第一篇：淺談中國行政區(qū)劃的歷史、現(xiàn)狀與改革方向

淺談中國行政區(qū)劃的歷史、現(xiàn)狀與改革方向 作者：風(fēng)動天下

2007-04-24 19:00:23| 分類： 默認(rèn)分類 | 標(biāo)簽：論文 中國 行政區(qū)劃 日記

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淺談中國行政區(qū)劃的歷史、現(xiàn)狀與改革方向作者：風(fēng)動天下 來源：本站原創(chuàng)[內(nèi)容摘要]

傳說黃帝時已有州制，從秦朝起，中國的行政區(qū)劃制度大致可分為三個階段。中國現(xiàn)行行政區(qū)劃制度的優(yōu)點和特色主要是民族區(qū)域自治和特別行政區(qū)制度，問題和不足之處主要有歷史遺留問題等四大方面，我們正是要針對以上的問題和不足來加以改革和完善中國的行政區(qū)劃制度，促進經(jīng)濟和社會全面發(fā)展。

[關(guān) 鍵 詞] 行政區(qū)劃

副省級

派出機關(guān)

開發(fā)區(qū)

行政區(qū)劃就是國家對行政區(qū)域的劃分。具體地講，就是國家根據(jù)政治和行政管理的需要，根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，充分考慮經(jīng)濟聯(lián)系、地理條件、民族分布、歷史傳統(tǒng)、風(fēng)俗習(xí)慣、地區(qū)差異、人口密度等客觀因素，將全國的地域劃分為若干層次大小不同的行政區(qū)域，設(shè)置相應(yīng)的地方國家機關(guān)，實施行政管理。[1]

一、中國行政區(qū)劃簡史

（一）中國行政區(qū)劃的歷史演變

傳說黃帝時已有州制，堯因洪水之災(zāi)分中國為十二州，禹治水后改為九州。[2] 夏朝時，國家是諸侯與方國的一種國家聯(lián)盟。商朝時，商王直接統(tǒng)治區(qū)域稱內(nèi)服，諸侯統(tǒng)治區(qū)域叫外服，勢力強大的外服諸侯稱方伯。西周實行分封制，各政區(qū)之間缺乏明確的分界線，為我國行政區(qū)劃體制的初創(chuàng)時期。

從秦朝起，中國的行政區(qū)劃制度大致可分為三個階段：

1、秦漢魏晉南北朝時期（前221年-583年）

秦朝行政區(qū)劃為郡、縣兩級，前221年分全國為36郡，到秦末增加到40多個郡，縣共有1000多個。漢初實行郡國并行制，武帝時規(guī)定一國只能管一郡，王國官吏由朝廷直接任命，郡和國已沒有了區(qū)別。漢武帝又把全國分為13個州，州只是一種監(jiān)察區(qū)域。

黃巾起義后，州由監(jiān)察區(qū)變?yōu)樾姓^(qū)，這種格局到三國時固定下來，維持了大約400年的時間。后來州的轄區(qū)逐步縮小，南北朝末期州增加到300多個，郡增加到600多個，平均一個州只管2個郡，每個郡只管2、3個縣，州郡縣三級制的意義已經(jīng)完全喪失了，隋文帝在583年撤銷了郡，只剩下州和縣。

2、隋唐五代宋遼金時期（583年-1276年）

隋文帝廢郡后，由于中央直接管轄近200個州非常困難。到了隋煬帝時又將州改稱郡，模仿漢武帝時的制度，設(shè)置了若干監(jiān)察吏治的官員。

唐初又將郡改為州，共有300多個州，627年又將全國分為十個道，也是監(jiān)察性的，開元年間改為15道。玄宗以后還將一些地位特殊的州改稱為府，至唐末共有十幾個府。安史之亂以后形成了以節(jié)度使為地方行政長官的制度，一個節(jié)度使管幾個州，其轄區(qū)也叫道。

北宋取消了節(jié)度使的實權(quán)，州直屬中央。太宗時又在州之上設(shè)置了路。宋朝時的路不歸一個機構(gòu)管轄，而是分屬好幾個機構(gòu)。宋朝時一些重要的州也升為了府，北宋末年已有三十幾個府。到了南宋時，加上金朝的府共有50多個，是當(dāng)時州的總數(shù)的1/7強。此外，還有軍、監(jiān)兩種地位低于州的州級行政區(qū)劃。

遼朝分為5道，州一級的有府、州、軍、城四種。金朝分為20多路，州一級的初期有府、州、軍三種，后來把軍都升為了州，只剩下府和州。

3、元明清和中華民國時期（1276年-1949年）

元朝開始實行行省制。行中書省開始只是中央的臨時派出機構(gòu)，長年戰(zhàn)爭使得行省干預(yù)地方政務(wù)，變成了最高一級的地方行政區(qū)域，全國共有1個中書省直轄區(qū)和10個行中書省。

明朝將行省改為承宣布政使司，又將中書省直轄的地區(qū)改稱為直隸。明成祖以后，北京周圍的直轄區(qū)稱為北直隸，南京周圍的直轄區(qū)稱為南直隸。宣德以后，全國分為兩直隸，十三布政使司。但是民間一般還是將直隸或布政使司稱為省。

清初只有15個省，到康熙六年，設(shè)為18個省，即所謂的“內(nèi)地十八省”。在東北、新疆和外蒙古設(shè)置奉天、吉林、黑龍江、伊犁、烏里雅蘇臺5個將軍轄區(qū)，內(nèi)蒙古采用盟、旗制度，西藏、青海設(shè)置辦事大臣。1884年新疆建省，1885年臺灣建省，1907年又把東北三將軍的轄區(qū)改為省，清末共有22個省。

元朝時省下有路、府、州、。明朝省下設(shè)府、州、縣。清朝省下設(shè)府、廳、州、縣，宣統(tǒng)末年則開始廢府。元明清也有道，但是作為省的派出機構(gòu)，并不是行政區(qū)域。[3] 北洋政府時增設(shè)熱河、察哈爾、綏遠、川邊4個特別區(qū)域。國民政府又將它們和寧夏、青海建為6個省，總計28個省，另外加上西藏、外蒙古。民國初年廢掉了全部的府，所有不管縣的州、廳全改為縣。1928年國民政府將道改稱專區(qū)行署，作為省的派出機構(gòu)。1949年以前，中華民國共有35省、1地方、1特別行政區(qū)、12直轄市。[4]

（二）中華人民共和國行政區(qū)劃沿革

1、省級行政區(qū)劃的歷史沿革。1947年在中國*領(lǐng)導(dǎo)下成立了內(nèi)蒙古自治區(qū)。建國初期全國分為5大行政區(qū)和一個中央直屬行政單位，下轄30省、1自治區(qū)、12直轄市、5行署區(qū)、1地方、1地區(qū)。1954年撤銷6大行政委員會，最高一級的地方行政單位變?yōu)槭　?955年成立新疆維吾爾自治區(qū)。1957年設(shè)立寧夏回族自治區(qū)。1958設(shè)立廣西僮族自治區(qū)。1965年成立西藏自治區(qū)，廣西僮族自治區(qū)更名為廣西壯族自治區(qū)。1967年天津市重新升為直轄市。1988設(shè)立海南省。1997年設(shè)立重慶直轄市，管轄原四川省的重慶市、萬縣市、涪陵市和黔江地區(qū)。恢復(fù)對香港行使主權(quán)，設(shè)立香港特別行政區(qū)。1999年恢復(fù)對澳門行使主權(quán)，設(shè)立澳門特別行政區(qū)。

