國家扶貧貼息貸款政策，加大財政扶貧貼息資金投入。支持符合條件的企業上市融資，探索非上市公司股份轉讓的有效途徑，規范發展產權交易市場。鼓勵保險機構設立基層服務網點，創新險種和服務機制，發展特色農業保險和小額扶貧保險，中央財政給予補貼。第二節 投資、產業政策

投資政策。增加中央財政投資投入，向農業產業、民生工程、基礎設施和生態環境等領域傾斜。國家有關部門專項建設資金投入向片區傾斜，提高對公路、鐵路、民航、水利等建設項目投資補助標準和資本金注入比例，提高農村小型基礎設施建設補助標準。加大現有投資中企業技術改造和產業結構調整專項對片區特色優勢產業的支持力度。對公益性和以公益性為主的國家投資項目，取消市（地）及其以下各級配套資金。鼓勵社會投資，對區外企業投資特色優勢產業項目，在項目審批、核準等方面優先考慮，并給予稅收、土地方面的優惠。產業政策。實施差別化產業扶持政策，重點支持旅游業、特色農業、民族文化產業和生態環保型產業發展，在立項上予以優先考慮，在用地、信貸、稅收等方面優先給予政策傾斜。加大特色產品生產基地和商貿流通體系建設的支持力度。支持符合條件的旅游企業發行企業債券,設立武陵山片區旅游產業投資基金。第三節 土地政策

進一步完善建設用地審批制度，保障區域發展重點工程建設用地。土地利用計劃指標向片區傾斜。新增建設用地指標要優先滿足異地扶貧搬遷和生態移民建房需求。合理安排小城鎮和產業聚集區建設用地。加快推進農村集體土地確權登記發證工作，規范農村集體土地流轉試點，深化林權制度改革，保障農民合法權益。第四節 生態補償政策 繼續實施退耕還林、水土保持、天然林保護、防護林體系建設和石漠化、荒漠化治理等重點生態修復工程。把武陵山片區作為國家生態補償試點地區，加大中央財政對生態林的生態補償力度，提高補償標準。開展與生態效益掛鉤的國家重點生態功能區轉移支付試點。比照農業大縣補貼辦法，對森林覆蓋率超過60%的縣，在享受國家均衡性轉移支付的同時，給予國家重點生態功能區轉移支付。比照生態公益林補償辦法，對貧困村具有水土保持和碳匯生態效益的經濟林進行生態補償。鼓勵長江下游地區省市積極支持武陵山片區建立健全流域性生態補償機制。探索通過市場機制引導企業進行生態補償的具體途徑。第五節 幫扶政策

加大中央部委單位、國有企業、軍隊系統對武陵山片區的定點扶貧，實行集團式幫扶，制定幫扶規劃，明確幫扶任務，落實幫扶資金和措施。鼓勵民主黨派、全國工商聯參與定點扶貧工作。加大光彩事業扶持力度。四省市要建立對片區的定點幫扶機制，黨政機關和企事業單位對片區的定點扶貧要幫扶到鄉，工作到村。建立人才交流機制，國家部委單位和省級有關部門與片區進行雙向人才交流，定期掛職鍛煉，開展相關培訓。

山東省和青島、大連兩市在資金、產業發展、干部交流、人員培訓和勞動力轉移就業等方面進一步加大對口幫扶重慶和貴州的工作力度，積極參與片區扶貧攻堅。鼓勵東部經濟發展水平較高地區與湖北、湖南兩省武陵山片區地市州建立扶貧協作關系（明確一個東部城市對口幫扶一個縣）。四省市要組織本地經濟相對發達地區，與片區開展結對幫扶。

鼓勵各類企業和社會組織積極支持片區發展。深化開展“村企共建扶貧工程”。積極倡導扶貧志愿者行動，構建武陵山片區扶貧志愿者服務網絡。鼓勵各類教育科研機構在人才培養、產業開發、技術研發、文化發展等方面與片區進行深度合作。加強國際交流合作。第六節 扶持重點群體

積極幫助少數民族脫貧致富。對民族貿易和民族特需商品生產使用的貸款實行利率優惠政策。加大對少數民族非物質文化遺產傳承人的扶持力度。對民族手工業、民族文化產業從業人員優先開展培訓，落實補貼政策。

率先實施學齡前兒童營養與健康干預項目，加快推進中小學生營養改善計劃。加快農村寄宿制學校建設，優先滿足留守兒童住宿需求。采取技能培訓、稅費減免、貸款貼息、跟蹤指導等措施，支持和幫助婦女創業。繼續開展“雙學雙比”活動。

