第一篇：中國社會保險行政管理體制的歷史變遷及改革方向思考

中國社會保險行政管理體制的歷史變遷及改革方向思考

一、中國社會保險行政管理體制的歷史變遷

(一)以內務部、勞動部、衛生部為主的“三部主管”格局(1949年10月-1954年8月)1949年10月19日,毛澤東同志主持召開中央人民政府委員會第三次會議,通過了政務院下屬委、部、會、院、署、行34個行政機構的決議,任命內務部、勞動部、衛生部三個部門負責社會保險的管理工作[1]。具體業務分工為:內務部干部司主管各級行政人員的社會保險等事務,勞動部勞動保險司主管企業社會保險事務,衛生部主管公費醫療保險事務。1950年10 月,干部司及其主管業務被劃入于1950年10月在政務院人事局基礎上重新組建的人事部。值得一提的是,受當時社會條件所限,這一時期的社會保險覆蓋面和保障程度都不高,但就企業勞動保險業務的行政機構管理體制而言,當時所執行的監督權和執行權相分離的經辦模式是值得充分肯定的。1951年2月26日,政務院頒布的《中華人民共和國勞動保險條例》中明確規定:各大行政區工會組織對“所屬各省、市工會組織及其區域內產業工會組織的勞動保險工作,負指導督促之責”;中華全國總工會為“全國勞動保險事業的最高領導機關,督導所屬各地方工會組織、各產業工會組織有關勞動保險事業的執行”;各級人民政府勞動行政機關“監督勞動保險金的繳納,檢查勞動保險業務的執行,并處理有關勞動保險事件的申訴”;中央人民政府勞動部為“全國勞動保險業務的最高監督機關,貫徹勞動保險條例的實施,檢查全國勞動保險業務的執行”。這種“管辦分離”的行政執行原則也是這一時期社會保險不同于社會救濟與社會福利“管辦合一”行政管理體制的重要特點之一。受歷史條件所限,在當時正式的社會保障制度還未真正確立的情況下,雖然這一時期存在企業與機關事業單位社會保險分割化管理、社會保險覆蓋面和保障程度偏低等問題,但當時執行的內務部(后由人事部經辦)、勞動部、衛生部“三部門”主管,相關部門輔助配合的管理行政格局,以及企業勞動保險“管辦分離”的經辦模式對當時穩定社會局勢、鞏固政權、恢復生產起到的積極作用是值得肯定的。

(二)以總工會、內務部、衛生部為主的“三部主管”格局(1954年9月-1968年12月)1954年9月20日,第一屆全國人大一次會議制定和頒布的《中華人民共和國憲法》明確指出由國家舉辦社會保險,成為中國社會保險事業發展的里程碑。1954年至1959年在全國范圍內開展的行政機構精簡整頓工作使得這一時期的社會保險行政管理機構經歷了一定程度上的改革。1954年5月28日,政務院頒布《關于勞動保險業務移交工會統一管理的通知》,同年6月15日,勞動部、全國總工會下發《關于勞動保險業務移交工會統一管理的聯合通知》,對移交勞動保險業務、文件、撤銷勞動部門的勞動保險機構等做出了具體規定。此后,各級工會統管全部勞動保險工作。至此,在上一時期實行的執行權與監督權相分離的管理模式演變為執行權與監督權相統一的管理模式,形成了 工會參與擬法、政府立法、工會具體經辦的社會保險業務管理格局。進入20世紀50年代中期之后,在精簡機構政策的推動下,1959年7月,由國務院直屬的原人事局改由內務部管理,國家機關工作人員的社會保險業務也隨之劃歸內務部新成立的政府機關人事局管理,內務部的社會保障職能逐步得到加強。值得一提的是,這一時期衛生部新增的農村合作醫療保險業務成為這一歷史階段社會保險經辦管理體制演變中最值得肯定的成績。這一時期社會保險經辦機構依然傳承上一階段的三部門主管經辦模式,機關事業單位的社會保險與企業社會保險仍被分割在兩個管理部門,事實上,全國總工會取代勞動部經辦企業勞動保險業務意味著勞動保險經辦管理模式已經由上一時期的執行權與監督權相分離演變為實質上的“管辦合一”,這也標志著中國社會保險經辦機構管理體制“管辦不分”的開始。不能否認的是,在當時經濟水平極為有限的條件下,這一時期由衛生部經辦負責的農村合作醫療保險制度,不僅使衛生部門自身的職能得以增強,更推動了農村醫療衛生事業的發展。

(三)“文革”時期的社會保險經辦管理格局(1969 年1月-1976年底)1969年1月,內務部被

撤銷,其主管的包括機關事業單位社會保險在內的社會保障業務被分散到公安部、財政部、衛生部等部門接管,其中,國家機關工作人員的社會保險業務被國務院政工小組辦公室接管。1970年6月,勞動部被撤銷,成立國家計劃革命委員會,勞動部工作并入計委所屬的勞動局負責。直到文革后期,社會保險行政管理機構工作才逐步恢復正常。1975年9月,國家勞動總局成立,由國家計委代管,其主要職責之一便是負責管理企業勞動保險。1979年7月,勞動總局設置保險福利司,實施勞動保險擬法和部分管理工作,勞動總局管理職能的確立標志著社會保險經辦管理權利開始逐步向勞動部門轉移。此外,由于這一時期主管企業社會保險業務的全國總工會和地方工會組織被迫停止運轉,企業社會保險的籌資機制也發生了根本性改變。1969年2月,財政部頒布了《關于國營企業財務工作中幾項制度的改革意見(草案)》,規定國營企業一律停止提取勞動保險金,原在勞動保險金中開支的勞動保險費用,改在企業營業外列支。這一規定改變了企業勞動保險金的原有籌資機制,形成了待遇標準按國家規定執行, 費用由企業實報實銷的“企業保險”,標志著勞動保險由工會組織在全國范圍統籌調劑18年之后,轉為由企業自行支付勞動保險待遇。相對而言,衛生部門是社會保險主管部門在“文革”中受到沖擊最小的部門。雖然公費醫療制度受當時“極左”思想的影響,被誣蔑為修正主義,但在毛澤東同志的肯定和倡導下,農村合作醫療制度進入了快速發展時期,

第二篇：中國環境保護戰略政策70年歷史變遷與改革方向

中國環境保護戰略政策70年歷史變遷與改革方向

戰略政策發展演變歷程

1.1

非理性戰略探索階段(1949—1971年)

建國伊始，國家主要任務是盡快建立獨立的工業體系和國民經濟體系，加上當時人口相對較少，生產規模不大，環境容量較大，整體上經濟建設與環境保護之間的矛盾尚不突出，所產生的環境問題大多是局部個別的生態破壞和環境污染，尚屬局部性的可控問題，未引起重視，沒有形成對環境問題的理性認識，也沒有提出環境戰略和政策目標。盡管政府提出了厲行節約、反對浪費、勤儉建國的方針，倡導了“愛國衛生”和“除四害”等運動，但主要是針對當時物質匱乏、環境污染威脅到人的生存時的本能反應，并不是有目的地解決環境污染問題[1]。該階段只是在水土保持、森林和野生生物保護等一些相關法規中提出了有關環境保護的職責和內容[2-3]，包含了一些原始性的環境保護要求[4]。這一時期的國民經濟建設中開始出現一些環境保護萌芽，但總體上是一個非理性的戰略探索階段。“一五”時期，工業建設布局將工業區和生活區分離，建設以樹林為屏障的隔離帶，減輕工業污染物對居民的直接危害[5];大躍進期間，“大煉鋼鐵”導致“三廢”放任自流，污染迅速蔓延;從1966年5月開始的“文革”──“十年**”，環境污染與生態破壞也迅速地由發生期上升到爆發期[3]。

1.2

環境保護基本國策：建立三大政策和八項管理制度(1972—1992年)

該階段是我國環保意識從啟蒙期逐步進入初步發展的階段，最后提出“環境保護是基本國策”。

從“十年**”以階級斗爭為綱到改革開放以經濟建設為中心時期，鄉鎮企業不斷發展壯大，環境保護工作沒有及時跟上經濟發展形勢，對鄉鎮企業的環境污染監管處于失控狀態，所造成的環境問題十分嚴重。1972年發生的大連灣污染事件、薊運河污染事件、北京官廳水庫污染死魚事件，以及松花江出現類似日本水俁病的征兆，表明我國的環境問題已經到了危急關頭;同年6月5日，聯合國第一次人類環境會議在瑞典斯德哥爾摩召開，在周恩來總理的關心推動下，我國派代表團參加了會議，自此政府開始認識到我國也存在嚴重的環境問題，并且環境問題會對經濟社會發展產生重大影響。1973年第一次全國環境保護會議召開，拉開了環境保護工作的序幕[6]。之后一段時期內，環境保護在我國的社會經濟發展中的地位和作用不斷提升。1982年，國家設立城鄉建設環境保護部，內設環境保護局，結束了“國務院環境保護領導小組辦公室”10年的臨時狀態[7]。1983年12月，第二次全國環境保護會議明確提出了“環境保護是一項基本國策”。1988年建立了直屬國務院的原國家環境保護局，自此環境管理機構成為國家的一個獨立工作部門開始運行。

該階段主要推進“三廢”綜合治理，環境管理基礎制度逐步確立[8]。1979年9月，我國第一部環境法律──《中華人民共和國環境保護法(試行)》頒布，標志著我國環境保護開始步入依法管理的軌道，其中明確規定了環境影響評價、“三同時”和排污收費等基本法律制度，并于1989年對其進行了修訂，為實現環境和經濟社會協調發展提供了法律保障。1981年，國務院發布《關于在國民經濟調整時期加強環境保護工作的決定》，提出了“誰污染、誰治理”的原則。1982年頒布《征收排污費暫行辦法》，排污收費制度正式建立。1989年4月底，在第三次全國環境保護會議上，系統地確定了環境保護三大政策和八項管理制度，即預防為主、防治結合，誰污染誰治理和強化環境管理的三大政策，以及“三同時”制度、環境影響評價制度、排污收費制度、城市環境綜合整治定量考核制度、環境目標責任制度、排污申報登記和排污許可證制度、限期治理制度和污染集中控制制度。這些政策和制度，先以國務院政令頒發，后進入各項污染防治的法律法規在全國實施，構成了一個較為完整的“三大政策八項管理制度”體系，有效遏制了環境狀況更趨惡化的形勢[9]，一些政策直到今日仍還在發揮作用。

1.3

可持續發展戰略：實施強化重點流域、區域污染治理(1992—2000年)

1992年，聯合國召開環境與發展大會，通過了《21世紀議程》，大會提出可持續發展戰略。1994年3月，國務院通過《中國21世紀議程》，將可持續發展總體戰略上升為國家戰略，進一步提升了環境保護基本國策的地位.最具代表意義的是，1998年原副部級的國家環境保護局被提升為正部級的國家環境保護總局。但由于這一階段我國工業化進程開始進入第一輪重化工時代，城市化進程加快，伴隨粗放式經濟的高速發展，環境問題全面爆發，工業污染和生態破壞總體呈加劇趨勢，流域性、區域性污染開始出現，各級政府越來越重視污染防治工作，環保投入不斷增大，污染防治工作開始由工業領域逐漸轉向流域和城市污染綜合治理。