2、地級行政區(qū)劃的歷史沿革。新中國成立后延續(xù)了民國時期的專區(qū)行署，作為省級政府的派出機構(gòu)。1950年建立第一個自治州——四川省甘孜藏族自治州。1954年將沈陽等11個直轄市改為省轄市。1970年專區(qū)全部改稱為地區(qū)，1975年憲法規(guī)定地區(qū)為正式的行政區(qū)劃建制，1978年憲法又恢復(fù)地區(qū)行署作為省、自治區(qū)政府派出機構(gòu)的法律地位。1983年推行地級行政區(qū)劃改革以前，除了自治州和省轄市以外，地區(qū)、盟等主要“地級行政區(qū)”屬于虛級。1983年地級行政區(qū)劃改革，大規(guī)模推行地市合并和市領(lǐng)導(dǎo)縣體制，省轄市也全部改稱地級市，地級行政區(qū)由虛轉(zhuǎn)實。1982—1983年地區(qū)從170個下降到了138個，地級市（省轄市）則從109個增加到了145個。到1986年，地級市達到166個，占324個地級行政區(qū)的51.2％，成為地級行政區(qū)的主體。[4]

3、縣級行政區(qū)劃的歷史沿革。縣級行政區(qū)劃基本上沿用了民國時期的的地名和區(qū)域劃分，不同的是增加了自治縣和自治。隨著經(jīng)濟的發(fā)展、城市化水平的提高，有越來越多的縣改為市或區(qū)，還有就是近年來興起了一股為了提高地方知名度的更名熱，如云南省中甸縣更名為香格里拉縣，陜西省吳旗縣更名為吳起縣。

4、縣以下行政區(qū)劃的歷史沿革。1951-1952年主要是將大鄉(xiāng)劃小，鄉(xiāng)總數(shù)由1951年的218,006個增加到1952年的27,5200個，共增加了6萬多個鄉(xiāng)建制。鄉(xiāng)劃小以后，平均一個縣轄百余鄉(xiāng)，縣的管理任務(wù)加重，又在縣和鄉(xiāng)之間設(shè)立區(qū)公所，到1953年共設(shè)18,900多個區(qū)公所。1958年全面撤銷了鄉(xiāng)體制，實行政社合一的人民公社體制，一直維持到1982年。1961年全國建制鎮(zhèn)有4429個，1978年建制鎮(zhèn)2173個。1983年開始撤銷人民公社體制，恢復(fù)鄉(xiāng)體制，到1985年全部結(jié)束。在撤社建鄉(xiāng)過程中，經(jīng)濟條件好，特別是工商業(yè)發(fā)達的地方則撤社建鎮(zhèn)。1983年鄉(xiāng)85200多個，區(qū)公所8100多個。大多數(shù)鄉(xiāng)規(guī)模偏小，于是從1985年很多地區(qū)開始“撤區(qū)并鄉(xiāng)”，到1986年底鄉(xiāng)總數(shù)85200多個減少到58400余個，撤并了32000多個。[4]

（三）2006-2007年的重大行政區(qū)劃變更

1、地級行政區(qū)劃變更。2007年1月21日國務(wù)院批準(zhǔn)云南省思茅市更名為普洱市，普洱哈尼族彝族自治縣更名為寧洱哈尼族彝族自治縣，思茅市翠云區(qū)更名為普洱市思茅區(qū)。

2、縣級行政區(qū)劃變更。2006年2月8日甘肅省安西縣更名為瓜州縣，遼寧省北寧市更名為北鎮(zhèn)市。2006年6月5日撤銷吉林省江源縣，設(shè)立白山市江源區(qū)。2006年8月15日撤銷撤銷黑龍江省阿城市，設(shè)立哈爾濱市阿城區(qū)。2006年10月10日民政部同意沈陽市新城子區(qū)更名為沈北新區(qū)，沈北新區(qū)成為繼上海市浦東新區(qū)、天津市濱海新區(qū)、鄭州市鄭東新區(qū)之后國務(wù)院批準(zhǔn)的第四個新區(qū)。2006年10月22日國務(wù)院同意重慶市撤銷江津市、合川市、永川市和南川市，分別設(shè)立重慶市江津區(qū)、合川區(qū)、永川區(qū)和南川區(qū)。2007年3月13日，四川省廣元市市中區(qū)更名為利州區(qū)。[4]

二、中國行政區(qū)劃的現(xiàn)狀、優(yōu)點與不足

（一）中國行政區(qū)劃現(xiàn)狀

截止2007年3月底，中國共有省級行政單位34個：4個直轄市，23個省，5個自治區(qū)和兩個特別行政區(qū)；地級行政單位333個：283個地級市，17個 地區(qū)，3個盟，30個自治州；縣級行政單位2869個：369個縣級市，1463個縣，117個自治縣，49個旗，3個自治旗，856個市轄區(qū)，4個地區(qū)轄區(qū)，兩個特區(qū)，1個特別區(qū)，1個林區(qū)，3個行委；鄉(xiāng)級行政單位41388個：10個區(qū)公所，19349個鎮(zhèn)（含民族鎮(zhèn)），15328個鄉(xiāng)（含民族鄉(xiāng)），166個蘇木，1個民族蘇木，6163個街道辦。[4] 香港特別行政區(qū)設(shè)立非政權(quán)性的地區(qū)組織18個區(qū)：中西區(qū)、東區(qū)、九龍城區(qū)、觀塘區(qū)、南區(qū)、深水埗區(qū)、黃大仙區(qū)、灣仔區(qū)、油尖旺區(qū)、離島區(qū)、葵青區(qū)、北區(qū)、西貢區(qū)、沙田區(qū)、屯門區(qū)、大埔區(qū)、荃灣區(qū)、元朗區(qū)。[4] 澳門特別行政區(qū)包括澳門半島與凼仔、路環(huán)兩個離島，澳門半島又分為5個區(qū)，各區(qū)以區(qū)內(nèi)主要教堂命名：花地瑪堂區(qū)、圣安多尼堂區(qū)（花王堂區(qū)）、望德堂區(qū)、大堂區(qū)、風(fēng)順堂區(qū)（圣老楞佐堂區(qū)）。[5]

臺灣地區(qū)行政區(qū)劃分“省”（“院轄市”）—縣（省轄市）—縣轄市（市轄區(qū)、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)）三級。共轄臺北、高雄兩個“院轄市”，“臺灣省”、“福建省”兩個省。臺北市下轄12個區(qū)，高雄市下轄11個區(qū)。“福建省”轄連江（馬祖）、金門兩縣；兩縣共轄4鎮(zhèn)6鄉(xiāng)。“臺灣省”轄5個省轄市和16個縣；5個省轄市共有26個市轄區(qū)，16個縣共有33個縣轄市，58個鎮(zhèn)，219個鄉(xiāng)。[4]

（二）中國行政區(qū)劃的優(yōu)點與特色

1、民族區(qū)域自治

民族區(qū)域自治是指在國家的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各少數(shù)民族聚居地方實行區(qū)域自治，設(shè)立自治機關(guān)，行使自治權(quán)。中國實行民族區(qū)域自治，對于加強各民族平等、團結(jié)、互助的關(guān)系，維護國家統(tǒng)一，加快民族自治地方發(fā)展，促進少數(shù)民族進步，起到了巨大的作用。[6] 早在1947年，在中國*的領(lǐng)導(dǎo)下，中國第一個民族自治區(qū)內(nèi)蒙古自治區(qū)就宣告成立，到2003年北川羌族自治縣成立，中國共有5個自治區(qū)，30個自治州，117個自治縣和3個自治旗；此外，在少數(shù)民族聚居人口和面積較小的地方建立了1094個民族鄉(xiāng)、1個民族蘇木、35個民族鎮(zhèn)，民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)和民族蘇木可以采取適合民族特點的具體措施，但不能構(gòu)成一級民族自治地方；除了民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)以外，中國還有像黑龍江省齊齊哈爾市梅里斯達斡爾族區(qū)、河南省鄭州市管城回族區(qū)這樣的市轄民族區(qū)以及35個民族鎮(zhèn)。

