第一篇：街道辦事處所屬事業單位改革的思考

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街道辦事處所屬事業單位改革的思考

作者：何志奇

來源：《機構與行政》2013年第04期

街道辦事處所屬事業單位作為直接面對群眾的基層公益服務組織，通過改革擴大其服務總量，提高其服務水平，在促進經濟發展、改善人民生活、維護社會穩定、推動社會進步方面有著重要意義。

一、改革背景

歷下區是濟南的中心城區和重要窗口，是全市轄區面積最小、人口密度最大的城區。近年來，隨著經濟的高速發展和城區現代化進程的不斷推進，社會公益事業需求日益增加，政府所承接的服務項目增多，服務要求也不斷上升。街道辦事處及其事業單位，作為政府基層服務主體，面對發展所帶來的新要求、新挑戰，不斷適應發展形勢、轉變工作職能，進行了諸多改革嘗試，取得了一定成效。

（一）經濟實力顯著增強，為改革提供了必要條件。近年來，隨著現代化建設不斷取得新成績，歷下區經濟迎來了高速發展，地區生產總值、地方財政收入等主要經濟指標自2009年起一直排在全市首位。區內各街道辦事處努力克服地域面積小、空間承載量受限等困難，在工作中突出企業服務、項目服務，使區域經濟實現持續健康快速發展，地方財政收入持續增長。經濟的高速發展和人民收入水平的提高，使人民群眾要求享有完善的社會保障、高水平的社會服務和良好的社會環境的愿望不斷增強，現行事業單位尤其是基層事業單位的管理體制和服務水平越發不能滿足社會發展的需要；同時，地區生產總值持續上漲，社會總體趨于穩定，為推進改革理順機制營造了更加寬松的社會環境，地方財政收入穩步增長，政府財力不斷增強，使政府有足夠的財政實力來加大公益服務力度，這為下一步推進改革提供了堅實保障。

（二）城市化進程明顯加快，為改革提出了新的要求。在新一輪城市規劃中，歷下區既承擔著老城改造、打造泉城特色標志區的任務，又肩負著建設東部新城、打造政務文化中心和中央商務區的重任。隨著城市化進程的推進，人口老齡化、家庭小型化、家務勞動和家庭生活社會化的大趨勢逐漸明晰，公益服務尤其是社區服務空白逐漸顯露，社會各界對建立高層次、專業化、結構合理、權責清晰、管理科學的街道社區服務體系的需求日漸迫切。

（三）工作職能不斷轉換，為改革積累了實踐經驗。一是對街道出資舉辦的企業進行改制，實行政企分離，使街道辦事處將更多精力、更優資源集中到服務轄區群眾、助推區域發展上來。二是理順區、街之間的工作關系，弱化招商引資、工業經濟、外貿出口等經濟考核指標，制定以服務為主導的考核辦法，調動和激發了辦事處加快經濟發展、加強城市管理、搞好社會服務的積極性。三是通過積極推進區街財政體制改革，加大對街道辦事處的經費保障和轉移支付力度。這些改革嘗試為進一步推進事業單位改革創造了有利條件，同時也為建立新的運行機制、深化基層事業單位改革積累了經驗，奠定了基礎。

二、面臨的問題

（一）人員編制配備未能適應經濟社會發展。受傳統體制束縛影響，街道所屬事業單位管理，長期以來堅持絕對平均、相對調整的固有模式，區內各街道機構設置完全相同，人員編制總體接近，只對個別單位進行少量人員編制的相對調整。雖然各街道辦事處在人口、面積和經濟發展水平等方面已逐漸呈現出較大差異，但自2001年街道辦事處機構改革以來，區內所轄各街道辦事處的人員編制和機構設置就未再進行過調整，導致面積大、人口多的街道辦事處依靠現有人員難以完成工作任務。面對繁重的工作任務，現有人員難以應對，只能通過設置公益性崗位勉強彌補人力不足，很難滿足轄區群眾和單位的服務需求。在街道所屬事業單位服務內容、服務范圍、服務要求都發生了很大變化的情況下，人員編制未能及時做出相應調配以滿足經濟社會發展的需要，編制僵化問題已經成為制約街道所屬事業單位充分履職的瓶頸。

（二）事業單位未能充分發揮其公益服務職能。一是街道所屬財政撥款事業單位的功能定位不清，造成了政事不分、事企不分。有些事業單位由于職責要素的缺失，承擔了本應由行政機關承擔的職能。二是經費自理事業單位由于不通過市場配置資源，套用行政機關的管理模式，普遍缺乏活力和競爭力。從機構性質上來說，事業單位的創辦目的不是為了個體或組織的利益，從管理體制上來說，事業單位資源由政府配置，通過行政手段和計劃實行條條管理，并且由于事業單位自身市場化程度低，導致了機制不活、效益不高，缺乏符合形勢需求的激勵機制和績效考核體系，這都限制了經營性事業單位的發展和效率。

（三）服務民生工作存在管理體制問題。公益服務是普惠性的事業，事關全體人民的切身利益，向廣大人民群眾提供基本公益服務、保障和改善民生是事業單位的重要職責。對街道所屬從事民生服務的事業單位，歷下區街道辦事處存在著監督管理不到位、管理機制不健全、財政投入不充足等問題。

三、進一步推進改革的幾點思考

必須穩步推進事業單位改革，使其資源配置更加科學，布局結構更加合理，服務總量和效率不斷提升。結合歷下區實際，具體有以下幾點建議：

（一）成立街道綜合服務中心。要提高事業單位的公益服務質量，首先要理順事業單位的管理體制和運行機制，制定相關配套制度，同時健全事業單位的法人治理結構，使其制度更健全、機制更靈活、服務更高效。建議將街道辦事處所屬事業單位承擔的行政職能一并劃歸辦事處行政機關，強化辦事處行政科室職能；對經營良好的經營性事業單位進行轉企改制，由市場配置其資源；對已無職能的空殼單位進行裁撤，編制收回。同時整合街道事業單位機構編制資源，成立街道辦事處的街道綜合服務中心，承接轄區內的經濟、城管、文化、社區等全方位服務內容，對居民進行一站式服務。

機構設置方面，具體設置如下：經濟發展中心，承擔轄區經濟發展、招商引資、技術推廣、產品質量監管、經濟統計、協稅護稅等方面職責；城市管理服務中心，負責轄區內環境衛

生、市政建設、房屋建設、園林綠化、交通、防汛、環境保護、安全生產監督等協調服務管理職責；文化服務中心，負責組織開展豐富多彩的群眾文化體育活動，發展各種文化項目，對轄區內的其他社區社團組織進行統籌管理和服務整合；社區服務中心，負責制定轄區社區服務發展規劃，協助有關部門做好社區事務、勞動保障和最低生活保障等方面的工作。

運行機制方面，為了提高街道綜合服務中心的管理水平和服務能力，實現政事分開、管辦分離，在服務中心內部健全其事業單位法人治理結構，形成決策、執行、監督三個層面相互獨立、相互制約、相互配合的分權制衡機制。一是設立以本單位以外人員為多數的理事會。作為其決策層，理事會由街道辦事處代表、社區居民代表和綜合服務中心自身代表三部分組成，人員各占1/3。二是明確理事的產生方式。代表街道辦事處的理事，由街道辦事處委派，代表社區居民的理事，由居民推選產生，街道綜合服務中心的行政負責人及其他有關職位的負責人確定為當然理事。三是確定理事會的決策方式。理事會決策采取票決制，外部理事和內部理事一人一票，不設權重差別。四是管理層作為理事會的執行機構，按照理事會決議獨立自主地履行日常業務管理、財務資產管理、一般工作人員管理等職責，并定期向理事會報告工作。五是成立監事會，由居民代表、相關職能部門代表組成，作為監督機構，負責對理事層、管理層人員履行職責等情況進行監督。

