第一篇：對事業單位社會保險改革的幾點思考

對事業單位社會保險改革的幾點思考

國務院總理溫家寶2008年2月29日主持召開國務院常務會議,研究部署事業單位工作人員養老保險制度改革試點工作。會議討論并原則通過了《事業單位工作人員養老保險制度改革試點方案》,確定在山西、上海、浙江、廣東、重慶5省市先期開展試點,與事業單位分類改革配套推進。試點的主要內容包括:養老保險費用由單位和個人共同負擔,退休待遇與繳費相聯系,基金逐步實行省級統籌,建立職業年金制度,實行社會化管理服務等。本文就事業單位養老保險現狀及試點的主要內容有一下幾點思考。

一、機關事業單位養老保險制度改革的緊迫性和必要性

1、據了解,截至2005年底,全國事業單位總計125萬個,人員超過3035萬人,是國家公務員的4.3倍,占全國財政供養人數的近80%。另據有關資料顯示,1990年全國機關事業單位退休費總額僅為595億元,目前已經遠遠超過千億元,增加了20多倍,超過千億元的事業單位退休費令財政不堪重負。

2、機關事業單位和企業退休職工收入差距呈擴大趨勢,雖然近年來國內連續上調企業退休人員基本養老金,但最新的數據顯示,全國月人均養老金仍只有1080元,遠遠低于機關事業單位的水平。在此背景下,事業單位養老金改革,無疑具有重要的破冰意義。

3、我國人口老化已經提前到來,機關事業單位人口老齡化的形勢更加緊迫。其顯著特點是,新進人員有限,而退休人員逐年增多,其平均年齡和退休人員比重都將高于社會平均數,財政壓力十分沉重。因此建立健全完善的機關事業單位養老保險制度,是迎接人口老齡化的挑戰,實現我國現代化建設宏偉目標的一項戰略性措施。

二、機關事業單位養老保險制度的現狀及存在的問題

1994年以來,僅福建、江蘇、河北、山東、山西、海南等13個省份、103個地區(市)進行了機關事業單位養老保險制度改革試點,而全國大多數地方和單位尚處于等待、觀望狀態。由于全國沒有統一的改革方案和有效的政策指導,導致各地出現政策上的多樣性、隨意性,問題主要表現在以下幾個方面:

1、參保對象有限。從參保對象看,目前有的地區只是事業單位合同工,以及財政補貼或者自收自支事業單位的部分人員,覆蓋面較窄;談不上真正意義的機關事業養老保險制度改革。

2、參保基金不足。機關事業單位養老保險制度改革的滯后以及現收現付的養老保險模式,使得這部分人員的養老基金沒有積累,存在潛在風險,即養老金缺口問題。

3、參保意識淡薄。突出表現在一些單位有選擇地參保,主要是一些專業性或專營性較強,經濟效益好、職工整體年齡低的單位。由于擔心“參保會讓他人占便宜”,它們往往不愿參加養老保險,這與養老保險社會趨勢極不相稱。

4、征收基數、比例不統一。基數方面,有的地方按人事部門核定的檔案工資為基數征收,有的地方按工資總額為基數征收,有的地方執行“雙基數”,有的按“單基數”征收。

5、參保“逆差”突顯。這主要指個人繳費與養老待遇脫節。在養老待遇計發時,采用的是以離退休人員離退休前最后一個月的檔案。

6、統籌層次低。由于國家沒有建立統一的機關事業單位養老保險制度,基本上都是市、縣(區)分級統籌。在參保范圍、參保對象、繳費基數、繳費比例、結算方式等具體問題上,各自為政,一是不利于各保險機構推行標準化的養老保險日常管理工作。二是養老保險的調劑功能難以發揮,弱化了養老保險的抗風險功能,降低了人們對它的信賴度。

三、機關事業單位養老保險制度改革的主要內容

1、健全養老保險法規和政策,盡快制定包括養老保險制度在內的《社會保險法》。任何一項制度的建立健全,需立法先行,機關事業單位養老保險制度同樣也是如此。

2、擴大養老保險覆蓋范圍,切實改變目前機關事業單位養老保險制度的覆蓋范圍偏小的問題,覆蓋范圍應包括中央和地方各級機關事業單位,參保對象應為上述部門所有工作人員。《中華人民共和國憲法》明確規定,國家建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障制度,這也是健全與經濟發展水平相適應的社會保障體系及經濟社會協調發展的必然要求。

3、提高統籌層次。機關事業單位經費實行財政預算,工資和社會保險由財政撥款,因此機關事業單位養老保險改革應總結企業養老保險改革的教訓,設立初期就應高起點,直接實行全國統籌。這樣以來可以有效平衡各地負擔,防止養老基金被分割,增強養老基金抗風險能力。

4、合理確定繳費基數。統一按照“單基數”方式確定繳費基數,機關事業單位的繳費基數分為兩大部分:一部分是國家規定的工資補貼,另一部分是經國家批準后各省規定的津貼補貼部分。這樣繳費基數的第一部分全國統一標準,實現全國同一職務等級人員待遇的公平性;第二部分根據各省的經濟發展情況、物價水平綜合因素,按照省一級標準合理確定,體現地區差異。

5、繳費比例、計發政策全國統一。借鑒國際先進經驗,實行保險精算,科學確定繳費和計發比例。

6、實行現收現付+個人賬戶制度。根據機關事業單位的特點,改革開始階段,養老保險模式應采用現收現付制,這樣操作上比較簡單,籌資負擔輕,而且能體現出代際之間的互助。建立職工個人賬戶,個人投保部分全部計入個人賬戶,基金歸個人所有,多繳多得,退休后按規定領取,貫徹效率優先、兼顧公平的原則。

我國事業單位養老保險制度是整個社會保障體系中的一個重要組成部分,事業單位養老保險制度的改革關系到整個社會保障制度的健康發展。中共十七大報告指出:“加快建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系,保障人民基本生活。促進企業、機關、事業單位基本養老保險制度改革。”我國企業養老保險制度改革也是經歷了十多年的探索才逐漸走入正軌,因此事業單位養老保險制度改革工作不可能在短期內一蹴而就。只有在原有制度的基礎上,不斷修正完善,穩步推進事業養老保險制度改革,新老制度平穩銜接,循序漸進,開拓進取,才能推動我國事業單位的養老保險制度改革穩定進行。

第二篇：對我市文化事業單位改革的幾點思考

對我市文化事業單位改革的幾點思考

我國文化管理體制是基于計劃經濟體制建立的，隨著市場經濟的發展，不斷暴露出各種弊端，對之進行改革的必要性和迫切性也隨之顯現出來。關于這項改革，我市早已做過大膽的嘗試，如對影劇院、藝術團、電影公司的改革和成立“大業娛樂有限責任公司”等。幾經改革，取得了一定的進展，積累了一些有益的改革經驗，但由于沒有明確的改革目標，缺乏整體性改革思路和配套的改革條件，尤其是人們在思想觀念上還存在許多過于片面和僵化的認識，致使文化事業單位改革阻力和困難重重，成效也并不顯著。