民族區(qū)域自治制度在我國單一制國家結(jié)構(gòu)形式憲政框架內(nèi), 有效地解決了國家統(tǒng)一和民族團結(jié)的大問題，促進了各民族共同繁榮、加速了民族地區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展。50多年來的實踐證明，中國的民族區(qū)域自治制度及其實踐獲得了巨大成功。采用民族區(qū)域自治來解決中國的民族問題，是符合中國國情和各民族共同利益的正確選擇。[6]

2、特別行政區(qū)

特別行政區(qū)是指在中華人民共和國行政區(qū)域范圍內(nèi)設(shè)立的，享有特殊法律地位、實行資本主義制度和資本主義生活方式的地方行政區(qū)域。特別行政區(qū)是我國為以和平方式解決歷史遺留下來的香港問題、澳門問題和臺灣問題而設(shè)立的特殊的地方行政區(qū)域。特別行政區(qū)的建立構(gòu)成了我國單一制的一大特色，是馬克思主義國家學(xué)說在我國具體情況下的創(chuàng)造性運用。

特別行政區(qū)相對于我國的其他地方行政區(qū)域(自治區(qū))來說具有以下特點：第一，在特別行政區(qū)實行資本主義制度。我國憲法和特別行政區(qū)基本法規(guī)定實行“一國兩制”，即在統(tǒng)—的中華人民共和國境內(nèi)，大陸主體部分堅持實行社會主義制度，為解決香港、澳門、臺灣歷史遺留下來的問題，根據(jù)憲法的規(guī)定建立特別行政區(qū)，在一個相當(dāng)?shù)臅r期內(nèi)，保持原有的資本主義社會經(jīng)濟制度和生活方式，不實行社會主義的制度和政策。第二，特別行政區(qū)實行高度自治。特別行政區(qū)依照法律的規(guī)定享有立法權(quán)、行政管理權(quán)、獨立的司法權(quán)和終審權(quán)。特別行政區(qū)通用自己的貨幣，財政獨立、收入全部用于自身需要，不上繳中央人民政府，中央人民政府不在特別行政區(qū)征稅。第三，特別行政區(qū)直轄于中央。《香港特別行政區(qū)基本法》[7] 和《澳門特別行政區(qū)基本法》[8] 的第十二條均規(guī)定：特別行政區(qū)是中華人民共和國一個享有高度自治權(quán)的地方行政區(qū)域，直轄于中央人民政府。

實踐證明，特別行政區(qū)的建立有效地解決了香港、澳門的歷史遺留問題，促進了香港、澳門的繁榮穩(wěn)定。我們相信，有了在香港和澳門的成功實踐，特別行政區(qū)制度必將更加成熟和完善，香港、澳門的成功經(jīng)驗也必將促進臺灣問題的有效解決。

（三）中國行政區(qū)劃的問題與不足

1、歷史遺留問題

第一，兵團問題。新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團是中國現(xiàn)存唯一的一個擔(dān)負屯墾戍邊使命，兼具黨、政、軍、企等多重身份于一身的半軍事化經(jīng)濟組織，行政級別是副省級。兵團問題主要涉及兩個方面：一是兵團和地方的矛盾如何解決。師市合一只是權(quán)宜之計還是將來的改革方向？新疆地方能不能插手兵團管理的縣市？二是兵團百姓和地方百姓的待遇差別如何取消？如農(nóng)三師的圖木舒克市集體所有制的少數(shù)民族和全民所有制的兵團漢族兵團人都從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)（主要是種植業(yè)），但兵團人有工資，少數(shù)民族農(nóng)民靠微薄的種地收入。同樣是農(nóng)民不同的待遇容易引起不和諧，對圖木舒克市穩(wěn)定和發(fā)展帶來很大影響。

第二，特殊行政區(qū)問題。說它們特殊是因為它們不屬于正式的行政區(qū)，但在法規(guī)文件中經(jīng)常出現(xiàn)，在統(tǒng)計資料單列，事實上真的存在。主要類型有三種：一是開發(fā)區(qū)。開發(fā)區(qū)不是正式行政區(qū)，但有自己的區(qū)劃范圍，與其它正式行政區(qū)沒有區(qū)別，或者行政級別高于正式行政區(qū)，比如天津市濱海新區(qū)還管理漢沽區(qū)和塘沽區(qū)兩個市轄區(qū)。二是西藏那曲地區(qū)的雙湖特別區(qū)。雙湖特別區(qū)位于西藏自治區(qū)北部、那曲地區(qū)西北部，其前身是雙湖辦事處，它是為開發(fā)藏北“無人區(qū)”于1976年新建的行政區(qū)域，是一個地域遼闊，居住極度分散的縣級特別區(qū)。三是貴州的六枝特區(qū)和萬山特區(qū)。這兩個特區(qū)原來都是礦區(qū)，后來慢慢的都和縣一樣了。

第三，大興安嶺問題。主要涉及三個方面：政企合一、地區(qū)轄區(qū)和飛地。一是政企合一問題。大興安嶺地區(qū)行署和國有企業(yè)大興安嶺林業(yè)集團公司是兩塊牌子一套人馬，這樣很容易導(dǎo)致壟斷和腐敗。二是地區(qū)轄區(qū)問題。大興安嶺地區(qū)轄有4個區(qū)：加格達奇區(qū)、松嶺區(qū)、新林區(qū)、呼中區(qū)，它們既不屬于市轄區(qū)也不屬于縣轄區(qū)，法律上根本沒有出現(xiàn)地區(qū)轄區(qū)這個名稱，但是在民政部的行政區(qū)劃代碼里面卻有它們的代碼（但寫明了不屬于正式行政區(qū)劃）。三是飛地問題。大興安嶺地區(qū)面積8.46萬平方公里，其中位于黑龍江省內(nèi)6.66萬平方公里，位于內(nèi)蒙古自治區(qū)內(nèi)1.8萬平方公里，加格達奇區(qū)位于內(nèi)蒙古自治區(qū)境內(nèi)，但它確是黑龍江省大興安嶺地區(qū)行署所在地，一個位于內(nèi)蒙古地區(qū)卻要管理黑龍江省的縣，制定的政策難免會脫離當(dāng)?shù)貙嶋H，也不容易得到當(dāng)?shù)匕傩盏恼J(rèn)同。

2、行政管理體制的不足

第一，行政管理層次較多。據(jù)150個國家和地區(qū)的初步統(tǒng)計，地方行政區(qū)劃層次以二、三級居多，最多不超過三級。根據(jù)憲法和相關(guān)法律的規(guī)定，中國行政區(qū)劃分為：省、縣、鄉(xiāng)3級。但事實上，中國的行政區(qū)劃是省、地、縣、鄉(xiāng)、村5級。此外，還有副省級行政單位16個（伊犁州和青島等15個副省級城市），副地級行政單位3個（青海的3個行委），副縣級行政單位11個（11個縣轄區(qū)），此外還有滿洲里等準(zhǔn)地級市（滿洲里下轄5個縣級區(qū)）。光是市就有直轄市、副省級城市、地級市、準(zhǔn)地級市、縣級市、鄉(xiāng)級市（臺灣）6個級別。另外還有管理區(qū)等非正式行政區(qū)劃，如廣州市南沙區(qū)下面還設(shè)有珠江管理區(qū)，常熟市虞山鎮(zhèn)下面還有方塔管理區(qū)等，此外，派出所等派出機關(guān)下面還有片區(qū)等派出機關(guān)。