將殘疾人全部納入覆蓋城鄉居民的社會保障體系并予以重點保障和特殊扶助。開展一戶多殘、老殘一體等困難殘疾人生活補助試點和重度殘疾人護理補貼試點。針對殘疾學生的特殊需要，在義務教育階段“兩免一補”基礎上，進一步提高補助水平。加強殘疾人社會福利、社會救助、康復等設施建設。移民、扶貧和農村危房改造等項目優先安排農村貧困殘疾人家庭。加大殘疾人康復扶貧力度和就業工程實施力度。第七節 重大政策和項目貧困影響評估

率先在武陵山片區啟動重大政策和項目貧困影響的評估工作。重大政策和項目實施前，要將其對貧困群體可能造成的影響進行專門評估。實施過程中，要對貧困影響進行跟蹤監測。貧困影響評估由國家或省級扶貧開發工作機構組織開展。鼓勵第三方專業評估機構積極參與貧困影響評估。

第十二章 組織實施

明確職責，理順關系，推進協作，加強規劃管理和監測評估，建立健全實施保障機制。第一節 組織協調

明確各級政府職責。國務院扶貧開發領導小組負責本規劃實施的指導、協調和監督。四省市人民政府對本省片區內規劃編制與實施負總責。片區內各地縣要充分發揮主體作用，確保完成規劃任務。國家民族事務委員會為本片區工作聯系單位。

建立跨省協調機制。四省市人民政府建立聯席會議制度，在國務院扶貧開發領導小組指導協調下，定期研究解決相關問題，協調推進規劃編制和組織實施。四省市片區內各級政府也要建立相應協調機制，開展多層次多方位合作交流。

落實行業部門分工。中央各部委，特別是國務院扶貧開發領導小組各成員單位，要按照各自職能分工和具體任務，合力推進規劃實施。四省市各級行業部門要在上級部門指導下，積極落實政策，抓好項目實施。各級各部門要加強溝通，相互支持，協調推進。

加強基層組織保障。充分發揮基層黨組織戰斗堡壘作用，完善村民自治制度。大力發展集體經濟，積極推進村務公開。鼓勵機關優秀年輕干部、退伍軍人、高校畢業生到貧困村工作。

完善考核評價體系。建立規劃目標責任制，對地方政府和有關行業部門開展績效考核。省級組織、扶貧開發和人事等有關部門要密切合作，將規劃實施工作納入規劃區市、縣各級領導班子和領導干部目標考核體系。第二節 規劃管理

四省市扶貧開發領導小組和片區各縣級人民政府及各有關部門要依據本規劃編制省、縣實施規劃和部門規劃。實施規劃自下而上以五年為期編制，與同級“十二五”、“十三五”規劃相銜接。各部門的規劃要與行業總體規劃相銜接。縣級實施規劃由省級人民政府審批。省級實施規劃由省級扶貧開發領導小組報省人民政府審批后，報國務院扶貧開發領導小組備案。省級實施規劃中有關重大基礎設施和跨省建設項目按有關程序審批。各省市實施規劃中的項目方案在中期調整時一并納入本規劃。第三節 監測評估

建立武陵山片區區域發展和扶貧攻堅信息系統，開展規劃實施監測。監測結果用作規劃中期調整和績效考核的依據。

在規劃實施的中期階段，組織對規劃實施情況進行中期評估，提出規劃調整意見。在規劃實施期滿時，組織開展規劃實施情況的終期評估工作。

附表 武陵山片區行政區域范圍

省（市）地（市、州）縣（市、區）

湖北省（11個）宜昌市秭歸縣、長陽土家族自治縣、五峰土家族自治縣

恩施土家族苗族自治州恩施市、利川市、建始縣、巴東縣、宜恩縣、咸豐縣、來鳳縣、鶴峰縣 湖南省（37個）邵陽市新邵縣、邵陽縣、隆回縣、洞口縣、綏寧縣、新寧縣、城步苗族自治縣、武岡市 常德市石門縣

張家界市慈利縣、桑植縣、武陵源區、永定區 益陽市安化縣

懷化市中方縣、沅陵縣、辰溪縣、溆浦縣、會同縣、麻陽苗族自治縣、新晃侗族自治縣、芷江侗族自治縣、靖州苗族侗族自治縣、通道侗族自治縣、鶴城區、洪江市 婁底市新化縣、漣源市、冷水江市