1994年淮河再次爆發污染事故，標志著我國因歷史上污染累積帶來的環境事故已進入高發期。同年6月，由原國家環境保護局、原水利部和河南、安徽、江蘇、山東沿淮四省共同頒布《關于淮河流域防止河道突發性污染事故的決定(試行)》。這是我國大江大河水污染預防的第一個規章制度。1995年8月，國務院簽發了我國歷史上第一部流域性法規──《淮河流域水污染防治暫行條例》，明確了淮河流域水污染防治目標[10]。1996年，《中國跨世紀綠色工程規劃》作為《國家環境保護“九五”計劃和2010年遠景目標》的一個重要組成部分，按照突出重點、技術經濟可行和發揮綜合效益的基本原則，提出對流域性水污染、區域性大氣污染實施分期綜合治理。流域層面啟動實施“33211”工程，即“三河”(淮河、遼河、海河)、“三湖”(太湖、滇池、巢湖)、“兩控區”(二氧化硫控制區和酸雨控制區)、“一市”(北京市)、“一海”(渤海)，重點集中力量解決危及人民生活、危害身體健康、嚴重影響景觀、制約經濟社會發展的環境問題[11]。

該階段開始啟動重點城市環境治理。1998年我國政府批準劃定了酸雨控制區和二氧化硫控制區，涉及27個省(自治區、直轄市)的175個城市/地區，總面積約為109×104km2，推進“兩控區”大氣污染防治。其間，大部分城市實施燃煤鍋爐改造，推廣清潔能源的使用，建立高污染燃料禁燃區，并開始規模建設城市污水治理設施，采取大氣污染治理措施，大大改善了城市環境質量。這一時期，城市環境綜合整治和城市環境綜合整治定量考核開始實施，初步建立了以環境保護目標責任制、城市環境綜合整治定量考核、創建環境保護模范城市為主要內容的一套具有中國特色的城市環境管理模式。

1.4

環境友好型戰略：控制污染物排放總量，推進生態環境示范創建(2001—2012年)

黨的十六大以來，中共中央、國務院提出樹立和落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會、建設資源節約型和環境友好型社會等新思想、新戰略、新舉措。2005年3月12日，胡錦濤同志在中央人口資源環境工作座談會上提出，要“努力建設資源節約型、環境友好型社會”。黨的十六屆五中全會指出，要加快建設資源節約型、環境友好型社會，并首次把建設資源節約型和環境友好型社會確定為國民經濟與社會發展中長期規劃的一項戰略任務。2006年4月召開的第六次全國環境保護大會，提出了“三個轉變”的戰略思想。2011年12月召開的第七次全國環境保護大會，提出了“積極探索在發展中保護、在保護中發展的環境保護新道路”。

這一時期，我國經濟高速增長，重化工業加快發展，給生態環境帶來了前所未有的壓力，中共中央、國務院審時度勢，著力實施污染物排放總量控制[12]?？偭靠刂浦贫茸钤缡窃?996年8月印發的《國務院關于環境保護若干問題的決定》中提出的，其中明確要求“要實施污染物排放總量控制，建立總量控制指標體系和定期公布制度”?！熬盼濉逼陂g實施的《全國主要污染物排放總量控制計劃》，明確提出了“一控雙達標”的環保工作思路?！笆濉逼陂g雖然制定了主要污染物排放量減少10%~20%的目標，但五項總量控制指標并未完成，基本上是“有總量無控制”，總量控制目標“基本落空”?！笆晃濉逼陂g總量控制提升到國家環境保護戰略高度，環境保護規劃實現了由軟約束向硬約束的轉變，其中將二氧化硫和化學需氧量作為兩項“剛性約束”指標。這一時期在總量控制制度設計、管理模式和落實方式上進行了大量創新，突破了“有總量、有控制、重考核”的制度關鍵，實施結構減排、工程減排、管理減排“三大減排”戰略，化學需氧量和二氧化硫雙雙超額完成減排任務?！笆濉逼陂g，總量控制進一步拓展優化，在“十一五”二氧化硫和化學需氧量的基礎上，將氨氮和氮氧化物納入約束性控制指標;同時，將農業源和機動車納入控制領域。“十二五”末，四項污染物的總量控制計劃圓滿完成[13]。在總量減排推進過程中，環保投入大大增加，“十五”期間較“九五”翻了一番，占GDP的比例首次超過1%;“十一五”期間進一步加大，相當于過去20多年對環保的總投入[7]，有效提升了當時欠賬較大的環境基礎設施能力建設，全國設市城市污水處理率由2005年的52%升至72%，城市生活垃圾無害化處理率由52%升至78%，火電脫硫裝機比重由12%升至82.6%。

這一時期，生態環境保護示范創建工作蓬勃開展，在全國初步形成了生態省(市、縣)、環境優美鄉鎮、生態村的生態示范系列創建體系。海南、浙江、福建等14個省(自治區、直轄市)開展了生態省(區)建設，近500個縣(市)開展了生態縣(市)創建工作。全國有389個縣(市)被命名為國家級生態示范區，629個鎮(鄉)被命名為全國環境優美鄉鎮。各地在生態示范創建過程中，大力發展生態產業，加強生態環境保護和建設，推進生態人居建設，培育生態文化，促進了所轄區域社會、經濟與環境的協調發展。圍繞環境保護的重點城市，啟動了大規模城市環境綜合整治，相繼評選出70多個“環境保護模范城市”[8]。大力開展節約型機關、綠色學校創建、綠色社區創建等社會環保示范創建活動。

同時，在環境友好型戰略驅動下，這一時期的環境監管和政策管理整體能力進一步提升。2008年成立環境保護部，組建華東、華南、西北、西南、東北、華北六大區域環境保護督察中心;并且，在實行總量控制、定量考核、嚴格問責的同時，多種政策綜合調控開始受到重視，從主要用行政辦法保護環境轉變為綜合運用法律、經濟、技術和必要的行政辦法解決環境問題[14]，政策體系基本成型?！洞髿馕廴痉乐畏ā贰端廴痉乐畏ā返确煞ㄒ庍m應新形勢再次進行修改，《放射性污染防治法》《環境影響評價法》《清潔生產促進法》《循環經濟促進法》相繼出臺;2006年中央財政預算賬戶首次設立“211環境保護”科目，在財政預算賬戶里開始有了環保戶頭，為以后深化環保財政改革打下了基礎;排污權交易、生態補償、綠色信貸、綠色保險、綠色證券等環境經濟政策試點啟動并逐步落地實施;2008年，國家衛星環境應用中心建設開始啟動，環境與災害監測小衛星成功發射，標志著環境監測預警體系進入了從“平面”向“立體”發展的新階段。2005年2月16日，《聯合國氣候變化框架公約》締約國簽訂的《京都議定書》正式生效，《中國應對氣候變化國家方案》出臺，中國積極參加多邊環境談判，以更加開放的姿態和務實合作的精神參與全球環境治理。

1.5

生態文明戰略：推進環境質量改善和“美麗中國”建設(2013年至今)

自2013年黨的十八屆三中全會召開以來，以習近平同志為核心的中共中央把生態文明建設擺在治國理政的突出位置。黨的十八大通過的《中國共產黨章程(修正案)》，把“中國共產黨領導人民建設社會主義生態文明”寫入《黨章》，這是國際上第一次將生態文明建設納入一個政黨特別是執政黨的行動綱領中。中央把生態環境保護放在政治文明、經濟文明、社會文明、文化文明、生態文明“五位一體”的總體布局中統籌考慮，生態環境保護工作成為生態文明建設的主陣地和主戰場，環境質量改善逐漸成為環境保護的核心目標和主線任務，環境戰略政策改革進入加速期[15]。2015年4月，《關于加快推進生態文明建設的意見》對生態文明建設進行全面部署;2015年9月，中共中央、國務院印發《生態文明體制改革總體方案》，提出到2020年構建系統完整的生態文明制度體系。

2018年3月，第十三屆全國人大一次會議通過了《中華人民共和國憲法修正案》，把生態文明和“美麗中國”寫入《憲法》，這就為生態文明建設提供了國家根本大法遵循。特別是在2018年5月召開的全國第八次生態環境保護大會上，正式確立了習近平生態文明思想，這是在我國生態環境保護歷史上具有里程碑意義的重大理論成果，為環境戰略政策改革與創新提供了思想指引和實踐指南[16]。習近平生態文明思想已經成為指導全國生態文明、綠色發展和“美麗中國”建設的指導思想，在國際層面也提升了世界可持續發展戰略思想。

這一階段圍繞全面建成小康社會目標建設，改善環境質量成為環境保護工作的核心，也是響應社會的迫切需求，環境政策改革呈現了前所未有的巨大進展[17]：①環境法治體系向系統化和縱深化發展。2014年4月我國修訂完成了《環境保護法》，這是對1989年版本25年后的新修，被稱為“史上最嚴”的環保法;隨后，《大氣污染防治法》《水污染防治法》等相繼完成修訂;新出臺的《環境保護稅法》《土壤污染防治法》等也開始實施。②環境監管體制改革取得重大突破。2015年10月召開的黨的十八屆五中全會明確提出實行省級以下環保機構監測監察執法垂直管理制度，這有望大幅度提升我國生態環境監管能力。2018年3月17日，十三屆全國人大一次會議批準《國務院機構改革方案》，組建生態環境部，統一實行生態環境保護執法。③推進建立最嚴格的環境保護制度。隨著污染治理進入攻堅階段，中央深入實施大氣、水、土壤污染防治三大行動計劃，部署污染防治攻堅戰，建立并實施中央環境保護督察制度，以中央名義對地方黨委政府進行督察，如此高規格、高強度的環境執法史無前例。④環境經濟政策改革加速。明確了建立市場化、多元化生態補償機制改革方向，補償范圍由單領域補償延伸至綜合補償，跨界水質生態補償機制基本建立;全國共有28個省(自治區、直轄市)開展排污權有償使用和交易試點;出臺了國際上第一個專門以環境保護為主要政策目標的環境保護稅，也意味著自1982年開始在全國實施的排污收費政策退出歷史舞臺;加快推進建設綠色金融體系，由我國主導完成的《2018年G20可持續金融綜合報告》得到了世界各國的認同[18]。

環境戰略政策體系構建

經過新中國成立70年的變遷和發展，我國基本形成了符合國情的、較為完善的環境戰略政策體系，對環境保護事業發展發揮了不可替代的支撐作用，為深入推進生態文明建設和實現“美麗中國”偉大目標提供了重要政策保障。這一體系主要包括生態文明和環境保護的法律、體制、責任制、政策、共治等五大領域和方面。

2.1

生態文明和環境保護法律體系

從1978年《憲法》首次將環境保護列入，1979年我國第一部環境法律──《中華人民共和國環境保護法(試行)》頒布，2014年完成新一輪《環境保護法》重大修訂，到2018年3月生態文明進入《憲法》，我國的環境保護法律體系隨著環保工作的不斷推進，經歷了一個逐步建立、發展和完善的過程。其中，依法治國為環境保護提供了強大動力，對環境保護法律體系建設起到了決定性作用。我國不僅在《憲法》《民法通則》《刑法》等基本法律中明確了有關資源利用和生態環境保護的規范要求，而且在《城鄉規劃法》《循環經濟促進法》等社會經濟發展和資源開發利用等相關法律中也明確了環境保護的立法目標;在生態環境保護領域，水、氣、土、固廢等各要素污染防治法以及環境影響評價、野生動植物保護等專項法或單行法已經出臺實施并不斷完善，共制定環保法律13部，資源保護與管理法律20余部，生態環保行政法規30余部，基本形成了以《環境保護法》為龍頭的法律法規體系，特別是新修訂的《環境保護法》為環境保護主管部門增設了查封、扣押執法權限，并在處罰方式上增加了行政拘留、按日計罰等硬手段，最高人民法院設立環境資源審判庭，開啟了系統的環境司法專門化改革，加上實施最嚴格的環境執法，長期以來“環境違法是常態”的局面正在扭轉。2018年全國實施行政處罰案件18.6×104件，罰款數額152.8×108元，同比增長32%，是新《環境保護法》實施前(2014年)的4.8倍。

