第一篇：加強稅收執法監督的思考

加強稅收執法監督的思考

河南省國家稅務局總會計師 王建平

稅收執法直接關系到國家利益和納稅人的合法權益。稅務機關內部的執法監督部門，其職能是對稅收執法全過程進行監控，防止與及時糾正執法過錯與偏差，避免執法風險，規范稅收執法。當前，加強稅收執法監督，應關注和思考兩個方面的問題。

一、牢固樹立法治的理念

稅務機關從事法制管理的人員是稅務機構內部的執法監督者。稅務人員的素質尤其是從事執法監督的法規部門的人員素質，直接決定稅務系統依法行政的水平。廣大稅務人員尤其是稅收執法監督人員牢固樹立法治理念，對于稅務機關做好稅收執法工作，真正實現依法行政是至關重要的。樹立法治理念，對稅務機關的法制監督部門與從事法制監督的人員提出了以下四個方面的要求：

一是將依法行政作為衡量稅務機關稅收執法質量的標準。樹立法治的理念要求人們要以法治的精神來開展稅收執法活動，要以法治的要求來考察評價稅收執法活動。衡量與評價稅務機關稅收執法質量的根本標準只有一個，這就是依法行政。即從過程到結果，從實體到程序，稅務機關做到嚴格執行法律法規，切實做到合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權責統一的要求。在當前的稅收執法工作中要堅決避免為完成稅收計劃而違背稅收法律，重視實體，輕視程序，單純的考慮稅務機關管理需要而隨意賦予納稅人的義務和增加納稅人的負擔等現象的發生。

二是把依法行政的要求貫穿稅收執法監督的全過程。一方面，監督要依法。從對規范性文件的審核把關到對重大稅務案件和行政復議案件的審理，從執法檢查到執法責任制的推行，稅收執法監督始終要堅持依法行政的要求，真正實現依法監督；另一方面，對執法監督中發現的稅收執法違法行為與執法過錯要及時糾正，對可能發生的稅收執法違法行為與執法

過錯要及時預警，最大限度防范和避免執法違法行為與執法過錯的出現，確保稅收執法的公平正義。

三是在執法監督中切實關注納稅人權利的保護。公共財政理論、人民主權理論充分說明了稅收法律關系本質上的平等性，國家與納稅人從根本上說是一種平等主體之間的法律關系。納稅人的權利應該得到切實的保障。稅務機關的法制監督部門在執法監督過程中既要維護國家的利益，支持基層稅務機關查處偷逃騙稅的稅收執法行為，又要注意培養納稅人的納稅人意識，依照法定渠道受理納稅人的訴求，堅決糾正違法行政行為和明顯不當的稅收行政行為，避免納稅人的合法權益受到侵害。在處理納稅人的稅收行政復議申請時，不是簡單地作出受理與不受理的決定，而是要主動告知并幫助納稅人尋求有效的救濟途徑。

四是加強對法制工作人員的法學理論與法律實務的培訓，培養和確立依法行政的思維方式。法學理論的熏陶能確立和強化人們的法治意識，法律實務的學習與訓練能逐步形成人的依法辦事的思維方式。因此，各級稅務機關要加大培訓力度，注重強化對法制工作人員諸于法理學、經濟法學、行政法學等法學基礎理論與具體法律法規實務培訓。

二、把握關鍵環節加強執法監督

稅收執法監督一定要把握關鍵的環節，重點的領域，這是實施有效監控的根本途徑。從當前稅收執法監督的現狀看，我們要注意重點把握以下五個方面的環節：

一是重視源頭防范，把好規范性文件的審核關。稅務機關的抽象行政行為對于行政相對人--納稅人權益的影響是非常大的。要防止稅務機關及其它國家機關制定規范性文件違反稅收法律法規規章,侵犯納稅人的合法權益,這是從源頭上防范執法過錯的必要措施。對規范性文件的審核把關，要重視三個層面的工作。第一，對所在機關制定的規范性文件進行合法性審查；第二，對地方政府及其機構制定的涉稅規范性文件就稅收問題進行的審核把關；第三，對下級稅務機關制定且上報備查備案的稅收規范性文件實行審查。對所在機關制定的規范性

文件的審核是監督的重點。其中主要審查所制定的稅收規范性文件是否符合憲法、法律、法規、規章的規定并符合相應的權限與制定的程序，是否就有關重大問題征求相關方面的意見。當前有一個突出的問題要引起我們的重視。這就是對一些稅收管理的難點與薄弱環節，各級都在積極采取措施強化管理，但很容易出現單純考慮稅務機關強化管理的需要而忽視納稅人的權利保護和規范性文件的合法性的傾向，如若把關不嚴，就可能導致違反稅收法律法規的規范性文件出臺。河南省國稅局今年年初為加強農產品收購、貨物運輸發票、廢舊物資收購等薄弱環節的管理，制定了相應的管理辦法,辦法在制定過程中注意反復征求納稅人與基層稅務部門的意見，法規部門多次參與討論研究，并會簽把關。由于有過程的監控與環節的把關，確保了這些規范性文件的質量。

二是突出工作重點，把好重大稅務案件和行政復議案件的審理關。對查補稅額較大、性質嚴重、爭議程度與影響較大的案件，以及納稅人申請復議的案件的處理影響稅收執法的質量，也是社會和納稅人至為關注的問題。因此稅務機關對于這些案件的審理要十分的慎重。法規部門作為稅務機關的內部執法監督部門,要特別關注重大稅務案件的初審。要做到全面了解案情，對稅務機關的執法主體是否合法、事實是否清楚、證據是否確鑿、適用法律是否正確、程序是否合法、擬處理意見是否適當等每一個環節都要進行認真審查。對稅收行政復議案件還要充分研究納稅人的意見。在案件審理委員會開會審理之前，應注意征求相關稅收業務部門的意見。在此基礎上再向重大案件審理委員會或稅務行政復議委員會提出客觀公正的處理建議。為了確保整個稅務案件處理的質量，應嚴格執行按重大稅務案件標準審理的案件達到上年案發數的10%的規定。目前一些基層單位達不到這個要求，這一現象應該引起我們的重視，要采取切實可行的措施加以解決。

三是注重監督實效，把好稅收執法檢查與執法責任制考核中發現問題的糾正關。實踐證明，開展稅收執法檢查與推行稅收執法責任制能夠及時發現稅收執法中存在的問題。但實施這些措施的目的是為了糾正稅收違法行為和執法過錯進而預防稅收違法行為和執法過錯。因此，對于稅收執法檢查與稅收執法責任制考核中發現的問題不能滿足于下發通報，而是在對

一些帶普遍性的問題通報所在系統，要求各地舉一反三予以糾正以外，更重要的是要針對發現的問題分單位下發執法建議書，提出明確的整改措施，并形成相應的反饋機制，基層稅務機關要按照要求將整改情況報告上級稅務機關。各級稅務機關要通過對執法檢查中的糾正情況進行回頭看的形式來把好執法檢查的糾正關。近年來，河南省國稅局注意把對上年度執法檢查的糾正情況的監督作為執法檢查的重要內容，確保了問題的有效糾正。

四是發揮稅政綜合管理的職能作用，把好政策執行的反饋關。對稅收法律法規與稅收政策是否全面準確地落到實處，法規部門要牽頭搞好跟蹤管理，進行全過程監督。尤其是一些新的綜合性稅收政策的出臺，法規部門要與相關稅政管理部門抓好檢查督促。與此同時,建立暢通的信息反饋渠道,及時掌握稅收政策執行的情況，并對執行的效果進行評價。排除政策執行的障礙，并對完善稅收政策提出相應的意見。

五是通過對各類執法信息的綜合分析，把好執法監督的綜合治理關。政策法規部門要注意收集稅收執法與執法監督過程中的各類執法信息，進行綜合分析，注意總結一些規律性的東西。對一些帶普遍性的稅收違法行為與執法過錯要及時總結，分析成因，研究對策。并將相關案例編輯成冊，供執法人員參閱。河南省國稅局把近年來在稅收執法監督與行政復議、行政訴訟中發現的執法過錯進行總結分析，編輯成典型案例作為稅收執法人員學習的輔導資料，收到了很好的效果。對執法監督中反映出來的帶普遍性的問題還要注意向稅政管理部門提出加強管理、規范執法的執法建議。