湘西土家族苗族自治州瀘溪縣、鳳凰縣、保靖縣、古丈縣、永順縣、龍山縣、花垣縣、吉首市 重慶市（7個）

豐都縣、石柱土家族自治縣、秀山土家族苗族自治縣、酉陽土家族苗族自治縣、彭水苗族土家族自治縣、黔江區、武隆縣

貴州省（16個）遵義市正安縣、道真仡佬族苗族自治縣、務川仡佬族苗族自治縣、鳳岡縣、湄潭縣、余慶縣

銅仁地區銅仁市、江口縣、玉屏侗族自治縣、石阡縣、思南縣、印江土家族苗族自治縣、德江縣、沿河土家族自治縣、松桃苗族自治縣、萬山特區

第三篇：區域供水模式研究

2.2.3 鎮村自來水廠處理方式

二十世紀九十年代鎮村水廠的建立，一定程度上緩解了農村 飲水難的矛盾，保障了人民群眾生活用水需求。但隨著城鄉經濟 社會進一步發展，鎮村小型水廠水源條件差、設施簡陋、管理落 后、供水水質差、經濟效益低下、浪費嚴重等問題逐步顯現并日 趨突出。特別是部分鎮村水廠改制后，單純追求經濟利益、忽視 投入，成為無水質監測設備、無衛生消毒設施、無水質衛生管理 制度的“三無”水廠。因此，為有效保障農村居民的飲用水安全，充分發揮城鄉統籌區域供水打破行政區劃、供水基礎設施共建共 享的優勢，必須對現有鎮村供水市場進行整合。

據統計，目前江蘇省共有 7200 多座鎮村水廠，其中既有鎮 辦的、村辦的，又有聯營的、私營的，由于整合工作勢必涉及到 現有鎮村水廠的調整、兼并、收購以及資產處臵、人員安臵等諸 多方面，因而復雜的產權形式給整合過程帶來不小難度。針對這 一情況，江蘇各地政府紛紛結合本地實際，制定明確的政策指導 意見，以加大矛盾協調力度，有效解決鎮村水廠收購問題，確保 區域供水工程順利推進。【案例一】

揚州市針對大部分鎮村水廠已改制、其業主實施區域供水積 極性普遍不高的現狀，從有利于組織實施、有利于提高管理效率、有利于調動和發揮各方積極性的角度出發，采取切合地方實際且 行之有效的鎮村供水市場整合方式。具體操作上，由市自來水公 司在 2006年出資 2200萬元注冊成立的江源供水有限責任公司作

為法人主體，全面收購、兼并和經營管理鎮村水廠：對供水經營 狀況差、管網漏損率較大、難以為繼的民營或股份制鎮村水廠，實行全資收購；對產權系政府所有、現因管理不到位而導致嚴重 虧損的鎮村水廠，以無償劃撥的形式接收；對產權公有或跨區域 供水的，則采用合資合作模式。四年來，江源供水有限責任公司 先后收購和兼并了 36 個鄉鎮水廠，成立了一個鄉鎮供水子公司、十五個鄉鎮供水分公司、七個鄉鎮供水股份公司，現有在職職工 312 人，全部按規定簽訂勞動合同，足額繳納各項社會保險和住 房公積金。【案例二】

句容市在各鎮成立以鎮長為組長的區域供水工程領導小組，負責協調、解決施工過程中的所有矛盾，并明確各鎮小水廠的收 購由各鎮自行負責完成。在資金補助上，對實行小水廠收購的各 鎮，給予供水人口 100 萬元/萬人的補貼，補助資金交由各鎮人 民政府自行評估、談判和收購，先完成收購的鄉鎮先進行支管網 的施工。【案例三】

靖江市出臺《關于實施供水體制改革，加快推進區域供水一 體化的意見》，明確鎮村供水市場整合方式：將產權沒有改制的

鎮村水廠資產統一劃撥給市自來水公司，原鎮村水廠因供水生產 建設經營需要而形成的負債由市自來水公司負擔，其余部分則由 各鎮負責處理；對產權已經改制的鎮村水廠取消自制水，產權中 屬鎮持有的公有股權上劃給市自來水公司，對其他法人、自然人 所持股份依據相關法律法規實行收購。在人員處臵上，按照遵循 法律、合理補償、減員分流的原則，實行雙向選擇，競爭上崗、擇優聘用，對落聘人員采取分流、協保、保老等形式妥善安臵。【案例四】

常熟市將原分屬各鎮和水利、電力系統的 31 個小水廠進行 收編：管網資產無償劃撥給市自來水公司，必要供水設施和經營 場所實行有償轉讓，所有小水廠改為市自來水公司下屬的營業所，并將原負責人聘為營業所經理，其余人員實行競爭上崗，從事營 業所范圍內的收費、維修等業務。【案例五】

建湖縣原有集體所有水廠 12 座，個人租賃承包集體水廠 85 座，私營水廠 63 座。在整合過程中，根據各鎮是否已經接通區 域供水干管而采取不同的鎮村水廠處理方式：（1）區域供水已到