第二，各級政府的派出機構(gòu)比較多。建國初期的政務(wù)院曾經(jīng)有過派出機構(gòu)：六大行政區(qū)的行政委員會，1954年就全部撤消了。省級政府的派出機構(gòu)是地區(qū)（盟）行署，現(xiàn)在共有17個地區(qū)和3個盟，全部分布在西部地區(qū)。地級派出機構(gòu)是行委，目前只有青海省海西蒙古族藏族自治州的3個行委：冷湖行委、大柴旦行委和茫崖行委。縣的派出機構(gòu)主要是區(qū)公所，目前共有10個，縣級市、市轄區(qū)和一部分縣的派出機構(gòu)是街道辦事處，目前一共有6163個，隨著許多縣城所在鎮(zhèn)改設(shè)街道，數(shù)量還在不斷的增長中。

3、區(qū)劃地名存在的問題

第一，區(qū)域劃分不太合理。主要表現(xiàn)有。一是有縣無城。據(jù)民政部統(tǒng)計，中國現(xiàn)有河北省滄縣（縣政府在滄州市新華區(qū)）等11個縣有縣無城。二是市區(qū)同城。例如山西省運城市現(xiàn)在只有鹽湖區(qū)1個市轄區(qū)，廣西壯族自治區(qū)來賓市只有興賓區(qū)1個市轄區(qū)，像這樣只有1個市轄區(qū)的地級市共有94個。三是飛地問題。比較典型的例子就是河北省廊坊市在北京市和天津市中間還轄有3個縣市的飛地。

第二，行政區(qū)域名稱較亂。主要表現(xiàn)有：一是縣市同名。據(jù)民政部統(tǒng)計，中國現(xiàn)在共有（山西省）大同市-大同縣等42對同名縣市（大陸36對，臺灣6對）。二是異字同音或近音，如河北阜平縣與陜西富平縣。三是用字生僻、難認(rèn)、難寫。如河北蠡縣、山西隰縣。四是行政單位名和地方專用名重疊。如河南省輝縣市。五是行政區(qū)域名稱和駐地名稱不符：如安徽黃山市不駐黃山區(qū)而駐屯溪區(qū)。六是行政單位名稱跨越兩個以上層次，例如吉林省和吉林市、河南省和青海省河南縣。地名的混亂給經(jīng)濟發(fā)展、行政管理和人們的出行帶來了很大的不便。

第三，管理幅度大小比較懸殊。從上級行政區(qū)管轄的下級行政區(qū)數(shù)量來看，寧夏回族自治區(qū)平均1個地級市管轄4.2個縣市區(qū)，河北省平均一個市管轄15.6個縣市區(qū)，后者是前者的近三倍。從單個行政區(qū)的管轄面積和人口來看，中國省級行政區(qū)面積平均309，677平方公里，人口為3，700萬人。平均面積、人口分別相當(dāng)于世界上230多個國家和地區(qū)平均規(guī)模的0.48倍和2.13倍，每個省相當(dāng)于一個中等國家的規(guī)模。[9]

4、民族區(qū)域自治的不足

第一，民族鄉(xiāng)和民族區(qū)的法律地位。根據(jù)憲法第30條規(guī)定我國民族自治地方包括自治區(qū)、自治州和自治縣三級。同時，憲法第30條還規(guī)定：“縣、自治縣可分為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。”因此，民族鄉(xiāng)不是民族自治地方，而是縣以下的基層行政區(qū)域。但是民族鄉(xiāng)又不同于一般的鄉(xiāng)，憲法第九十九條第三款規(guī)定：“民族鄉(xiāng)的人民代表大會可以依照法律規(guī)定的權(quán)限采取適合民族特點的具體措施。”因此，民族鄉(xiāng)不是一級民族自治地方，但卻是實行民族區(qū)域自治地方的一種重要補充。[10]除此之外，中國現(xiàn)在共有呼和浩特市回民區(qū)、鄭州市管城回族區(qū)、洛陽市瀍河回族區(qū)、開封市順河回族區(qū)、齊齊哈爾市梅里斯達斡爾族區(qū)5個市轄民族區(qū)，它們的地位目前還沒有相關(guān)的法律規(guī)定。

第二，民族市鎮(zhèn)該不該設(shè)立？１９９２年７月１７日，國務(wù)院發(fā)出了《關(guān)于停止審批民族鎮(zhèn)的通知》，認(rèn)為設(shè)置民族鎮(zhèn)違反了憲法而停止了對民族鎮(zhèn)的審批，那么，現(xiàn)存的民族鎮(zhèn)又何去何從呢？[11] 此外，現(xiàn)在中國還沒有設(shè)立民族市，自治縣達到了設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)的全部都改為普通的縣級市或者直接升格為地級市，當(dāng)然原來的民族自治方面的特殊政策也得取消，這樣勢必導(dǎo)致許多達到設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)的自治縣抵制設(shè)市，影響中國的城市化進程，而已經(jīng)設(shè)市的地方由于取消了一系列民族政策也可能引發(fā)局部的民族問題。

第三，民族地方的區(qū)域經(jīng)濟一體化。以新疆的“烏昌一體化”為例。在成立昌吉回族自治州以前，烏魯木齊市和昌吉回族自治州原是一體。昌吉市距烏魯木齊市中心僅32公里，米泉市和烏魯木齊的東山區(qū)僅隔216國道，城區(qū)完全連成一片。盡管兩地地域相連、人文相通、優(yōu)勢互補，但是卻不能越過行政區(qū)劃這個障礙。自治州是我國憲法和民族區(qū)域自治法明確規(guī)定的一個行政級別，烏昌合并首先要遭遇這個法律天花板。2004年12月，在不涉及烏魯木齊、昌吉州行政區(qū)劃調(diào)整的前提下成立了烏昌黨委。2005年4月米東新區(qū)黨工委、管委會宣布成立，管轄原昌吉州米泉市和烏魯木齊市東山區(qū)的行政區(qū)域。[12] 2005年8月8昌河新區(qū)成立，管轄原昌吉市和烏魯木齊市頭屯河區(qū)的行政區(qū)域。[13] 但是這樣做也存在一些無法回避的問題，主要涉及兩大方面：一是烏昌黨委的問題。烏昌黨委是不是烏魯木齊市和昌吉州的最高決策機構(gòu)？黨委能不能直接干涉地方行政？二是兩個新區(qū)的問題。米泉市、昌吉市都是縣級市，自主權(quán)相當(dāng)大，東山區(qū)和頭屯河區(qū)都是市轄區(qū)，自主權(quán)相當(dāng)有限，它們之間如何協(xié)調(diào)？昌吉市和米泉市的建制是不是要撤消？

三、中華人民共和國行政區(qū)劃的改革方向

（一）解決歷史遺留問題，完善行政管理體制

1、解決歷史遺留問題。

第一，兵團問題的解決。一種是兵團逐步脫離地方行政，兵團管理的縣市逐步移交給地方，兵團逐漸向?qū)ｉT的企業(yè)轉(zhuǎn)變，如農(nóng)二師管理的庫爾勒市后來移交給了巴州地方。另一種是兵團和地方合二為一，比較成功的例子是農(nóng)八師和石河子市。第二，特殊行政區(qū)問題的解決。一是開發(fā)區(qū)列入正式行政區(qū)劃，比較成功的例子如2005年4月，在廣州開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)上，整合周邊農(nóng)村地區(qū)，設(shè)立廣州市蘿崗區(qū)。二是雙湖特別區(qū)和六枝特區(qū)、萬山特區(qū)全部改為縣。