一、存在的問題。

第一，文化事業單位管理體制改革相對滯后。隨著社會主義市場經濟的建立，文化事業發展目標和服務對象的市場化，事業資源及其價格的市場化，以及事業發展與經濟發展的一體化要求等等，致使事業單位不能繼續按照傳統的計劃經濟機制運行。正是在這種情況下，各類事業單位管理體制的改革被逐漸提上議事日程。從總體上看，文化事業單位體制改革與企業體制和政府機構改革比較，相對滯后。

第二，事業單位管理體制改革仍是表層改革，缺乏應有的廣度、深度和力度。前期文化事業單位體制改革的焦點主要集中在拓寬事業經費來源上。但這些改革措施，并沒有觸及事業單位管理體制的核心問題。沒有解決事業單位的職能劃分、界定和轉換問題，并在此基礎上重新界定、適當收縮、有效轉換事業單位的職能范圍，而只是停留在事業單位人事制度、財務制度等方面的表層改革。

第三，事業單位管理體制改革尚處在單項推進、局部試點、各行其是的探索階段，缺乏明確的改革目標和發展方向。各自為政進行的改革，既不能觸動傳統事業管理體制的根基，也不能解決發展中的難題，甚至造成了一些新的問題，給改革增添新的困難。第四，事業單位管理體制改革仍存在許多誤區或禁區。由于“事業單位”地位、性

質、功能、目標、隸屬關系、投資渠道、運行方式等方面的特殊性和復雜性，造成人們思想觀念上的諸多片面和僵化的認識；而思想認識上的誤區和禁區，又必然導致改革行動上的遲緩。從這個意義上講，錯誤的認識和落后的觀念是改革的最大障礙。

第五，政府對媒體的管理，有兩種傾向：一是過分強調媒體的“喉舌”性質，重視宣傳功能卻忽視了其提供娛樂和信息溝通的功能；二是目前大多數媒體實行的“雙軌制”的管理，管理在計劃經濟（新世紀范本網http://，原創范本免費提供下載基地。）體制和市場經濟體制間“游移”，文化單位一方面承擔著宣傳責任，一方面又肩負經營的壓力，而管理原則也沒有就這樣的雙重身份做出明確而具體的區分，雙軌制的矛盾造成其目標沖突。

二、對策。

根據文化的產業屬性，借鑒發達市場經濟國家發展各項事業的管理經驗，針對傳統事業管理體制的主要弊端，事業單位管理體制改革的主要目標應當是：重新界定、調整、收縮和轉換政府的事業職能范圍，從根本上改變政府包辦一切事業的局面；實現政事分開，改革事業單位的運行機制，增強其發展活力，提高事業管理效率，建立與社會主義市場經濟體制和各項事業自身發展規律相適應的文化事業和文化產業管理制度。具體說來可以有如下模式：

第一，文化藝術事業管理模式。可以擇優舉辦少量的示范性藝術事業團體，實行政藝分開，其經費來源以財政撥款為主，同時吸收其他資金。其余絕大多數藝術表演團體和演出場所等文化單位，均應逐步推向市場和社會，實現企業化與社會化。政府文化行政部門的主要職責是制定藝術發展目標和政策，開展藝術交流和信息咨詢服務，監督管理藝術市場，通過設立各類藝術基金來擇優資助和扶持藝術事業，而不再直接參與各類藝術事業組織的經營管理。

第二，圖書館、博物館和文物保護事業的管理模式。其經費來源以財政供給為主，也可以接受社會各界捐贈。這類事業機構應按社會化原則進行科學合理的布局，面向社會公眾提供服務，具有明確的事業發展目標和責任，接受社會各界監督，盡量提高服務效率、質量和水平，不得在公共服務項目上“創收”。政府的主要職責是制定公共文化政策和法規，以繼承、吸收、保護和弘揚中華民族的優秀文化傳統和人類文明成果。第三，新聞媒體管理模式。在市場經濟條件下，報社、電臺、電視臺運營中，可實行內容生產和編播分離、出版與發行印刷分離。對內容部分嚴格管理，但其經營部分如電視制作、發行印刷、電影生產、發行和放映等產業化，完全按照企業方式運行，成為獨立的市場主體，依法面向市場自主經營。

第三篇：事業單位分類改革思考

關于事業單位分類改革的幾點思考

時間：2010-12-02

蘇州市金閶區編辦 顏煒

事業單位是指國家為了實現公益目的，由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦的，從事教育、科研、文化、衛生、體育、社會福利、統計調查、信息與咨詢等活動的社會服務組織。長期以來，事業單位一直納入國家管理范圍，由政府主辦、主管；經費依靠財政撥款；人員列入國家編制。事業單位的一切活動都聽命于政府，是中國特有的社會組織形式。在傳統的計劃經濟體制下，事業單位機構膨脹，人浮于事，已經難以適應中國市場經濟的需要，嚴重制約了經濟和社會的協調發展。同時，大量事業單位行使部分政府職能，造成政府職能范圍的混亂，行政效率降低。另一方面，由于事業單位是國家財政撥款，收入穩定，是繼公務員之后又一個讓社會精英紛紛向往的職業。而這種大量流入的結果使得許多事業單位超編嚴重，機構膨脹，人浮于事，造成事業單位人員結構不合理，人才短缺與積壓并存，需要的高科技人才進不來，不需的人員出不去。同時，由于人員增長過速，人頭費、各種補貼大幅度增加，使財政不堪負重。在以建立和完善社會主義市場經濟體制為目標的今天，很多弊端、矛盾已經越來越突出，越來越尖銳，影響和限制了事業的發展。

因此，繼國企改革、政府機構改革之后，事業單位的改革緊隨其后，成為政府機構改革的又一項重要任務。現結合我區事業單位實際情況，就事業單位分類改革談幾點看法。

一、事業單位改革的簡要回顧

我區目前有87家事業單位，共有編制1933名，實有在職人員1467名。主要涉及文化教育、公共衛生、環境保護、安全生產等領域。全區事業單位改革從2002年開始歷經四個階段。