（二）建立編制動態管理機制。按照“控制總量、盤活存量、優化結構、服務發展”的要求推進動態管理，服務工作大局，促進機構編制資源的科學配置，為經濟社會平穩較快發展提供有力的體制機制保障。

一方面，重新核定事業單位編制和領導職數。以整合原有財政撥款事業單位建立街道綜合服務中心為契機，將全區街道辦事處所屬財政撥款事業編制全部收回，借鑒鄉鎮機構改革的思路，制定《歷下區街道辦事處分類辦法和機構編制核定標準》，以街道轄區總人口（人）、財政總收入（萬元）、行政區域面積（平方公里）作為分類指標，并將各指標數值轉換為各自對應分值，根據分值不同，將全區街道辦事處劃分為一、二、三類，根據分類對街道綜合服務中心的人員編制和領導職數重新進行核定。

另一方面，建立人員編制動態管理機制。形成機構有破有立、編制有增有減、人員有進有出的動態管理機制，不斷提高人員編制的綜合使用效益。一是堅持總量控制，加強橫向調劑。對全區街道層面事業單位編制實行總量控制，剛性管理，做到人員編制、領導職數和財政供養人員“三不超”。二是推行“養事不養人”用人機制，實行“花錢買服務”。對一些公益服務和公共管理領域確需新增人員的，積極推行“花錢買服務、養事不養人”的用人機制，即只核定財政補貼“份數”，不定編到人。

（三）推進服務民生事業單位體制改革。一是明確隸屬管理關系。將醫療、教育等專業性較強、群眾關注度較高的事業單位劃撥相關職能部門管理和監督，建立質量評估體系，實行標準化管理和動態監管。舉辦經費均由政府負擔，運行經費由政府給予補助。二是建立起體現公益性的管理體制，明確其公益性事業單位性質。對街道負責民生工作的事業單位實行定編、定崗、不定人，根據服務面積和服務人數核定編制，根據工作要求核定崗位，固定編制、流動人

員。同時建立起競爭性的用人機制，所有人員通過核定資格之后，競爭上崗，全員競用，合同管理，真正能夠實現能上能下，能進能出。三是推進工資制度改革，建立起激勵性的分配制度。實行績效考核和績效工資，考核工作人員的服務數量、質量和群眾滿意程度，由轄區服務對象參與打分。根據考核結果，進行收入分配，增加獎勵性工資的比重，通過激勵不斷提高業務水平和服務質量。□作者單位：濟南市歷下區編辦

關鍵詞：基層公益服務 事業單位 改革

第二篇：工商聯所屬商會改革的思考

論新形勢下憑祥市工商聯所屬商會改革的思考

憑祥市工商聯 農衛敏

[摘要]工商聯所屬商會作為工商聯的基層組織和工作依托，肩負著特殊的政治責任和政治使命。工商聯所屬商會改革是社會組織管理制度改革的重要內容，是加強和改進非公有制經濟領域統戰工作的重要舉措。本文立足憑祥市實際，分析工商聯所屬商會改革發展中存在的主要問題，并提出相關對策建議。

[關鍵詞]憑祥市;工商聯;意見建議

一、我市商會發展現狀

近年來，憑祥市工商聯高度重視基層商會組織建設，并將其作為健全基層組織網絡、打造服務平臺、延伸服務觸角的重要抓手，積極推動基層商會建設步伐。同時，抓住當前行業協會商會與行政機關脫鉤的機遇，實行組建一批、吸收一批的方法，加大了工商聯所屬商會建設力度，商會數量實現較大幅度的增長，截至2020年底，全市共有工商聯商會組織11個，其中行業商會2個，異地商會9個。其他協會、商會有10家，會員約870名：商務局主管的憑祥市外貿企業協會會員約50名，憑祥市中國東盟進出口水果商會會員約210名。發改局主管的憑祥市電子商務協會100多名、物流企業協會60多人；市僑聯主管的憑祥市國際水果商會會員約100名。婦聯主管的女企業家協會會會員約50名；農業局主管的龜鱉協會會員120多名、農林牧協會會員約60名；原工商局主管的憑祥市電子商務商會會員約100名；原食品藥品監督管理局主管的中國東盟（憑祥）中藥材與香料協會會員40多名。

（一）工商聯所屬商會注冊登記情況

目前，憑祥市工商聯所屬商會整體登記率為 100 %。直屬商會11個，入會會員1148名，常住會員約700名。現有商會黨支部10個，其中異地商會黨支部8個，行業商會黨支部2個，共有118名黨員。

（二）商會作用發揮情況

一是架起非公有制經濟人士與黨委、政府聯系溝通的橋梁。各商會在傳達黨委、政府戰略決策部署、有序引導非公有制經濟人士參與政治和社會事務中發揮了重要作用。充分發揮各基層商會和非公有制經濟人士中的人大代表、政協委員的作用，對我市經濟社會發展、企業發展中存在的突出問題和矛盾，主動深入基層、企業開展調研，以建議、提案以及社情民意等形式反映問題、提出意見，為黨委、政府決策提供參考。各基層商會始終堅持以服務凝聚人心、增強合力、促進發展。特別是在加強政企溝通、反映會員訴求、協調會員矛盾、組織對外交流、推進科技創新等方面，能夠做到身先士卒，勇當先行，積極作為。

二是當好黨委、政府管理服務非公經濟的重要抓手。隨著商會會員隊伍規模的不斷擴大，商會在推動地方經濟發展中發揮越來越重要的作用，商會理事會、商會會員代表大會已經成為貫徹落實黨委政府決策的重要陣地，成為黨委、政府征求意見、傾聽民意的重要途徑。2020年，市工商聯堅決貫徹落實傳達中央、自治區、市委重大決策部署，并就進一步優化營商環境、推動金融動能轉換、構建商會與政府常態化溝通交流機制、推動商會改革發展等工作向商會征求意見建議。

三是進一步加強非公有制經濟人士教育引導。各商會牢固確立“團結、服務、引導、教育”的工作方針，堅持從宏觀著眼，從微觀著手，全方位、多層次開展思想政治工作，以執委會議為陣地，通過組織理論學習、專題講座、外出參觀、座談交流以及集中培訓等形式，認真組織會員學習黨的十九大精神，學習習近平新時代中國特色社會主義思想，學習自治區、崇左市關于促進非公有制經濟發展的方針政策，努力提高廣大商會會員的理論素養和政治敏感性，拓寬他們的眼界思路和胸襟。

四是搭建非公有制經濟人士回報社會展現自身價值的平臺。各商會在廣大會員中廣泛開展“致富不忘黨恩情”、回報社會感恩行動等系列教育活動，鼓勵引導商會會員通過建立光彩基金、參與慈善事業、扶貧事業等形式，回報社會、奉獻愛心。在“萬企幫萬村”精準扶貧行動中，我市商會廣泛宣傳，精心組織，全力引導會員參與。通過公益捐贈、產業幫扶、就業幫扶、商貿幫扶等多種幫扶方式開展有效幫扶活動，開展“關愛留守兒童”活動、“愛心包裹”捐資助學活動、“愛心助銷”活動等各類救助活動，為我市加快脫貧攻堅進程發揮了重要的推動作用，同時也展示了新時代非公有制經濟人士的良好形象。