第三，大興安嶺問題的解決。撤消大興安嶺地區(qū)，設(shè)立大興安嶺市，原來的四個地區(qū)轄區(qū)直接成為市轄區(qū)；把內(nèi)蒙古自治區(qū)東部大興安嶺林區(qū)劃歸黑龍江省大興安嶺市，解決困擾多年的飛地問題；大興安嶺林業(yè)集團公司脫離地方行政，成為單純的國有企業(yè)，重新成立地方政府接管地方行政。

2、完善行政管理體制。

第一，派出機構(gòu)由虛變實。修改憲法和相關(guān)法律法規(guī)，盟和地區(qū)行署改為地區(qū)政府，行委改為縣市或者市轄區(qū)。

第二，減少行政管理層次。一是要完善城鄉(xiāng)基層群眾自治制度，將基層自治落到實處。二是要撤消只有一個市轄區(qū)的地級市的市轄區(qū)，由地級市直接管轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)，中國現(xiàn)在僅有4個不設(shè)市轄區(qū)的地級市：海南省三亞市、甘肅省嘉峪關(guān)市、廣東省中山市和東莞市，浙江省湖州市以前也沒有后來又設(shè)立了一個吳興區(qū)，從某種程度上來說是行政區(qū)劃改革的一次倒退。三是地區(qū)、自治州管理縣市，地級市不管轄縣市，只設(shè)市轄區(qū)，因為市轄區(qū)只是市的一部分，并不是獨立的行政單位，所以市轄區(qū)行政級別全部是副縣級。四是要逐步撤消區(qū)公所、管理區(qū)等縣和鄉(xiāng)中間的行政區(qū)，副省級城市、準(zhǔn)地級市全部改為地級市。

（二）加強地名管理，合理劃分邊界

1、加強地名管理。

第一，縣市同名、異字同音或近音的必須有一個改名，如原來吉林省有延吉市和延吉縣，后來延吉縣撤縣改設(shè)龍井市，遼寧省原來有營口市和營口縣，后來營口縣也撤縣改設(shè)大石橋市。但是現(xiàn)在仍然還有42對同名縣市，市轄區(qū)里叫的城區(qū)、郊區(qū)、礦區(qū)、市中區(qū)的也相當(dāng)?shù)钠毡椋ぷ鬟€相當(dāng)艱巨。

第二，用字生僻、難認(rèn)、難寫的地名根據(jù)當(dāng)?shù)亓?xí)慣改名或者更改用字。1956-1964年,全國就有35個縣更改了生僻的地名用字，這項工作還應(yīng)繼續(xù)進行下去。

第三，行政單位名和地方專用名重疊的更改地方專用名。如河南省輝縣市可以改為輝州市或輝城市，但是由于輝州市和廣東省惠州市異字同音所以只能改為輝城市。

第四，行政區(qū)域名稱和駐地名稱不符的可以遷移駐地，如2003年玉門市政府遷往玉門鎮(zhèn)，但是這次搬遷工作不是太徹底，還遺留了一個問題：老城區(qū)的稱呼，老城區(qū)原來叫老君廟鎮(zhèn)，現(xiàn)在則分屬南坪、北坪、新市區(qū)三個街道辦事處，在地圖上不太容易標(biāo)注，這個問題值得關(guān)注，以后在處理類似問題的時候要做好前期準(zhǔn)備和后續(xù)配套工作。[14] 第五，行政單位名稱跨越兩個以上層次，上下兩級行政區(qū)必須有一個更改地方專用名或者撤消行政建制。如安徽黃山市可以撤消黃山區(qū)；吉林省吉林市可以改為永吉市，同時撤消永吉縣建制，并入鄰近的市轄區(qū)。

第六，修改憲法和相關(guān)法律法規(guī)、政府文件，將“設(shè)區(qū)的市”“較大的市”“副省級城市”“準(zhǔn)地級市”等不同的稱謂全部改稱為地級市。

第七，定期進行全國地名普查，不定期進行地名抽查和調(diào)查研究。

第八，嚴(yán)格審核地名變更，盡量減少地名更換的次數(shù)，可改可不改的一律不改。比如像云南省思茅市這樣因為有普洱茶就更名為普洱市，并且還將原來的普洱哈尼族彝族自治縣更名為寧洱哈尼族彝族自治縣，思茅市翠云區(qū)更名為普洱市思茅區(qū)這樣一下子涉及超過三個縣級以上行政區(qū)域名稱變更的就應(yīng)該慎之又慎。還有，我不同意某些學(xué)者將中國的行政區(qū)劃名稱改為道、路、府、州等古稱的做法，這樣即不符合群眾的習(xí)慣也容易出現(xiàn)杭州州這樣新的地名混亂的問題，還會無謂地增加政府的財政負擔(dān)。

2、合理劃分邊界。

第一，合理控制管理幅度。按照人口密度、自然地理、歷史傳統(tǒng)、風(fēng)俗習(xí)慣等因素將面積較大的行政區(qū)劃小，將面積較小的行政區(qū)合并、撤消或者由上級政府直轄，成功的例子如2004年寧夏撤消陶樂縣建制，將其行政區(qū)域分別劃歸石嘴山市平羅縣和銀川市興慶區(qū)；面積特別小（如寧夏、海南）或者經(jīng)濟特別發(fā)達的省區(qū)可以試行省直接管轄縣市，目前只有海南的縣市全部由省直轄，另外，新疆有4個自治區(qū)直轄的縣級市、湖北省直轄3個縣級市和神農(nóng)架林區(qū)、河南省直轄濟源市1個縣級市。

第二，取消飛地。將飛地劃入周邊行政區(qū)，例如河北廊坊市在北京市和天津市之間的飛地可以劃入北京市和天津市。第三，有縣無城的縣并入縣政府所在的市，條件允許也可以另建縣城，成功搬遷新縣城的例子如紹興縣政府由紹興市遷往該縣的柯橋鎮(zhèn)。第四，組織完成京冀、冀晉、冀豫、蒙陜、蘇魯、浙閩、皖鄂、贛鄂、贛粵、湘粵、川滇、川青、陜甘、甘新等14條、長約12900公里省界聯(lián)檢任務(wù)，指導(dǎo)各地完成800多條縣級界線聯(lián)檢工作，妥善解決好聯(lián)檢中發(fā)現(xiàn)的問題，鞏固勘界成果。根據(jù)職能分工，深入實際，調(diào)查研究，及時協(xié)調(diào)處理行政區(qū)域界線實地位置認(rèn)定不一致引發(fā)的糾紛，協(xié)助處理界線附近地區(qū)的資源糾紛，維護界線附近地區(qū)的長期和諧穩(wěn)定。[15]

（三）完善民族區(qū)域自治制度，加快區(qū)域經(jīng)濟一體化

1、確認(rèn)民族市、區(qū)、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的法律地位。第一，修改憲法和相關(guān)法律法規(guī)，將民族鄉(xiāng)、民族鎮(zhèn)、和城市所轄的民族區(qū)作為民族自治地方，賦予其相應(yīng)的自治權(quán)，給予不同程度的民族優(yōu)惠政策。這樣，已經(jīng)存在的民族鎮(zhèn)和城市所轄的民族區(qū)可以得到法律的承認(rèn)，新的民族鎮(zhèn)和民族區(qū)可以繼續(xù)設(shè)立。民族鄉(xiāng)也不再是民族自治地方的補充，可以明確作為民族自治地方而。