第一階段，以轉變管理模式為目標，嘗試事業單位轉企改制。2002年，蘇州市政府批轉了關于市屬生產經營型事業單位轉企改制工作實施意見，正式拉開事業單位轉企改制的序幕。截止2004年底金閶區共38家自收自支的事業單位轉為企業，完成產權制度改革。涉及在職人員1299人，退休人員793人。按政策買斷工齡轉換身份的742人，符合政策辦理提前退休的557人。原事業退休人員769人，全部進入社保，由社保統一按事業退休待遇發放退休金，列入企業人員管理。這次改革，使用“新人新辦法，老人老辦法”的管理模式，已經退休和提前退休人員，按照退休前身份，享受事業單位退休待遇。置換身份的人員，隨企業納入社會管理，簽訂勞動合同，繳納養老金。轉企改制的主要對象為建設房管系統的事業單位，區屬醫院、街道衛生服務站、街道法律服務所。這次改革的結果，使一批生產經營型事業單位徹底轉變了管理模式，建立了現代企業制度，走入市場。政府也減輕財政負擔，把有效的財力用于社會公共服務產品的購買。但同時，我們也看到在改制后相當長的一段時間，一批老同志，特別是提前退休人員，為自身待遇的訴求而不斷上訪。2009年各級財政對這部分人員增加了生活補貼、住房補貼。

第二階段：以聘用合同為形式的全員聘用制。2003年，以事業單位全員聘用制開啟了事業單位人事制度的改革。事業單位推行人員聘用制度，從形式上改變計劃經濟時代事業單位人事管理模式。人事管理由行政任用關系向平等協商的聘用關系轉變；由身份管理向崗位管理轉變。全區75家事業單位1631人全部簽訂了聘用合同。全員聘用制的目的，是要打破事業單位能上不能下，能進不能出的格局。但要實現這一目標，還是相當困難的。有的單位聘用合同只是徒有虛名或者就是一份無固定期限的合同。

第三階段：以崗位薪級工資為特點的績效工資制度。2006年，事業單位實行收入分配制度改革。根據事業單位的特點，建立起宏觀上注重公平，微觀上體現激勵，關系合理、秩序規范的收入分配制度。核心是建立崗位績效工資制度，實行一崗一薪，崗變薪變，收入與崗位職責、工作表現和工作業績掛鉤。為適應聘用制的要求，建立符合事業單位自身特點的工資正常調整機制，實行一年一調整，在運行機制上與行政機關徹底脫鉤。同時，完善高層次人才的分配激勵機制，實現一流人才、一流業績、一流報酬，充分調動高層次人才的積極性、主動性、創造性。這次改革，使行政機關和事業單位從根本上分開，執行了兩個不同的工資序列。

第四階段：以崗位設置為核心的崗位管理制度。2010年，事業單位實行崗位設置管理制度。按照人事部《事業單位崗位設置管理試行辦法》，根據本單位職能、任務、目標設置崗位。堅持按需設崗、按崗聘用、按崗取酬、競爭上崗，轉換事業單位用人機制，真正實現由身份管理向崗位管理的轉變。全區83家事業單位，共設置崗位1852個，其中管理崗位388個，專業技術崗位1313個，工勤崗位151個。

回顧事業單位改革，從全員聘用、收入分配制度改革、崗位管理，往往局限于局部的研究、討論和推進，但是對事業單位向何處去、事業單位的基本定位、公益性、非營利性質等則缺乏深入的探討。加快推進事業單位分類改革，是黨的十七大作出的重大決策。如何積極地推進事業單位分類改革工作，建立既適應社會主義市場經濟體制需要，又符合事業單位發展特點，政事分開、事企分開、高效服務、管理科學的現代事業單位管理體制，促進經濟社會全面、協調、可持續發展，是我們面臨的重要課題。

二、實現事業單位分類改革的形式和方法

根據中編辦事業單位改革思路，事業單位改革的目標是：建立公益目標明確、布局結構合理、投入機制完善、治理結構規范、微觀運行高效、監管制度健全的現代事業單位管理體制和運行機制，構建基礎優先、服務公平、區域均衡、門類齊全的公益服務體系。主要政策和措施是：根據現有事業單位的社會功能，將其劃分為承擔行政職能的、從事公益服務的和從事生產經營活動的三個大類。其中，對完全行使行政職能的事業單位，將根據具體情況，轉為行政機構或進行其他調整；對承擔部分行政職能的事業單位，將其行政職能和公益服務職能與其他單位分拆整合，今后不再批準設立承擔行政職能的事業單位。對現有從事生產經營活動的事業單位，下一步的改革方向是逐步轉為企業，進行企業注冊，并注銷事業單位，核銷事業編制，今后不再批準設立從事生產經營活動的事業單位。至于從事公益服務的事業單位，則再劃分為三個類別：不能或不宜由市場配置資源的，所需經費由同級財政予以保障，不得開展經營活動，不得收取服務費用（我們暫且設為公益1類）；可部分實現由市場配置資源的，所需經費由財政按照不同方式給予不同程度的投入，鼓勵社會力量投入(我們暫且設為公益2類)；可實現由市場配置資源的，實行經費自理，財政通過政府購買服務方式給予相應的經費補助，具備條件的應逐步轉為企業，今后這類單位主要由社會力量舉辦（我們暫且設為公益3類）。該模式還提出要逐步建立以理事會等形式為主要架構的法人治理結構，健全事業單位的激勵與約束機制，實現決策的科學化、民主化，保證事業單位的健康運行。按照這一標準，我區事業單位可以分為四類：以行政職能或以監督管理職能為主的歸為行政類；以社會公益為目的，財政全力保障的為公益1類，主要是九年制義務教育學校；以社會公益為目的，財政差額補貼的為公益2類，主要有幼兒園、公共衛生服務單位；完全實現經費自理的為公益3類，主要有公證機構、咨詢服務和物業管理單位。目前，我區87家事業單位，根據財政承擔方式的不同，全額財政撥款的47家；財政差額補貼的8家；自收自支的32家。根據事業單位分類思路，粗略地分一下，承擔行政職能的17家，近20%，公益1類、2類事業單位65家，占74%；公益3類事業單位5家，占6%。

三、對現有事業單位分類改革的設想

對行政類事業單位：可以通過行政職能梳理，明確職責、職能，依據法律、法規賦予的權利行使行政職能，這些單位往往是政府職能部門工作的延伸，或從事監督管理的職能。考慮到政府機構改革剛剛結束，受機構數量、行政編制數的制約，因此，我們不妨將這些承擔行政性職能的事業單位統一申報參照公務員管理，成為獨立的法定機構，賦予相應的法律地位。在人員管理上，根據職能，重新核定編制，控制用人規模；嚴格按照公開、公平、公正原則實行公開招聘。加強財政預算管理，實行收支兩條線。同時，嚴格控制編外人員的使用，杜絕用人機制上的漏洞。