二、存在的主要問題

（一）商會會長任前考察方式單一。目前我市統一對會長、副會長、秘書長的任職資格到公檢法司稅等15個部門進行綜合評價，統一備案，但此考察方式單一，未能全面反映情況。

（二）商會退出機制不健全。部分商會清理工作起步較晚，仍處在探索期，構建商會退出機制、商會負責人調整機制的做法和經驗仍不夠完善。由于退出機制缺失，少數商會存在組織渙散、活動停滯、會員流失，商會負責人存在長期管理缺位等問題。

（三）商會自身建設亟待加強。一是缺少具有專業特長專職工作人員。商會班子成員多是由商會內骨干企業的負責人兼任，用于商會建設管理的精力有限，加之缺少相應的社會組織管理經驗，難以有效推動商會工作的提升。二是制度建設不夠健全。有的商會活動開展不夠正常，必要的會長會、理事會不能按章程要求定期召開；有的商會會費收取困難，缺少必要的活動經費，影響了商會活動的正常開展。

三、有關意見建議

（一）黨委政府要加大支持力度。黨委政府應加強對商會工作的領導，定期聽取匯報，經常給予指導，支持商會開展活動，幫助解決工作中的實際困難。在出臺推動商會改革發展的意見時，應加入具體的政策扶持措施，比如，對符合產業政策的行業商會給予財政及稅收上的支持和優惠，為商會發展營造良好的環境；采取購買服務或資金補助的方式，把適宜商會承擔的相關職能委托給商會，構建政府與商會之間的新型關系。黨委、政府及相關職能部門制定印發的有關文件、信息，直接下發到行業商會，涉及有關經濟工作的會議，建議通知相關行業商會、企業參加，讓行業商會及廣大非公有制企業及時了解把握有關經濟政策信息。同時，要強化政治安排，把政治上有覺悟、社會上有影響、具有一定參政議政能力的非公經濟代表人士積極選拔到人大、政協或工商聯組織。

（二）不斷創新商會管理體制。探索改革現行業務主管與登記管理并行的雙重管理模式。推動政府加快行業商會改革，放開準入門檻，明確商會注冊登記單位、登記程序，明確職責和任務，加強對注冊登記事項的宣傳服務和指導引導。在運行機制上，必須堅持完善法人治理結構。完備以《章程》為核心的規章制度，健全商會內部運行機制，加強商會領導班子建設和專職工作人員隊伍建設，確保商會依照法律法規和《章程》開展活動。建立健全會員大會、理事會、監事會，完善法人治理結構，促進商會的規范運行。加快推動我國商會立法進程，明確規定商會的法律地位、設立原則、組織形式、內部治理結構、行為規范、財務制度等問題，促進商會發展的科學化、規范化、法制化。要不斷健全研究咨詢、職業培訓、市場開拓、籌資融資、項目推薦、投資引導、行業整合、仲裁調解、維護權益、對外聯絡和引進資金、技術、人才等服務職能，在促進會員發展的同時引導會員積極履行社會責任，推動形成經濟社會和諧發展的良好局面。

（三）強化工商聯對商會的指導、引導和服務。一是加強商會班子建設。商會強不強，關鍵看領導班子。班子成員是商會建設的關鍵，會長和秘書長是“關鍵少數”，“關鍵少數”有關鍵責任，起關鍵作用。一方面要突出抓好任前考察和履職考核。要細化考察、考核辦法，對會長、監事長、秘書長等人選進行任前考察、備案和履職考核，對會長人選開展綜合評價，對不能正確履職的人選及時調整，以考核倒逼會長、秘書長提升履職能力。另一方面加大教育培訓力度，通過商會建設專題培訓、兄弟商會溝通交流等形式，切實提升商會班子的專業素質和能力水平。二是突出抓好團結教育。商會工作好不好，根本標準是看團結教育好不好。充分發揮理想信念教育主陣地的作用，要積極引導商會以喜聞樂見的形式開展活動，組織廣大會員參與到理想信念教育實踐活動，引導會員不斷增強“四信”，做愛國敬業、守法經營、創業創新、回報社會的典范。同時，指導商會在構建“親”“清”新型政商關系中發揮“粘合劑”作用，引導支持商會直接與政府有關部門溝通，反映民營企業意見、訴求。三是切實幫助商會提升服務能力。服務是商會的重要職責，是商會凝聚會員、發揮作用的重要方面。一方面要探索建立黨委、政府與商會的直接聯系對話機制，暢通商會與有關方面的溝通渠道。同時，要充分發揮工商聯系統組織優勢，積極引導商會之間的橫向聯系，為商會開展合作交流、參觀考察、現場觀摩等提供及時、有效的服務。四是督促引導商會提升自律規范水平。自律規范是商會持續健康發展的重要前提。要挖掘宣傳內部管理規范的商會典型，推廣他們的管理制度，并通過督促檢查，引導完善商會法人治理結構，尤其是要充分發揮監事會的監督作用，穩步提升商會建設的規范化、制度化水平。

四、強化平臺建設，實現服務工作全覆蓋

優化建言獻策平臺，解決企業實際問題。建立會長意見建議“直通車”機制，重要建議意見由黨委政府主要領導批示推動解決，實現政商聯系快捷化。搭建融資服務平臺，拓寬民企融資渠道筑牢法律服務平臺，優化商會發展法治環境。立足憑祥市邊境貿易和跨境合作實際，為提升商會防范風險能力，零距離提供法律服務，推動司法部門在商會設立公共法律服務工作站，有力提升商會調解矛盾、依法維權水平，提升商會影響力和凝聚力。利用經貿服務平臺，推動商會合作交流。通過發揮中越（憑祥）商交會、中越邊關旅游節、中國－東盟紅木文化盛典、果品交易會等平臺作用，各商會集中邀請國內外行業組織、骨干企業到憑祥進行商務考察、招商推介和工作研討，不斷推動本地企業參與自由貿易區各項合作、融入“一帶一路”建設。

五、強化述職匯報，實現監督工作全覆蓋

開展工作考核。出臺工商聯所屬商地工作述職制度，對會長進行評議考核，每年提交一次工作述職。不定期開展商會建設工作交流和現場會議，鼓勵先進、鞭策后進。加強工作監督，多途徑多舉措跟蹤監督各商會班子綜合情況：開展商會骨干會員及企業綜合評價工作，并根據商會人事調整進行定期更新，確保商會班子隊伍的純潔性；與民政局建立商會建設通報機制，對商會規范化建設情況進行信息通報。

[參考文獻]

[1]《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，2013年11月16日.[2]人民日報評論員:《“兩個毫不動搖”必須長期堅持》，2018年9月29日.[3]中共中央、國務院《關于加強和改進新形勢下工商聯工作的意見》2019.09.16

[4]習近平在全國民營經濟統戰工作會議上的重要指示，2020年9月16日.