第二篇：強化稅收執法監督的實踐和思考

強化稅收執法監督的實踐和思考

“十一五”期間，我局深入貫徹落實國務院《全面推進依法行政實施綱要》和國家稅務總局《關于全面推行稅收執法責任制的意見》，以落實稅收執法責任制為抓手、以強化執法監督為重點、以規范稅收執法為目標，積極探索通過執法監督來創新稅收管理新機制，全面提升了依法治稅和依法行政水平，取得了明顯成效。

一、開展執法監督的實踐與成效

（一）加強領導，建立工作機制。成立了由局長任組長，副局長、紀檢組長任副組長，各科室負責人為成員的稅收執法責任制領導小組，以法規部門為主牽頭成立辦公室。建立稅收執法監督檢查與區局目標管理考核相結合、與崗位職責考核相結合工作機制。

（二）完善制度建設。以落實執法責任制為出發點和根本點，制定和完善了《稅收執法監督檢查計劃》、《內部稅收執法檢查工作規程（試行）》、《稅收執法責任制管理實施辦法》等等，將執法監督檢查的“觸角”延伸到稅收征收權、稅收管理權、稅務稽查權、稅務處罰權、出口退稅權等稅務行政執法的各個環節，保障了執法監督檢查工作有章可循。

（三）規范開展內部執法檢查。嚴格按照稅收執法檢查的程序開展執法檢查工作。⑴制定檢查計劃；⑵向被查單位下發稅收執法檢查的通知，明確執法檢查的具體要求；⑶全面記錄執法檢查工作日志和稅收執法檢查工作底稿；（4）征求被查單位意見；（5）形成稅收執法檢查報告及擬處理意見報局領導審核；（6）制作《執法整改通知書》以及提出執法檢查建議；（7）被查單位將整改情況書面報告區局；（8）根據需要對檢查情況進行通報。

（四）定期開展日常執法監督。一是定期開展內部稅收執法檢查。區局由法規部門、監察室共同牽頭，成立執法檢查小組，做到稅收執法檢查與執法監察相結合，統籌規劃，歸口管理，使兩項檢查互為貫通，共同開展，從每季一次拓展為每月一次。二是規范運行稅收執法管理信息系統實行計算機日常考核。對過錯行為實行經濟懲戒。三是開展日常人工考核。從2008年7月份起各部門對計算機無法考核監控的所有稅收執法行為實施考核，對自查出來的問題及時糾正。對所有執法人員、全部執法行為納入執法監督考核。

（五）積極接受外部監督。推行發放意見征詢表、評議座談會、執法情況反饋卡、公布舉報電話(信箱、電子信箱)、上門走訪等方式，聽取社會各界對國稅執法的意見建議，從而使稅收執法評議更客觀、公正、全面。對稅收管理員、出口退稅人員等，在網上開展執法評議；在辦稅服務廳開展服務質量評議；對稅務稽查員實行稽查回訪 和監督卡制度；對重大行政處罰案件及行政處罰情況報區法制部門備案。實行廉政監察與執法監督兩員合一，從社會各界聘任了16位特邀監察員和執法監督員，每年開展2次座談會對稅收執法情況監督評議，自覺接受社會監督。

通過檢查各類戶管資料200余戶次，稽查、評估案卷95件，執法行為得到不斷規范，稅收執法逐步走向了規范化、標準化、程序化，并對執法質量的提升和執法觀念的轉變產生了深遠的影響。

一是糾正了執法過錯，堵塞了稅收征管漏洞。通過檢查，糾正過錯78項次，涉及出口退稅、稅源管理、發票管理、政策管理、稅務稽查等稅收管理的方方面面，有效地堵塞了征管漏洞。

二是落實了責任追究，強化了執法風險意識。通過檢查，發現問題及時分析，認定責任，落實到人，追究到人。使執法人員責任意識、風險意識明顯增強，作出每一項執法行為，都要考慮是否有法律依據，程序是否符合規定的要求，有無執法風險，程序、文書收集、使用等有無遺漏，有效地防范執法風險。

三是規范了執法行為，提升了稅收執法質量。通過檢查，發現了征管中的薄弱環節和漏洞，提出了規范執法行為的具體意見和建議，促進了執法質量的提升。根據執法考核系統反映，2008年執法正確率為99.99%，2010年連續11個月執法正確率達到100%。全局的稅務登記率達到99.61%，申報率達到99.68%，入庫率達到99.93%，滯納金加收率100%，增值稅專用發票存根聯采集率達100%，全年未發生欠稅，查賬征收面達97.7%。

四、促進了干部素質的提高，優化了納稅服務。通過檢查，增強了稅務干部的危機感，迫使干部不斷加強學習，熟悉業務，提高素質；融洽了稅企關系，優化稅收執法環境。

二、執法監督工作存在的主要問題和原因

雖然，近年來我局對執法監督工作進行了積極探索，有的方面已經形成了好的做法和經驗，取得了比較明顯的成效，但在工作還存在不少問題或有待提高之處，影響、制約著執法監督工作進一步開展。主要表現如下：

（一）制度執行不到位。我們制訂了一系列的考核監督制度，但往往在執行中，許多部門、科室都沒有認真將這些考核監督制度落實到位，做表面文章，對檢查監督存有抵觸情緒，該檢查的不檢查，該追究的不追究，有的對出現的問題采取遮掩、袒護的態度。從近年來各部門內部開展日常人工考核情況看，沒有一個部門對本部門干部由于執法過錯行為自行進行過追究。

（二）部門之間的良性互動機制尚未建立。從目前區級局機構來看，在部門職責定位中，稅收執法監控的職責定位在法規部門，而在其他部門、單位的職責定位上沒有對稅收執法行為進行監控的界定，雖然在工作中，稅源管理、計統以及稽查局對稅收執法進行了管理，但這些部門卻將自己定位被監督控制的地位，自己對職責范圍內稅收執法行為進行內控積極性不高，發現的問題要么極力遮掩，要么及時糾正，未及時上報，部門之間的良性互動機制尚未建立。

（三）外部評議內容需進一步統一規范。目前雖然開展形式多樣外部評議，但在外部執法評議、意見征詢中內容比較簡單、籠統，沒有統一評議內容、標準。

（四）事前監督和事中監督不到位。實行簡并征管流程后，大部分涉稅事項實行辦稅大廳即辦，部分涉稅事項由稅管員審結，極少部分涉稅事項由稅管員審核后由綜合征管崗或科長審結，對于執法主體資格、執法權限、執法證據、執法程序、適用法律法規等是否充分、準確等無審核過程，由此造成了事前監督和事中監督的不到位。

（五）稅收執法監督力度欠缺。在現行的執法責任追究中主要有兩類形式，即行政處理和經濟懲戒，在實際操作中大多數的責任追究僅限于扣發獎金，對執法過錯人員和其他執法人員的震動并不大。另外，目前由于基層人員緊缺，辦稅大廳部分崗位從勞務公司聘請臨時人員，稅務部門與勞務公司結算費用，因此，對這些臨時人員執法過錯行為實行扣發獎金、崗位津貼難于執行。

（六）稅收執法尚需進一步規范。一是稅收執法不規范現象依然存在。執法隨意性、簡單化現象還不同程度地存在，個別相同違法行為的稅務案件，在定性存在一定的差別。戶管資料保管不全，資料缺乏。二是稅收執法風險意識不強。部分稅務干部稅收執法風險防范意識不強，認為稅收執法已經比較規范，然而從幾年來的執法檢查以及外部監督檢查的實際情況來看，有些問題還比較突出。三是部分稅收執法人員業務水平低，依法監督意識差。稅收執法工作專業性強，標準高，要求嚴，但部分稅務人員執法思想落后，執法隨意性大，工作落實不到位，依法監督意識差。