對公益1類、2類事業單位：這類事業單位是事業單位的主體，占現有事業單位的70%以上。社會公益類事業單位體制機制改革的迫切性和重要性正逐步凸顯。事業單位要在調整結構布局、優化資源配置的前提下，深化內部運行機制改革，保證其公益目標的實現和服務質量的提高。可以借鑒深圳做法：取消現有事業單位的行政級別，全面推行崗位職級管理制度。在前幾個階段改革的基礎上，取消行政級別，淡化事業單位的行政級別概念，與已經實行的全員聘用制、崗位工資制、崗位設置相匹配。同時，從2003年起所有事業單位新進人員全部繳納養老金，納入社會保險統一管理。如果取消事業單位行政級別（以學校為例），對主要負責人根據個人學歷、資歷、管理能力和工作實績進行等級評定，個人政治待遇和薪酬待遇與等級掛鉤，實行“級隨人走”，不受單位規模、類型和性質的限制，也不因職務變動而改變。其他人員待遇與所在崗位的工作量、工作難度、責任大小密切相關，實行“薪隨崗變”。在運行機制上，可以嘗試“三權分立”模式，建立理事會、管理層和職工大會。三者分別扮演權力決策機構、管理執行機構、監督約束機構的角色，相互分離、相互制衡。今后，政府職能部門的精力將放在全社會管理或者行業管理方面，制定符合全社會需要的公共政策，履行監督責任。在人員管理上，強化機構編制管理的嚴肅性，科學合理地核定事業編制。積極發揮單位主觀能動性，根據崗位設置需求公開聘用專業技術人員。要完善分配激勵機制，在現有的崗位績效工資基礎上，探索高層次人才、教育領軍人才的獎勵機制。財政部門在保障經費同時，加強非稅收入管理，強化財政監管力度。

作為提供社會公共服務的主體，事業單位還將接受社會公眾的監督。審計機關依法對事業單位實施審計監督。事業單位要編制報告，提交給舉辦主體、財政部門、國有資產管理部門、登記機關等，并在每年相對固定的時段向公眾公開，接受政府及社會的評議。

對公益3類的事業單位：政府可以通過引導、鼓勵，使其向企業發展，建立起現代企業制度。但經營性事業單位不一定都轉為企業，因為公益性、非營利性公共服務也可以通過市場機制來實現，以減少浪費。需要轉制成為企業的事業單位應當整合，把事業做大做強后再成建制地轉企，從而最大程度地發揮事業單位分類改革的正面、積極作用，最大限度地減少其負面影響。在人員管理上，編制部門應允許用人單位有充分的自主權。在控制總量基礎上，淡化編內與編外的區別，以崗位合同為依據，建立起靈活的用人機制。可以根據單位經營效果，加大績效工資分配比例。要規范財務制度，加大財政、審計部門的監督力度。

分類改革是事業單位改革的基礎。機構編制部門要承擔起組織、協調、監督、指導的職責。一要進一步完善事業單位登記管理制度，加強對事業法人資質和依法運行的監督管理。二要根據不同類型事業單位的特點建立相應的績效評價制度。編制部門聯合財政、人事、國資、審計、監察等部門建立事業單位績效評價管理機構，實行以結果為導向，社會公認的目標績效管理。三加強事業單位財務收支和資產管理，完善公益服務的價格管理機制，提高公共投入的使用效益和公益服務的社會效益。

第四篇：對事業單位改革方向與關鍵問題的思考（范文模版）

事業單位的改革一直是國家和社會關注的重要問題。據統計，全國事業單位總人數已近３０００萬（全國人事廳局長會議工作報告），遍布社會各行各業，在大大小小的政府部門之下，他們以各種各樣“重要性”“必要性”“合理性”的名義存在。實際上大部分事業單位還是吃著國家的大鍋飯。這些現象都是在符合國家預算管理，合乎國家審計規范的情況下發生的。這種狀況不改革，不僅給國家和社會帶來沉重的負擔，也會成為社會發展進步的障礙。

一、事業單位存在的問題

１．事業單位機構的存在與否缺乏法定權威機構的認定

目前，沒有機構能確切地認定某個事業單位是否有必要存在（或是該由國家管的）。雖然各級政府都有編辦、體改辦之類的機構，但事實上，政府的機構控制部門在對各部門的事業單位進行控制時，由于缺乏深入的調研，往往因為業務上不熟悉，或對某個事業單位存在與否的理由吃不透，最后勉強或違心地通過了可能連他們自己也認為必要性不大的機構。可能有人會問，這些事業單位的主管政府部門不是對他們的業務很熟悉嗎？但恰恰相反，這些在業務上很熟悉的主管部門，因為沒有財政的壓力（因為有了機構就可以給錢），又與這些事業單位是近親，在某種程度上還存在一定依存關系，反而會希望自己管的事業機構越多越好，越大越好。這種情況導致了事業單位越辦越多，越改越多，越多越難改革的現象。作為國家財政撥款的依據，也越來越模糊和混亂，分不清誰是真正該管的，誰是不該管的。

２．財政撥款采取的預算體制有弊端

對事業單位經費的管理，從分為自收自支、差額補助、全額撥款的管理體制過渡到今天的零基數編制支出預算，都沒有解決到底哪些事業單位是該國家管的，事業單位的哪些經費是該國家管的，如何控制才是最有效的這一根本性的問題，造成預算管理缺乏扎實可靠的基礎。

３．財政撥款采取的基建計劃體制有漏洞

在預算管理中，計劃部門掌握的小基建計劃在事業單位經費的來源中占相當比例。

４．“官本位”思想的影響

事業單位有一個普遍的思想，就是“官本位”，醉心于行政級別。同時，由于政府部門和事業單位之間干部的不斷交流，在觀念上誤導了很多事業單位的領導干部。

二、事業單位如何進行改革

１．由權威機構確定事業單位性質

怎樣劃分認定事業單位機構的性質是長期以來一直爭執不休的問題，也是阻礙事業單位深化改革的難題。對此，筆者認為，能夠過渡到企業的事業單位應讓他們經過轉制，變成企業，徹底實行企業化管理。其他的事業單位可以劃分為兩類：一類是完全為政府工作的，是因政府直接需求而設置的事業單位。這類事業單位的特點是需要設置一個機構、以固定的人員來

完成某項特定的工作，其機構和人員應受到政府嚴格限定，給足事業經費，完成政府職能延伸的工作。另一類是在形式上需要保留事業單位性質，可以受政府委托而承擔項目任務的機構。這類事業單位最重要的特點是政府與它只是具體項目的委托關系，其機構和人員情況與政府承擔的義務與責任無關。

２．在經濟上按照分類原則進行管理

對完全為政府服務的事業單位，要按照機構經費、人員經費、業務經費三部分來控制，這些經費由政府完全承擔，不需要單位自己搞創收，更不需要自己辦公司。

對部分可以為政府提供服務的事業單位，政府對這類單位的管理只是委托項目的關系，其機構和人員與政府無關（僅指經費管理上），政府只是按自身的需要與其簽訂項目合同、辦理委托，誰有能力就委托給誰。

再者，對可以完全轉制為企業的事業單位，徹底實行企業化管理。

除此之外，在經濟管理上的改革還有一個值得關注的問題，就是目前事業單位從財政口、計劃口都可以爭取到資金，同時事業單位又都可以搞創收，可以辦公司、企業，造成事業單位經濟成分多元化，這樣一來，導致經濟管理體制上非常混亂，還很容易誘發其他問題。因此，對事業單位基本建設的投資應與財政口合并，而且應遵循上述分類管理的原則使用基本建設投資。