第三篇：事業單位分類改革思考

關于事業單位分類改革的幾點思考

時間：2010-12-02

蘇州市金閶區編辦 顏煒

事業單位是指國家為了實現公益目的，由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦的，從事教育、科研、文化、衛生、體育、社會福利、統計調查、信息與咨詢等活動的社會服務組織。長期以來，事業單位一直納入國家管理范圍，由政府主辦、主管；經費依靠財政撥款；人員列入國家編制。事業單位的一切活動都聽命于政府，是中國特有的社會組織形式。在傳統的計劃經濟體制下，事業單位機構膨脹，人浮于事，已經難以適應中國市場經濟的需要，嚴重制約了經濟和社會的協調發展。同時，大量事業單位行使部分政府職能，造成政府職能范圍的混亂，行政效率降低。另一方面，由于事業單位是國家財政撥款，收入穩定，是繼公務員之后又一個讓社會精英紛紛向往的職業。而這種大量流入的結果使得許多事業單位超編嚴重，機構膨脹，人浮于事，造成事業單位人員結構不合理，人才短缺與積壓并存，需要的高科技人才進不來，不需的人員出不去。同時，由于人員增長過速，人頭費、各種補貼大幅度增加，使財政不堪負重。在以建立和完善社會主義市場經濟體制為目標的今天，很多弊端、矛盾已經越來越突出，越來越尖銳，影響和限制了事業的發展。

因此，繼國企改革、政府機構改革之后，事業單位的改革緊隨其后，成為政府機構改革的又一項重要任務。現結合我區事業單位實際情況，就事業單位分類改革談幾點看法。

一、事業單位改革的簡要回顧

我區目前有87家事業單位，共有編制1933名，實有在職人員1467名。主要涉及文化教育、公共衛生、環境保護、安全生產等領域。全區事業單位改革從2002年開始歷經四個階段。

第一階段，以轉變管理模式為目標，嘗試事業單位轉企改制。2002年，蘇州市政府批轉了關于市屬生產經營型事業單位轉企改制工作實施意見，正式拉開事業單位轉企改制的序幕。截止2004年底金閶區共38家自收自支的事業單位轉為企業，完成產權制度改革。涉及在職人員1299人，退休人員793人。按政策買斷工齡轉換身份的742人，符合政策辦理提前退休的557人。原事業退休人員769人，全部進入社保，由社保統一按事業退休待遇發放退休金，列入企業人員管理。這次改革，使用“新人新辦法，老人老辦法”的管理模式，已經退休和提前退休人員，按照退休前身份，享受事業單位退休待遇。置換身份的人員，隨企業納入社會管理，簽訂勞動合同，繳納養老金。轉企改制的主要對象為建設房管系統的事業單位，區屬醫院、街道衛生服務站、街道法律服務所。這次改革的結果，使一批生產經營型事業單位徹底轉變了管理模式，建立了現代企業制度，走入市場。政府也減輕財政負擔，把有效的財力用于社會公共服務產品的購買。但同時，我們也看到在改制后相當長的一段時間，一批老同志，特別是提前退休人員，為自身待遇的訴求而不斷上訪。2009年各級財政對這部分人員增加了生活補貼、住房補貼。

第二階段：以聘用合同為形式的全員聘用制。2003年，以事業單位全員聘用制開啟了事業單位人事制度的改革。事業單位推行人員聘用制度，從形式上改變計劃經濟時代事業單位人事管理模式。人事管理由行政任用關系向平等協商的聘用關系轉變；由身份管理向崗位管理轉變。全區75家事業單位1631人全部簽訂了聘用合同。全員聘用制的目的，是要打破事業單位能上不能下，能進不能出的格局。但要實現這一目標，還是相當困難的。有的單位聘用合同只是徒有虛名或者就是一份無固定期限的合同。

第三階段：以崗位薪級工資為特點的績效工資制度。2006年，事業單位實行收入分配制度改革。根據事業單位的特點，建立起宏觀上注重公平，微觀上體現激勵，關系合理、秩序規范的收入分配制度。核心是建立崗位績效工資制度，實行一崗一薪，崗變薪變，收入與崗位職責、工作表現和工作業績掛鉤。為適應聘用制的要求，建立符合事業單位自身特點的工資正常調整機制，實行一年一調整，在運行機制上與行政機關徹底脫鉤。同時，完善高層次人才的分配激勵機制，實現一流人才、一流業績、一流報酬，充分調動高層次人才的積極性、主動性、創造性。這次改革，使行政機關和事業單位從根本上分開，執行了兩個不同的工資序列。

第四階段：以崗位設置為核心的崗位管理制度。2010年，事業單位實行崗位設置管理制度。按照人事部《事業單位崗位設置管理試行辦法》，根據本單位職能、任務、目標設置崗位。堅持按需設崗、按崗聘用、按崗取酬、競爭上崗，轉換事業單位用人機制，真正實現由身份管理向崗位管理的轉變。全區83家事業單位，共設置崗位1852個，其中管理崗位388個，專業技術崗位1313個，工勤崗位151個。

回顧事業單位改革，從全員聘用、收入分配制度改革、崗位管理，往往局限于局部的研究、討論和推進，但是對事業單位向何處去、事業單位的基本定位、公益性、非營利性質等則缺乏深入的探討。加快推進事業單位分類改革，是黨的十七大作出的重大決策。如何積極地推進事業單位分類改革工作，建立既適應社會主義市場經濟體制需要，又符合事業單位發展特點，政事分開、事企分開、高效服務、管理科學的現代事業單位管理體制，促進經濟社會全面、協調、可持續發展，是我們面臨的重要課題。

二、實現事業單位分類改革的形式和方法

根據中編辦事業單位改革思路，事業單位改革的目標是：建立公益目標明確、布局結構合理、投入機制完善、治理結構規范、微觀運行高效、監管制度健全的現代事業單位管理體制和運行機制，構建基礎優先、服務公平、區域均衡、門類齊全的公益服務體系。主要政策和措施是：根據現有事業單位的社會功能，將其劃分為承擔行政職能的、從事公益服務的和從事生產經營活動的三個大類。其中，對完全行使行政職能的事業單位，將根據具體情況，轉為行政機構或進行其他調整；對承擔部分行政職能的事業單位，將其行政職能和公益服務職能與其他單位分拆整合，今后不再批準設立承擔行政職能的事業單位。對現有從事生產經營活動的事業單位，下一步的改革方向是逐步轉為企業，進行企業注冊，并注銷事業單位，核銷事業編制，今后不再批準設立從事生產經營活動的事業單位。至于從事公益服務的事業單位，則再劃分為三個類別：不能或不宜由市場配置資源的，所需經費由同級財政予以保障，不得開展經營活動，不得收取服務費用（我們暫且設為公益1類）；可部分實現由市場配置資源的，所需經費由財政按照不同方式給予不同程度的投入，鼓勵社會力量投入(我們暫且設為公益2類)；可實現由市場配置資源的，實行經費自理，財政通過政府購買服務方式給予相應的經費補助，具備條件的應逐步轉為企業，今后這類單位主要由社會力量舉辦（我們暫且設為公益3類）。該模式還提出要逐步建立以理事會等形式為主要架構的法人治理結構，健全事業單位的激勵與約束機制，實現決策的科學化、民主化，保證事業單位的健康運行。按照這一標準，我區事業單位可以分為四類：以行政職能或以監督管理職能為主的歸為行政類；以社會公益為目的，財政全力保障的為公益1類，主要是九年制義務教育學校；以社會公益為目的，財政差額補貼的為公益2類，主要有幼兒園、公共衛生服務單位；完全實現經費自理的為公益3類，主要有公證機構、咨詢服務和物業管理單位。目前，我區87家事業單位，根據財政承擔方式的不同，全額財政撥款的47家；財政差額補貼的8家；自收自支的32家。根據事業單位分類思路，粗略地分一下，承擔行政職能的17家，近20%，公益1類、2類事業單位65家，占74%；公益3類事業單位5家，占6%。

三、對現有事業單位分類改革的設想

對行政類事業單位：可以通過行政職能梳理，明確職責、職能，依據法律、法規賦予的權利行使行政職能，這些單位往往是政府職能部門工作的延伸，或從事監督管理的職能。考慮到政府機構改革剛剛結束，受機構數量、行政編制數的制約，因此，我們不妨將這些承擔行政性職能的事業單位統一申報參照公務員管理，成為獨立的法定機構，賦予相應的法律地位。在人員管理上，根據職能，重新核定編制，控制用人規模；嚴格按照公開、公平、公正原則實行公開招聘。加強財政預算管理，實行收支兩條線。同時，嚴格控制編外人員的使用，杜絕用人機制上的漏洞。