2.2

生態文明和生態環境保護體制

新中國成立70年來，我國環境行政機構歷經五次重大跨越，環保機構不斷升格，生態環保職能逐步健全，環保機構和能力不斷增強，環境監管不斷提升?！叭龔U”污染催生了國務院環境保護領導小組的成立。隨著環境污染問題的持續加劇，環保工作日益成為政府日常工作的重要部分，臨時性的環保機構已不適應時代的需要，國家環境保護局、國家環境保護總局、環境保護部在各個環保歷史階段的需要下相繼設立。隨著生態環境問題越來越需要整體性考慮，生態環境保護職責分散交叉、所有者與監管者職責不清的問題越來越突出，實施生態環境統一監管，增強生態環境監管執法的統一性、權威性、有效性就進入了改革議程，2018年成立生態環境部。新成立的生態環境部的基本職責定位統一行使生態環境監管，重點強化生態環境制度制定、監測評估、監督執法和督察問責四大職能，堅持所有者與監管者分離，污染防治與生態保護實施統一監管執法，污染治理實施城鄉統一監管。為了解決現行以塊為主的地方環保管理體制存在的難以落實對地方政府及其相關部門的監督責任、地方保護主義對環境監測監察執法的干預等突出問題，省級以下環保機構監測監察執法垂直管理改革啟動并逐步推進。長江、黃河、淮河、海河、珠江、松遼、太湖七大流域生態環境監督管理局設立，作為生態環境部設在七大流域的派出機構，主責流域生態環境監管和行政執法相關工作，海河、珠江、太湖流域還統籌了相關海域生態環境監管，太湖統籌了東海海域的監管職能，統一為生態環境部太湖流域東海海域生態環境監督管理局。日益完善的生態環境保護體制改革為我國新時代生態環境保護工作打下了扎實的體制基礎。

2.3

符合國情的生態環境目標責任制

我國在通過行政性管制政策來推進落實黨委政府和企業的環境責任方面開展了許多創新性探索。自20世紀80年代以來，逐步探索出一條具有中國特色的環境保護目標責任體系和問責機制：1989年的《環境保護法》確立了地方各級人民政府對轄區環境質量負責制;“十一五”開始實施主要污染物減排目標責任考核;“十二五”增加了主要污染物減排指標，減排目標責任體系注重約束性指標完成情況，開始關注政府相關部門常態化的環境保護分工機制;“十三五”期間，環境目標考核從強調主要污染物總量減排調整到以環境質量為核心，特別是污染防治攻堅戰和藍天保衛戰的考核體系得到了進一步加強，強調建立生態環境保護領域相關部門常態化的分工機制。2016年以后，我國的環境保護目標責任體系建構進入了新階段，引入了生態文明建設綜合評價考核和中央環保督察制度，通過建立領導干部生態環境損害終身追責制度和生態環境保護督察制度來落實“黨政同責、一崗雙責”[19]，目前完成了全國31個省(自治區、直轄市)的中央環保督察和“回頭看”，各級黨委和政府的生態環境保護責任通過制度得到了落實。在企業生態環境責任方面，推動從以環境影響評價為主向環境影響評價、排污許可、企業環境信息公開、生態環境損害賠償共抓轉變，正在建立以排污許可證為核心的固定污染源監管制度。目前，企業環境信息公開制度不斷健全，生態環境損害賠償進入全國試行階段，全國已經核發完成24個重點行業約4×104張排污許可證，管控大氣污染物主要排放口48 556個、水污染物主要排放口33 083個。

2.4

生態環境市場經濟政策體系

環境經濟政策在我國環境政策體系中的地位總體上是一個上升發展趨勢。我國環境政策改革創新的歷史進程就是由過去單一命令控制型環境政策向多種環境政策手段綜合并用轉變的一個過程，在環境保護工作中越來越廣泛地運用環境經濟政策，手段越來越多，調控范圍也從生產環節擴展到整個經濟過程，作用方式也從過去的懲罰性為主向懲罰和激勵雙向調控轉變。目前已經形成了環保投資、環境稅費價格、生態補償、排污權交易、綠色金融等在內的政策體系，在籌集環保資金、激勵企業環境行為、提供環保動力方面發揮了重要作用。國家環境污染治理投資總體呈現增加趨勢，2017年達9 539×108元，占GDP的1.15%;已經建立綠色稅制，環境稅費改革已基本完成，資源稅、消費稅等環境相關稅收也在為適應生態文明建設要求進行調整;綠色金融成為推動生態文明建設和生態環境保護工作的重要力量，我國成為全球綠色金融的積極倡議者，目前已經構建形成綠色金融體系，2018年全國綠色信貸余額近90 000×108元，發行綠色債券1 963×108元，成為全球最大的綠色信貸和綠色債券市場;全國有20多個省(自治區、直轄市)開展了環境污染責任保險試點，2017年為16 000多家企業提供的風險保障金額約300×108元。積極創新探索運用市場機制與模式，財政部、住房城鄉建設部等相關部門積極推進在污水、垃圾處理領域探索實施PPP、環境污染第三方治理;截至2018年8月，排污權有償使用和交易地方試點一級市場征收排污權有償使用費累計118×108元，在二級市場累計交易金額72×108元，從未有任何一個國家像我國政府這樣大范圍探索排污交易試點，反映了我國政府對利用市場機制推進污染治理的強烈意愿。生態補償制度不斷完善，補償范圍基本覆蓋重點生態功能區與流域以及大氣、森林、草原、海洋等重點領域，初步形成了多元化生態補償格局。

2.5

多元有效的生態環境治理格局

新中國成立70年來，我國的環保發展史也是一個不斷強化治理主體責任、保護相關環境權益、推進環境共同治理的過程，實現了從初始的政府直控型治理轉向社會制衡型治理、從單維治理到多元共治的根本轉變，充分發揮各個治理主體的功能，逐步形成了黨委領導、政府主導、市場推動、企業實施、社會組織和公眾共同參與的環境治理體系。隨著環境影響評價、環境保護行政許可聽證、環境信息公開等系列立法政策的實施，到2018年《環境影響評價公眾參與辦法》的出臺，環境保護公眾參與制度的法制化、規范化程度不斷提高，從注重對公眾環境實體權益的保障，向同時重視公眾的環境程序權益方向發展，逐步形成了以政府治理為主導、社會各方積極參與的治理模式。政府通過多渠道、多方式公開環境信息，各級政府的網絡信息平臺成為公眾參與的重要平臺，包括專題聽證、投訴電話、信訪體系等多種方式，成為公眾參與的重要途徑。政府環境信息公開已成為社會各方參與和監督政府環境行為的一種重要手段，基本建立了企業環境信息公開制度建設，特別是上市公司環境信息公開制度，通過向社會各方提供便利渠道發揮社會公眾的監督功能。民間環保團體在環境教育、倡議和利益表達上所發揮的作用日益凸顯。此外，全國人大常委會通過對環境法律實施執法檢查，發揮了重要的監督作用。2018年以來，全國人大常委會開展了《大氣污染防治法》《海洋環境保護法》《水污染防治法》執法檢查，為污染防治攻堅戰貢獻了“人大力量”。環境司法制度在不斷加強，加強環境司法能力建設、完善司法救濟功能越來越發揮重要作用，通過環境資源審判來落實最嚴格的源頭保護、損害賠償和責任追究制度。

新時期環境戰略政策改革方向

我國目前已經形成了較為完善的環境戰略政策體系，為環境質量改善提供了堅實保障和支撐，但是依然面臨一系列挑戰。特別是社會主義基本矛盾變化對環境政策改革提出了新的要求，十九大報告明確指出，“我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾?！碑斍昂徒窈笠欢螘r期，人民群眾日益增長的優美生態環境需要與更多優質生態產品的供給能力不足之間的矛盾依然突出。環境戰略政策改革需要回應社會基本矛盾變化產生的改革要求，通過繼續深化改革提供優質生態產品，為發展轉型階段提供新的動力。另外，環境政策無法滿足環境治理體系現代化建設新需要。當前的環境政策體系還存在對行政管制型、市場經濟政策和社會治理政策的邊界和分工不清、認識不到位等問題，各個治理主體發揮的作用不平衡，政府有形之手和市場無形之手關系沒有完全理順，環境政策體系尚未充分體現對各類治理主體的有效激勵和約束，社會各方主體的積極性和能動性尚未充分調動起來。因此，生態環境保護戰略、法規和標準體系仍需要順應環境質量轉型、環境健康維護、生態系統安全保障和生態環境保護統一監管的需要，適應“山水林田湖草”這一“生命共同體”統一保護、統一監管需求等做出不斷的改革和創新。

3.1

生態環境保護戰略基本走向

十九大報告提出了新時代生態文明建設的宏偉藍圖和實現“美麗中國”目標的戰略安排，2035年實現生態環境根本好轉、“美麗中國”目標基本實現。這需要保持和增強生態文明建設的戰略定力，堅持節約優先、保護優先、自然恢復為主的方針，形成節約資源和保護環境的空間格局、產業結構、生產方式、生活方式。到2035年之前，環境質量改善仍然是環境保護工作的主線，要繼續穩步推進水、大氣環境質量達標和土壤污染安全管控;協同推進氣候變化和大氣污染減排，促進實現2030年碳減排達峰目標和同期環境空氣質量改善目標。歷史性原因造成的結構性、布局性問題導致環境風險事故進入高發期，環境風險管控成為常態性工作，需要加快提升環境風險管控水平;隨著“綠水青山就是金山銀山”理念的深入實踐，自然生態系統保護和修復，以及城市生態系統的保護和增值，已越來越受到廣泛關注;推進落實生態環境空間評價和分區分類管控，加強生態環境空間監管，成為生態環境保護的基礎性工作;形成黨委、政府、市場、社會等各方互相監督、互相促進的現代化治理格局，協調推進流域、區域、地方的高質量發展與高水平保護，提供更多的優質生態產品，以滿足人民日益增長的優美生態環境需要。

3.2

生態環境保護政策改革目標

生態環境保護政策改革的目標是實現環境治理體系現代化和環境治理能力現代化。環境治理體系現代化需要推進建立黨委領導、政府主導、市場實施、企業落責、社會參與的生態環境治理大格局，也要重視統籌發揮好人大、政協、法院和檢察院的作用，形成各司其職、互相監督、互相協作、互相促進、均衡有效的治理架構。環境治理能力現代化要強化生態環境保護政治建設，提升各級黨委生態環境治理的能力水平，落實各級黨委在生態環境治理中的領導責任;要落實政府的生態保護投入責任和生態環境質量目標達標要求，充分調動政府生態環境保護工作的積極性和能動性;要運用市場機制實現生態環境資源的優化配置，提高優質生態產品供給的效率水平;要實施最嚴格的環境管理和監管執法，落實企業污染治理的主體責任;要充分保障社會公眾環境權益，形成綠色生活和綠色消費的社會環境，發揮社會公眾的治理力量。