３．對事業單位進行合并

目前事業單位既多又亂，單獨改革哪一個單位難度都很大，在這種情況下，合并是一個有效的措施，這樣做可以在合并后抽出真正的事業職能（政府需要一個部門來完成的任務）相對集中行使，從而推進大部分事業單位改為企業或過渡為完全自立的事業單位。這里需要特別指出的是，事業單位改為企業后，它的出資人應是合并后的事業機構，這樣既符合政企分開，也方便現有體制下的運行。

４．嚴格控制事業單位的擴展

因為有編制，有財政預算的戶頭，有業務項目的支撐，一些事業單位無限制擴展，有的不經嚴格論證就設立分支機構，導致人員超編，看起來很紅火，業務很興旺，但由于對從事業務的可持續性認識不足，往往紅火一陣子之后業務就沒了，擴展的機構、人員成為包袱。因此，應該嚴格控制事業單位的擴展。

總之，從目前的情況看，事業單位包袱沉重，從國家改革的大趨勢來看，國家不會長期背著這個包袱，事業單位改革勢在必行，早改革則早發展。

三、綜合事業局的改革目標

綜合事業局是水利部在京最大的直屬事業單位，其改革與發展，不僅對綜合事業局本身有影響，而且對水利部事業單位改革與發展都有重要影響。

綜合事業局從事著水利科技推廣、人才資源開發、水資源管理、水利水電建設與管理、水土保持生態環境建設、利用外資、水利水電機電產品制造、水利多種經營等１０項主要業務，還負責一些資質、資格的審核管理，是水利部重要的業務支撐機構。要完成上述重任，必須確定科學合理、切實可行的戰略目標。經過一年多的調研和實踐，筆者認為，建立一支精干、高效的事業隊伍和建立強大的經濟基礎是綜合事業局改革的兩大戰略目標。

１．建立精干、高效的事業隊伍

從抓局機關和二級中心的改革入手。局機關機構改革要圍繞行政管理、業務管理、經濟財務管理三條主線和單項業務需求設置機構和配備人員。按照工作職責確定工作崗位。切實做到在工作的開展上不是擺樣子的一級管理部門，而是實實在在的一級工作機構，是下級機構工作的重要依靠，而不是障礙。

對二級中心的改革首先要界定清楚主體業務是什么，能否支撐其生存，是否具有長久的生命力。根據對這些問題的判斷，確定這個單位存在的必要性和發展方向，并依此確定內部的組織機構。

對二級中心的管理上要重視三個重要的經濟指標：一是看其受托管理的政府投資規模有多大，這個指標可以反映出政府對這個事業單位的需求程度；二是看這個單位自身完成的經濟總量有多少（不管是來自政府還是社會），這個指標反映出社會對這個事業單位的需求；三是每年的積累能有多少，這個指標反映出這個單位的效益水平和單位負責人是否有長遠的觀點和對單位職工長遠負責的態度。控制好這三個指標，對判斷單位的發展前景和促進事業單位的改革有重要作用。

在對二級單位的改革中，還有一個值得重視的問題，即一般的事業單位不宜多辦公司，特別是不宜辦純粹參與市場競爭的一般性經營公司，只宜參與和本單位主業關聯密切、技術強的企業，應該嚴格控制二級中心的投資行為。

總體上說，所有二級中心都要實行企業化管理，沒有主業的中心要盡快轉為企業。在鼓勵各中心努力發展的同時，要嚴格限制規模的擴張，努力轉變管理觀念與運行機制。

２．建立強大的經濟基礎

（１）要明晰產業發展方向

經過反復論證研究，綜合事業局把重點發展的產業確定為水電開發、城市供水和技術咨詢，依托行業優勢和已形成的產業基礎，重點發展這些產業。

（２）清理歸并現有企業

在確立主導產業的同時，綜合事業局把現有產業分為三類：第一類是發展潛力巨大的水電、供水、技術咨詢服務，要以此建立龍頭企業，擴大企業規模。最終依托這些產業實現強大的經濟目標。第二類是完全參與一般市場競爭、沒有資本和管理優勢的企業。對此類企業將果

斷撤并和改造，有條件存在的企業，讓其完全走向股份制、社會化，使之脫離行政管理的體系；對一般的多種經營企業，能撤的撤；撤不了又不能進行股份制改造的，要合并經營，規范管理，使其負擔人員分流，并限制其風險性經營，以穩定發展為目標。第三類是在產業上不是發展方向、結構上不是發展需求而實際又存在的企業，當前的方針是加強管理，加快改革，遇有適當時機，果斷地進行結構調整。

（３）確定發展格局

經深入研究，綜合事業局企業發展格局是：水電開發、城市供水、技術咨詢與服務、資質評審及鑒定等。

新華水利水電投資公司是綜合事業局發展經濟的主力公司，其主導產業將以投資水電開發為主，現在擁有萬家寨水電站的股權等計十幾億元凈資產，有充足的實力開發水電，近期在貴州設立分公司，還將在長江流域開發新的水電項目。

目前，綜合事業局正積極同水利部中國灌溉排水發展中心合作重組中國灌排技術開發公司，擬重組成為“中國水務投資公司”，主導產業將以城市供水為主，在國內打響供水的牌子。

技術咨詢與服務是綜合事業局的優勢之一，目前各中心基本都建立了咨詢服務機構，適當時機可組建成一個較大規模、有實力的咨詢服務機構——中水國際工程咨詢與顧問有限公司。

對參與機電市場、計算機行業、工程投標的一般性生產企業，全部實行股份制改造，綜合事業局不再持股或少持股，使其完全走向社會。

對一般性的經營公司只保留一個，其他的全部撤消或歸并，掛在新華公司規范管理其經營活動。

對目前三個大的生產性工廠，在新華公司內設機電部進行管理。

（４）嚴格對公司的經營管理

在產業方向確定、組織構架完善之后，最重要的是管理問題。綜合事業局對全局所有的企業，都要建立起明確的產權關系，建立清晰、簡潔的管理體系，在公司的投資行為、財務資金（財務管理制度、賬戶、借款、擔保）、分支機構設立、人事管理與報酬體系的建立等一系列根本問題上，制定扎實有效、詳盡清晰的制度，用制度規范公司的行為，保證企業長遠健康發展。

推進事業單位改革是客觀需要，但人們目前還心存疑慮，如有些同志擔心國家實行事企脫鉤。對這個問題筆者認為，從國家整體來看，事業單位改革還需要一個較長的時期，在這個階段，國家將鼓勵事業單位企業化改革，這就意味著允許事業單位辦企業或自身轉為企業，而且現有的財政制度對事業單位自身經營或出資辦企業有明確的財務處理規定，因此，事企脫鉤的可能性是很小的，起碼目前沒有這方面的問題。