對公益1類、2類事業單位：這類事業單位是事業單位的主體，占現有事業單位的70%以上。社會公益類事業單位體制機制改革的迫切性和重要性正逐步凸顯。事業單位要在調整結構布局、優化資源配置的前提下，深化內部運行機制改革，保證其公益目標的實現和服務質量的提高。可以借鑒深圳做法：取消現有事業單位的行政級別，全面推行崗位職級管理制度。在前幾個階段改革的基礎上，取消行政級別，淡化事業單位的行政級別概念，與已經實行的全員聘用制、崗位工資制、崗位設置相匹配。同時，從2003年起所有事業單位新進人員全部繳納養老金，納入社會保險統一管理。如果取消事業單位行政級別（以學校為例），對主要負責人根據個人學歷、資歷、管理能力和工作實績進行等級評定，個人政治待遇和薪酬待遇與等級掛鉤，實行“級隨人走”，不受單位規模、類型和性質的限制，也不因職務變動而改變。其他人員待遇與所在崗位的工作量、工作難度、責任大小密切相關，實行“薪隨崗變”。在運行機制上，可以嘗試“三權分立”模式，建立理事會、管理層和職工大會。三者分別扮演權力決策機構、管理執行機構、監督約束機構的角色，相互分離、相互制衡。今后，政府職能部門的精力將放在全社會管理或者行業管理方面，制定符合全社會需要的公共政策，履行監督責任。在人員管理上，強化機構編制管理的嚴肅性，科學合理地核定事業編制。積極發揮單位主觀能動性，根據崗位設置需求公開聘用專業技術人員。要完善分配激勵機制，在現有的崗位績效工資基礎上，探索高層次人才、教育領軍人才的獎勵機制。財政部門在保障經費同時，加強非稅收入管理，強化財政監管力度。

作為提供社會公共服務的主體，事業單位還將接受社會公眾的監督。審計機關依法對事業單位實施審計監督。事業單位要編制報告，提交給舉辦主體、財政部門、國有資產管理部門、登記機關等，并在每年相對固定的時段向公眾公開，接受政府及社會的評議。

對公益3類的事業單位：政府可以通過引導、鼓勵，使其向企業發展，建立起現代企業制度。但經營性事業單位不一定都轉為企業，因為公益性、非營利性公共服務也可以通過市場機制來實現，以減少浪費。需要轉制成為企業的事業單位應當整合，把事業做大做強后再成建制地轉企，從而最大程度地發揮事業單位分類改革的正面、積極作用，最大限度地減少其負面影響。在人員管理上，編制部門應允許用人單位有充分的自主權。在控制總量基礎上，淡化編內與編外的區別，以崗位合同為依據，建立起靈活的用人機制。可以根據單位經營效果，加大績效工資分配比例。要規范財務制度，加大財政、審計部門的監督力度。

分類改革是事業單位改革的基礎。機構編制部門要承擔起組織、協調、監督、指導的職責。一要進一步完善事業單位登記管理制度，加強對事業法人資質和依法運行的監督管理。二要根據不同類型事業單位的特點建立相應的績效評價制度。編制部門聯合財政、人事、國資、審計、監察等部門建立事業單位績效評價管理機構，實行以結果為導向，社會公認的目標績效管理。三加強事業單位財務收支和資產管理，完善公益服務的價格管理機制，提高公共投入的使用效益和公益服務的社會效益。

第四篇：淺談街道辦事處改革

淺談街道辦事處改革 內容摘要：

如今社會發展迅速，社會體制改革也刻不容緩，街道辦事處和社區居委會的很多功能趨于重合，兩者職責不清的矛盾日益突出。為推進管理服務重心下移，有必要探索撤銷街道辦事處。市場經濟體制下的今天，伴隨著經濟體制改革步伐加快，政治體制必然會相應進行變革。這符合“經濟基礎決定上層建筑”的辯證唯物主義法則，問題的核心在于市場主體企業部門改革的目的在于“減人增效”，而政府部門改革的目的在于“執政為民”。關鍵詞：街道辦事處社區體制改革

街道辦事處的尷尬困境

隨著我國“單位制”逐步瓦解，“街居制”身陷困境，“社區”一詞逐步進入公眾的生活，作為我國城市基層治理中一個比較獨特的管理層次，街道辦事處的存在越來越不適應現代社會市場經濟發展的要求，加之市民社會的進一步成熟、城市的現代化發展也使街道辦越來越無“容身之處”，身陷“尷尬”困境。

法律地位不明確。就法律地位而言，街道辦是上級政府的派出機關，而不是一級政府。我國《地方組織法》第六十八條規定：“市轄區、不設區的市的人民政府，經上一級人民政府批準，可以設立若干街道辦事處，作為它的派出機關。”顯然，依據法律規定，街道辦不能作為一級政府存在。而現實中的街道辦，究竟應定位為“一級政府”還是“派出機關”，仍不明確，身份尷尬。

角色定位多重化。就角色定位而言，按照1954年《城市街道辦事處組織條例》所述，街道辦的主旨是“為了加強城市的居民工作，密切政府和居民的聯系”，而不是為了讓街道辦直接從事更多的城區管理事務。而現實生活中的街道辦貌似“分身有術”，扮演著多重角色：一級政府的派出管理角色;“二傳手”角色;社區管理者角色等。

撤銷街道辦事處的必要性

我國城市行政管理層次較多，積累了不少矛盾和問題。地級市存在市、區、街道、社區4級管理，其中市、區2級為政府，街道辦事處為政府派出機構，社區居委會為自治組織。相對傳統地域建制來講，城市屬點狀形態，地域較小，交通通訊發達。城市4級管理相對集中，難免造成人員機構、經濟建設、社會管理、基礎設施、公共服務等資源重復配置，產生不必要的浪費，也容易產生相互沖突與矛盾。

市轄區政府是城市基層政府，由于城市管理的直接性、集中性、整體性等特點，與同級別的縣、市政府相比，市轄區政府必須在市政府統一管理下行使自己的職權，往往缺乏較大的獨立性。街道辦事處是市轄區的派出機構，設置目的是為了加強城市居民工作，密切政府

與居民的關系，其任務是辦理上級政府有關居民生活的各項事務。社區居委會是基層群眾性自治組織，主要目的是實行自我管理、自我教育、自我服務，同時，協助街道辦事處開展工作并接受其指導、支持和幫助。近年來，我國社區建設步伐加快，社區自治組織成為我國民主政治建設的重要途徑，承擔著越來越多的任務，從而消弱了以社區服務為主要任務的街道辦事處的職能。另外，街道辦事處作區政府的派出機構，也是受托從事行政管理。隨著市轄區政府職能的不斷強化，從另一方面進一步消弱了街道辦事處職能。在市轄區和社區上下雙方夾擊之下，街道辦事處難以有所作為。

不可否認，在傳統計劃體制下，街道辦事處曾發揮過重要作用，甚至承擔過不少生產性任務。改革開放之后，街道辦事處將直接的經濟職能交給市場，從而轉向社會管理服務。由于統籌規劃在上級政府，公共服務在社區，街道辦事處只是伴演“二傳手”角色。現在，街道和社區的很多功能趨于重合，兩者職責不清的矛盾日益突出。居委會大量精力用于應付上級政府或街道辦事處交給的各項任務，難以集中精力開展居民自治活動。城市管理層次較多，人、財、物大都被截留在街道以上，社區沒有手段，缺乏必要的財力和資源，很多工作無法開展。從實際出發，積極探索撤銷街道辦事處，有利于精簡行政層級，優化組織結構，節約行政成本，提高辦事效率；有利于轉變政府職能，推進服務重心下移，更好地服務廣大群眾；有利于城市統一規劃、建設和管理，促進城市化健康發展；有利于加強基層群眾性自治組織建設，加快我國民主政治進程。