3.3

生態環境保護政策改革方向

新時期生態文明建設和“美麗中國”目標基本實現，對生態環境政策改革創新提出了新的歷史要求，生態環境保護政策創新正面臨著前所未有的歷史機遇，緊緊圍繞實現環境治理體系現代化和環境治理能力現代化，深入推進生態環境保護政策改革[19-20]。

a

深化生態環境管理體制改革。環境管理體制改革是生態文明體制改革的關鍵和核心，基于生態系統的整體性，強調環境與發展的綜合決策和“山水林田湖草”的綜合管理，強調流域綜合治理和區域生態環境關聯性，強調所有者和監管者分離。研究成立中央生態文明建設指導委員會，強化對資源管理、經濟發展與生態環境保護的統籌決策協調;繼續完善國家、區域、流域、地方生態環境監管體制和能力建設，整合涉及土壤、農田、漁業水域、森林、草原、濕地、荒漠、野生動植物等所有生態保護和污染防治的監督管理內容，進一步突出生態環境的獨立性監督和生態環境統一監管;明確規范各相關部門的生態環境保護權責，加強跨部門、跨地區的統籌協調和陸海統籌協作;構建以國家公園為主體的自然保護地體系，重點完善自然保護地體系監管;推進中央機構改革后地方機構的職責鞏固和能力提高，強化基層生態環境監管執法能力，將農村生態環境監管工作納入統一監管體系，探索不同鄉鎮農村生態環境監管體制與模式。促進建立多元化、社會化生態環境監管，引入第三方機構參與企業環境行為的監管，彌補政府能力有限和監管不足的缺陷。

b

構建生態文明和環境保護法治體系。開展相關法律法規的生態化“改造”，對不符合生態文明建設要求的進行修訂。推進長江流域、京津冀區域生態環境保護等立法。加快修訂《土地管理法》《循環經濟促進法》《礦產資源法》《固體廢物污染環境防治法》等法律，制定和完善自然資源資產產權、國土空間規劃和保護、國家公園、海洋、應對氣候變化、排污許可、生態補償、生態環境損害賠償、生態保護紅線、生物多樣性保護等方面的法律法規。推進綠色生產消費、生態環境教育等方面的相關立法，為生態文明體制改革提供法治保障。加強流域、區域和地方環境標準制定和實施的引導和規范，積極支持和推動地方制定地方環保法規或者規章。健全環境行政執法和環境司法銜接機制以及環境案件審理制度，強化公民環境訴訟權的司法保障，完善環境公益訴訟的法律程序。積極參與國際環境法合作，推動“一帶一路”環境標準建設。

c

建立生態環境空間管控制度。國土空間的資源屬性和優化配置利用越來越受到重視，需要強化生態環境空間管控的前置引導作用，建立生態、大氣、水、土壤、海洋等要素環境管控分區，明確各要素空間差異化的生態環境功能屬性和管控要求，形成以“三線一單”為基礎的生態環境分區管控體系，作為生態環境參與國土空間規劃、政策和標準等的主要平臺，同時強調空間管控在生態環境保護規劃中的基礎性作用。強化生態環境空間管控要求的落地性，把“三線一單”作為環境綜合決策的手段，作為國土空間“雙評價”的前提或基礎，服務高質量發展，為區域開發、資源利用、城鄉建設、空間規劃和產業準入提供依據，為地方制定出臺有利于生態環境保護的土地、產業、投資等細化配套政策提供支撐，作為規劃環評、建設項目環評論證的基礎依據之一，為“放管服”改革提供支撐。推動生態環境空間管控的基礎數據規范化、技術方法科學化、管理制度完善化，形成基本完善的“三線一單”數據標準、技術規范、配套規整和管理政策。

d

完善生態環境市場經濟機制。改革節能環保財政賬戶，健全生態環境財政預算制度，建立生態環境保護投入穩步增長機制，實現中央和地方生態環境財權和事權相匹配。探索建立生態產品核算和評價體系，建立政府主動購買生態產品的機制，在“綠水青山”優化“金山銀山”方面做好“加法”，增加生態公共產品有效供給。研究將揮發性有機物等特征污染物納入環境保護稅征收范圍，繼續推進資源稅、消費稅、所得稅、增值稅等環境保護相關稅種的綠色化。全面建立自然資源有償、生態環境補償、自然資源和生態環境損害賠償制度，建立市場化、多元化生態補償機制，特別是要建立充分體現地方發展權保障和生態產品貢獻的生態補償政策，加大對貧困地區和弱勢群體的補償力度，深入調整生態環境資源生產關系，從根本上理順經濟關系和生態環境資源關系，促進各方全面建立生態環境資源資產價值理念。推進生態環境權益交易，全面建立環境權益交易的MRV(監測-報告-核查)能力，完善交易平臺和市場，在全國范圍內推進碳交易市場，推進碳交易機制成為碳排放2030年達峰的重要手段。在國家綠色金融改革創新試驗區探索的基礎上，針對生態環境產品的市場化屬性，創新推廣不同的綠色金融產品，引導和鼓勵長江等重點流域以及粵港澳大灣區等重點區域探索設立綠色發展基金;繼續推進綠色信貸、綠色債券、環境污染責任險等，不斷完善建立綠色金融體系。推進綠色“一帶一路”建設和綠色貿易，從國內外統籌考慮生態環境質量改善。

24日下午，慶祝中華人民共和國成立70周年活動新聞中心舉辦第一場專題集體采訪活動，介紹有關閱兵活動安排。

e

建設公眾廣泛參與的社會治理體系。地方各級人民政府、教育主管部門和新聞媒體，依法履行生態環境保護宣傳教育責任，把生態文明建設和生態環境保護作為踐行中國特色社會主義核心價值觀和貫徹落實習近平生態文明思想的重要內容;實施全民環境保護宣傳教育行動計劃，提高公眾環境行為自律意識，加快衣食住行向綠色消費轉變。建立生態環境監測信息統一發布機制，通過各種媒體手段公開大氣、水、土壤等生態環境信息，全面落實排污單位、監管部門、建設項目環境影響評價的信息公開，保障公眾環境信息知情權、參與權、監督權和表達權;健全環境立法、規劃、重大政策和項目環評等聽證和評價制度，在基層推進網格化監管和人民環保監督員制度，引導公眾和社會組織對政府環境管理與企業環境行為進行監督和深入參與;理順環境公益訴訟體制機制，及時化解群眾糾紛;建立健全環境輿論監測制度，提高環境社會輿情分析、研判和引導能力。

f

夯實績效評估和責任機制。完善黨政綠色發展監測、統計、評價、考核、責任和獎勵體系，建立充分體現生態優先、綠色發展、地區特征和績效導向的政績考核評價體系和獎懲機制。建立盡職免責的環境監管制度，完善環保督察巡視、自然資源資產負債表、生態環境審計、領導干部自然資源資產離任審計、損害責任追究等制度，落實地方黨委政府生態環境保護責任。進一步推進生態環境督察制度化、規范化、精簡化，形成中央生態環境保護督察、部門生態環境保護專項督察、省級政府環境監察體系合理分工、高效協作的督察制度，發揮對生態環境違法違規行為的震懾和“靶向”監管落責功能，強化對地方黨委政府履責的監督力度，通過督察，強化落實“黨政同責”和“一崗雙責”。推進以排污許可、環境司法、損害賠償等落實企業主體責任，建立基于地方環境質量目標管理的排污許可證“一證式”管理制度，積極推動建立企業排污許可信息耦合企業環境信用評價，通過打破信息不對稱壁障，強化社會各方對企業環境行為的監管和激勵。

第三篇：中國土地管理體制變遷郝玉林

中國土地管理體質變遷綜述

郝玉林

一、前言

自《土地管理法》頒布以來，我國土地管理工作已有20多年的歷史，土地管理事業嘗試了從分散管理、統一管理、垂直管理等多種模式，從而推動了我國土地開發利用的效率，也在一定程度上保護了我國的耕地資源。但是，我國的土地管理始終沒能走出高消耗、低產出的局面，一直困擾著我國，水土流失、耕地濫用和違法占地、用地問題始終沒得到有效地解決。通過閱讀大量相關參考文獻，本文總結出對于我國土地管理體制變遷的最新研究成果，并對研究結果進行分析，總結出其存在的問題并提出解決建議。目的在于進一步完善我國城市土地制度，使其在我國經濟社會發展過程中發揮積極作用。

二、內容

城市土地管理體制變遷：兩個階段、三大轉變

建國以來，我國的城市土地管理體制大致經歷了兩個階段：城市土地國有化階段和國有土地有償使用階段。如以改革開放為標志進行劃分，第一個階段屬于計劃經濟時期，而第二個階段則與社會主義市場經濟體制的建立大致吻合。兩個階段的共同點是城市土地所有權歸國家所有；區別在于土地是否有償、有期限使用，土地使用權是否可以流轉。

中華人民共和國成立以前，我國土地基本上實行的是私有制。新中國成立之后，中央人民政府著力推行城市土地國有化，經過一系列的變革最終形成了城市土地國家所有制。這種土地所有制的主要特征是：（1）否認土地的商品屬性，土地完全退出流通領域；（2）城鎮土地實行無償、無流動、無限期使用；（3）農村土地轉化為城鎮土地采取征地形式；（4）按照行政組織和行政手段配置土地資源；

（5）土地收益隱性化，土地收益流失嚴重。如果說，城市土地國有化對我國社會主義制度的確立與鞏固起到了重大作用，那么，隨著時代的發展，這種土地所有制的運行方式，逐漸成為經濟發展和城市建設的體制性障礙或制約性因素。

黨的十一屆三中全會以后，隨著經濟體制改革的不斷深化，城市土地管理體制的弊端日益暴露。城市土地無償、無限期使用，使得國家所有權形同虛設，土地資源配置效率低下；征地過程中的低價補償與暗箱操作嚴重損害了農民的利

益；土地隱性市場的存在，造成了土地收益的大量流失；土地資源的行政配置，嚴重抑制了價值規律和市場機制的作用。城市土地管理體制在其運行中遇到了前所未有的挑戰。于是人們便思考能不能在堅持城市土地國有的前提下，實行國有土地有償、有期限使用。1987年，深圳市政府以定向議標的方式出讓了中國第一塊國有土地的使用權，從實踐中解決了我國土地使用中的難題。1990年，國務院發布了《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》，對土地使用權出讓、轉讓、出租、抵押、中止等問題作了明確規定。1998年，全國人大常委會通過了修訂后的《中華人民共和國土地管理法》，規定建設單位使用國家土地，應當以出讓等有償方式取得。至此，我國城市土地的管理運行體制發生了重大變化：（1）承認城市土地的商品屬性，建立起以招拍掛為主要形式的土地轉讓制度；（2）實行有償、可轉讓、有限期使用制度；（3）土地資源配置逐步由行政手段向市場手段過渡。如果說城市土地由私有個體轉變為國家所有是一個歷史性轉折的話，那么城市土地由無償占有到有償使用，是又一次歷史性轉折。歸國家所有的土地以有償的形式出租或轉讓，是市場經濟發展的客觀要求，也是城市化建設的現實需要。