第二，設(shè)立民族市以加快中國城市化的進程。以甘肅省阿克塞哈薩克自治縣為例，該縣2002就進入中國最發(fā)達100縣市，是甘肅省唯一一個進入全國百強的縣市，也是全國唯一的一個進入百強縣市的自治縣，其經(jīng)濟實力已經(jīng)如此發(fā)達卻還只是個縣，因此建議撤消阿克塞哈薩克自治縣成立阿克塞哈薩克自治市。

2、加快區(qū)域經(jīng)濟一體化。

以烏昌一體化為例，烏魯木齊市和昌吉回族自治州的區(qū)域經(jīng)濟合作必將進一步密切兩地的聯(lián)系，為兩地行政區(qū)劃的調(diào)整和變革做好前期準(zhǔn)備。在條件成熟的情況下進行市州合并，成立烏魯木齊回族自治市，米泉市、昌吉市、五家渠市等鄰近烏魯木齊的縣市全部改為烏魯木齊市所轄的民族區(qū)，一些比較偏遠的縣可以暫時由烏魯木齊回族自治市代為管轄，逐步改成新疆維吾爾自治區(qū)直轄的回族自治縣，也可以減少行政管理的層次。

綜上所述，中國的行政區(qū)劃經(jīng)歷了傳說中的州——諸侯國——州（郡）縣——行省制四個時期，新中國的行政區(qū)劃基本上沿用了元朝以來的行省制。中國現(xiàn)行行政區(qū)劃制度的主要特色和優(yōu)點是民族區(qū)域自治和特別行政區(qū)制度，主要缺點和不足有歷史遺留問題、行政管理問題、區(qū)劃地名工作的不足、民族區(qū)域自治的不足四大方面。針對問題和不足我們要在堅持行政區(qū)劃基本制度和確保社會穩(wěn)定的前提下不斷改革和創(chuàng)新，促進經(jīng)濟和社會的全面發(fā)展。

參考資料

第二篇：中國干部行政級別行政區(qū)劃改革

中國干部行政級別

國家級正職：

中共中央總書記，國家主席，中央軍委主席，全國人大常委會委員長，國務(wù)院總理，全國政協(xié)主席，國家副主席，中共中央政治局常委。國家級副職：

中共中央政治局委員，候補委員，中央紀(jì)委書記，中央書記處書記，全國人大常委會副委員長，國務(wù)院副總理，國務(wù)委員，最高人民法院院長，最高人民檢察院檢察長，全國政協(xié)副主席。省部級正職：

中共中央紀(jì)委副書記，中共中央，全國人大常委會，國務(wù)院，全國政協(xié)下屬部委行署室和事業(yè)單位（黨組）正職領(lǐng)導(dǎo)人（特殊規(guī)定的副職）各人民團體（黨組）正職

各省、自治區(qū)、直轄市黨委、人大、政府、政協(xié)的正職領(lǐng)導(dǎo)人（特殊規(guī)定的副職），國家正部級企業(yè)正職領(lǐng)導(dǎo)。省部級副職：

中共中央紀(jì)委常委，中共中央，全國人大常委會，國務(wù)院，全國政協(xié)下屬部委行署室和事業(yè)單位副職領(lǐng)導(dǎo)人（黨組成員）和副部級機關(guān)（黨組）正職，各人民團體（黨組）副職

各省、自治區(qū)、直轄市黨委（副書記、常委）人大、政府、政協(xié)的副職領(lǐng)導(dǎo)人，省紀(jì)委書記，副省級城市黨委、人大、政府、政協(xié)的正職領(lǐng)導(dǎo)人（特殊規(guī)定的副職），國家正部級企業(yè)副職領(lǐng)導(dǎo)，國家副部級企業(yè)正職領(lǐng)導(dǎo)，副部級高校黨政正職。廳局（地）正職：

中共中央，全國人大常委會，國務(wù)院，全國政協(xié)直屬部委行署室和事業(yè)單位的下屬司局室正職中共中央，全國人大常委會，國務(wù)院，全國政協(xié)副部級機關(guān)（黨組）副職。各省、自治區(qū)、直轄市黨委、人大、政府、政協(xié)的直屬機關(guān)和事業(yè)單位的正職，副省級城市黨委（副書記，常委）、人大、政府、政協(xié)的副職領(lǐng)導(dǎo)人，紀(jì)委書記。各地市（設(shè)區(qū)）黨委、人大、政府、政協(xié)的正職，國有副部級企業(yè)的副職和正廳級企業(yè)正職領(lǐng)導(dǎo)，省署高校黨政正職。廳局（地）副職：

中共中央，全國人大常委會，國務(wù)院，全國政協(xié)直屬部委行署室和事業(yè)單位的下屬司局室副職，各省、自治區(qū)、直轄市黨委、人大、政府、政協(xié)的直屬機關(guān)和事業(yè)單位的副職，副廳級正職。副省級城市黨委、人大、政府、政協(xié)的下屬機關(guān)正職，各地市（設(shè)區(qū)）黨委、人大、政府、政協(xié)的副職，紀(jì)委書記 國有副廳級企業(yè)的正職和正廳級企業(yè)副職領(lǐng)導(dǎo)，省署高校黨政副職，大專正職。縣處級正職：

各省、自治區(qū)、直轄市黨委、人大、政府、政協(xié)的直屬機關(guān)和事業(yè)單位的下屬處室正職。副省級城市黨委、人大、政府、政協(xié)的下屬機關(guān)副職，各地市（設(shè)區(qū)）黨委、人大、政府、政協(xié)的下屬單位正職 各縣市黨委、人大、政府、政協(xié)的正職，國有正縣級企業(yè)的正職，省署高校院系處室領(lǐng)導(dǎo)，重點中學(xué)正職。縣處級副職：

各省、自治區(qū)、直轄市黨委、人大、政府、政協(xié)的直屬機關(guān)和事業(yè)單位的下屬處室副職。各地市（設(shè)區(qū)）黨委、人大、政府、政協(xié)的下屬單位副職和副處級單位正職。各縣市黨委、人大、政府、政協(xié)的副職，紀(jì)委書記 國有正縣級企業(yè)的副職，副縣級企業(yè)正職。市屬中學(xué)正職。鄉(xiāng)科級正職：

各地市（設(shè)區(qū)）黨委、人大、政府、政協(xié)的下屬單位所屬科室正職 各縣市黨委、人大、政府、政協(xié)的下屬單位正職，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委，政府正職，國有正科級企業(yè)的正職 縣屬重點中學(xué)正職。鄉(xiāng)科級副職：

各地市（設(shè)區(qū)）黨委、人大、政府、政協(xié)的下屬單位所屬科室副職 各縣市黨委、人大、政府、政協(xié)的下屬單位副職，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委，政府正副職，國有正科級企業(yè)的副職。

正省級干部（正部級干部）：

國務(wù)院各部委正職干部（如教育部部長、國家發(fā)改委主任）

各省、自治區(qū)、直轄市政府正職干部（如江蘇省省長、天津市市長）部隊正軍職干部（如江蘇省軍區(qū)司令員、12軍軍長）副省級干部（副部級干部）：

國務(wù)院各部委副職干部（如公安部副部長、國家體育總局副局長）國務(wù)院部委管理的國家局正職干部（如國家文物總局局長）

各省、自治區(qū)、直轄市政府副職干部（如安徽省副省長、重慶市副市長）各副省級市政府正職干部（如南京市市長）

部隊副軍職干部（如浙江省警備司令部副司令、31軍副軍長）正廳級干部（地市級干部）：

國務(wù)院部委各司正職干部（如教育部社會科學(xué)研究與思想政治工作司司長）

各省、自治區(qū)、直轄市廳局正職干部（如河北省交通廳廳長，北京市財政局局長）各副省級市政府副職干部（如寧波市副市長）各地級市政府正職干部（如無錫市市長）

部隊正師職干部（如1軍后勤部部長、34師政委）注：以上為高級干部 副廳級干部： 國務(wù)院部委各司副職干部（如人事部人才流動開發(fā)司副司長）

各省、自治區(qū)、直轄市廳局副職干部（如黑龍江省建設(shè)廳副廳長、上海市文化局副局長）副省級市所屬各局及各區(qū)縣政府正職干部（如南京市教育局局長、江寧區(qū)區(qū)長）各地級市政府副職干部（如蘇州市副市長）部隊副師職干部（如35師副政委、179旅旅長）正處級干部（縣團級干部）：