存在以上問題的原因主要有：

（一）思想認識不到位。部分單位怕問題過大影響單位聲譽，有的想方設法“捂蓋子”；部分干部認為執法監督是對自已權力的削弱，是對執法人員的挑刺，因而對執法監督產生不理解、不配合；從執法監督人員方面看，工作不能不做，更不能認真去做，存在畏難情緒，怕打擊報復，怕影響關系，怕失去人緣，使稅收執法權監督難取實效。

（二）個別干部執法只求簡單、不求精細。依法治稅的理念尚未真正樹立，業務水平難以完全適應規范執法的要求，粗放管理還在一定范圍和程度上根深蒂固，對稅 收執法中的一些具體征管執法程序和制度模糊不清；工作方式只求簡單粗放，不求精細周到，難以體現稅收管理的邏輯性、合理性、合法性和有效性，以致于稅收執法存在很大程度的管理松散問題。

（三）少數單位對稅收執法責任制推行工作不夠重視，沒有認真研究本部門執法中出現的問題，沒有以創新和發展的精神去開展工作，工作措施不得力、不科學，導致執法責任制推行工作停滯不前，沒有起到規范稅收執法的作用。

三、進一步加強執法監督的思考

（一）統一認識、加強領導、明確職責。領導班子要提高對稅收執法監督重要性的認識，把加強稅收執法監督與組織稅收收入、推進依法治稅有機地結合起來，使稅收執法監督工作滲透到整個稅收征管活動中。單位領導要常過問、多指導、勤參與，法規部門要多請示多匯報，爭取主要領導的支持。其次，各部門要強調依法行政，增強稅收執法人員的法制意識，幫助稅收執法人員正確理解執法監督是一種系統內自我保護，增強自覺接受監督意識，自覺支持和主動配合法規部門開展稅收執法監督工作。三是要切實做到一級抓一級，一級對一級負責的責任體制，形成“職責分明、崗責一致、齊抓共管”的氛圍。

（二）全面加強對重點執法行為的日常監督。執法監督應體現剛性、力度。要以信息化軟件為依托，建立執法監督內容的選項、立項平臺。根據執法風險點設置執法監督項目。每年根據稅收工作重點，有針對性提出執法監督的主要對象，根據需要，定期織開展執法檢查，要堅持“少而精”、突出重點的原則，做到查一項，規范一項，使此項工作制度化、規范化、程序化。

（三）明確執法監督職能。改變現行執法監督自上而下、形式單一的現狀，在“區局、科室”設置 “執法監督崗”；區局法規部門執法監督崗應定期分析各部門執法現狀，及時發現稅收執法中的問題，指導各部門開展執法監督，組織對重大項目開展執法檢查；各部門執法監督崗重點做好日常執法監督，提高監督時效性，賦予其一定的稅收監督權，有權對本部門執法行為進行檢查，及時督促整改。

（四）增強執法監督效果。一是機內檢查與機外檢查相結合。根據檢查內容，對綜合征管軟件數據進行分類提取，根據分析結果準確地選準目標，然后到實地進行核查，與機內數據進行分析核對，提高了工作效率。二是指定檢查與自定檢查相結合。一方面，區局根據各部門存在問題的不同，定期指定具體項目，指定各部門開展自查，限時整改反饋。另一方面，各部門根據實際自選項目開展自查。通過上下互動，充分調動各部門的工作積極性。

（五）加強稅收執法責任制。要以稅收執法過錯責任追究制為重點，建立執法責 任監督、考核、追究的有效管理機制。一是要嚴格執行稅收執法過錯責任追究制。要堅持實事求是、有錯必究、依法追究的原則；堅持責任認定與公開公正、批評教育與經濟懲罰、責任追究與行政處理相結合的原則，對執法過錯責任進行全面的、公正的追究，真正有效推行執法監督工作。二是要全面實施稅收執法公開制度。要公開與納稅人最密切、納稅人最關心的內容和標準；要公開能夠體現部門權力的關鍵部門和環節。要通過開展多種形式、多個層面的執法評議活動，使稅收執法監督工作真正落到實處。

第三篇：加強稅收執法監督

加強稅收執法監督、推進依法行政的實踐與

思考

摘要：隨著征管改革的深入推進，稅收執法監督方面還存在許多問題。比如崗責體系有待完善、過程監控需要進一步深入、制度落實還存在問題、監督能力有待提高。本文針對以上問題，從完善崗責體系、實施過程控制、強化目標考核、嚴格責任追究入手，全方位加強執法監督，有效規范權力運行，深入推進依法行政。

規范稅收執法是國稅部門推進依法行政的重要一環，加強執法監督是規范稅收執法的重要舉措和有效途徑。如何對稅收執法權進行全方位、多角度、深層次監督，提高依法行政水平是一個值得研究的問題。

一、稅收執法監督方面存在的主要問題

執法監督是一項系統工程。當前，由于征管改革正在深入推進，體制機制尚待健全，隊伍素質有待提高、等原因，稅收執法監督方面還存在一些亟待解決的問題。

（一）崗責體系有待完善。根據相關法律要求，稅收管理分稅務登記、納稅申報、稅收定額管理、減免稅、發票管理、稅收票證管理、稅款征收、稅務稽查等多個環節，各個環節應當獨立運作，互相監督，互相制約。但由于基層分局人手不足，還存在一人多崗的現象，在很大程度上制約了對權力的監督制衡。有的雖然崗位設置健全，但各自的職責還不明晰，導致監督實施和責任追究的對象不清。

（二）過程監控需要進一步深入。目前，稅收執法工作多是在封閉的狀態中運行，監督工作還沒有深入到稅收執法權運行的全過程。通過目標管理考核、集中執法檢查、日常執法督察等內部監督手段，難以發現違法的細節問題。同時，現行外部監督工作往往以召開行風監察員會議聽取意見、發放調查問卷、實施集中效能監察等形式為主，監察員大多由各單位自行指定或聘請，監督主體范圍具有一定的局限性，很難實質性介入稅收執法過程，難以真正發揮監督作用。

（三）制度落實還存在問題。一是政出多門，制度執行難。各職能單位從工作需要出發，制定出臺了一系列管理制度。但由于缺乏統籌協調，各單位制定的制度措施，存在交叉重疊和相互矛盾的現象。二是制度不夠規范，可操作性不強。目前加強黨風廉政建設和執法監督的規定、制度較多較全，但由于這些制度是陸續出臺的，加上側重點不同，造成與形勢的發展不相適應，制度與制度之間缺乏有機聯系。三是還存在制度落實不夠，有令不行、有禁不止的現象。

（四）監督能力有待提高。受“老好人”等傳統思想的影響，部分紀檢監察干部認為執法監督是跟別人過不去，因而工作縮手縮腳，不敢抓，不愿管，導致執法監督難以到位。另外，部分監督人員執法業務水平不高，也導致執法監督難以深入。同時，在責任追究方面失之于寬，發現問題不按追究辦法處理，而是以口頭批評、警告、誡免等形式為主，未觸及個人的切身利益，致使監督力度打了折扣。

二、加強稅收執法監督方面的主要做法

針對以上問題，從完善崗責體系、實施過程控制、強化目標考核、嚴格責任追究入手，全方位加強執法監督，規范權力運行，推進依法行政。

（一）完善崗責體系，實現權力制衡。對稅收執法權進行科學的業務重組，按照互不交叉的原則，細化崗位職能，明確工作責任，做到專業分工，職責到人，實現各執法崗位職能和責任的對等統一。明確執法監督的對象，保證監督工作有的放矢，把責任追究的“板子”打到具體的責任人身上。同時，按照征管改革和稅源專業化管理的要求，徹底分解權力，實現一崗多人，解決好一人多崗的問題，逐步探索實行團隊化作業模式，建立相互制衡、相互監督的崗位制約機制。