達的鎮：除保留 1 ~ 2 個水井作為應急水源外，其余水井一律封

存。鎮村集體水廠直接劃撥縣自來水公司；改制后的股份制水廠 或承包租賃水廠，由鎮收回股權或終止租賃承包，并給予適當補 償；民營或個人直接投資的水廠，由評估機構測算評估后，作為 國有資產由縣自來水公司收購。（2）區域供水未達到的鎮：封填

水質不合格的水井，將余下水井暫時實行并網供水。并在各鎮成 立供水辦，由縣自來水公司參與，負責鎮域內供水工程的經營管 理，為將來順利實行區域供水打下基礎。【案例六】

無錫市政府于 2006 年 8 月下發了關于整合市區供水資源的 實施意見，明確了以下整合原則和方式：（1）原鄉鎮水廠的供水

資產無償移交給市自來水公司，原有債權、債務以及與供水無關 的資產由相關主管部門負責處臵和接收管理。（2）市自來水公司

接管后承擔供水、抄表、收費、用戶發展、用戶服務以及管網維 修養護等所有相關業務；各鎮政府在交接和今后的供水建設規劃、管線維修養護過程中做好協調、配合工作。（3）為確保整合工作

平穩有序開展，村級總表的抄收模式暫時維持現狀，待接管基本 結束后，由村提出申請，采用鎮、村、用戶共同出資，市自來水 公司適當補貼的方式逐步實施水表出戶。（4）市自來水公司在原

鄉鎮水廠營業用房處建立供水服務所，具體負責該片區內的所有 供水業務，并按照國家供水行業定員標準，結合各鎮實際情況，依據公開、公平原則，合理核定各供水服務所人員。在上述實施 意見的指導下，無錫市自來水公司先后用三年時間，完成了新區、錫山、濱湖、惠山四個區共 33 個鄉鎮供水資源的接管工作，讓 廣大農村居民享受到了優質的供水服務。

雖然鎮村供水資源整合后，能有效避免原有多點、分散的鄉 鎮供水格局弊端，但由于當前大部分地區的鎮村水廠已普遍改制，整合過程中會不可避免地出現收購成本高、私營水廠業主不配合 等問題。在這種情況下，以主動積極溝通、公平合理收購為基礎，將上述多元化的運營和并購模式進行有機結合，能最大限度消除 私營水廠業主的抵觸情緒，解決資產處臵及人員安臵中出現的各 種矛盾，促進區域供水工程順利實施。2.2.4 運行管理模式

城鄉統籌區域供水是一項全新事業，沒有現成模式可遵循，需要在實踐中不斷摸索。江蘇各地依靠制度創新、體制創新，從 有利于組織實施，有利于減少管理層次、提高管理效率，有利于 調動和發揮各方積極性的原則出發，積極探索適合本地特點和實 際的做法。目前，主要形成批發躉售和直管到戶兩大類深具代表 性的區域供水運行管理模式。其中，批發躉售模式又因制水企業、轉供企業的不同組建方式等而各有區別。2.2.4.1 批發躉售模式

一、城市自來水公司→供水有限責任公司→鎮水廠→用水戶 【案 例】

江陰市采用上述區域供水運行管理模式：由市自來水公司負 責制水、售水至供水有限責任公司，鎮水廠再以躉售價向供水有 限責任公司買水后轉售給鄉鎮用水戶。其中，供水有限責任公司 由受益鎮政府共同出資組建，市自來水公司以技術入股，派人出 任總經理、總會計師，負責業務管理工作。

自來水的生產、運行、管理、銷售和維修等由市自來水公司 負責；增壓站以及市區到鎮水廠之間輸水管道的建設、運行、管 理、維修等由供水有限公司負責；鎮水廠及鄉鎮內部供水管網的 建設由鎮政府負責；鎮水廠的運行管理、鄉鎮管網的維修養護和 向用戶收水費等由鎮水廠負責。該模式的優點為：

（1）供水有限責任公司已具市場化運作的雛形，有利于調 動鄉鎮政府的積極性，做到風險共擔、利益共享。（2）城市自來水公司派人進駐供水有限責任公司有利于加 強管理、降低成本、科技進步等。

（3）可充分利用各鎮區現有管網，并能有效減少鎮區抵觸 情緒。

（4）城市自來水公司收費率高。

但這種模式在實際運行過程中，也因中間環節較多，存在增 加費用支出、多繳增值稅等缺點。且由于企業運行和管理的差異 性較高，加大了政府及行業監管部門的管理、協調難度。

二、城市自來水公司→縣/市/區自來水公司→用水戶 【案 例】

南通市通如（通州區、如東縣）、啟海（啟東市、海門縣）地區采取“制供分開、各自建網、屬地管理、分段計價”的方式 實現區域供水。由南通市自來水公司負責上述地區區域凈水廠的 建設和自來水生產，并以出水流量為產權分界點，以躉售價向各 縣（市、區）安全、優質供水；通如、啟海地區負責輸水管網的 建設和管理（共管共建設，并統一管理調度，工程投資和運行管 理費按水量比例分攤；專管各自建設、各自管理），并在各自行