我國城市土地管理體制變革的最大特點是三個轉變：一是變國有土地的無償使用為有償使用；二是變國有土地的無限期使用為有限期使用；三是變僵化的國有土地使用權模式為靈活多樣的使用權可流轉模式。

通過大量閱讀文獻，歸納總結出我國城市土地管理體制存在的缺陷主要是：

（1）中央與地方的權屬關系不夠明晰。近年來“土地財政”問題之所以日益突出，根本原因就在于中央與地方的權屬關系不夠明晰。面對土地出讓帶來的巨大收益，雖然土地管理法中對出讓土地的權限作了明確規定，但是在實際操作中，地方政府往往采取“化整為零”、不報審批或審批出讓不實等措施，謀取地方利益。由于中央和地方土地所有權關系不明晰，因而在土地出讓中出現了土地收益分配不合理的現象。（2）城市土地儲備制度不夠完善。土地儲備是政府依法運用市場機制，通過收購土地所有權或使用權，按照土地利用總體規劃，對土地進行前期開發整理與儲備，以滿足城市建設用地需求的城市土地管理制度和運行機制。1996年，上海市成立了我國第一家土地儲備機構———土地發展中心，接受市政府委托實施土地收購、儲備、出讓工作。此后，杭州、廈門、南京、青島、廣州、鄭州等城市相繼成立了土地儲備機構。2001年4月，國務院發布的《關于加強國有土地資產管理的通知》指出：為增強政府對土地市場的調控能力，有條件的地方政府要對建設用地試行收購儲備制度。隨后全國大部分城市開始建立土地儲備機構，推行土地儲備制度。土地儲備制度作為一種制度創新，曾經在政府宏觀調控中起到過積極作用。然而，隨著時間的推移，其弊端日益暴露：一是土地儲備機構與政府職能相矛盾。政府職能以實現公共利益最大化為宗旨，而土地儲備機構是以追求利潤最大化為目標。二是土地收購價格機制混亂。土地儲備機構在收購土地時，沒有一套明確統一的價格機制，既不是按照土地市場價格來定價，也不是完全的政府行為，而是不同地方按照各自情況采取不同的價格制定方法。三是融資風險較大。目前我國城市土地收購資金來源以銀行貸款為主，其他渠道資金來源較少。（3）土地隱形市場的普遍存在。20世紀80年代末到90年代初，我國城市土地轉讓普遍實行招拍掛方式，但不可否認城市土地交易過程中隱形市場依然存在。這種非法交易表現在兩個方面：一是城市存量土地非法交易；二是農用地非法轉為建設用地。（4）部分城市試行土地年租制并不成功。針對土地出讓制推行困難和國有企業效益普遍低下的現狀，從1998年初，部分城市開始試行城市土地年租制。但從試行的情況來看，年租制在實際運作中至少存在兩方面的問題：一方面，相關法律制度不夠健全。另一方面，租賃制度不規范。租金的確定沒有統一的標準，存在一定的隨意性。土地出租期限不明確。（5）稅費名目繁多且征管不夠規范。一是租、稅、費名目繁多，且有交叉重復。目前，我國城市土地的收益分配體系中稅、費、租多種形式并存。不僅稅、費相互重疊，而且三者之間關系也較為混亂。部分稅、費設置不合理，有的環節上存在重復收取的現象。二是收費部門混亂，相互牽制。目前，我國各地在土地稅、費征收過程中，往往存在著同一項費用，多個政府部門征收的現象。

三、小結

我國的土地管理體制尚存在很多不足，需要不斷優化，我們需要重新界定中央與地方政府的角色和權利；進一步完善城市土地儲備制度；建立公開的土地交易市場制度，避免土地隱形市場；改革土地年租制，實行年租制可以降低企業成本，盤活國有企業存量土地資產，防止土地資源的閑置和浪費，從根本上削弱劃撥土地隱形市場的存在范圍。建立與城市土地使用權制度相適應的租、稅、費制

度。城市土地管理體制改革的重心是土地使用權制度改革。為此，我們要建立與之相適應的統一協調的租、稅、費制度。

四、參考文獻

[1]朱寧玲.城鄉土地市場一體化改革的探討[J],2010.03.01.[2]邵欣,張麗麗.對我國土地管理體制的思考及建議[J]，2010.12.15.[3]郭宏穎.市長辦公會部署全市土地集中統一管理工作[J]，2010.01.15.[4]楊元慶,劉榮增.土地財政與土地市場管理[J].城市問題,2011.03.27.[5]張林山.我國土地管理制度主要問題分析與政策展望[J].宏觀經濟管理,2011.03.08.[6]羅婷文.中國城市工業用地集約利用策略研究[J].科技信息,2010,0815.

第四篇：鄉鎮行政管理體制的改革

鄉鎮是我國最基層的政權組織，是共和國政權大廈的基石，它處在新農村工作的第一線，黨和國家的各項方針政策要靠鄉鎮貫徹落實，事關全局的“三農”(農業、農村、農民)問題與之休戚相關。

鄉鎮行政管理作為最基層的行政管理，雖然也具有行政環境、行政職能、行政領導、行政組織、行政人事、行政決策、行政心理、行政改革、行政文化、行政信息、行政監督、行政方法和行政效率等有關行政管理最一般的概念和原理，但也具有執行性、直接性和不完整性等方面的特點。這些特點，在我國實行社會主義市場經濟體制的新形勢下，暴露出了當前鄉鎮行政管理中存在的突出問題，主要表現在：黨政不分、黨委權利過分集中；人浮于事、管理方式陳舊；機構條塊分割，政府職能被肢解；政府職能尚未根本轉變，責任錯位；財政體制不完善、鄉鎮財政舉步維艱；人民代表大會功能柔弱，作用沒有充分發揮；政府與村委會矛盾加劇，工作難以正常開展等等。這些問題存在的原因比較復雜，主要是傳統體制、行政環境的影響和隊伍素質、法制建設的不適應。

一、鄉鎮行政管理體制改革的背景我國農業稅費的全面免除與新農村建設的逐步深入使得農村工作的內容發生了很大變化，對鄉鎮政府也提出了一系列新的挑戰。

（一）農村稅費改革農業稅費改革從2000年以安徽省為試點單位，并逐步擴大到四川、重慶、甘肅、青海、山東等16個省份。于2006年在全國范圍內取消農業稅。農業稅費改革的基本目的是減輕農民負擔。農業稅費取消以后，鄉鎮政府從下鄉催收稅費這一項工作中得以解脫，但隨之而來的是鄉鎮財政的短缺，鄉鎮債務無力償還，農村公共設施建設資金匱乏。鄉鎮政府除了配合稅費改革的需要，進行鄉鎮綜合配套改革之外，必須應對處理農村公共設施建設、償還鄉鎮債務等一系列問題。

（二）社會主義新農村建設備了加大對農業和農村支持保護的條件和能力。同時，改革開放以來，農業生產和農村經濟獲得了巨大發展，農民的溫飽問題已經基本解決，但農村社會事業、精神文明和民主政治建設等方面卻相對滯后，這已經明顯制約著農村經濟社會的全面進步，制約著全面建設小康社會的進程。因此，黨中央在十六屆五中全會上做出了建設社會主義新農村的重大戰略舉措。社會主義新農村建設是指在社會主義制度下，反映一定時期農村社會義經濟發展為基礎，以社會全面進步為標志的社會狀態。新農村建設的總的目標是:生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主。應該說這20個字包含的內容豐富，涵義十分深刻。既要求經濟發展，也要求社會發展;既要加強物質文明建設，又要加強精神文明和政治文明建設。

二、鄉鎮行政管理體制的現狀為了更好的探討當前鄉鎮行政管理體制的弊端及改革措施，先就當前的鄉鎮行政管理體制的現狀作一簡要概述。

（一）機構設置及管理情況鄉鎮一級設立的機構主要有：

①黨群機構：黨委辦公室（有的鄉鎮把黨委辦公室與政府辦公室合在一起，稱為黨政辦公室）、紀檢監察室、政法委、人民武裝部、團委、婦聯；

②政府機構：政府辦公室（或黨政辦公室）、派出所、國家稅務征收分局、地方稅務征收分局、工商局、計生辦、社會治安綜合管理辦公室；

③司法機構：人民法庭、司法所（或司法助理）；

④下屬企事業單位：計生服務站、農業服務中心、文化服務中心、國土資源管理所、財政所、糧管所、煙草站、社會事務辦、安全生產監督管理站、林業站、衛生院、中學、中心校、郵電所等；

在政府機構及政府所屬企事業單位中，郵電所、工商所、國家稅務征收分局、地方稅務征收分局、國土資源管理所、林業站、派出所、煙草站、安全生產監督管理站屬于垂直管理單位，即人事權及財權都由上級業務主管部門管理，是上級業務主管部門的派出機構。鄉鎮政府直接管理的有政府辦、農業服務中心、計生辦、計生服務站、文化服務中心、社會事務辦、財政所、糧管所、衛生院、中學、中心校等單位。不過，鄉鎮機構設置不是千篇一律，并非每個鄉鎮都建有人民法庭、國家稅務征收分局、地方稅務征收分局、郵電所、工商所等機構，這些單位是按片區設立，一個單位負責管理幾個鄉鎮的相關業務工作。

（二）行政運行模式鄉鎮辦事處均建有相同的領導機構和內設機構，即均設有黨委、人大、政府三大領導機構。同時，不管是鄉鎮或辦事處，均設有大體相同的黨群部門和政府機構及企事業單位。作為上連縣、下連村的中間政權組織，鄉鎮主要是按照《中華人民共和國憲法》第107條的規定：“鄉、民族鄉、鎮的人民政府執行本級人民代表大會的決議和上級國家行政機關的決定和命令，管理本行政區域內的行政工作”。同時，對村民委員會實施指導（憲法第110條規定：“農村按居住地設立的村民委員會是基層群眾性自治組織”，因此，鄉鎮人民政府與村的關系應為指導關系，但事實上幾乎都是領導關系）。這種行政運行模式，有的專家稱之為“鄉政村治”體制運行模式。1

三、鄉鎮行政管理體制存在的主要弊端及其原因

現行的鄉鎮行政管理體制為我國農村的發展做出了重要貢獻，但是隨著我國農村稅費改革以及新農村建設工程的實施，我國現行鄉鎮行政管理也存在著許多弊端，這些弊端嚴重的影響了我國鄉鎮職能的發展，阻礙了我國新農村建設工程的實施。

（一）我國現行鄉鎮行政管理體制存在的主要弊端當前我國鄉鎮行政管理體制存在的弊端主要是：

（1）政府職能龐雜、錯位《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規定，鄉鎮人代會有l3項職權、鄉鎮政府有7項職權，但實際落實并非如此。

一是鄉鎮職能泛化。政府管的事情越來越多，政治、經濟、文化、社會無所不包，收稅收費、招商引資、計劃生育、社會治安無所不干，如同一個全能的政府。有的鄉鎮職能錯位、政企不分，既是財產所有者代表、又是企業經營者代表和社會管理者代表，直接參與微觀經營。有的在發展經濟中職能越位，強制農民進行經濟結構調整。有的代替農民決策去辦企業、發展經濟。