（二）實施過程控制，完善內部監督。秉持“過程控制”理念，建立起“全員參與，過程控制，預防為主，持續改進”的管理機制。各崗位人員對照執法標準自行檢查，并對上一環節的執法情況進行監督驗證，加強流轉控制；各單位對內部崗位執法情況進行監督檢查，加強內部控制；把執法監督納入目標管理考核，由考核委員會對重點執法環節定期進行監督檢查，從而實現各崗位之間的小循環、各單位內部的中循環、全局的大循環。各個層面的循環都按照過程控制、預防為主的原則運行，對發現的執法不規范事項進行專項報告，分析產生原因，制定糾正措施，并由考核委員會進行跟蹤驗證，及時評價糾正措施的有效性。同時，各個層面循環分析可能發生的不規范事項，及時召開監督評審會，強化預防措施，全面評估其適宜性和有效性。三層循環環環相扣、層層遞進，建立起貫穿執法全過程的實時監控、及時糾正和定時預防體系。

（三）強化目標考核，促進落實執行。一是科學設計考核指標。依托各應用系統，梳理執法環節，細化考核指標，設計自動考核指標和人工考核指標，引進權重比較方法，保證考核評價指標具有可比性。同時，對單項考核指標設定分值上限，防止出現單項指標分值懸殊的現象，避免“多做多錯”的考核弊病。二是創新考核方式。采取日常檢查和年終綜合評價的方式，通過檢查基礎臺帳、抽查執法案卷、群眾測評、問卷調查、網上評議、政風行風評議等方式，綜合考查各單位及其執法人員的履職情況。三是增強考核的激勵性。將考核結果與物質獎勵、評先樹優、崗位輪換、職務晉升等掛起鉤來，加大利益關聯度，讓考核結果好的干部不僅經濟上得實惠、政治上得榮譽，而且崗位上得重用，切實讓考核成為評價干部實績、選拔任用干部的“標尺”。

（四）嚴格責任追究，加大監督力度。在強化教育管理，提升紀檢監察和執法監督人員素質的基礎上，將責任追究作為強化執法監督的重要保障措施，嚴格執行規定，狠抓責任落實。以崗責體系為基礎，結合目標管理考核標準，以行政執法責任制和過錯責任追究制度為依據，進一步細化過錯責任行為及處罰標準，減少責任追究過程中的操作彈性，確保追究結果公平、公正。在責任追究中，注意掌握政策界限，做到嚴有據、寬有限，既進行經濟懲戒，又依法實施行政處理和行政處分，增強稅收執法責任追究的剛性。

三、進一步完善稅收執法監督工作的思考

（一）完善制衡機制。以信息化建設為依托，逐步實現稅收征管的信息化和專業化，建立健全稅收管理的制衡機制，形成征、管、查各環節相互分離、相互監督、相互制約的格局。征收部門主要受理納稅申報和稅款征收等事宜，并向管理部門、稽查部門傳遞納稅信息；管理部門主要對納稅人進行日常管理和審核檢查，掌握稅源變化和納稅情況，提供稽查建議；稽查部門主要對傳遞過來的稽查信息以及上級下達的稽查任務，實施日常稽查、專項稽查、專案稽查。各環節分工明確，各司其責，相互監督，形成一個完整的制衡鏈條，發現問題都向監察部門傳遞信息，由監察部門及時跟進處理，從根本上完善監督制約機制。

（二）把握關鍵環節。一是稅款征收方面，主要監督“雙定”戶的定期定額是否恰當、合理，未按期納稅是否加收滯納金，實施處罰的手續是否完備，是否存在漏征漏管現象，對欠稅戶的管理是否符合規定。二是減免稅方面，主要監督減免程序是否符合規定要求，被減免稅款是否符合稅法確定的稅收減免條件，是否存在借減免稅之機違法亂紀，侵占企業利益的行為，減免的稅款是否按規定納入跟蹤管理。三是稅收檢查方面，主要監督檢查程序是否合法，檢查結果所依據的稅收法律、法規、政策是否準確，有無借稅務檢查之機違法亂紀，是否存在濫用自由裁量權、擅自減免、擅自放行等違法行為。四是稅務處罰方面。主要是監督處罰程序是否合法，適用的法律法規是否準確。五是其他如稅務登記辦理、漏征漏管清理、稅收保全措施、稅收強制執行等方面，監督是否按規定程序辦理，是否符合法律法規的要求。

（三）創新監督方式。一是強化網絡控權。加快信息化建設步伐，建立電子監控管理體系，以信息化手段管理稅收，減少人為因素影響，所有數據一律實行計算機網絡化管理和集中處理，進行實時分析監控。對稅收執法整個過程的監控、考核和過錯責任追究，實現計算機網絡化管理。二是實施網上亮權。在網站設立公開辦稅專欄，公開辦稅流程、處罰情況、減免稅等執法信息。建設“網上服務大廳”，為納稅人網上查詢、網上辦稅提供公共服務平臺。開設辦稅信息公開意見箱，及時收集公眾對辦稅信息公開的意見和建議。三是實行網上審批。各級地方政府都搭建了行政審批網絡平臺，在政府網絡平臺上嵌入“國稅行政審批”模塊，逐步將增值稅防偽稅控系統最高開票限額許可、增值稅一般納稅人資格認定、減免稅審批、納稅人延期繳納稅款審批、出口貨物退(免)稅認定、稅務登記證辦理、車輛購置稅辦理等事項納入政府網上公開審批辦理，增強權力運行的透明度。

（四）積極借助外力。重點是接受人大、法制、審計、紀檢、檢察等部門的監督。一是定期研討交流，與這些部門建立聯席會議制度，定期召開通報會，交流情況，互通信息，增進了解，促進工作。二是聯合組織檢查。邀請有關部門組成巡視檢查組，對基層稅收執法和稅容風紀情況進行巡視檢查，查找不足，改進工作，把問題解決在萌芽狀態。三是加強協調配合。與檢察部門共同研究制定落實預防職務犯罪的措施，舉辦預防職務犯罪法制專題講座，建立預警機制；加強與新聞單位的聯系，對正反兩個方面的典型進行必要的宣傳和曝光。把接受納稅人監督設計在執法的必定程序之中，不斷增強稅收執法的透明度和公正性，形成多視角、寬渠道的外部監督制約機制。

第四篇：構建稅收執法監督的新格局

(本文2005年代表省學會參加了 全國“加強稅收法制建設理論研討會”)

構建我國稅收執法監督的新格局

孝感市稅務學會課題組

內容提要：本文通過對我國稅收執法監督的現狀及存在的主要問題進行分析探討，強調我國依法治稅必須健全和完善稅收執法監督體系。提出應從強化執法監督理念、完善法律制度、構建科學體制機制、提高執法隊伍素質等方面健全和完善稅收執法監督體系。

關鍵詞：依法治稅 依法行政 稅收執法監督體系

權力必須受到監督和制約，這是現代法治精神的要求。稅務執法監督是指有監督權的所有監督主體，依法對稅務機關及其工作人員在行使稅收執法權過程中，執行稅收政策法規，履行稅收征收管理職責的情況是否符合法律、行政法規的規定所實施的各種方式的監督。對稅收執法權實施監督，是稅收法治精神的體現，也是依法治稅的需要，關系到稅收執法活動的合法性、合理性和有效性。當前，要強化稅收執法監督工作，關鍵是要構建適應我國新形勢要求的稅收執法監督新的格局。

一、當前稅收執法監督工作存在的主要問題

改革開放以來，我國稅收法制建設的進程不斷加快，稅收工作的重心不斷向法治導向型轉變。在強化稅收執法剛性的同時，也逐步注重了對稅收執法權的監督和制約。無論是從理論構建，還是從工作實踐方面看，都進行了有益的探索，并取得了一定的成效。但是，隨著我國建設法治政府目標的提出，強化稅收執法監督已不是一種自覺性的工作嘗試，而應該是一項法定性的工作任務。顯而易見，當前我國稅收執法監督工作難以適應這種新的要求，還沒有形成成熟的工作格局，還存在著較多問題。突出表現在五個方面：