國務(wù)院部委各司所屬處室正職干部（如農(nóng)業(yè)部種植業(yè)管理司經(jīng)濟作物處處長）各省、自治區(qū)、直轄市廳局所屬處室正職干部（如江蘇省科技廳農(nóng)村科技處處長）副省級市所屬各局及各區(qū)縣政府副職干部（如沈陽市衛(wèi)生局副局長、浦口區(qū)副區(qū)長）地級市所屬各局及各區(qū)縣政府正職干部（如揚州市勞動局局長、濱海縣縣長）部隊正團職干部（如105團政委）副處級干部：

國務(wù)院部委各司所屬處室副職干部（如農(nóng)業(yè)部獸醫(yī)局防疫處副處長）

各省、自治區(qū)、直轄市廳局所屬處室副職干部（如江蘇省教育廳人事處副處長）副省級市所屬各局處室及區(qū)縣各局正職干部（如南京市科技局科技成果處處長、玄武區(qū)衛(wèi)生局局長）

地級市所屬各局及各區(qū)縣政府副職干部（如鎮(zhèn)江市民政局副局長、張家港市副市長）部隊副團職干部（如105團參謀長）正科級、副科級干部略

注：各高等院校、科研院所、醫(yī)院等事業(yè)單位，其各級干部參照政府各級干部待遇，但不具有行政級別，不屬于公務(wù)員編制

政府各級干部如為上一級黨委常委，則其行政級別升一級。如張家港市市長為正處級干部，若為蘇州市市委常委，則為副廳級干部

按例，高級干部在60或65歲以后往往調(diào)往相應(yīng)級別的人大、政協(xié)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，俗稱“退居二線”

正省級干部約略相當(dāng)于清代之巡撫與布政使，為從二品 副省級干部約略相當(dāng)于清代之按察使，為正三品 正廳級干部約略相當(dāng)于清代之知府，為從四品 副廳級干部約略相當(dāng)于清代之同知，為正五品 正處級干部約略相當(dāng)于清代之知縣，為正七品 副處級干部約略相當(dāng)于清代之縣丞，為正八品

總理、副總理及國務(wù)委員、省部級正職、省部級副職、地廳級正職、地廳級副職、縣處級正職、縣處級副職、鄉(xiāng)科級正職、鄉(xiāng)科級副職。

直轄市的局長是正廳，副省級城市的局長是副廳，地級市的局長是正處，縣級市的局長是正

中國行政區(qū)劃改革的詳細方案

一、調(diào)整北京直轄市（首都）——將天津市、廊坊市區(qū)、三河市、香河縣、大廠回族自治縣并入北京市。同時調(diào)整周邊行政區(qū)：

1、設(shè)立興安省————由齊齊哈爾市、黑 河 市、大興安嶺地區(qū)、大慶市、安達市、明水縣、青岡縣、海倫市、呼倫貝爾市、興 安 盟、扎魯特旗、白城市合并組成。省會齊齊哈爾市。

2、調(diào)小黑龍江省———以現(xiàn)轄區(qū)為主（不含齊齊哈爾市、黑 河 市、大興安嶺地區(qū)、大慶市、安達市、明水縣、青岡縣、海倫市）。省會哈爾濱市。

3、調(diào)小吉林省————以現(xiàn)轄區(qū)為主（不含白城市）。省會長春市。

4、調(diào)整遼寧省————由沈陽市、鐵嶺市、撫順市、本溪市、遼陽市、阜新市、鞍山市區(qū)、丹東市區(qū)、鳳城市、寬甸滿族自治縣(寬甸鎮(zhèn))、黑山縣。北寧市、通遼市（不含扎魯特旗）合并組成。省會沈陽市。

5、設(shè)立遼東省————由大連市、盤錦市、營口市、海城市、臺安縣、岫巖滿族自治縣、東港市合并組成。

省會大連市。

6、設(shè)立燕山省————由秦皇島市、唐山市、承德市、朝陽市、葫蘆島市、錦州市區(qū)、凌海市、義縣和赤峰市合并組成；省會是秦皇島市。

7、調(diào)小河北省————由石家莊市、保定市、滄州市、衡水市、霸州市、固安縣、永清縣、大城縣、文安縣、寧晉縣、新河縣合并組成；省會是石家莊市。

8、調(diào)小山東省————由濟南市、淄博市、泰安市、萊蕪市、德州市、濱州市（不含沾化縣和無棣縣）、聊城市、臺前縣、范縣、曲阜市、兗州市、鄒城市、汶上縣、泗水縣、梁山縣、鄄城縣、鄆城縣合并組成；省會是濟南市。

9、設(shè)立膠東省————由青島市、濰坊市、煙臺市、威海市、東營市、沾化縣、無棣縣合并組成。省會是青島市。

10、設(shè)立平原省———由邯鄲市、邢臺市（不含寧晉縣和新河縣）、安陽市、鶴壁市、濮陽市區(qū)、濮陽縣、南樂縣、清豐縣、合并組成；省會是邯鄲市。

11、設(shè)立陰山省———由呼和浩特市、包頭市、烏蘭察布盟、錫林郭勒盟、巴彥淖爾盟、鄂爾多斯市區(qū)、準(zhǔn)格爾旗、伊金霍洛旗、杭錦旗、達拉特旗、張家口市、天鎮(zhèn)縣、陽高縣合并組成；省會呼和浩特市。

12、調(diào)小山西省———以現(xiàn)轄區(qū)為主（不含天鎮(zhèn)縣、陽高縣）。省會太原市。

二、調(diào)整上海直轄市————將嵊泗并入上海。同時調(diào)整周邊行政區(qū)：

1、設(shè)立沂淮省————由連云港市、宿遷市、臨沂市、日照市、新沂市合并組成；省會是連云港市。

2、設(shè)立江北省————由南通市、泰州市、鹽城市、淮安市、高郵市、寶應(yīng)縣、天長市合并組成；省會是海安縣。

3、調(diào)小江蘇省————由南京市、蘇州市、無錫市、常州市、鎮(zhèn)江市、揚州市區(qū)、儀征市、江都市、滁州市區(qū)、來安縣、全椒縣、和縣、馬鞍山市合并組成；省會是南京市