綜合事業局的改革成功與否，不僅對自身的長遠發展影響重大，而且對推動水利部屬事業單位的改革有積極的意義。以合并重組為開端，逐步理清與調整事業職能，合理重建結構，實

現長遠發展，是部黨組的重要舉措。筆者相信，只要能從本質上認清事業單位的性質，從實質上進行結構性調整，確立好改革發展的目標，切實加強管理，不怕困難、盡職敬業，綜合事業局一定能夠取得改革的成功。

第五篇：事業單位改革的五點思考

事業單位改革的五點思考

溫家寶總理在第十一屆全國人民代表大會第四次會議上所作的政府工作報告中明確指出，2011年“要按照政事分開、事企分開、管辦分開、營利性與非營利性分開的要求，積極穩妥分類推進事業單位改革”。這說明，中央政府已經把事業單位改革列為今年政府的重點工作，準備積極穩妥地推進這項既復雜艱巨而又期盼已久的改革。本文擬圍繞改革的前提、支撐、方法、重點和保障五個方面談談筆者的思考。

一、改革的前提：科學分類事業單位是我國獨有的社會組織。《事業單位登記管理暫行條例》將事業單位定義為：國家為了社會公益目的，由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦的，從事教育、科技、文化、衛生等活動的社會服務組織。2005年4月，國家事業單位登記管理局發布的《事業單位登記管理暫行條例實施細則》按行業將事業單位劃分為教育、科研、文化、衛生、體育、新聞出版、廣播電視、社會福利等27個類別。我國事業單位突出表現為單位和人員數量眾多，經費支出規模龐大，種類繁多、情況復雜，涉及方方面面。這種狀況下，開展事業單位改革關鍵是化繁為簡，進行科學合理的分類，針對不同類別制定政策、推進改革。分類中應重點解決以下兩個問題：

一是情況底數問題。從目前資料看，全國究竟有多少個事業單位，中央、省、地、縣、鄉五級政府和政府部門所屬事業單位分別有多少個；事業單位編制內人員有多少、編制外人員有多少，離退休人員有多少，在五級政府中分布是何情況；事業單位有多少種類型，主要分布在哪些行業和領域，其主管單位各是何情況；事業單位經費規模有多大，其主要構成情況是什么等基礎信息，沒有十分明確、具體的數據。筆者認為，開展事業單位改革首先應做的一項基礎性工作，就是全面、細致地摸清當前事業單位的真實情況，只有這樣才能確保改革做出的分類是科學合理的，才能確保改革順利推進。因此，建議政府有關部門在改革醞釀過程中，在以往統計基礎上，對全國事業單位進行一次徹底調查摸底，真正做到情況明、底數清、數據實，以保證出臺的改革措施有的放矢。

二是劃分類別問題。目前學界對事業單位的分類仍然存在“二分”、“三分”、“四分”的爭論，其中“二分”是世界銀行的觀點，也就是把事業單位在法律意義上分為直屬事業單位和獨立事業單位兩大類別［1］；“三分”是政府主管部門的觀點，也就是根據現有事業單位的社會功能，將事業單位劃分為承擔行政職能的、從事公益服務的和從事生產經營活動的三大類；［2］“四分”是部分專家的觀點，也就是按是否使用公權力標準和社會公益性服務標準，將事業單位劃分為行使公權力的事業法人、既行使公權力又提供公益性服務的事業法人、直接關系公共利益及具有對社會普遍服務義務的事業法人和一般公益性服務的事業法人。［3］筆者認為，上述三種劃分方法，各有其合理之處，“二分”法比較理想，“三分”法比較務實，“四分”法比較客觀。對事業單位分類關鍵在于兩個方面，一方面是要有合理、統一的劃分標準，另一方面是要充分考慮改革的實際。只有將兩者結合起來，才能形成既科學又務實的分類。從目前情況看，政府主管部門的“三分”法比較符合實際，既堅持了用社會公益性公共服務作為劃分標準，又充分考慮了全國事業單位情況復雜的實際，避免“二分”法過于籠統、“四分”法過于繁瑣的弱點。“三分”法也有利于改革的推進，通過這樣的劃分，可將承擔行政職能的事業單位通過整體劃轉、職能整合以及大部門制等方式劃轉為政府部門或政府部門內設機構、所屬執行機構；可將從事生產經營活動的事業單位逐步推向市場改制為企業；從事公益服務的事業單位可在清理規范的基礎上，著重就體制機制進行改革完善，使其真正成為具有中國特色、相對獨立的事業單位法人。此外，筆者認為，科學分類不應僅僅停留在大類的劃分，應在這三類的基礎上再劃分小類，不同的小類對應不同的政策，政策

之間相互銜接，形成整體合力。考慮到全國不同地區的情況差別很大，大類可在改革時由中央政府統一明確，并給予相應的政策支持，小類可由省級政府根據具體情況進一步劃分，中央政府給予必要的指導。

二、改革的支撐：理論構建我國的事業單位雖在建國后就存在至今，但對事業單位這一客觀組織形態進行學理上的闡釋卻鮮有人為之，更不要說有成熟的中國特色事業單位理論體系。時至今日事業單位在法律上的定位仍然模糊不清。事業單位改革每前進一步，都呼喚著理論的支撐，如果改革只側重對現實事業單位的優化組合，而忽視建構一套具有中國特色的事業單位理論體系，那么改革也只是淺層次的改革。

對事業單位定位進行理論上的思考，學界也有了一些探索。有學者認為，我國的事業單位與大陸法系國家的公務法人在功能方面有很多類似之處，如都是國家依法設立的公益組織，具有特定的行政上的目的，提供專門服務；大陸法系國家公務法人的概念以及建立在公私法二元化基礎上的特有司法救濟制度對我們解決事業單位的定性及救濟問題具有借鑒意義。［4］有的學者進一步認為，公務法人和事業法人都是國家公務向社會公務發展的產物，是權力公務向服務公務發展的產物；公務法人和事業法人都是以公務分權為基礎的；公務法人與事業單位設立的理由基本類似；公務法人可以為事業法人提供更多的理論和實踐方面的借鑒。［5］上述學者所論述的公務法人，是西方大陸法系國家在行政機關之外設立的相對獨立承擔公共服務職能的公共機構。王名揚教授將這類公務法人定義為:公務法人是以公務為基礎的分權形式，對中央集權是一種限制；法律規定某種公務脫離一般行政組織，具有獨立的管理機構和法律人格，能夠享權利、負義務，這種公務組織就成為公務法人。［6］公務法人在西方大陸法系國家已發展的相當成熟，英美法系國家雖沒有公務法人這一稱謂，但卻有與公務法人相類似的行政主體制度。可以說在所有國家幾乎都存在類似的公務法人，只是在不同的國家有不同的稱呼罷了。西方大陸法系國家經過幾十年的努力已經形成了一套相對成熟的公務法人制度體系，其理論基礎是建構在以萊昂?狄驥為代表的公務學說之上，該學說的核心觀點是公共服務的概念正在逐漸取代主權的概念而成為公法的基礎。鑒于此，筆者認為，當代中國正處于經濟社會快速全面發展的關鍵時期，越來越多的公共服務不可能全由行政機關提供，必然要求在行政機關之外設立相對獨立的提供公共服務的行政主體，使提供這種公共服務更加靈活、更加便捷、更加富有成效。深入研究西方大陸法系國家公務法人制度和理論，對于構建中國特色的事業單位理論體系和制度體系大有裨益。客觀上，我們在發展中遇到的問題也是西方發達國家曾經遇到過的，公務法人制度和理論正是他們在實踐中應對面臨問題而摸索形成的，并經過幾十年的實踐檢驗，我們通過學習借鑒他們的經驗和教訓，結合我國國情，構建中國特色的事業單位理論體系，可以有力地支撐事業單位的改革和發展，滿足公眾對國家提供更多更好公共服務的要求。