1、稅收執法監督意識有待加強。受整個社會法治化程度、主觀執法習慣等多種因素的影響，當前，部分稅務機關及稅務人員對稅收執法監督工作的認識還在一定程度上存在著偏差，或者說有一些“誤區”，直接影響了實踐效果。歸納起來，大致有三種不正確的觀念：一是“無須監督”。有的人認為推進依法治稅涉及社會多方面，如果法立好了，協稅護稅的環境好了，納稅人的依法納稅觀念提高了，稅收執法自然就規范了；二是“不愿監督”。認為監督是上級整治下級，是對執法人員的不信任，影響了正常工作，造成不必要的內耗；是“自曝家丑”、“自我接短”；三是“害怕監督”。認為內部監督多了，管得太嚴了，發現自己的問題多了，容易給其他外部監督留下把柄，于是畏手畏腳，不敢開展執法監督工作。

2、稅收執法監督體制不盡合理。目前，盡管在稅收執法監督工作中摸索出了一些好的做法，但是還沒有建立較為科學的稅收執法監督機制。第一，缺乏稅務執法監督工作長效機制，對稅收執法行為的監 督沒有形成制度化、日常化，不能客觀地反映稅務執法行為的真實情況。實踐中，稅務機關開展稅務執法監督工作往往主要是依賴于的稅收執法檢查，容易形成對不規范執法行為不能及時發現糾正，應付監督檢查等局面。第二，缺乏稅收執法監督工作外部銜接機制。現在主要是開展內部執法監督，沒有很好地于來自外部權力機關、職能部門的監督銜接，忽視了外部監督作用的發揮。實際上從一定意義分析，外部監督更有利于規范稅收執法。第三，缺乏稅收執法監督工作問責機制。只有監督，而沒有相配套的考核、獎懲配套措施，對監督發現的問題沒有嚴格和穩固的責任追究機制，使得監督效果達不到預期目的。

3、稅務執法監督制度還須完善。近幾年來，從國家稅務總局到各地各級稅務機關都圍繞“強化監督、規范執法”制定了一些制度辦法，但是系統性、科學性不夠，沒有進行有機的整合，沒有真正形成較為完整的監督制度體系，沒有形成稅收執法監督的“合力”。如制度不夠完整。目前國家稅務總局只制定了《稅收規范性文件制定辦法》、《重大稅務案件審理辦法》、《稅收執法檢查規則》等制度，顯然還沒有函蓋所有的執法環節。又如監督制度在一定程度上可操作性不強，監督內容的細化和量化還不夠完善等。最根本的，就是缺乏一個統領這些辦法的稅收執法監督制度，以“規章”以上級次的規范性文件對稅收執法監督工作的主體、原則、對象、方式、程序、問責及其他問題進行規范，提高稅收執法監督工作的權威性。

4、稅收執法監督內容不夠全面。在目前的稅收執法監督工作中，基本上只注重了事后監督，而相對忽視了事前監督和事中監督；對具體行政行為的監督比較重視，而對抽象行政行為的監督則相對放松；強調對基層稅務機關及稅務人員的監督，淡化對稅務決策機關（主要是市級以上）及其工作人員的監督。如，部分稅務機關一直把稅務執法監督工作的重點定位于事后糾錯，側重于對稅務執法行為完成后的監督，以追究了多少過錯稅務執法人員為體現執法監督工作成績的主要衡量標準，而對于執法主體是否正確，執法依據是否充分，崗位職責是否明確，工作規程是否詳細、具體等問題則關注不多。實際上，這種“亡羊補牢”的作法并不能從根本上體現出對稅收執法權的制約，更不符合現代法治所要求的適時監控執法行為的法律精神。

5、稅收執法監督力量相對薄弱。一方面，外部執法監督部門職責重復、交叉過多，監督權責關系沒有理順；稅務機關內部的稅收執法監督機構缺乏應有的獨立性、權威性，地位偏低、權力不足，監督權難以有效實施。另一方面，稅收執法監督隊伍素質不夠精良，專業化程度不高，缺少“復合型”人才，懂財務會計，懂稅法，熟悉現代信息化知識的人員不多。如，稅收執法責任制是以CTAIS為依托對稅收征管業務流程的具體化，其運行基礎是稅收征管業務流程和CTAIS信息。稅收執法監督工作要落實到位，取得實效，必須要建立執法監督專業化隊伍。

二、構建稅收執法監督新格局的構想

構建完善的稅收執法監督格局，是一項系統的、長期的工作。針對當前稅收執法監督工作存在的諸多問題，筆者認為，應重點從執法監督的主體、內容、手段、機制、隊伍及工作規范化等六個方面著手，來整體推進新格局的逐步形成。

（一）構建和完善稅收執法監督主體的多元化格局

所謂稅收執法監督主體，就是指由誰來實施稅收執法監督。當前,我國要構建一種國家監督和社會監督、內部監督和外部監督、層級監督和同級監督、黨的監督和其他監督相互促進、相輔相成的監督主體多元化格局。

1、國家監督和社會監督并重。國家監督包括國家權力機關監督、司法監督和行政監督。國家權力機關監督，是最高層次的監督，這是由我國政治體制決定的，指各級人民代表大會及其常務委員會對稅務機關及其工作人員的稅務管理活動實施的監督，它主要通過提案、聽取稅務機關的工作匯報、質詢、人事任免、視察、提出批評建議等方式實施監督；司法監督，是指檢察機關、審判機關依照法定職權與法定程序對稅務機關及其工作人員在稅收管理活動中是否違法實施的監督。它主要表現為法紀監督，通過對職務犯罪行為的查處，行政訴訟活動的監督等形式對稅收執法權進行監督；行政監督，是指各級政府及其專門監督部門以及稅務部門對稅收執法行為的監督。各級政府專設的監督機關，如審計機關、行政監察機關、財政等通過專項檢查等形式對稅務機關實施的行政方面的專門監督；稅務部門內部通過上下級之間、專門內設機構以及崗位設臵對稅收執法進行監督。社會監督 5 包括政協和民主黨派的民主監督、輿論監督以及人民群眾的監督。民主監督，這里所說的民主監督，是指人民政協和各民主黨派對稅收執法活動的監督；輿論監督，是指社會各界和人民群眾通過新聞輿論工具（包括報刊、電視、廣播、互聯網等）對稅收執法的監督；人民群眾監督，是指社會團體、群眾組織和公民個人經建議、批評、檢舉、申訴、控告、來信來訪等基本方式對稅收執法的監督。這些監督都屬于社會監督，不能直接產生相應的法律后果，只有被國家機關采納后，才能間接產生法律后果，因而不具有國家強制力。但決不能因此而低估它的作用。這幾種監督的實質是廣大人民群眾參與國家管理，行使當家作主權利的具體體現。

2、內部監督和外部監督并行。內部監督是指稅務部門內部依照法律法規及有關規章制度對稅收執法權進行的監督。內部監督是及時發現和解決執法問題的有效途徑，是自我規范執法和愛護干部、保護干部的有效方法。目前，稅務機關設立專門的法制、紀檢監察、內部審計等部門，按照各自的職責，實施系統內的職能監督。從長遠要求來看，應當建立相對獨立、權責明晰的執法監督機構，專司監督工作，主要通過經常性、日常化的監督檢查來實現對稅收執法權運行全過程、全方位的適時監督。外部監督是泛指除稅務部門之外的所有來自不同監督主體對稅收執法權進行的監督。外部監督是促進稅收規范執法的不可或缺的因素，是促進內部監督的強化劑。當前，隨著國家法治進程的加快，來自外部的稅收執法監督將越來越多，對此，稅務部門不僅要正確對待，積極接受和配合，更重要的是要形成工作制度，建立 6 與外部監督的良性銜接關系。來自不同主體的外部監督，也要盡可能信息共享，進行監督整合。