二是鄉鎮機構設置重疊。機構設置的不合理，必然導致職能錯位；責任分工的不合理，必然導致職能越位或不到位，甚至產生違法行政行為。

三是由于權責不一致，弱化了鄉鎮應有的職能。鄉鎮在職能職責方面存在的一些問題，表現在鄉鎮，而根源卻在上級部門。有的上級部門偏離了責權一致的原則，通過行政命令和資源配置權，把一些本該屬于自己抓的工作下放給了鄉鎮，使鄉鎮疲于應對若干的“一票否決制”，弱化了應有的社會管理和公共服務職能。

（2）權力與責任不對等，行政運作方式不適應發展的需要

一是存在權小責大的矛盾。鄉鎮政府具有的七項職能中，鄉鎮政府主要做的工作卻大部分是“辦理上級人民政府交辦的其它事項”。另一方面，稅務、國土機構工作地點在鄉鎮，財、物和業務管理權則屬于上級業務主管部門。而他們承擔的業務工作，有相當一部分卻是由鄉鎮政府來幫助完成的。鄉鎮政府承擔的責任沒有減小，反而更大了。被上劃的站、所越來越多，鄉鎮管理不了，有責無權。一些部門為了自身利益出現損害農民群眾利益的事，農民找政府，鄉鎮政府除了做點解釋工作外根本無能為力。

二是鄉鎮在對上負責與對下負責之間處于兩難境地。對下，由于鄉鎮財政十分困難，鄉鎮政府該為農民辦的事卻無能為力。直接影響了群眾對鄉鎮政府的信任，他們看見鄉鎮干部就戲稱為“催糧、催款”，因而政府在群眾中的威信不高。對上，上級政府每年下達給鄉鎮各種任務，并且實行目標考核，鄉鎮干部形象地稱之為“上面千條線、下面一根針”，每天應付每種事務喘不過氣來。

三是農民生產經營自主權與行政命令式政權運作方式的矛盾難以解決。傳統的行政管理方式，是以直接的、微觀的、權力導向型管理為特征的。在市場經濟條件下，這種傳統的行政管理運行方式已暴露出很多問題，比如：忽視全面、協調、可持續發展，行政運行成本高，市場機制得不到有效發揮，一些鄉鎮政府不按市場經濟規律辦事，直接插手鄉鎮企業和農民的生產經營具體事務，干涉鄉鎮企業和農民的生產經營自主權，明顯違背了經濟規律、市場規律和管理原則。

（3一是財政供養人員過多，財政不堪重負。個別缺編單位進人時，不是從超編單位選調，而是從下級選調或公開招考，造成缺編單位逐步滿編，而超編單位繼續超編的現象，財政供養人員的總量在不斷增加。

二是財政供養人員與財力不相匹配。

三是財政體制不順。以農業為主的鄉鎮，由于財政支出遠遠高于財政收入，這就必然使得這些鄉鎮的財政為短缺型財政，只得靠吃上級定額補助解決諸如發工資等一系列問題。另一方面，由于分稅制，上級政府往往從自身角度出發，將自身承擔的公共服務職能部分或全部轉移到鄉鎮，如義務教育、民兵訓練、計劃生育等純公共事務；同時，這些財源不多或發展經濟不力的鄉鎮，為了完成上級政府每年下達給他們的財政稅收考核任務，把主要精力放在了所謂“協稅”上。協稅事實上就是拉稅買稅，造成國家稅收流失的同時，為腐敗的滋生蔓延提供了溫床。

（4）黨政不分，政事不分黨政不分，主要表現為黨委一元化領導與鄉鎮長負責制之間的關系處理不夠好。按照規定，鄉鎮行政工作實行的是行政首長負責制。黨委對政府工作實施領導主要是把宏觀、把方向，做好統攬和協調工作。但事實上，在鄉鎮一級，黨委與政府基本上是混在一起的，幾乎所有的工作任務和指標對每一個干部都同等下達、同等考核。以黨代政、黨政不分的現象較為普遍。這種黨政一體化運作的現象與黨政分開的改革目標是格格不入的。同時，在鄉鎮也普遍存在事業單位管理模式僵化、政事不分等問題。由于職能界定不清晰，部分事業單位嚴重依賴業務主管部門，業務上主管部門怎么說就怎么做，經費上有財政撥款作保障，人員也由主

管部門統一安排，實際上成了主管部門的附屬物，造成這些事業單位缺乏競爭意識和服務意識，并且不能獨立承擔民事責任和法律責任，從而使這些事業單位法人意識淡薄、責任意識淡薄，等等。

目前，包括鄉鎮干部在內的公務員選拔任用辦法不科學、不完善，考核公務員的政績還沒有找到一種把個人貢獻與集體貢獻合理區分的辦法，因此往往會出現把集體的政績說成是個人的政績，把別人的政績說成是自己的政績的現象。這種考核辦法的不完善，還會加劇政企不分、政事不分，而且會促使政府單純追求經濟增長速度，搞形象工程、政績工程。同時，提拔任用干部必須經過大會民主測評和個別談話推薦，這本是擴大民主，落實干部、群眾選擇權、參與權的一項重要措施，但是，部分鄉鎮干部（甚至縣級干部）對此卻異常敏感。因此，該放手去做、去管的事不認真去做、去管了，因為做事就要觸及各種利益的分配和調整，就會得罪人，就會在民主測評和個別談話中少得一票，甚至少得若干票。所以，好人主義盛行。如此種種，都不利于公務員的合理選拔和優秀人才的脫穎而出，不利于形成行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的政府，不利于科學合理地選拔任用那些政治上靠得住、工作上有本事、作風上過得硬的優秀干部。

分析我國當前鄉鎮行政管理體制存在問題的原因，主要是：（1）對鄉鎮政府職能認識不到位由于長期以來計劃經濟體制下鄉鎮政府工作職能重心、職能方式的慣性作用，致使鄉鎮干部的觀念意識滯后于形勢發展的需要。鄉鎮干部對鄉鎮應該履行什么職能，新時期如何落實發展農村經濟，提高農民生活水平和生活質量;如何提高公共管理水平缺乏明確地認識。仍然習慣于完成上面的任務，習慣于做好眼前的事，缺乏發展意識和發展規劃。（2）條塊分割的管理體制，削弱了鄉鎮的職能體制鄉鎮原有一些主要職能站、所，比如工商、稅務、國土、電力等先后實行了垂直管理。原則上鄉鎮是“以塊為主，條塊結合”，但是由于站、所的人、才、物全部收歸縣級職能部門，所以鄉鎮對于這些站、所只能協商，不能控制和指揮。這樣，鄉鎮在履行某些職責的時候就很困難，另外行政執法權又只能授予縣級職能部門。鄉鎮在推動工作的方法上也受到一定的限制。（3）經濟因素制約了鄉鎮政府職能的發揮稅費改革以前，鄉鎮財政收入的70%來自農業稅。免征農業稅以后，鄉鎮財政收入大幅度減少。但是鄉鎮政府的事權不僅沒有減少反而有所增加。鄉鎮既要發展農村經濟，努力增加本級財政收入，還要負擔公共交通、公共衛生、農村公共設施維護、農村教育、社會治安、文明創建活動、科技推廣等公共事務。這些公共事務絕大部分依靠鄉鎮財政自行解決。而且這些公共事務支出大、欠賬多。這也大大制約了鄉鎮行政管理職能的發揮。

四、鄉鎮行政管理體制改革的具體措施新農村建設是黨和政府做出的重大戰略部署，作為我國的最基層政府—鄉鎮政府，既承擔著貫徹落實黨和國家方針政策的任務，又承擔著組織、動員、規劃、引導新農村建設的各種工作。當前鄉鎮行政管理存在問題已經制約了新農村建設，因此，進一步完善鄉鎮行政管理

體制，明確鄉鎮行政管理職責具有重要意義。

（一）克服四種傾向，進一步轉變鄉鎮政府職能，提高行政效率。有些人提出取消鄉鎮政府建制，或者強縣弱鄉、實行鄉鎮作為縣市派出機構等若干建議。就目前中國農村社會的需求而言，鄉鎮非但不能取消，而且應該強化。在新時期，鄉鎮面臨的問題并非源自鄉鎮本身，而是來自于整個中國政治體制和行政管理體制，鄉鎮不過是整個中國體制矛盾中最尖銳、最集中的環節。從這個意義上來說，鄉鎮的弱化和取消都意味著矛盾向核心地帶的靠攏。鄉鎮的困難決不是鄉鎮制度本身的困難，而是整個中國體制改革困難的集中體現。因此，鄉鎮改革不是取消鄉鎮，而是要合理定位鄉鎮的職能，改革鄉鎮的體制。目前，鄉鎮政府的機構設置和人員配備都很不規范。要通過立法明確鄉鎮機構職能、人員編制和工作程序，明確鄉鎮政府各項行政人事行為的程序和責任。法治化是鄉鎮行政管理體制改革的重要保證。

1、克服鄉鎮基層黨組織長期存在的行政化傾向。發端于革命戰爭年代、建立在人民公社體制下的農村基層黨組織，長期習慣于“一元化”的集中管理方式，大包大攬農村行政性事務，由此造成黨、政、群、企不分，產生了行政化傾向。這不僅不利于鄉鎮政府依法行使管理農村社會經濟工作的行政職能，而且還限制了市場中介組織自由發展壯大，從而使廣大農民缺乏對市場信息變化的獨立判斷和自主選擇。要合理界定鄉鎮政府職能，正確處理黨、政、群、企之間的關系。

2、克服鄉鎮政府行政權力的弱化傾向。長期以來，黨組織對農村基層政權和執法機關干預過多，而“條塊”分割又肢解了鄉鎮政府行政的職能，形成責任大、權力小、部門工作難協調的被動局面。要實現權力與責任的對等，這樣，有利于強化行政責任意識，充分行使行政職能。

3、克服其他社會組織的準行政化傾向。鄉鎮的“七所八站”習慣以準行政組織的身份出現，經常干擾農村的社會經濟活動;而村民自治組織又受到鄉鎮黨、政、群團組織和其他社會經濟組織等“外部性”因素制約，實際上也無法開展經常性的群眾工作。要實現村民自治，必須克服這些干擾，進一步深化農村行政管理體制改革。

4、克服農村群眾性組織的松散化傾向。新時期農村出現的民間公益性組織和群體性自治組織(也包括一些非法宗教組織和黑社會組織等)，一直處于一種自生自滅、放任自流、自由發展的狀態，甚至呈現出迅速蔓延的趨勢。這對于長久地保持農村社會秩序穩定構成威脅。因此，今后應當進一步加強和改善黨對農村工作的領導?！包h管農村工作是我們黨的一個傳統，也是一個重大原則?！鞭r村基層黨組織和廣大的農民黨員以及黨的群眾組織及其成員，都必須嚴格按照各自制定的組織章程開展活動，通過增強系統內部的凝聚力、吸引力和戰斗力，來發揮其對農村其他民間組織的影響力、滲透力和推動力，真正起到帶領和引導農民走共同富裕道路的核心作用。同時要注意處理好鄉鎮黨、政、群各種組織之間的工作關系，尤其是要處理好鄉鎮黨委書記與鄉鎮長之間的工作關系。:第一種情況是黨政機構分設，人員分離，職責明確，關系比較協調。第二種情況是黨政機構雖已分設，職能劃分也比較明確，但在實際工作中黨政領導班子成員之間仍存在著這樣的和那樣的矛盾沖突。第三種情況是鄉鎮黨委包攬一切事務，事無巨細都由黨委書記一攬子安排布置，而鄉鎮政府不能獨立履行其職能。第四種情況是鄉鎮黨委書記與鄉鎮長之間工作關系不協調，存在問題較多的鄉鎮還很普遍。問題產生的根本原因在于，我國縣級以上的黨政關系還沒有理順，鄉鎮黨政組織職能劃分、機構設置、人員管理和運行機制又缺乏制度性規范。因此要繼續推進鄉鎮機構改革，轉變職能，精簡機構，裁減冗員，建立健全行政監督機制，提高行政效率和服務水平。