街道辦撤銷改革的思考

我個人認為，撤不撤銷街道辦其實不是重點，問題的關鍵在于能不能通過這次改革讓政府執政為民的理念得到進一步的貫徹，提高行政辦事效率，讓社區公眾的生活更加便捷，更加幸福。目前，我國經濟轉型改革進入深水區，遇到了許多困難，體制的條條框框限制了我國經濟的進一步快速增長。因此，政治體制改革也迫在眉睫。此次關于撤銷街道辦的改革，也正是我國政府在政治體制改革方面的嘗試。

就管理體制而言。調查結果顯示，銅陵市在撤銷街道辦之后，街道原有的經濟發展、城管執法等主體職能上受到區直部門分片歸口垂直管理，而社會管理、公共管理、服務及部門審批職能則下沉到社區，每個新社區設立一個公共服務中心承接這些職能，具體有7大項—綜合事務、民政事務、人口計生、綜治維穩信訪、文明創建、社會保障、經濟服務。總之，街道辦從政府管理層面的退位，利于減少管理層次、優化組織結構、提高辦事效率，從而使政府的基層管理體制得以優化。

我想，簡單地討論該不該撤銷街道辦沒有任何意義，要看看這樣做或那樣做有沒有給老百姓帶來實實在在的利益，有沒有給這個社會帶來進步。盡管存在這樣那樣的困難，但我堅信，改革勢在必行，不改革就意味著滅亡。中國要進行一場大的變革，而不僅僅是撤銷一個小小的街道辦，也許這正是拉開中國政治體制改革的序幕。

其實，“銅陵模式”如果出成效，甚至很成功，也并不意味著它能在全國的其他地方也能站穩腳跟。就北京而言，也曾搞過類似的嘗試，但阻力太大，最終都被迫流產，就連銅官山區區委書記王綱根亦坦承：“銅陵模式”或許在中小城市更易實行。

最后特別強調，撤銷街道辦事處不能“一刀切”，不少地方還需要保留街道辦事處。例如北京等大型城市，位于國家政治中心，街道辦事處職能很難被取代，應該予以保留。總之，要實事求是，因地制宜，有序推進街道辦事處改革創新，促進城市經濟社會協調發展、科學發展。

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[6]徐君：《從社群主義視角談街政社會化的深層意涵》，《首都師范大學學報》2004年第2期

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[8]上海市盧灣區審計局：《淺談“兩級政府，三級管理”體制下的街道審計》，中國審計教育

第五篇：事業單位改革的五點思考

事業單位改革的五點思考

溫家寶總理在第十一屆全國人民代表大會第四次會議上所作的政府工作報告中明確指出，2011年“要按照政事分開、事企分開、管辦分開、營利性與非營利性分開的要求，積極穩妥分類推進事業單位改革”。這說明，中央政府已經把事業單位改革列為今年政府的重點工作，準備積極穩妥地推進這項既復雜艱巨而又期盼已久的改革。本文擬圍繞改革的前提、支撐、方法、重點和保障五個方面談談筆者的思考。

一、改革的前提：科學分類事業單位是我國獨有的社會組織。《事業單位登記管理暫行條例》將事業單位定義為：國家為了社會公益目的，由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦的，從事教育、科技、文化、衛生等活動的社會服務組織。2005年4月，國家事業單位登記管理局發布的《事業單位登記管理暫行條例實施細則》按行業將事業單位劃分為教育、科研、文化、衛生、體育、新聞出版、廣播電視、社會福利等27個類別。我國事業單位突出表現為單位和人員數量眾多，經費支出規模龐大，種類繁多、情況復雜，涉及方方面面。這種狀況下，開展事業單位改革關鍵是化繁為簡，進行科學合理的分類，針對不同類別制定政策、推進改革。分類中應重點解決以下兩個問題：

一是情況底數問題。從目前資料看，全國究竟有多少個事業單位，中央、省、地、縣、鄉五級政府和政府部門所屬事業單位分別有多少個；事業單位編制內人員有多少、編制外人員有多少，離退休人員有多少，在五級政府中分布是何情況；事業單位有多少種類型，主要分布在哪些行業和領域，其主管單位各是何情況；事業單位經費規模有多大，其主要構成情況是什么等基礎信息，沒有十分明確、具體的數據。筆者認為，開展事業單位改革首先應做的一項基礎性工作，就是全面、細致地摸清當前事業單位的真實情況，只有這樣才能確保改革做出的分類是科學合理的，才能確保改革順利推進。因此，建議政府有關部門在改革醞釀過程中，在以往統計基礎上，對全國事業單位進行一次徹底調查摸底，真正做到情況明、底數清、數據實，以保證出臺的改革措施有的放矢。

二是劃分類別問題。目前學界對事業單位的分類仍然存在“二分”、“三分”、“四分”的爭論，其中“二分”是世界銀行的觀點，也就是把事業單位在法律意義上分為直屬事業單位和獨立事業單位兩大類別［1］；“三分”是政府主管部門的觀點，也就是根據現有事業單位的社會功能，將事業單位劃分為承擔行政職能的、從事公益服務的和從事生產經營活動的三大類；［2］“四分”是部分專家的觀點，也就是按是否使用公權力標準和社會公益性服務標準，將事業單位劃分為行使公權力的事業法人、既行使公權力又提供公益性服務的事業法人、直接關系公共利益及具有對社會普遍服務義務的事業法人和一般公益性服務的事業法人。［3］筆者認為，上述三種劃分方法，各有其合理之處，“二分”法比較理想，“三分”法比較務實，“四分”法比較客觀。對事業單位分類關鍵在于兩個方面，一方面是要有合理、統一的劃分標準，另一方面是要充分考慮改革的實際。只有將兩者結合起來，才能形成既科學又務實的分類。從目前情況看，政府主管部門的“三分”法比較符合實際，既堅持了用社會公益性公共服務作為劃分標準，又充分考慮了全國事業單位情況復雜的實際，避免“二分”法過于籠統、“四分”法過于繁瑣的弱點。“三分”法也有利于改革的推進，通過這樣的劃分，可將承擔行政職能的事業單位通過整體劃轉、職能整合以及大部門制等方式劃轉為政府部門或政府部門內設機構、所屬執行機構；可將從事生產經營活動的事業單位逐步推向市場改制為企業；從事公益服務的事業單位可在清理規范的基礎上，著重就體制機制進行改革完善，使其真正成為具有中國特色、相對獨立的事業單位法人。此外，筆者認為，科學分類不應僅僅停留在大類的劃分，應在這三類的基礎上再劃分小類，不同的小類對應不同的政策，政策

之間相互銜接，形成整體合力。考慮到全國不同地區的情況差別很大，大類可在改革時由中央政府統一明確，并給予相應的政策支持，小類可由省級政府根據具體情況進一步劃分，中央政府給予必要的指導。

二、改革的支撐：理論構建我國的事業單位雖在建國后就存在至今，但對事業單位這一客觀組織形態進行學理上的闡釋卻鮮有人為之，更不要說有成熟的中國特色事業單位理論體系。時至今日事業單位在法律上的定位仍然模糊不清。事業單位改革每前進一步，都呼喚著理論的支撐，如果改革只側重對現實事業單位的優化組合，而忽視建構一套具有中國特色的事業單位理論體系，那么改革也只是淺層次的改革。