3、層級監督和同級監督并重。層級監督是指上、下級稅務機關之間對稅收執法權的相互監督。《稅收征管法實施細則》明確規定，上級稅務機關可以監督下級稅務機關，下級稅務機關也有權監督上級稅務機關。同級監督是指同級稅務機關相關職能部門之間、不同崗位之間，依照各自的職責權限，對稅收執法權進行的監督和制約。當前，上級稅務機關對下級的執法監督做得較好，但仍需要不斷強化。同時，下級稅務機關對上級的執法監督還相對薄弱，需要重點突破，上級稅務機關要正確對待下級稅務機關的監督行為，并賦予應有的監督權力，疏通監督渠道，明確監督責任。并且，同級監督的力度、深度、廣度都仍然需要進一步加大。

4、黨的監督和其他監督并重。黨的監督，是指各級黨委、紀檢機關對稅務執法進行的監督。這是有中國特色的行政監督體系的重要組成部分。中國共產黨是我國的執政黨，是領導社會主義現代化事業的堅強核心。黨對國家政治活動、經濟文化建設和社會生活的領導，是憲法規定的基本原則，它是一種政治領導，主要通過制定路線、方針、政策、組織紀律檢查等方式進行監督。其他監督，這里是泛指黨的監督之外的其他監督，是黨的監督的有機補充。

（二）構建稅收執法監督內容的全面化格局

稅收執法監督的內容是各級國家稅務機關及其工作人員的全部稅收執法活動，涉及稅收執法的各個環節。既包括監督抽象行政行為（主 7 要由地市級及以上稅務部門作出），也包括監督具體行政行為（主要由直接從事稅收征管的稅務部門作出）；既包括對直接從事稅收征收管理活動的基層稅務所、稅務分局，也包括對不直接從事稅收征管的各級稅務部門，直至國家稅務總局，還包括對直接和間接從事稅收管理活動的稅務工作人員的監督。具體而言，包括對稅收行政立法權、稅款征收權、稅務管理權、稅務檢查權、稅務違法處理權、代位權和撤銷權等的監督。

1、對稅收執法權的事前監督。事前監督，就是對抽象行政為進行的監督，從而強化源頭控制，確保執法依據合法。加強事前監督，要嚴格執行好稅收規范性文件的會簽制度、地方性稅收法規、規章、規范性文件的備查備案制度和執法程序、執法文書的歸口管理制度。凡是具有普遍約束力的稅收規范性文件在出臺之前，必須要經過法制機構統一審核把關，凡未級法制機構會簽的稅收規范性文件一律不得出臺。各級稅務機關應當按規定將稅收規范性文件報備，接受備案的上級稅務機關要定期備查，發現問題及時糾正。要清理和簡化已經實施的執法程序和文書，把重復設臵的和不規范的進行歸并和清理，新出臺的各種程序規定和文書，一律要經過法制機構審核把關，防止政出多門。

2、對重點環節執法權的事中監督。事中監督，就是要把那些權力比較集中的執法環節進行適當的權力分解，重在強化過程控制，防止權力的濫用和執法隨意性。事中監督的主要內容是：一是要認真執行重大稅務案件集體審理制度。對重大稅務案件進行集體審理，要嚴格 把關，實行回避制度，切實提高審理質量和效率；同時，對涉嫌構成犯罪的案件要及時移送司法機關。二是要對大額減免緩稅的審批實行集體審核制度，嚴格遵守減免緩稅的審批權限，對超過一定額度的審批事宜，應當實行集體審批，民主決策。三是要做好稅務行政處罰聽證工作，這也是對執法行為進行事中監督的重要措施。在聽證過程中，應當充分尊重納稅人陳述權和申辯權，保證稅務行政處罰全過程的公正、公開和執法準確。

3、對執法權全過程的事后監督。事后監督應當突出日常化，隨時發現問題，隨時整改，注重責任的落實。主要是：一要強化稅收執法檢查。在抓好上級對下級的層級執法檢查的基礎上，重點抓好本級執法行為的日常檢查，要運用信息化手段定期抽查，要特別注意檢查征、管、查各環節的協調配合情況，把各種問題消滅在萌芽狀態。同時，要建立執法檢查通報制度，督促整改，講求實效。執法檢查的結果要作為年終考核被檢查單位及領導工作情況的重要依據。對存在問題的執法人員，要結合落實執法責任制進行評議考核和實施過錯追究。二要嚴格執行稅務行政復議制度。要注意提高復議質量，對納稅人的復議申請該受理的要受理，對稅務違法行為該撤銷的要撤銷、該變更的要變更，避免“官官相護”，以充分發揮復議環節的監督職能，增強稅務機關自我糾錯力，維護納稅人的合法權益。三要加強稅收會計監督。要通過日常的會計核算工作，加強對征管情況的監督，加大會計檢查力度，保證各項稅收制度嚴格執行，防范和制止各種違法亂紀行為的發生。

（三）構建稅收執法監督手段的多樣化格局

稅務執法監督的手段，是實現監督目的的具體途徑。根據稅收執法監督的內容和側重點的不同，監督手段也多種多樣。當前，在重點強化稅收規范性文件會簽備案、重大稅務案件審理、執法檢查、行政聽證、行政復議等基礎監督手段的同時，要適應工作的要求，不斷創新。

1、實施流程監督。要通過深化征管體制改革，優化業務流程，科學分解權力，將監督制約貫穿到稅收執法權運行的全過程，主要通過制定流程規則、分解權力、暢通流程監督渠道、相互制約、檢查等進行監督。如，在稅收征收環節，重點對納稅申報管理、稅款核定、稅款解繳、欠稅清理等進行監督。在稅收管理環節，重點對稅務登記、一般納稅人認定、停（歇）業、注銷戶、延期繳納稅款、出口退稅審批、減免稅、發票管理、納稅評估、核定稅款等進行監督。在稅務稽查環節，重點對選案、檢查、審理和執行等進行監督。在行政處罰環節，重點對行政處罰權、程序標準、執行及行政復議、訴訟等進行監督。

2、實施網絡監督。要運用現代信息化技術手段，由機器管人。其最突出的特點是公正、透明、嚴密。在紙質條件下，稅收征管信息化采集、匯總和傳遞過程中，不可避免地會出現信息漏損和失真。這使得基層執法隨意性加大，甚至發生違法行為，而上級很難發現和及時查處，稅收信息化從技術上保證可以真實、完整地獲取稅收征管信息，執法行為非常清楚地呈現在面前，其無形中會強化依法治稅的自覺性 10 和規范性，減少甚至消除隨意性。網絡監督將是稅務系統內部今后依法治稅、依法行政執法監督體系中一個最主要的監督形式。

3、實施調研監督。廣泛、深入開展各種形式的調查研究，掌握稅收執法過程中容易出現的問題，容易出現問題的環節，問題的表現形式，然后對癥下藥，才能使執法監督有的放矢，切實有效，能夠解決問題。

（四）構建稅收執法監督機制的系統化格局

建立系統化的稅收執法監督機制，是有效開展稅收執法監督工作的核心。主要是建立健全以下五種機制：

1、稅收執法監督責任機制。要按照稅收執法監督工作的任務和要求，層層分解和落實監督責任，強化執法監督意識和監督責任意識，形成執法監督的整體合力。一是要明確領導責任。各級稅務領導對執法監督工作要負全面領導責任，要把其納入到稅收事業發展、稅務干部隊伍建設總體工作之中，統一部署，統一實施。二是要明確部門責任。各個稅收執法監督部門要制定和完善相關管理制度，不斷完善并嚴格執行工作規程，規范稅收執法權的運行，要部署、組織、督促檢查稅收執法工作，認真履行監督職能。三是明確崗位人員責任。要明確執法監督崗位人員的崗位職責，賦予相應的監督權力，并明確責任，以解決不愿、不敢和不擅于監督的問題。