政區劃范圍內發展用戶，以生活用水、工業用水、經營用水、特 種用水等分類水價實施營銷管理。

上述共管共建設的形式在資金緊缺的情況下，能相對減少各 縣（市、區）的投資，降低固定資產折舊率，有利于控制售水成 本。且施工過程中遇到的矛盾和干擾可由當地自來水公司通過本 地政府協調解決，有助于區域供水工程的順利實施。但是，這種 模式也存在以下不足：

（1）當實際供水量超過設計水量時，共用輸水管道的地區 易出現爭水現象。

（2）管網漏失水量難以分配。以通如地區為例，由于通州 區地處輸水管線上游，從南通市自來水公司凈水廠至通州自來水 公司的輸水管線由通州區和如東縣兩家自來水公司共同投資，并 按照需水量分攤建設費用，通州區至如東縣的供水管線則由如東 縣單獨投資，南通市自來水公司以相同的水價將清水出售給兩區 縣。處于上游地區的通州區各鄉鎮可直接從輸水干管取水，而且 由于上游水壓高，其漏失水量也必然多于下游的如東縣，而這部 分漏損量需由兩區縣自來水公司共同分攤，顯然對于如東縣有欠 公平。

針對這些問題，建議可由南通市自來水公司與需要實施區域 供水的其它縣（市、區）自來水公司共同投資組建區域供水集團 股份制公司。在實施制售分離的前提下，通過公司董事會來決策 管道建設的先后，并綜合考慮供水量的平衡，避免高峰爭水及水 量分配不均等現象，真正實現利益均享、風險共擔。

三、BOT 方式引資組建的水務有限公司→縣/市自來水公司 →用水戶 【案 例】 南通市的如皋市、海安縣區域供水工程，由新加坡上市公司 組建的南通鵬鷂水務有限公司采用 BOT 模式投資建設，經營年 限 25 年。投資方負責從取水至增壓泵站的建設和生產管理維護，以躉售價向兩縣市供水；兩縣市自來水公司負責各自轄區內管網 建設及營銷管理。

這種模式由一家投資公司承擔整個工程建設，既有利于解決 資金問題，減輕政府財政的投資壓力，又能由投資公司統一調度 兩縣市用水量，避免爭水現象，是目前江蘇省利用外資運營市政 基礎設施項目的一種新型模式。但在實際運行中，該模式也存在 如下弊端：

（1）投資公司與當地政府的協調工作多且復雜，若處理不 及時易延誤工程進度。

（2）投資金額能否即時到帳，銀行能否保證貸款，是工程 成敗的關鍵。

（3）某些投資公司片面追求自身利益而不考慮正常運營成 本的定價模式，易導致水價過高、群眾難以承受等問題，限制區 域供水的進一步推廣。

綜上所述，為有效發揮 BOT 模式的優勢，確保區域供水工 程規范、有序推進，政府應建立完善的配套政策，在保護投資方 利益的同時，切實發揮政府對供水市場的監督管理作用，對水質、水價、水量和供水安全等進行有效監管。

四、城市自來水公司→鎮水廠→用水戶 【案 例】

揚州市在 2006 年以前，對市區周邊的鎮村水廠，采取批發 躉售方式實現區域供水：由市自來水公司負責制水，以及建設、管理市區至鄉鎮計量水表前的所有供水管道和設施；原有鎮村水 廠產權結構不變，以躉售價向市自來水公司買水后轉供給用戶，并負責管理、維護鄉鎮內部的供水管網和設施。

這種模式不改變現行管理體制，實施起來較快，且中間環節 較少，有利于減少費用支出和降低成本。同時，還可利用各鎮區 已有管網，既有利于緩和鎮村水廠的抵觸情緒，又能調動其積極 性，有效減少城市自來水公司的管理工作量。

但是，隨著區域供水的進一步推進，該模式逐漸暴露出許多 問題：

（1）由于缺乏體制和機制創新，不利于區域供水向市場化 運作模式過渡。

（2）大部分鎮村水廠因管理水平低、管網陳舊老化、漏損 嚴重，主營普遍虧損，靠在發展用戶時收取高額開戶費以彌補主 營業務虧損直至贏利。

（3）私營鎮村水廠往往只顧及眼前利益，不愿意也沒有能 力對供水管網和設施進行大規模投入，致使鄉鎮內部供水事業發 展落后，甚至制約當地經濟發展。（4）個別鎮村水廠為減少虧損或謀取最大利益，經常分時 段供水，甚至偷偷啟用原有設施混合供水，致使群眾的供水安全 得不到保障。