在鄉鎮改革中要形成與社會主義市場經濟相適應的思想觀念。計劃經濟體制下創辦的鄉鎮企業，在農村經濟發展和農村財源建設中發揮了重要作用，但也造成了大量的鄉鎮“負累”，有的甚至變成了鄉鎮財政的包袱。今后，鄉鎮政府應該從競爭性領域解脫出來，把辦企業、做貿易的任務交給社會、交給市場，充分發揮市場優勢，以多業并舉來促進農村產業結構的調整和均衡協調發展，切實解決好政府的“越位”問題。再比如，鄉鎮領導要從過去包攬一切的思維定式中解脫出來，把工作重心轉移到經濟發展的服務和引導上來，切實解決好政府的“缺位”問題。轉變職能是鄉鎮行政管理體制改革的關鍵所在。從現在的情況看，各鄉鎮自身的管理職能和服務職能交叉，有許多應該推向市場、推向社會的事情，政府大包大攬，做了許多費力不討好、事與愿違的事。鄉鎮政府依然承擔著“三夏”生產、“三秋”生產等原來計劃經濟體制時期的眾多職能。

要轉變鄉鎮政府職能，一是由政府改革帶動企業改革、教育改革、醫療衛生體制改革等。二是防止把轉變政府職能簡單化，停留在提口號或做表面文章上，而要邁出實質性步伐。三是通過轉變政府職能，推進政府現代化建設，包括政府治理理念的現代化，政府治理架構現代化和政府治理方式的現代化。

通過轉變政府職能要達到兩個目標：

第一，為鄉鎮經濟發展創造種種便利條件，如信息技術支持、財政貼息等手段，通過提供經濟性公共服務支持市場主體發展，引導好資源積聚和資金投向，加快產業結構調整，大力培植財源，促進經濟持續快速發展。第二，通過提供服務平臺，為社會成員提供社會性公共服務，為社會成員提供基本的義務教育、公共醫療與社會保障等，解決最基本的社會福利與社會公平問題，促進和諧社會的建設。

加快推進行政管理體制改革，目標是建立一個公共服務型政府。今后，鄉鎮黨委政府要適應社會主義市場經濟體制需要，從行政管理型向公共服務型轉變，加強政府服務，把該管的事情管好，管到位，不該管的事情下決心堅決不管，鄉鎮要大力培育和發展農村經濟型專業服務組織和社會中介組織，把不應該由政府履行的職能交給市場，企業和市場中介組織，充分發揮社會團體、行業協會、商會和中介機構的作用。

（三）加快推進鄉鎮機構改革，減少財政供養人員鄉鎮機構改革在我國已進行過多次，效果并不理想，現在有必要加快推進。重點是合理界定鄉鎮機構職能，精簡機構和減少財政供養人員。要按照減少機構、整合資源、綜合設置、提高效率的要求，根據職能需要嚴格規范鄉鎮機構和崗位、人員設置，結合鄉鎮規模和經濟實力以及經濟社會轉型時期的工作要求，從緊設置鄉鎮內設機構，從嚴控制鄉鎮領導職數和人員編制。冗員負擔過重是目前鄉鎮普遍存在的現象，大力壓縮鄉鎮財政供養人口、減輕財政負擔已經是勢在必行。各級組織、人事、編制部門在確定機構編制時，不僅要根據縣、鄉規模大小，也要結合各地經濟發展水平，樹立“有多少錢，辦多少事，養多少人”的指導思想，對經濟發展滯后，財政供給能力差的縣、鄉，可在審定編制的基礎上，從低、從緊核定編制額，從源頭上控制財政支出的過快增長。深化教育改革，鄉鎮中小學要重新核定教師編制，杜絕超編現象。屬于提供非公共產品和非公共服務的單位，可以取得經營性或服務性收入的單位財政要停止供給。農技站、農機站、獸醫站、林業站等服務性單位，應通過服務收費來實現自我平衡。應加快鄉鎮公共衛生改革步伐，減輕財政負擔。在深化和完善鄉鎮機構改革工作中，鄉鎮的規模應達到8-10萬人，鄉鎮的領導職數一般可確定為5-7名，包括黨委、人大、政府和武裝部的領導干部，總人數應控制在20-30名（不含公安和工商稅務部門等縣級執法部門）。鄉鎮機構要精干，人員要相互交叉兼職，最大限度地發揮每個機構與人員的作用，減少人員開

支。對于鄉鎮機構人員過多的問題，主要應該通過“扎口子”，也就是嚴格定編，然后通過調整、逐年退休或鼓勵提前退休等方式，將問題分年化解，不能過于急躁冒進。清退鄉鎮機構臨時人員也是鄉鎮改革中的一個重點和難點問題，要有決心，有措施。通過健全完善社會保障制度解決裁減人員的生活出路。改革后，要避免或嚴格控制機構和人員的膨脹。

目前，我國鄉鎮有黨、政、人大組織、群團組織、司法組織、市場監管組織、經濟組織、社會組織等各種大大小小的組織機構和組織體系，形成了一個龐大的擴張性組織網絡。這既增加地方的財政負擔和農民負擔，又造成農村社區管理秩序極度的混亂。必須打破原有的鄉鎮行政建制轄區，按照經濟節約、布局合理、資源集中配置的原則，科學規劃中心小城鎮，堅決撤消不合理的鄉鎮設置。

農村人民公社解體后，原來的公社、生產大隊、生產隊雖然改變了名稱，但其行政轄區的管理制度基本上仍維持原狀。多數的鄉鎮政府機關仍習慣于向村民委員會和村民組發號施令，硬性分配指標，并責令村、組干部限（按）期完成任務，因此應當盡快取消村、組兩級“準行政”的建制。今后村民組一級不再單獨擁有集體土地所有權，原有的債權、債務由現有人口占有、使用、繼承、處置。

調整合并農村中小學布局結構，優化配置教育資源，節約使用極其有限的農村辦學經費。要結合農村人口居住分散的特點，打破縣、鄉(鎮)、村行政區劃界限，實行規模辦學與邊遠山區辦教學點授課相結合的新管理模式。農村中小學調整合并后，師資力量由縣教育主管部門統一調配，辦學經費納入縣級財政預算，實行統一的集中管理。對于不再保留的農村中小學原有集體資產，由縣級國有資產管理部門統一評估拍賣，回收資金繳入縣級財政金庫，專項用于改善農村中小學教學設施;被保留下來的農村中小學原有的全部資產，一律由縣級教育主管部門統一監管。

就長期目標而言，鄉鎮自治、實現鄉鎮建制的地方化和公利化，應當是鄉鎮改革的方向。但就近期目標而言，改革首先要解決的問題是如何建立起有效地領導和管理鄉鎮轄區內各項事務的有活力、有權威管理組織。鄉鎮政府要把工作重點轉到提供公共服務和發展公益事業上來，要進一步規范鄉鎮政府和村級組織的工作職能與事權范圍，打造法治、誠信、廉潔、高效的服務型政府。新時期鄉鎮行政管理體制的改革，要著眼于建設社會主義新農村的進程，形成有利于轉變經濟增長方式、促進全面協調可持續發展的機制。這是一項政治性和政策性都很強的工作，必須從實際出發，在實踐中大膽探索，大膽創新，積極穩妥地推進。深化鄉鎮行政管理體制改革，必須遵循積極穩妥、循序漸進、務實管用的原則，以有利于管理、有利于提高行政效率、有利于促進經濟社會的發展、有利于提高服務質量和管理水平為根本目的，并結合自身實際來進行。根據上述原則和目標，應從合理設置鄉鎮黨政機構、合理劃分鄉鎮行政職能、合理劃分鄉鎮行政區劃、加強鄉鎮機構編制管理、整合鄉鎮行政資源、推行領導干部“交叉任職”、引入市場機制、深化鄉鎮站所改革、建立健全科學民主的管理決策機制、壓縮鄉鎮財政供養人員、降低行政成本等方面人手，推進鄉鎮行政管理體制改革。新時期鄉鎮行政管理體制的改革，要著眼于建設社會主義新農村的進程，形成有利于轉變經濟增長方式、促進全面協調可持續發展的機制。這是一項政治性和政策性都很強的工作，必須從實際出發，在實踐中大膽探索，大膽創新，積極穩妥地推進。深化鄉鎮機構改革，建立和完善與社會主義市場經濟體制相適應的鄉鎮行政管理體制。

堅持“小政府、大社會”的改革方向，切實轉變政府職能，精簡機構和人員，逐步實現規范化管理;堅持“小政府、大服務”的改革方向，實行鄉鎮“七所八站”由當地黨委和政府統一領導和具體管理的新體制，縣級業務主管部門只負責業務指導和專業培訓，而不直接管理下屬單位的人權、財權、事權、物權等;讓從事經營性的鄉鎮站、所完全脫離行政管理體系和財政供養方式，使其按照市場經濟規律獨立運行;按照職能分設、機構獨立、因崗定員、精簡高效的原則，徹底改革鄉鎮“七所八站”舊的管理體制和運行機制，決不能再留下尾巴;積極地培育農村社區性市場中介服務組織，進一步加強和完善農業社會化服務體系，推動農村產業化發展;改革戶籍管理制度，徹底消除城鄉分割的戶籍壁壘。我國現行的戶籍管理制度從根本上說，是傳統的計劃經濟體制“最后一筆遺產”，成為阻礙城鄉人口自由流動的制度性障礙，必須進行徹底的改革。可以借鑒世界上一些發達國家的經驗，制定出我國對特大城市人口總量規模控制與人口結構調整相結合的新的戶籍管理法律制度。放開省會城市(特大都市除外)人為的戶籍管制，城鄉人口按居住地統一管理。

總之，社會主義新農村建設是一項系統工程，具有長期性和復雜性。鄉鎮政府既是新農村建設的組織者和引導者，又是新農村建設政策的實施者。因此，鄉鎮行政管理也是一個較長時期的工程，需要多方面的努力。我們相信，未來的、新的鄉鎮行政管理體制必將進一步促進實現我國新農村建設目標的實現。

第五篇：工商管理體制的歷史和改革

工商管理體制的歷史和改革

摘要：

工商行政管理體制在我國市場體制中占有舉足輕重的地位，本文主要研究工商行政管理體制的歷史和改革。1978年召開的黨的十一屆三中全會，作出了把黨和國家工作重點轉移到社會主義現代化建設上來的重大決策，開啟了改革開放的歷史新時期。30年來，工商行政管理與國家改革進程同步，伴隨社會主義市場經濟的建立和完善不斷發展。