2、稅收執法監督制度保證機制。制度是構建稅收執法新格局的重要保證。把制度建設貫穿于防稅收執法監督工作的各個環節，形成用制度規范行為、按制度辦事、靠制度管人的有效機制。一是稅收執法 11 管理制度。認真貫徹落實《中華人民共和國行政許可法》和《中華人民共和國稅收征收管理法》及其實施細則，深化行政審批制度改革，嚴格規范審批程序，簡化審批手續，加強后續管理，提高審批效率和服務質量，促進依法行政。結合稅收征管體制改革，完善相關法規，嚴格執行征收管理和稽查工作等規程，進一步減少執法隨意性。二是稅收執法監督制度。要進一步完善稅務執法監督制度，制定執法監督“工作辦法”或“工作規程”，提高執法監督工作的科學性和可操作性。結合當前稅收執法監督工作實際，要進一步修訂和完善有關規范性文件的審核和備案制度、稅務行政執法責任制制度、責任追究制度、稅務行政案件審理制度、稅務執法檢查制度、復議工作制度等；要制定一些新的制度，如執法監督考核獎懲辦法，保證責任制、追究制的落實；要制定配套制度，如稅務行政法律文書使用制度、稅務行政處罰工作制度等，為稅務執法監督工作提供明確的工作規范。三是稅務人員廉潔自律制度。要認真落實領導干部廉潔從政若干準則，建立健全領導干部在決策、執法等方面的自律措施和辦法，防止權力失控、決策失誤、行為失范；要嚴格執行國家稅務總局關于稅務人員廉潔自律若干規定（十五不準）以及“文明辦稅八公開”，不斷規范行政行為，并在實踐中進一步完善稅務人員廉潔從政方面的規定。

3、稅收執法監督問責機制。稅收執法監督工作的目的在于規范執法，因此，對執法監督中發現的問題要注重糾正整改，建立有效的問責機制。要以責任追究為核心，強調任何問題都必須要有人來承擔責任，使責任追究與過錯行為責任人的切身利益掛鉤，只有這樣，稅收 12 執法權才能真正受到控制和約束，最大限度地預防和減少違法亂紀行為的存在和發生，執法監督工作才能達到預期目的。當前，重點是要不斷完善和全面推行稅收執法責任制。

4、稅收執法監督預警機制。建立健全稅收執法監督過程中的預警機制，增強監督工作預見性，及時發現和處理執法工作中存在或可能出現的問題。因此，一是要暢通預警信息渠道。堅持靜態與動態相結合、內部與外部相結合的原則，暢通信息渠道。依托“金稅工程”、稅務紀檢監察管理信息系統、稅收執法管理信息系統等途徑，獲取有關信息。二是要加強預警信息評估和分析。逐步建立和完善稅收執法的評價指標體系，對獲取的信息梳理歸納，進行定量定性分析，從中發現存在的漏洞和薄弱環節，正確分析和判斷執法行為的苗頭和動向。三是要注重預警信息評估結果的運用。科學預測稅收執法工作趨勢，及時反饋評估結果，針對不同時期出現的新情、新問題，及時調整工作重點，研究制定解決問題的相關措施，做到關口前移，防范在先，把執法中的問題遏制在萌芽狀態。

5、稅收執法監督分權制衡機制。按照“權力分離，相互制約”的原則，建立科學、嚴密、規范、高效的稅收執法運行機制。嚴格規范崗位職責，充分運用計算機等現代化管理手段，建立人機結合的監控機制，減少隨意性。如，稅務處罰要嚴格實行查審分離、罰繳分離；稅務稽查要按照“選案不查案、查案不定案、定案不結案”的原則，建立稽查選案、實施、審理、執行外部分離的監督制約機制；實行重大復雜案件復審、復查、合議制度，情節嚴重的大要案必須提交審理 13 委員會審理。

（五）構建內部稅收執法監督隊伍的專業化格局

稅收執法監督隊伍直接關系到執法監督的效果，關系到依法治稅能否真正貫徹實施。在充分發揮各種執法監督主體開展執法監督的積極性的同時，當前要重點打造一支稅務系統內部專業化的稅收執法監督隊伍。

1、監督機構要不斷充實完善。當前，稅務系統專司執法監督的部門，主要有法制法規部門、紀檢監察部門。這些部門要隨著稅收事業的發展，不斷發展，而不能削弱。如前文所述，可以嘗試建立相對獨立，在管理體制上實行本級稅務機關和上級稅務機關雙重領導，權責更加明晰，職能更加突出的專門機構。

2、專業人員政治素質要進一步提高。稅收執法監督工作是政治性、紀律性要求很高的一項工作，沒有較高的政治素質、法紀素質以及責任感和使命感，勢必難以做好這項工作。當前，要進一步加強政治思想教育。

3、專業人員業務素質要進一步提高。稅收執法監督工作專業性強，要搞好稅收執法監督工作，沒有過硬的法律知識、稅收專業知識以及一定的信息技術，也很難做好這項工作。當前，要進一步強化業務知識培訓、知識更新培訓、執法監督工作技能培訓。要重視和加強執法監督人才的培養，建立執法監督人才庫。

（六）構建稅收執法監督工作的規范化格局

稅收執法監督工作自身也需要規范化、制度化、程序化。稅收執 14 法監督手段在實施中，如何啟動，如何進行，如何終結。實施稅收執法監督手段按照什么時間、步驟、順序和形式進行。

1、嚴格按工作規程實施執法監督工作。開展稅收執法監督工作，要嚴格依據稅收執法監督工作規程的規定，遵守工作程序，從執法監督工作的啟動、實施、終結，到文書的使用、制作、傳遞，到檔案資料的整理、歸檔，都要予以規范。

2、嚴格按法定程序規范執法監督工作。有些執法監督手段是以法律的形式規定的。如，目前執法監督手段中的行政聽證、行政復議的實施，行政處罰法、行政復議法對如何做已經作出了很具體的規定，有法定的程序。實施此類監督必須嚴格按法定程序實行。

3、嚴格按規章制度規范執法監督工作。目前，絕大多數執法監督手段是由稅務系統內部規章制度規定的。這就需要，首先制定相關的規章制度要科學、合理、可操作性強，然后還必須嚴格按制度辦事。如，規范性文件會簽備案辦法，就應在報送時間、報送步驟、報送責任、會簽形式和簽臵責任等方面進一步規范。

（執筆：唐繼先、程學）

參考文獻

（1）田敬文《加拿大稅務執法監督工作及其對我國的啟示》，《稅收研究資料》2004第7期；

（2）牟信勇《稅收執法權監督制約機制初探》，《稅務研究》2001年第10期；（3）國家稅務總局黨組印發《建立健全稅務系統懲治和預防腐敗體系的實施意見》，國家稅務總局2005年4月11日網訊。

第五篇：關于黨委政法委執法監督工作思考

關于黨委政法委執法監督工作思考

一、黨委政法委執法監督工作存在的突出問題

(一)執法監督缺乏規范化的機制保障。黨委政法委對法律實施的監督,在立法上沒有相應的具體規定和有效的措施保證。特別是缺乏具體的規范化保障機制。即使發現執法中出現了問題,要進行糾正,也只能由執法部門按照法律程序進行。因此黨委政法委的執法監督工作具有間接性。這與人大、檢察機關的執法監督,具有法律上的效力來源,有著根本的區別。(二)執法監督工作機制不健全。主要表現在沒有完善的監督程序和有效的監督措施,導致執法監督工作的開展在某些環節上存在一定的隨意性和盲目性。黨委政法委執法監督缺乏保障措施與機制,監督的力度過分依賴于領導的批示。特別是對個案的監督,沒有領導的批示,監督就很難奏效。雖然,近年來各級黨委政法委出臺了一系列規范政法委執法監督的有關規定,但黨的執法監督既缺乏規范性的法律規定,又缺乏具體條文化的程序操作,這給實際工作帶來了很大難度。(三)執法監督工作關系未理順。在執法監督中監督與糾錯、管事與管人脫節,無法監督到位的現象也不同程度地存在。主要是無人事任免和處分權,缺乏組織保障。對執法監督中發現的問題,由于黨委政法委不能代替政法部門具體辦案,更不能越俎代庖,對案件事實認定和實體處理作出決定或指示,只能由執法部門按照法律程序進行。而黨委政法委執法監督與執法部門法定糾錯程序之間相銜接的機制尚不完善。(四)執法監督工作呈現個案量不斷增大的趨勢。黨委政法委執法監督的范圍定位,應當是重點監督政法部門在執法當中存在的帶有普遍性和突出性的問題,通過對這類問題的監督,來促進規范執法和嚴格執法。即使對個案的監督也是為了從中發現和解決存在的帶普遍性的問題。通過對近年來執法監督狀況的調查了解,黨的執法監督卻主要體現在對個案的監督上。特別是近幾年來隨著公民法律意識的增強,通過司法渠道解決各種糾紛已成為主要的手段,涉及個案的反映越來越多,當事人寄希望于黨委政法委通過對執法部門的監督來解決個案問題,使黨委政法委的執法監督部門成為了信訪申訴機構,大量要求再審的案件集中反映到黨委政法委的執法監督部門,使執法監督工作的主要精力用在了接待群眾的來信來訪工作上。(五)政法委的執法監督自身還存在機構、人員和業務素質的問題。政法委的執法監督工作,基本上停留在“過問”階段,無專職人員來承擔運作其監督職能,縣級政法委沒有專門的執法監督機構和專職人員,執法監督工作難以落在實處。政法委工作人員法律業務素質水平與工作要求不相適應。