三、改革的重點：體制機制歷次改革一般都會針對體制轉換重點制定相關措施。對應到事業單位改革，如依照之前“三分”法，改革的重點似應集中于采取何種改革舉措，使承擔行政職能的事業單位和從事生產經營活動的事業單位分別順利地進入政府和市場。而筆者認為，改革的確需重點考慮上述兩個方面，但從另一個角度來看，政府、企業的制度體系是相對完善的，恰恰現行事業單位制度需要進一步改革，因此應把改革重點更多地集中于從事公益服務的事業單位，著力構建中國特色事業單位制度體系。構建這一體系最為重要的就是解決事業單位的體制機制問題，即體制上重點解決管辦分離問題，機制上重點解決法人治理問題。

一是積極推進管辦分離。當前事業單位面臨的突出問題之一就是政事不分、事企不分，事業單位始終被認為是行政機關的附屬物。為此，溫家寶總理在政府工作報告中把“管辦分離”作為推進事業單位改革必須遵循的原則要求。管辦分離，筆者認為就是在行政機關內部將對事業單位的宏觀監管職能與微觀管理職能進行分離，避免同一部門既“辦”又“管”的現象，使事業單位具有一定的獨立性。國內一些地方在管辦分離方面進行了有益探索，可把這些探索歸納為完全分離模式和適度分離模式。完全分離模式是由一級政府組建新的事業單位監管機構，將政府和政府部門所屬的事業單位資產完全注入這個機構，由這個機構舉辦事業單位，并從出資人的角度行使對事業單位的管理權，其他行政主管部門從法規政策、行業規劃、標準規范、監督檢查等角度對事業單位進行監督管理。這種模式可以實現政府對事業單位單純的行政命令方式管理向綜合運用行政、經濟、法律多種方式管理轉變；事業單位的部門隸屬關系向行政契約關系轉變；公益性資源由部門所有、分散配置向政府集中所有、整體配置轉變。適度分離模式是政府責成其財政部門作為出資人代表與行業行政主管部門聯合組建新的事業單位監管機構，將行業行政主管部門所屬的事業單位資產剝離注入這個機構，事業單位監管機構仍隸屬行業行政主管部門，其主要負責人由該行業行政主管負責人兼任，但決策層實行委員會制，有財政部門等其他部門派出的代表，事業單位監管機構獨立做出決定，不受行業行政主管部門的直接命令。這種模式實行起來比較簡單易行，不需要單獨成立新的機構，只需要在行業行政主管部門的基礎上，組建成立一個相對獨立機構行使該部門所屬事業單位的管理權，但這種模式不能完全保證事業單位監管機構的獨立性。筆者認為，上述兩種管辦分離模式各有其利弊，由于我國不同地區的經濟社會發展不同，實行管辦分離的基礎也不同，完全實行一種模式的“一刀切”做法是行不通的，事業單位改革中應該鼓勵地方積極推進管辦分離，不管采取哪種模式，或者獨創出新的行之有效的模式，都應受到鼓勵，但管辦分離的總體方向，應從適度分離向完全分離模式逐步過渡。值得注意的是，目前所說的管辦分離仍是在政府內部的管辦分離，真正要體現政事分開、事企分開及管辦分離要求，應把事業單位監管機構從政府內部獨立出去，成為獨立管制機構，直接向權力機關負責，這樣做才能保證其獨立性。

二是積極探索法人治理。法人治理是針對公司法人所創設的一種管理手段，對于事業單位是否引入這一制度安排，學界近年來已經有所探討。2007年深圳市推出的五項事業單位改革方案，其中一項就是要建立和完善事業單位法人治理結構，由此引發了學界和實務界廣泛關注。筆者認為，事業單位引入法人治理是對傳統事業單位參照行政機關科層式的內部管理模式的革新，其有利于形成事業單位內部良好的運行機制，有利于提升事業單位提供公共服務的整體效能，有著十分重要的理論意義和實踐意義，應在事業單位改革中鼓勵地方和部門積極探索其實現的有效形式。

首先，應鼓勵探索多種形式的治理結構。有學者提出國外公益機構有三種治理結構模式值得我們學習借鑒，分別是管理委員會＋行政負責人模式、理事會＋行政負責人模式和一人負責制模式。［7］筆者認為，上述三種法人治理結構各有其合理性，的確對我國事業單位完善法人治理結構具有重要的借鑒意義，但借鑒不等于照搬照抄，應鼓勵地方和部門在改革中結合我國國情和事業單位實際，對其進行“本土化”改造，在改造中不斷消化、吸收、再創新，形成形式多樣、具有中國特色的法人治理結構。改革中，還應十分注意法人治理結構與黨管干部原則的銜接，可考慮參照企業中董事會、監事會與黨委、紀委之間的關系，在黨委組成人員的基礎上組建理事會或委員會，在紀委組成人員的基礎上組建監事會，行政負責人由黨委負責提名，理事會或委員會表決通過，監事會負責人由政府組建的事業單位監管機構

指派，并兼任該事業單位的紀委書記。

其次，應逐步摸索協調有效的治理機制。筆者認為，僅有法人治理的組織結構，沒有與之配合的治理機制，事業單位法人治理是不可能實現的，應鼓勵地方和部門積極摸索符合事業單位實際、協調有效的治理機制，使兩者相互配合、相得益彰。應重點探索選人用人機制、分配激勵機制、管理運營機制和監督機制。探索選人用人機制就是要探索事業單位的人員選聘、解聘、使用、調配、培訓等一系列制度和程序安排，其中，能進能出、能上能下、公開公平、競爭擇優是關鍵。探索分配激勵機制就是要探索事業單位的薪酬分配、業績考核、待遇保障等一系列制度和程序安排，這其中體現績效、公開公平、激發活力是關鍵。探索管理運營機制就是要探索事業單位內部決策執行、協調溝通、經費募集使用等內部管理運行的一系列制度和程序安排，這其中規范有序、協調順暢、運行高效是關鍵。探索監督機制就是要探索監督內容、重點、環節和糾錯方式方法等一系列制度和程序安排，這其中懲防并舉、注重預防、及時有效是關鍵。