關鍵詞：

工商行政管理機關的建立和演變、工商行政管理體制由分級管理到垂直管理的演變、工商行政管理體制的改革內容

（一）工商行政管理機關的建立與演變

在中華人民共和國建國初期，并沒有設立專門的工商行政管理局。1949年10月21日，中央人民政府政務院財政經濟委員會成立，下設私營企業局，主要管理私營工商業。中央私營企業局和中央外資企業局以及各地先后成立的“工商局”，在1949—1952年國民經濟恢復期間，與有關部門密切配合，監管私營、個體工商戶和外資企業，沒收官僚資本，廢除帝國主義在華特權，扶持瀕臨困境的民族資本主義工商業恢復生產經營，組織物資交流，平抑市場價格，保證經濟的恢復與發展等方面做了大量的工作。

1952年11月，經國務院批準，中央私營局與外資企業局合并為“中央行政管理局”為政務院直屬。1954年，政務院改為國務院，中央工商行政管理局成為國務院的直屬局。其主要任務是：按照黨在過渡時期總路線的要求，加強對私營工商企業的行政管理，對它們進行社會主義改造；調整公私關系，通過國家資本主義道路對工商業進行社會主義改造，并負責工商企業登記、個體工商業登記、商標注冊、度量衡管理、發明審定等工作。工商行政管理局成立后，各地工商局也先后將對國營商業領導、管理的任務交給商業局，改稱工商行政管理局，專事工商行政管理工作。

1956年，社會主義改造基本完成后，我國開始實行高度集中的計劃經濟體制。這種經濟體制，主要用指令性計劃直接控制社會經濟活動與企業經濟行為。這種高度集中的經濟體制，在新中國成立初期對于集中人力、財力、物力建設重

點工程和重大項目、加速工業化進程等起了很大作用，但也在一定程度上排斥商品經濟、排斥市場監管，使工商行政管理職能僅局限在管理農村集市貿易上，工商行政管理職能被削弱，許多地方工商行政管理機關被撤銷、合并。尤其是在1966年“文化大革命”爆發后，工商管理工作受到嚴重破壞，工作限于癱瘓。1969年工商行政管理部門，從中央到地方，機構相繼被撤銷。中央工上行政管理局并入商業局，地方工商行政管理局多數合并到商業局。

1976年10月，“文化大革命”結束后，為適應經濟發展的需要，工商行政管理機構開始得到逐步恢復。1978年9月25日，國務院恢復成立工商行政管理總局（1982年改為國家工商行政管理局，2001年又改為國家工商行政管理總局）為國務院直屬局。

黨的十一屆三中全會以后，我國進入了新的歷史發展時期。這一時期的工商行政管理突出反映了由舊經濟管理體制向新經濟管理體制轉變的特點。

從1978年至1992年，工商行政管理機關緊緊圍繞社會主義經濟建設和改革開放的工作重點，正確把握改革創新的方向，以培育市場經濟的萌芽——集貿市場和各類市場為重點，促進經濟繁榮和社會進步，迎來了全國各類市場和市場主體的大發展。到1991年底，全國城鄉集貿市場已發展到7.5萬個，比黨的十一屆三中全會前增加了4.2萬個。全國各地原有的傳統市場得到迅速恢復和擴大，專業市場等各種新型市場大量涌現。各地在市場發展中堅持大中小相結合，城市和農村相結合，批發和零售相結合，農副產品和工業品相結合，綜合和專業相結合，逐漸形成了一個多種類、多形式、多層次、多功能的集貿市場網絡體系。在此期間，各級工商行政管理機關加強對工商企業的登記管理，保障企業從事合法經營，取締非法經營，為加強國家宏觀經濟調控、維護社會主義經濟秩序發揮了重要作用。全國城鎮個體工商戶由1978年底的14萬人，發展到1991年的2246萬人，各類企業從1981年的282萬戶發展到1991年的496.6萬戶。在這一時期，各級工商行政管理機關不僅得到了全面恢復和發展，而且拓寬了監管范圍，壯大了隊伍，成為國家對社會主義商品經濟進行宏觀調控和行政執法的重要力量。工商行政管理機關在工作的深度上也有很大突破：由監督管理單一經濟成分、單一經營方式，逐步向監督管理多種經濟成分、多種經營方式延伸；由著重對城鄉集貿市場的監督管理，逐步向各類市場的監督管理延伸；由著重監

督管理縱向經濟活動，逐步向監督管理橫向經濟活動延伸；由對國有、集體企業的登記管理，向對外商投資企業的登記管理延伸。

1992年，鄧小平南巡談話的發表和黨的十四大的勝利召開，標志著我國改革開放和現代化建設進入了一個新的發展階段。黨的十四大明確提出，我國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制。黨的十五大和十六大提出，要按照社會主義市場經濟的要求，轉變政府職能, 盡快建成統一開放競爭有序的現代市場體系，進一步發揮市場對資源配置的基礎性作用。作為一個長期以來主要服務于計劃經濟的政府職能部門，工商行政管理機關在黨中央、國務院的正確領導下，為了適應新形勢的需要，更好地擔負起監管社會主義統一大市場的歷史重任，積極推進工商行政管理改革和發展，實現了工商行政管理職能的歷史性轉變。隨著改革的不斷深入以及從計劃經濟體制向市場經濟體制的轉軌，工商行政管理機關職能不清的缺陷和傳統體制的弊端逐漸顯現。通過市場辦管脫鉤、收支兩條線、行政審批制度等改革措施的推行，工商行政管理機關基本實現了職能轉換。同時，通過以工商所重新核編、省以下垂直管理、國家工商局升格為正部級等為主要內容的工商行政管理體制改革，基本建立起了與社會主義市場經濟體制相適應的工商行政管理新體制。這些改革措施的推行，對于工商行政管理機關更好地履行職責，提高市場監管和行政執法的權威性和有效性，建立與國際慣例接軌的市場監管體制，具有十分重要的意義。

1992年至2002年，是工商行政管理發展歷程中的一個重要時期。工商行政管理機關以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，認真貫徹鄧小平同志南巡談話和黨的十四大、十五大和十六大精神，大膽解放思想，更新觀念，積極探索與建立社會主義市場經濟體制相適應的工商行政管理新體制、新規則和新模式，實現了從主要服務于計劃經濟轉到服務于社會主義市場經濟、從側重于監督管理集貿市場轉到監督管理社會主義統一大市場、從局限于國內傳統的監督管理方式轉到國際通用的監督管理方式、從側重于具體業務管理轉到運用法律和行政的手段進行宏觀監督管理等四個重大轉變。同時，根據國務院關于整頓和規范市場經濟秩序的統一部署，大力整頓和規范市場經濟秩序，為社會主義市場經濟的健康發展創造了良好的市場環境，為健全統一開放競爭有序的現代市場體系，促進社會主義市場經濟健康發展，作出了應有的貢獻。

2002年以后，我國進入社會主義市場經濟體制完善時期。在新的歷史時期，工商行政管理機關面對日益復雜的監管環境，承擔著監管社會主義統一大市場的重要職責。這一時期，工商行政管理機關大力推進以監管制度和監管方式為重點的改革——大力推行市場巡查制，強化對市場交易行為的動態監管；實行網上互聯審批辦照，網上年檢，網上查詢；完善經濟戶口管理，對各類市場主體實施縣以上登記機關和工商所屬地監管雙軌制；建立企業不良行為和良好行為記錄管理系統，建立企業信用公示制；建立首辦負責制。在推進這五項制度的基礎上，工商行政管理機關還積極推進了市場監管制度改革，加強市場主體全面監管，推進企業信用分類監管；推動商品質量監管關口前移，推行商品市場準入制度。同時，工商行政管理機關還大力推進以12315為基礎的工商行政管理行政執法綜合網絡建設和個體工商戶分層分類登記管理兩項改革與創新。

黨的十六大特別是近兩年來，國家工商總局黨組在系統總結30年來工商行政管理實踐經驗和理論探索的基礎上，深刻指出，工商行政管理要努力做到監管與發展、監管與服務、監管與維權、監管與執法“四個統一”?！八膫€統一”的提出，把加強監管與促進發展、服務大局、消費維權、依法行政有機統一起來，科學回答了工商行政管理的職能定位、根本目的、工作目標、基本要求等重大問題，是在工商行政管理工作中全面落實科學發展觀的具體體現，把工商行政管理理論探索提到了新境界、推上了新高度。之后，國家工商總局黨組又進一步提出，切實做到“四個統一”，要積極推進“四化建設”，努力實現“四高目標”。因此，以“四個統一”為主體，以“四化建設”和“四高目標”為補充，標志著適應社會主義市場經濟監管的工商行政管理理論基本形成，為工商行政管理事業的長遠發展奠定了理論基礎。

（二）工商行政管理體制由分級管理到垂直管理的演變

1999年以前，我國工商管理體制是一種以“以塊為主，條塊結合”的分級管理體制。“條”，是指從中央到地方的垂直系統，“條條”管理，是指上級工商行政管理機關對下級工商管理機關的縱向領導；“塊”是指各級機關地方的橫向系統，“塊塊”管理，是指地方各級政府對同級工商行政管理機關的橫向領導。

在“以塊為主，條塊結合”的體制下，國家工商行政管理總局作為國務院的直屬機構，是依據國務院組織法設立的，直接受國務院領導。地方各級工商行政

管理機關，作為地方政府的組成部分，是依據地方人民政府組織設立的，它在人、財、物諸方面接受同級地方政府的領導；同時各級工商行政管理機關，在行使市場和行政執法職能的過程中，在業務上接受上一級工商行政管理機關的領導。

（三）工商行政管理體制的改革內容

工商行政管理體制改革主要涉及兩個方面的內容：一是機構改革;二是領導體制改革。機構改革涉及工商行政管理機關的職能配置、內設機構及人員編制。改革的目的在于建設一個精簡、高效、統一、協調的工商行政管理組織體系。

工商行政管理領導體制，是指各級工商行政管理機關隸屬于誰領導的形式和工作制度。領導體制改革是工商行政管理體制改革的核心，其目的在于通過對省以下工商行政管理機關實行垂直領導，來強化市場監管和行政執法的統一性、權威性和有效性。

今年是改革開放30周年和工商行政管理機關恢復建制30周年。改革開放30年來，特別是1992年黨的十四大提出建設社會主義市場經濟體制的目標后，工商行政管理機構得到了發展和完善。30年來，工商行政管理機關與時俱進，開拓創新，取得了加強自身建設的豐碩成果，基本建立了適應社會主義市場經濟監管的工商行政管理理論，基本建立了適應社會主義市場經濟監管的工商行政管理法律法規，基本建立了適應社會主義市場經濟監管的工商行政管理體制機制，基本建立了適應社會主義市場經濟監管的工商行政管理干部隊伍，為工商行政管理事業的長遠發展夯實了基礎。改革開放的30年，是工商行政管理機關在黨中央、國務院的正確領導下堅持改革開放、與時俱進的30年。工商行政管理工作30年的實踐與發展，與改革開放同行，見證了改革開放30年來我國積極探索建設中國特色社會主義市場經濟道路的偉大實踐，在不同的歷史時期為我國經濟社會發展作出了應有的貢獻。目前，隨著停止征收“兩費”，隨著新“三定”方案的實施，工商行政管理機關面臨的任務更加繁重，肩負的責任更加重大，發展的前景也更加廣闊。工商行政管理機關一定要把握住歷史機遇，肩負起時代賦予的重任，切實做到“四個統一”，大力加強“四化建設”，積極推進“四個轉變”，努力實現“四高目標”，進一步開創工商行政管理工作新局面，為維護市場秩序、促進經濟社會又好又快發展不斷作出新的更大的貢獻。