（5）部分鎮村水廠拖欠、拒交水費，或偷盜用水，市自來 水公司經營風險較大。

（6）私營鎮村水廠管理不規范，不利于將來統一運作，創 造條件征收污水處理費、水資源費等政府代收費用。

五、城市自來水公司→供水有限責任公司→用水戶 【案 例】

為解決區域供水過程中的小水廠處臵和鄉鎮供水經營管理 問題，揚州市自來水公司在 2006 年出資 2200 萬元，注冊成立 江源供水有限責任公司，由其作為法人主體全面收購、兼并和經 營、管理鄉鎮水廠。在具體運營模式上，由市自來水公司負責制 水，以及建設、管理、維護市區至鄉鎮計量水表前的所有供水管 道和設施并承擔其運行費用；江源供水有限責任公司負責建設、管理計量水表后鄉鎮內部的供水管道及設施，其下屬鄉鎮供水公 司向市自來水公司購水后再向鄉鎮用戶零售，批零差價作為鄉鎮 供水公司的運營空間，主要用于人員工資、管網維護、經營管理 等方面的費用。

實行鎮村水廠并網供水后，江源供水有限責任公司累計投入 1200 多萬元用于鄉鎮供水管網的更新改造和計量水表的周期更 換，并通過巡線測漏、搶修維修、違章稽查等方法不斷降低供水 產銷差。預計未來五年內，仍需 2500 萬元繼續對鄉鎮不合格管 網進行全面改造。因此，為有效節約資金，江源公司還成立了供 水配套設施分公司，投資建設了二條供水管材生產線及相關設備，為鄉鎮管網設施改造提供質優價廉的材料。

與 2006 年以前采用的市自來水公司直接對鄉鎮水廠進行批 發躉售的方式相比，這種模式具有以下優點：

（1）每個鄉鎮供水公司都由江源供水有限責任公司派員進 行管理，既有利于城市供水設施的統一規劃，也有助于提升鄉鎮 水廠的技術水平和服務質量，在有效降低鄉鎮供水安全隱患的同 時，提升居民滿意度。

（2）從經濟基礎和技術水平上均有利于鄉鎮供水管網的更 新改造和維護，從而有效減少漏損，降低供水成本。（3）能規避市自來水公司在水費收取等方面的經營風險。2.2.4.2 直管到戶模式 城市自來水公司→用水戶 【案 例】

靖江市采取“供水一體化、管理一體化、價格一體化”的運 行管理模式，由市自來水公司直供到戶，統一負責自來水的生產、運行、管理和銷售，以及所有供水管網和設施的建設、維護等。具體做法為：（1）市自來水公司在各鎮成立鄉鎮供水站，負責本地水費 收取、管網維修等工作，并本著“精干、必須”的原則，對各供 水站統一實行定編定崗。每個供水站核定四個崗位，除站長、核 算員、維修員各一名外，按 1000 ~ 1200 只水表的規模設一名抄

收員。此外，另設隸屬市自來水公司領導的東、西區供水服務中 心統一管理上述所有供水站。

（2）實行財務收支兩條線。各供水站不單獨建賬，由市自 來水公司財務科專門為東、西區供水服務中心設立賬戶，實行收 支兩條線。對各供水站的管理費用和業務費用等支出核實定額支 出，管網維修材料由公司統一購買，按實領用，并逐級簽訂經營 承包責任制，層層分解、落實目標任務，建立了相對完善的營銷 管理考核機制。

（3）對鄉鎮供水工程進行扎口管理。各鄉鎮管網設施（超 過 5000 元以上的工程）的建設和改造，由市自來水公司統一規 劃、設計、預（決）算、施工，并對工程進行現場監督和跟蹤管 理。此外，每年年初東、西區供水服務中心都必須以“科學合理、先急后緩、市場運作、降低成本”為原則，有針對性、有目的性 的制訂管網改造方案，逐年優化供水管網，進一步降低漏損。上述模式的優點為：

（1）有利于城市供水設施的統一規劃、建設和管理，避免 重復投資和使用劣質管材，在節約建設資金的同時，確保工程質 量。

（2）杜絕鄉鎮水廠分時段供水、混供水的現象，保障城市 供水安全。

（3）中間環節最少，只繳納一次增值稅，有利于減少費用 支出和降低成本，同時增加企業的營業收益，增強其還貸和改造 供水管網的能力。

（4）有利于提高鄉鎮供水站的人員素質和管理水平。（

第四篇：派出所與司法所協作機制

法制宣傳教育協作機制

1、確立法制宣傳教育協作目標

“兩所”要密切配合，分工負責，齊抓共管，通過深入開展“法律六進”活動，將法律送到千家萬戶，進一步提高廣大農村于部群眾的民主法制意識和法律素質，提高村民依法行駛權力和履行義務的自覺性，提高農村基層干部依照法律法規管理基層公共事務和公益事業的能力，提高農村基層民主法治化管理水平。