對事業單位定位進行理論上的思考，學界也有了一些探索。有學者認為，我國的事業單位與大陸法系國家的公務法人在功能方面有很多類似之處，如都是國家依法設立的公益組織，具有特定的行政上的目的，提供專門服務；大陸法系國家公務法人的概念以及建立在公私法二元化基礎上的特有司法救濟制度對我們解決事業單位的定性及救濟問題具有借鑒意義。［4］有的學者進一步認為，公務法人和事業法人都是國家公務向社會公務發展的產物，是權力公務向服務公務發展的產物；公務法人和事業法人都是以公務分權為基礎的；公務法人與事業單位設立的理由基本類似；公務法人可以為事業法人提供更多的理論和實踐方面的借鑒。［5］上述學者所論述的公務法人，是西方大陸法系國家在行政機關之外設立的相對獨立承擔公共服務職能的公共機構。王名揚教授將這類公務法人定義為:公務法人是以公務為基礎的分權形式，對中央集權是一種限制；法律規定某種公務脫離一般行政組織，具有獨立的管理機構和法律人格，能夠享權利、負義務，這種公務組織就成為公務法人。［6］公務法人在西方大陸法系國家已發展的相當成熟，英美法系國家雖沒有公務法人這一稱謂，但卻有與公務法人相類似的行政主體制度。可以說在所有國家幾乎都存在類似的公務法人，只是在不同的國家有不同的稱呼罷了。西方大陸法系國家經過幾十年的努力已經形成了一套相對成熟的公務法人制度體系，其理論基礎是建構在以萊昂?狄驥為代表的公務學說之上，該學說的核心觀點是公共服務的概念正在逐漸取代主權的概念而成為公法的基礎。鑒于此，筆者認為，當代中國正處于經濟社會快速全面發展的關鍵時期，越來越多的公共服務不可能全由行政機關提供，必然要求在行政機關之外設立相對獨立的提供公共服務的行政主體，使提供這種公共服務更加靈活、更加便捷、更加富有成效。深入研究西方大陸法系國家公務法人制度和理論，對于構建中國特色的事業單位理論體系和制度體系大有裨益。客觀上，我們在發展中遇到的問題也是西方發達國家曾經遇到過的，公務法人制度和理論正是他們在實踐中應對面臨問題而摸索形成的，并經過幾十年的實踐檢驗，我們通過學習借鑒他們的經驗和教訓，結合我國國情，構建中國特色的事業單位理論體系，可以有力地支撐事業單位的改革和發展，滿足公眾對國家提供更多更好公共服務的要求。

三、改革的重點：體制機制歷次改革一般都會針對體制轉換重點制定相關措施。對應到事業單位改革，如依照之前“三分”法，改革的重點似應集中于采取何種改革舉措，使承擔行政職能的事業單位和從事生產經營活動的事業單位分別順利地進入政府和市場。而筆者認為，改革的確需重點考慮上述兩個方面，但從另一個角度來看，政府、企業的制度體系是相對完善的，恰恰現行事業單位制度需要進一步改革，因此應把改革重點更多地集中于從事公益服務的事業單位，著力構建中國特色事業單位制度體系。構建這一體系最為重要的就是解決事業單位的體制機制問題，即體制上重點解決管辦分離問題，機制上重點解決法人治理問題。

一是積極推進管辦分離。當前事業單位面臨的突出問題之一就是政事不分、事企不分，事業單位始終被認為是行政機關的附屬物。為此，溫家寶總理在政府工作報告中把“管辦分離”作為推進事業單位改革必須遵循的原則要求。管辦分離，筆者認為就是在行政機關內部將對事業單位的宏觀監管職能與微觀管理職能進行分離，避免同一部門既“辦”又“管”的現象，使事業單位具有一定的獨立性。國內一些地方在管辦分離方面進行了有益探索，可把這些探索歸納為完全分離模式和適度分離模式。完全分離模式是由一級政府組建新的事業單位監管機構，將政府和政府部門所屬的事業單位資產完全注入這個機構，由這個機構舉辦事業單位，并從出資人的角度行使對事業單位的管理權，其他行政主管部門從法規政策、行業規劃、標準規范、監督檢查等角度對事業單位進行監督管理。這種模式可以實現政府對事業單位單純的行政命令方式管理向綜合運用行政、經濟、法律多種方式管理轉變；事業單位的部門隸屬關系向行政契約關系轉變；公益性資源由部門所有、分散配置向政府集中所有、整體配置轉變。適度分離模式是政府責成其財政部門作為出資人代表與行業行政主管部門聯合組建新的事業單位監管機構，將行業行政主管部門所屬的事業單位資產剝離注入這個機構，事業單位監管機構仍隸屬行業行政主管部門，其主要負責人由該行業行政主管負責人兼任，但決策層實行委員會制，有財政部門等其他部門派出的代表，事業單位監管機構獨立做出決定，不受行業行政主管部門的直接命令。這種模式實行起來比較簡單易行，不需要單獨成立新的機構，只需要在行業行政主管部門的基礎上，組建成立一個相對獨立機構行使該部門所屬事業單位的管理權，但這種模式不能完全保證事業單位監管機構的獨立性。筆者認為，上述兩種管辦分離模式各有其利弊，由于我國不同地區的經濟社會發展不同，實行管辦分離的基礎也不同，完全實行一種模式的“一刀切”做法是行不通的，事業單位改革中應該鼓勵地方積極推進管辦分離，不管采取哪種模式，或者獨創出新的行之有效的模式，都應受到鼓勵，但管辦分離的總體方向，應從適度分離向完全分離模式逐步過渡。值得注意的是，目前所說的管辦分離仍是在政府內部的管辦分離，真正要體現政事分開、事企分開及管辦分離要求，應把事業單位監管機構從政府內部獨立出去，成為獨立管制機構，直接向權力機關負責，這樣做才能保證其獨立性。

二是積極探索法人治理。法人治理是針對公司法人所創設的一種管理手段，對于事業單位是否引入這一制度安排，學界近年來已經有所探討。2007年深圳市推出的五項事業單位改革方案，其中一項就是要建立和完善事業單位法人治理結構，由此引發了學界和實務界廣泛關注。筆者認為，事業單位引入法人治理是對傳統事業單位參照行政機關科層式的內部管理模式的革新，其有利于形成事業單位內部良好的運行機制，有利于提升事業單位提供公共服務的整體效能，有著十分重要的理論意義和實踐意義，應在事業單位改革中鼓勵地方和部門積極探索其實現的有效形式。

首先，應鼓勵探索多種形式的治理結構。有學者提出國外公益機構有三種治理結構模式值得我們學習借鑒，分別是管理委員會＋行政負責人模式、理事會＋行政負責人模式和一人負責制模式。［7］筆者認為，上述三種法人治理結構各有其合理性，的確對我國事業單位完善法人治理結構具有重要的借鑒意義，但借鑒不等于照搬照抄，應鼓勵地方和部門在改革中結合我國國情和事業單位實際，對其進行“本土化”改造，在改造中不斷消化、吸收、再創新，形成形式多樣、具有中國特色的法人治理結構。改革中，還應十分注意法人治理結構與黨管干部原則的銜接，可考慮參照企業中董事會、監事會與黨委、紀委之間的關系，在黨委組成人員的基礎上組建理事會或委員會，在紀委組成人員的基礎上組建監事會，行政負責人由黨委負責提名，理事會或委員會表決通過，監事會負責人由政府組建的事業單位監管機構