二、加強新形勢下黨委政法委執法監督工作對策及建議

(一)準確把握黨委政法委執法監督工作的特點,正確履行職責任務。

根據中央政法委1998年8號文件的規定,黨委政法委的執法監督與其他形式的執法監督相比,在地位作用、工作原則、職責范圍、工作方式等方面,都有其顯著特點,有不同的運作規律。市、縣(區)黨委政法委要在認真學習的基礎上,對黨委政法委執法監督工作的特點和規律進行再認識,準確把握工作特點,正確履行職責任務。要認真做好宏觀指導工作,研究執法中帶有普遍性的問題,特別是對涉及法律和政策方面的問題,要認真調查研究,提出指導意見和建議。要切實做好重大疑難案件和影響穩定的重大事件的協調、督辦工作,統一政法各部門的執法思想,發揮政法部門的整體功能。在履行職責中要注意處理好五個方面的關系: 1.正確處理黨的領導與人大司法監督的關系。黨與國家權力機關是黨的形式與國家形式的關系。人大及其常委會依法行使司法監督權,是為了保證國家法律的實施,保證黨的意志在司法工作中得到切實貫徹執行,與黨的監督是一致的,也是保證黨的意圖的實現,維護黨的執政地位的體現。政法委作為黨領導政法工作的專門機關,要與同級人大相關部門互通執法監督的情況,相互取得支持,有些重大問題、重要情況要在黨委的統一領導下進行,共同督促司法機關啟動內部監督程序,加強自我約束和管理,建立公正、公平、公開的司法程序,及時糾正錯處錯判的案件,嚴格執法,公正司法,努力提高執法水平,最大限度地保護當事人的合法權益。2.正確處理黨的監督與司法機關獨立辦案的關系。黨委政法委的執法監督和司法機關的獨立辦案,這兩者之間不是對立的,而是統一的;不是相互排斥,而是相輔相成的。正確處理黨的監督與司法機關獨立辦案的關系,就是要充分發揮職能作用,運用黨的執政黨地位和領導功能,對人民群眾反映強烈的司法不公、不嚴、不廉的人和事敢抓、敢管,督促司法部門依法糾正。同時,還要堅定不移地支持司法機關獨立行使檢察權、審判權,幫助司法機關排除在司法過程中遇到的各種人為干擾,確保公正司法。3.正確處理管理與服務的關系。要把執法監督與支持司法機關工作有機結合起來,充分尊重司法機關的職權,堅持多聯系、多溝通、多協調,以支持政法工作的愿望出發去開展監督工作。對政法部門提請協調的案件要及時研究,按有關程序依法協調。當政法部門執法辦案受到干擾時,要正確處理權與法的關系,幫助排除干擾,使國家權力的運作受制于法律的引導。4.正確處理法律與政策的關系。在我國,法律和黨的政策在本質上是一致的。必須正確處理好法律與政策的關系,尤其在一些案件的協調處理上一定要注意處理好適用法律與執行政策的關系,不能把法律和政策割裂開來,片面強調某一方面而否定另一方面。要努力做到既維護法律的尊嚴,又積極穩妥地貫徹黨的政策,維護社會穩定,實現法律效果、社會效果、經濟效果的統一。5.正確處理敢于監督與善于監督的關系。司法機關是實現社會公正的最后一道屏障,加強對司法權力運行的監督,主要是針對掌握權力的具體的執法主體進行合理限制,目的是保證具體權力有節制地依法行使。敢于監督是正確行使監督權的前提,善于監督是實行有效監督的保證。

(二)建立健全政法委執法監督組織機構,加強執法監督隊伍建設。針對政法委執法監督機構普遍尚未建立,兼職人員占絕大多數的情況,今后一段時期,執法監督工作的重點必須放在“有人辦事、有機構辦事”上,要在各級黨委政府的重視和支持下,克服編制困難,盡可能地建立健全執法監督機構,或設置執法監督和政法隊伍管理職能的綜合機構,選調政策法律水平高、政治素質好、事業心責任心強的干部負責執法監督工作。暫不具備條件的縣(區)也要專設一個執法監督職位,有人兼職負責這項工作。同時,要對執法監督人員進行經常性的培訓,不斷擴大他們的知識面,提高他們客觀、全面、綜合分析問題的能力,扎實練好基本功,使他們的整體素質要有等于甚至高于司法機關的法律水準,才能夠準確監督、正確監督,真正實現“內行”監督。(三)嚴格遵守工作程序,依法規范開展執法監督。

要嚴格按照中央政法委1998年8號文件的規定,認真規范地開展各項執法監督工作。要把執行法律與執行政策結合起來,把法律效果與社會效果結合起來,把監督制約與服務保障結合起來,把實體監督與程序監督結合起來,自覺支持司法機關依法獨立行使司法權。具體應做好以下五點: 1.強化執法監督檢查、專項調查等監督方式,突出重點,解決難點。根據每年或某個時期確定的執法工作重點和執法中存在的多發性問題,定期組織全面檢查,糾正違法違紀問題,查處違法違紀干警。對群眾反映強烈的問題或在執法檢查中發現的突出問題、普遍性問題,要組織專門的調查小組進行專項調查,實施重點突破、難點攻關,推動執法監督工作向縱深發展。2.堅持宏觀抓共性,微觀抓個案。在不直接介入個案訴訟活動的原則下,通過個案監督發現帶有普遍性、全局性的問題并加以解決。3.拓寬監督層面。堅持事前防范、事中監控和事后追究相結合,經常性監督、定期監督和不定期監督相結合,形成全過程、多功能、廣覆蓋的監督網絡,滿足不同層次、不同對象、不同內容監督活動的需要。4.完善執法監督的案件督辦制度。政法委督辦、協調的案件主要是有重大社會影響和群眾反映強烈的案件,包括涉法上訪和久拖不決的案件,黨政領導和上級黨委政法委批轉的案件,政法部門之間、市、縣(區)之間有爭議,確需黨委政法委協調的重大疑難案件等。對于督辦案件,要進一步完善督辦程序。5.加大責任落實力度,增強執法監督的實效性。黨委政法委執法監督要在提高針對性、操作性、能管用上下工夫,把執法監督職能與干部管理職能結合起來,把是否嚴格執法、公正執法作為政法部門領導班子和領導干部的考核、任用的重要內容,將執法質量和辦理執法監督案件情況納入考核的內容,嚴格實行領導責任制和責任查究制,從制度上保證執法公正。建立健全政務公開、檢務公開和審判公開等制度,增強執法工作的透明度,逐步擴大和切實保障群眾的知情權、參與權和監督權。充分發揮黨委政法委執法監督的主導作用,整合各監督職能部門和社會監督的力量,把黨內監督和國家機關的職能監督、政協的民主監督、群眾監督、輿論監督有機結合起來,形成執法監督工作的整體效能。同時要完善執法責任制的配套措施。要結合政法隊伍建設,將執法監督情況納入政法領導干部政績考核,對因監督管理不力,發生重大違法違紀問題的,要追究相應的責任