2、明確法制宣傳教育協作內容

(1)以維護穩定、促進和諧為目標，增強群眾法制觀念，重點宣傳:刑法、刑事訴訟法、治安管理處罰法、人民調解法、農村土地承包法、物權法、侵權責任法、信訪條例等。

(2)把法制宣傳教育與農村基層民主法治建設有機結合起來，積極推進“民主法治村”等創建活動，進一步完善村務公開和民主議事制度，讓農民群眾真正享有知情權、參與權、管理權、監督權，深入推進基層民主法制建設。(3)以服務“三農”為宗旨，結合各地實際解決突出問題，要針對農村群眾關心的熱點難題，圍繞新農村建設中的突出矛盾開展法制宣傳，要積極宣傳依法打擊“黃、賭、毒”等社會丑惡現象，創造農民安居樂業的社會環境。

3、創新法制宣傳教育協作形式(1)本著貼近實際、貼近生活、貼近群眾的原則，組織“兩所”干警深入村（社）開展法制宣傳教育，舉辦村（社）干部、黨員法制培訓班。利用趕集的機會，組織“兩所”干警上街擺攤設點，發放法制宣傳資料，解答群眾法律咨詢。(2)加強青少年學生法制宣傳教育，增強其“學法律、講權利、講義務、講責任”的觀念。“兩所”干警要經常深入學校為師生上法制課和作法制報告，積極開展“小手牽大手活動”編印法律測試題并由學生將測試題帶回家中與家長一起共同答題。

(3)“兩所”干警在執法調處活動過程中，要做到辦理一件案件，調解一起糾紛，宣傳一部法律，將法制宣傳教育工作置于各項活動之中，進一步增強普法工作的實效。

第五篇：建立區域滅火救援協作機制的實踐與思考(定稿)

建立區域滅火救援協作機制的實踐與思考

山東聊城市公安消防支隊 支隊長 張文華

【摘 要】：本文針對當前我國應急救援機制在統一指揮協調、運轉協調等方面存在問題的現狀，以建立區域滅火救援協作機制為突破口，對區域內軍隊、政府、企業等各種滅火救援資源進行有效整合，形成“資源共享、優勢互補、聯動協作”滅火救援新機制的實踐，總結了聊城創新滅火救援協作機制的經驗做法，并進一步提出如何充實、完善滅火救援協作機制，實現滅火救援行動“統一指揮、反應靈敏、功能齊全、協調有序、運轉高效”，提高區域內滅火救援能力。

【關鍵詞】： 滅火救援

協作機制

消防部隊

目前，我國已進入新型工業化、城市化、市場化快速發展階段，正處于經濟社會轉型和矛盾凸顯期，包括火災事故在內的各類突發共公事件的發生頻率和危害程度呈上升趨勢，公共安全形勢嚴峻。據統計，近來全國每年因自然災害、社會事故災害和社會安全事件造成的非正常死亡超過20萬人，經濟損失達6500億元左右，占GDP總量的6%。面對突如其來的災害事故，如何打破政府特別是省政府、軍隊、企業間的壁壘，在最短時間內調集轄區及周邊區域各類救援力量，對救援資源合理調劑，形成合力，提高搶險救援處臵效率，減少災害事故帶來的危害，已成為當前各級政府和應急救援部門亟需解決的問題。本文就以聊城市建立周邊區域特殊火災和重大災害事故應急救援協作機制的探索實踐為例，針對當前我國當前應急救援機制現狀，對建立區域滅火救援協作機制進行分析和探討。

散存在導致了，一方面是應急救援時難以形成合力，甚至出現相互推諉，貽誤應急救援處臵的時機；另一方面是資源重復投入和大量閑臵，造成了在單個救援領域內，經費和人力資源短缺，應急救援科研滯后，技術裝備和預警、實戰能力得不到提高。