四、改革的方法：積極穩妥事業單位改革是一項系統工程，其涉及人員之多、涉及面之廣、面臨問題之復雜，不亞于國有企業改革。面對如此復雜的改革，采取符合實際、穩當易行的改革方法，是降低成本、排除阻力、確保改革順利推進的關鍵一環。事業單位改革所采取的改革方法必須遵循積極穩妥的總體原則，這一點已經在溫家寶總理的政府工作報告中予以明確。所謂積極就是要以積極的態度、積極的措施來推進事業單位改革，所謂穩妥就是要采取穩妥的辦法、穩妥的步驟處理事業單位改革中面臨的各類問題。

一是改革應循序漸進、分步進行。由于事業改革將涉及諸多深層次問題，還將涉及幾千萬人的切身利益，為了使改革平穩推進，不至于引發不穩定因素，不能急于求成，而應采取“試點先行、逐步擴面、全面推開”的方法。試點先行，就是改革初期不急于在全國范圍內推開，而是在東、中、西部各選1－2個省開展為期2年改革試點工作。把各項改革的措施在試點省份進行實踐，鼓勵試點省份開展多種形式的探索，在試點探索中檢驗改革措施的可行性，發現新情況新問題予以解決，為改革積累經驗。逐步擴面，就是在試點取得一定成效后，將試點面推廣到那些有積極性、有條件的省份，其數量可以占到全國31個省（區、市）的一半以上。這樣做既可以避免改革措施一步放大到全國范圍因地區差異而“水土不服”，也可以使事業單位職工在心理上有個逐步適應的過程，更容易接受改革，還可利用這個過渡階段進一步完善改革措施，使之更具可操作性。全面推開就是在全國一半以上的省份都開展改革2－3年后，已經積累了較為豐富的改革經驗，在全國范圍內全面推開事業單位改革，用3－5年甚至10年的時間，使改革取得明顯進展，達到既定目標。

二是改革應著眼長遠、先易后難。改革開放以來的歷次事業單位改革，主要是遵循一個“放活”的目標，取得了比較明顯的成效，但也帶來了一些較難解決的弊病。此次事業單位改革應把改革的目標定得更長遠些，用10年甚至20年的時間，著力構建中國特色事業單位制度和理論體系，使事業單位既獨立又受監管、既靈活又規范，真正成為提供公共服務的重要力量，而不是把改革目標簡單地定在減機構、減人員上。當然，改革并不是只顧長遠不顧眼前，實際操作中還是應在著眼于構建整個制度和理論體系的前提下，本著先易后難的原則解決具體問題。對于那些看得準、相對比較容易解決的問題，可在改革部署時直接予以明確；對于那些一時還看不太準、解決起來還比較困難的問題，如管辦分離、法人治理、社會保障等，可在改革部署時提出原則方向，留有一定空間，允許以后逐步探索、逐步規范。

三是改革應加強領導、協調推進。事業單位改革必然會影響部分人的既得利益，會遇到很大的阻力，同時，事業單位既分布在教育、科技、文化、衛生、體育等各“條條”中，又由各級政府分級管理，即“塊塊”管理，“條條”“塊塊”相互交叉，這就決定了改革的難度相當之大。要確保改革順利進行，必須擁有強有力的組織保障，為此建議在中央層面上建立一個中央主要領導直接掛帥的領導小組，指導改革向縱深推進；地方上也應組建由地方黨委、政府主要領導掛帥的協調小組具體推動改革。此外，鑒于事業單位“條條”、“塊塊”的問題很突出，有些領域的改革已先行一步，如文化體制改革、醫藥衛生改革等，此次事業單位改革既要從整體上予以部署，又要協調各行業改革，允許一些領域改革先行先試。同時，改革中應盡可能地使改革政策和其他配套政策銜接地更緊密些，少出現一些政策漏洞和盲點。

五、改革的保障：法制建設目前我國事業單位法制建設比較薄弱，如此眾多的事業單位和職工只有一部《事業單位登記管理暫行條例》予以規范，其他如編制、人事、福利等方面的制度規定，均散見于規范行政機關和公務員的法律法規和政策文件中，大都表述為事業單位及其職工參照上述規定執行。事業單位與行政機關、企業相比，法制建設相對滯后的局面，與學界和實務界對事業單位的性質、地位、作用等方面沒有形成統一、清晰的認識有關，與以前歷次事業單位改革成果沒有及時被法律法規確認下來有關，一定程度上也導致了事業單位隨著改革開放的日益深入而面臨一系列難以解決的問題和困難。當前在推進事業單位改革中，應把法制建設擺到更加重要的地位，重點予以加強，這是保障改革成果的根本舉措。或許有人會認為，事業單位改革中有很多制度、措施都處于不斷變化之中，沒有必要急于用法律法規將這些制度和措施固定下來。但筆者認為，盡管改革具體措施會根據改革的進程不斷改進優化，但從中必然會形成一些具有普遍共識的規律和做法，把這些用法律法規形式固定下來，有利于事業單位規范有序、發展壯大，也有利于改革的順利推進。加強事業單位法制建設并不等于急于制定相關法律法規，而是在改革的同時積極推進，邊改革邊研究，把那些經過實踐檢驗行之有效的做法上升成為法律規范，一時還不夠成熟不宜成為法律規范的，可以先形成政策文件，在改革的實踐中不斷完善，待其成熟后再上升成為法律規范。

事業單位法制建設應著力構建中國特色事業單位制度體系并盡可能使之法制化。這個體系可分為三個層級：第一層次是《事業單位組織法》，主要明確改革后事業單位的性質、定位、權利義務、創設撤銷、管理體制、運行機制、救濟途徑等基本原則和方向，使之成為事業單位各項具體制度的根本依據；第二層次是與組織法相配套的單項制度條例或規章，如事業單位人事管理、編制管理、收入分配、財政保障、財務管理、人員社會保障、國有資產管理以及登記管理等，這些法規與組織法相呼應，主要將組織法中原則性規定進一步具體化，使各項制度更符合實際、更具操作性；第三層次是針對具體問題的政策文件，如明確推進管辦分離、法人治理的具體措施，人員分流安置和單位轉制的優惠政策，總結推廣地方和部門經驗做法等等。這些政策文件與組織法、單項制度法規一起構成了中國特色事業單位制度體系。當然，構建這一體系是一項浩大的工程，不可能一蹴而就，需要在改革期間和改革后很長一段時間內逐步探索、不斷完善，但在改革之初就應有頂層設計和步驟安排，確保法制建設按照既定目標前進。