指派，并兼任該事業單位的紀委書記。

其次，應逐步摸索協調有效的治理機制。筆者認為，僅有法人治理的組織結構，沒有與之配合的治理機制，事業單位法人治理是不可能實現的，應鼓勵地方和部門積極摸索符合事業單位實際、協調有效的治理機制，使兩者相互配合、相得益彰。應重點探索選人用人機制、分配激勵機制、管理運營機制和監督機制。探索選人用人機制就是要探索事業單位的人員選聘、解聘、使用、調配、培訓等一系列制度和程序安排，其中，能進能出、能上能下、公開公平、競爭擇優是關鍵。探索分配激勵機制就是要探索事業單位的薪酬分配、業績考核、待遇保障等一系列制度和程序安排，這其中體現績效、公開公平、激發活力是關鍵。探索管理運營機制就是要探索事業單位內部決策執行、協調溝通、經費募集使用等內部管理運行的一系列制度和程序安排，這其中規范有序、協調順暢、運行高效是關鍵。探索監督機制就是要探索監督內容、重點、環節和糾錯方式方法等一系列制度和程序安排，這其中懲防并舉、注重預防、及時有效是關鍵。

四、改革的方法：積極穩妥事業單位改革是一項系統工程，其涉及人員之多、涉及面之廣、面臨問題之復雜，不亞于國有企業改革。面對如此復雜的改革，采取符合實際、穩當易行的改革方法，是降低成本、排除阻力、確保改革順利推進的關鍵一環。事業單位改革所采取的改革方法必須遵循積極穩妥的總體原則，這一點已經在溫家寶總理的政府工作報告中予以明確。所謂積極就是要以積極的態度、積極的措施來推進事業單位改革，所謂穩妥就是要采取穩妥的辦法、穩妥的步驟處理事業單位改革中面臨的各類問題。

一是改革應循序漸進、分步進行。由于事業改革將涉及諸多深層次問題，還將涉及幾千萬人的切身利益，為了使改革平穩推進，不至于引發不穩定因素，不能急于求成，而應采取“試點先行、逐步擴面、全面推開”的方法。試點先行，就是改革初期不急于在全國范圍內推開，而是在東、中、西部各選1－2個省開展為期2年改革試點工作。把各項改革的措施在試點省份進行實踐，鼓勵試點省份開展多種形式的探索，在試點探索中檢驗改革措施的可行性，發現新情況新問題予以解決，為改革積累經驗。逐步擴面，就是在試點取得一定成效后，將試點面推廣到那些有積極性、有條件的省份，其數量可以占到全國31個省（區、市）的一半以上。這樣做既可以避免改革措施一步放大到全國范圍因地區差異而“水土不服”，也可以使事業單位職工在心理上有個逐步適應的過程，更容易接受改革，還可利用這個過渡階段進一步完善改革措施，使之更具可操作性。全面推開就是在全國一半以上的省份都開展改革2－3年后，已經積累了較為豐富的改革經驗，在全國范圍內全面推開事業單位改革，用3－5年甚至10年的時間，使改革取得明顯進展，達到既定目標。

二是改革應著眼長遠、先易后難。改革開放以來的歷次事業單位改革，主要是遵循一個“放活”的目標，取得了比較明顯的成效，但也帶來了一些較難解決的弊病。此次事業單位改革應把改革的目標定得更長遠些，用10年甚至20年的時間，著力構建中國特色事業單位制度和理論體系，使事業單位既獨立又受監管、既靈活又規范，真正成為提供公共服務的重要力量，而不是把改革目標簡單地定在減機構、減人員上。當然，改革并不是只顧長遠不顧眼前，實際操作中還是應在著眼于構建整個制度和理論體系的前提下，本著先易后難的原則解決具體問題。對于那些看得準、相對比較容易解決的問題，可在改革部署時直接予以明確；對于那些一時還看不太準、解決起來還比較困難的問題，如管辦分離、法人治理、社會保障等，可在改革部署時提出原則方向，留有一定空間，允許以后逐步探索、逐步規范。

三是改革應加強領導、協調推進。事業單位改革必然會影響部分人的既得利益，會遇到很大的阻力，同時，事業單位既分布在教育、科技、文化、衛生、體育等各“條條”中，又由各級政府分級管理，即“塊塊”管理，“條條”“塊塊”相互交叉，這就決定了改革的難度相當之大。要確保改革順利進行，必須擁有強有力的組織保障，為此建議在中央層面上建立一個中央主要領導直接掛帥的領導小組，指導改革向縱深推進；地方上也應組建由地方黨委、政府主要領導掛帥的協調小組具體推動改革。此外，鑒于事業單位“條條”、“塊塊”的問題很突出，有些領域的改革已先行一步，如文化體制改革、醫藥衛生改革等，此次事業單位改革既要從整體上予以部署，又要協調各行業改革，允許一些領域改革先行先試。同時，改革中應盡可能地使改革政策和其他配套政策銜接地更緊密些，少出現一些政策漏洞和盲點。

五、改革的保障：法制建設目前我國事業單位法制建設比較薄弱，如此眾多的事業單位和職工只有一部《事業單位登記管理暫行條例》予以規范，其他如編制、人事、福利等方面的制度規定，均散見于規范行政機關和公務員的法律法規和政策文件中，大都表述為事業單位及其職工參照上述規定執行。事業單位與行政機關、企業相比，法制建設相對滯后的局面，與學界和實務界對事業單位的性質、地位、作用等方面沒有形成統一、清晰的認識有關，與以前歷次事業單位改革成果沒有及時被法律法規確認下來有關，一定程度上也導致了事業單位隨著改革開放的日益深入而面臨一系列難以解決的問題和困難。當前在推進事業單位改革中，應把法制建設擺到更加重要的地位，重點予以加強，這是保障改革成果的根本舉措。或許有人會認為，事業單位改革中有很多制度、措施都處于不斷變化之中，沒有必要急于用法律法規將這些制度和措施固定下來。但筆者認為，盡管改革具體措施會根據改革的進程不斷改進優化，但從中必然會形成一些具有普遍共識的規律和做法，把這些用法律法規形式固定下來，有利于事業單位規范有序、發展壯大，也有利于改革的順利推進。加強事業單位法制建設并不等于急于制定相關法律法規，而是在改革的同時積極推進，邊改革邊研究，把那些經過實踐檢驗行之有效的做法上升成為法律規范，一時還不夠成熟不宜成為法律規范的，可以先形成政策文件，在改革的實踐中不斷完善，待其成熟后再上升成為法律規范。

事業單位法制建設應著力構建中國特色事業單位制度體系并盡可能使之法制化。這個體系可分為三個層級：第一層次是《事業單位組織法》，主要明確改革后事業單位的性質、定位、權利義務、創設撤銷、管理體制、運行機制、救濟途徑等基本原則和方向，使之成為事業單位各項具體制度的根本依據；第二層次是與組織法相配套的單項制度條例或規章，如事業單位人事管理、編制管理、收入分配、財政保障、財務管理、人員社會保障、國有資產管理以及登記管理等，這些法規與組織法相呼應，主要將組織法中原則性規定進一步具體化，使各項制度更符合實際、更具操作性；第三層次是針對具體問題的政策文件，如明確推進管辦分離、法人治理的具體措施，人員分流安置和單位轉制的優惠政策，總結推廣地方和部門經驗做法等等。這些政策文件與組織法、單項制度法規一起構成了中國特色事業單位制度體系。當然，構建這一體系是一項浩大的工程，不可能一蹴而就，需要在改革期間和改革后很長一段時間內逐步探索、不斷完善，但在改革之初就應有頂層設計和步驟安排，確保法制建設按照既定目標前進。