2.聊城周邊區域特殊火災和重大災害事故應急救援協作機制的實踐

2.1 聊城周邊區域特殊火災和重大災害事故應急救援協作機制建立的背景

2006年10月21日，聊城某熱電集團責任有限公司一容積為1000M的柴油罐爆炸起火，罐內殘存的60噸柴油發生猛烈燃燒。消防支隊在接到報警后，迅速調集了城區5個中隊和高唐、茌平、冠縣、東阿消防中隊共20余輛消防車、120余名消防官兵，集中全支隊力量進行處臵，但沒有取得明顯效果。后來在市政府和省消防總隊協調下，先后調集了中原石油勘探局消防支隊、聊城輸油處、濟南軍區26集團軍陸航七團和濟南市消防支隊等聊城周邊滅火救援力量，很快將大火撲滅。“10〃21”火災事故暴露了滅火救援力量薄弱，器材裝備落后，單兵處臵重大災害事故的問題。“10〃21”火災后，聊城市林峰海市長批示：要加大對消防工作的資金投入，同時要抓緊建立完善由周邊市、部隊、油區消防單位組成的消防搶險聯動機制，提高應急搶險滅災能力，確保聊城安全。根據林峰海市長的批示精神，聊城市公安局分管消防工作的李勇副局長與支隊黨委一班人從科學發展觀的角度對聊城消防工作進行研究，一致認為：區域協作機制的建立，符合當前的國情和消防工作發展的實際，在經濟還不寬裕、消防力量投入相對不足的情況下，最大限度地優化整合社會消防資源，能極大地

值單位由成員單位輪流擔任。各成員單位在本單位內部成立相應組織，確定一名主要領導分管，設一名聯絡員負責具體事務運作。聯勤會議每舉辦一次，主要總結上協作工作運行情況，制定下協作工作規劃，修改完善協作章程，編制總體預案和單體預案。滅火救援預案聯合演練每年不少于一次，以提高區域協作單位的協同作戰能力。聯合作戰行動指令由聯勤會議主席下達，協作單位接到協作指令后，根據救援類別、屬地單位面臨的主要困難及災害規模派出精干充足的專業力量和性能優良的車輛裝備進行增援。成立重特大災害事故處臵應急救援專家組，定期開展業務交流、戰例研討與技術培訓活動，提高協作單位滅火救援指揮能力。按照“就地補給為主，協作單位供應為輔”的原則，協作單位制定了聯合作戰后勤保障方案，明確了作戰行動中所需通信工具、滅火劑、油料、飲食、救護的保障方式。統一建立了新聞發言人制度，由聯勤會議主席或授權發布。為表彰在聯合作戰中做出重大貢獻的單位和個人，屬地單位將按照當地實際呈報當地政府或公安機關予以獎勵。

3.對建立區域滅火救援協作機制的思考 3.1 建立區域滅火救援協作機制的意義

由于，我國應急救援管理體制是實行政府主導下，各種救援力量相互獨立存在的模式，缺少綜合應急救援力量，在應急救援力量建設、調度指揮、協調作戰方面存在許多問題。建立區域滅火救援協作機制是對我國應急救援管理體制進行改革的一次有效嘗試，必將對我國應急救援體制改革產生深遠影響。通過聊城區域滅火救援協作機制的實踐，我們認為區域協作機制的建立，實現了與周邊區域滅火救援資源共享、優勢互補，對于在聊城經濟還不富裕的情況下，緩解現有裝備

事故有著豐富的指揮經驗和專業理論，尤其是中原石油勘探局的專家們有著多次指揮處臵井噴火災、油罐火災等特殊火災的經驗，參加過油田系統組織的各類大型特殊火災的專業培訓，組織過多次特殊火災的戰例演討，通過交流協作，將會使聊城支隊在撲救各類大型火災時的指揮能力得到極大的提高。

3.2形成協作團體的滅火救援合力 提高滅火救援處置效率 3.2.1 加強滅火救援預案的制定和演練

滅火救援是一項社會性工作，涉及面廣，情況復雜，在參戰力量互不隸屬的情況下，如事前沒有制定科學、綜合、具有指導性和可操作的應急救援預案，并經常組織演練，則難以有效處臵事故。預案制定要求分總體預案和個體預案，在總體預案中，要明確各協作單位的職責和任務，應急響應和應急保障等，以便協同作戰；在個體預案中，要以周邊區域內重大火災事故源為對象，有針對性地制定適應于該事故源的滅火救援預案，以及協作單位救援力量的分工與配合。各類滅火救援預案都應從最復雜、最不利的情況出發，并在一定的作業條件下定期組織模擬實戰演練，確定各類條件下參戰單位和力量，明確任務、方法、程序和注意事項，明確組織指揮和協同關系。要對演練中存在的協同、技術、物資裝備、保障供給等問題進行研究，不斷完善滅火救援預案

3.2.2 加強指揮機制和協調聯動機制建設

根據屬地指揮的原則設滅火救援指揮部，明確指揮部成員單位、指揮部辦公室、指揮部工作小組的職責和權力，在重大問題的決策等。在滅火救援現場，消除各個協作單位之間的協調障礙，保持與各個單位之間良好的互動關系，建立不同層級滅火救援合作機制，使其履行