4、調(diào)小浙江省————由杭州市、寧波市、嘉興市、湖州市、紹興市、舟山市區(qū)、岱山縣合并組成；省會是杭州市。

5、設(shè)立浙南省————由溫州市、臺州市、金華市、衢州市、麗水市合并組成；省會是溫州市。

三、設(shè)立廣州直轄市——將佛山市（不含高明區(qū)）、清遠市區(qū)、清新縣、英德市、佛岡縣并入廣州。同時調(diào)整周邊行政區(qū)：

1、設(shè)立嶺南省————由惠州市、深圳市、東莞市、汕尾市、河源市、梅州市、揭西縣、新豐縣和翁源縣合并組成；省會是惠州市。

2、設(shè)立閩南省————由廈門市、漳州市、泉州市（不含德化縣）、漳平市、汕頭市、潮州市、揭陽市區(qū)、普寧市、揭東縣、惠來縣合并組成；省會是廈門市。

3、調(diào)小福建省————由福州市、莆田市、寧德市、南平市、三明市（不含寧化縣和清流縣）、德化縣合并組成；省會是福州市。

4、設(shè)立五嶺省————由贛州市、吉安市（不含新干縣和峽江縣）、廣昌縣、龍巖市（不含漳平市）、寧化縣、清流縣、郴州市、炎陵縣、茶陵縣、韶關(guān)市（不含新豐縣和翁源縣）合并組成；省會是贛州市。

5、調(diào)小廣東省————由珠海市、中山市、江門市、陽江市、肇慶市、云浮市、高明區(qū)合并組成；省會是珠海市。

6、設(shè)立廣南省————由湛江市、茂名市、玉林市、北海市、浦北縣、岑溪市合并組成；省會是湛江市。

7、調(diào)小廣西區(qū)————由南寧市、防城港市、欽州市區(qū)、靈山縣、貴港市區(qū)、百色市（不含西林縣和隆林各族自治縣）、河池市、來賓市區(qū)、合山市、忻城縣、崇左市、富寧縣合并組成；省會是南寧市。

8、設(shè)立廣北省————由桂林市、柳州市、賀州市、梧州市區(qū)、蒼梧縣、藤縣、蒙山縣、桂平市、平南縣、象州縣、武宣縣、金秀瑤族自治縣、永州市、祁東縣、連州市、陽山縣、連山壯族瑤族自治縣、連南瑤族自治縣合并組成；省會是桂林市。

9、海南省和港澳臺的行政區(qū)劃不變。

四、設(shè)立武漢直轄市————將黃石市、鄂州市、咸寧市、仙桃市、天門市、潛江市、京山縣、洪湖市、監(jiān)利縣、黃岡市區(qū)、麻城市、紅安縣、羅田縣、浠水縣、團風(fēng)縣、孝感市（不含大悟縣）并入武 漢 市。同時調(diào)整周邊行政區(qū)：

1、調(diào)整湖北省————由宜昌市、恩施土家族苗族自治州、神農(nóng)架林區(qū)、十堰市、襄樊市（不含棗陽市）、荊門市區(qū)、鐘祥市、沙洋縣、荊州市區(qū)、石首市、松滋市、公安縣、江陵縣、津市市、石門縣、臨澧縣、澧縣、奉節(jié)縣、巫溪縣、巫山縣合并組成；省會是宜昌市。

2、設(shè)立漢淮省————由信陽市（不含固始縣）、駐馬店市、南陽市、漯河市、周口市（不含太康縣和扶溝縣）、葉縣、舞鋼市、隨州市、棗陽市、大悟縣合并組成；省會是信陽市。

3、調(diào)小河南省————由鄭州市、開封市、新鄉(xiāng)市、焦作市、濟源市、洛陽市、許昌市、三門峽市、平頂山市（不含舞鋼市和葉縣）、太康縣和扶溝縣合并組成；省會是鄭州市。

4、設(shè)立江淮省————由合肥市、蚌埠市、淮南市、亳州市、六安市、阜陽市、巢湖市區(qū)、含山縣、廬江縣、明光市、定遠縣、鳳陽縣、固始縣合并組成；省會是合肥市。

5、調(diào)小安徽省————由安慶市、池州市、銅陵市、蕪湖市、黃山市、宣城市、無為縣、武穴市、黃梅縣、英山縣、蘄春縣、彭澤縣合并組成；省會是安慶市。

6、調(diào)小江西省————由南昌市、景德鎮(zhèn)市、新余市、鷹潭市、宜春市、上饒市、撫州市（不含廣昌縣）、九江 市（不含彭澤縣）、新干縣、峽江縣合并組成；省會是南昌市。

7、調(diào)小湖南省————由長沙市、萍鄉(xiāng)市、湘潭市、株洲市（不含炎陵縣和茶陵縣）、衡陽市（不含祁東縣）、岳陽市、益陽市、婁底市區(qū)、漣源市、雙峰縣、常德市區(qū)、桃源縣、漢壽縣、安鄉(xiāng)縣合并組成；省會是長沙市。

8、設(shè)立黃淮省————由徐州市（不含新沂市）、淮北市、宿州市、商丘市、棗莊市、菏澤市（不含鄄城縣和鄆城縣）、濟寧市區(qū)、嘉祥縣、魚臺縣、金鄉(xiāng)縣、微山縣合并組成；省會是徐州市

五、調(diào)整重慶直轄市——由重慶市區(qū)（不含萬州區(qū)和黔江區(qū)）、永川市、合川市、江津市、南川市、綦江縣、潼南縣、榮昌縣、璧山縣、大足縣、銅梁縣、墊江縣、武隆縣、豐都縣組建重慶都。同時調(diào)整周邊行政區(qū)：

1、設(shè)立湘西省———由懷化市、邵陽市、張家界市、湘西土家族苗族自治州、冷水江市、新化縣、銅仁地區(qū)、錦屏縣、鎮(zhèn)遠縣、天柱縣、劍河縣、三穗縣、黎平縣、岑鞏縣、道真仡佬族苗族自治縣、務(wù)川仡佬族苗族自治縣、黔江區(qū)、秀山土家族苗族自治縣、酉陽土家族苗族自治縣、彭水苗族土家族自治縣合并組成；省會是懷化市。

2、設(shè)立川東省———由萬州區(qū)、梁平縣、開縣、云陽縣、忠縣、城口縣、石柱土家族自治縣、達州市、廣安市、南充市、廣元市、巴中市合并組成；省會是萬州區(qū)。

3、設(shè)立川南省———由宜賓市、瀘州市、自貢市、內(nèi)江市、樂山市、攀枝花市、涼山彝族自治州、昭通市、赤水市合并組成；省會是宜賓市。

4、調(diào)整四川省———由成都市、德陽市、綿陽市、遂寧市、資陽市、眉山市、雅安市、甘孜藏族自治州、阿壩藏族羌族自治州組成；省會是成都市。

5、調(diào)整貴州省———由貴陽市、六盤水市、安順市、畢節(jié)地區(qū)、黔西南布依族苗族自治州、黔南布依族苗族自治州、遵義市區(qū)、仁懷市、遵義縣、綏陽縣、桐梓縣、習(xí)水縣、鳳岡縣、正安縣、余慶縣、湄潭縣、凱里市、施秉縣、從江縣、麻江縣、臺江縣、黃平縣、榕江縣、雷山縣、丹寨縣、西林縣和隆林各族自治縣組成；省會是貴陽市。

6、調(diào)小云南省———由昆明市、曲靖市、玉溪市、思茅地區(qū)、文山壯族苗族自治州（不含富寧縣）、紅河哈尼族彝族自治州、西雙版納傣族自治州、楚雄彝族自治州組成；省會是昆明市。

7、設(shè)立云西省———由大理白族自治州、保山市、臨滄地區(qū)、麗江市、德宏傣族景頗族自治州、怒江僳僳族自治州、迪慶藏族自治州合并組成；省會是大理市。

8、調(diào)小陜西省———以現(xiàn)轄區(qū)為主（不含延安市和榆林市）。省會西安市。

9、設(shè)立陜北省———由延安市、榆林市、慶陽市、平?jīng)鍪校ú缓o寧縣和莊浪縣）、烏海市、烏審旗、鄂托克旗、鄂托克前旗合并組成；省會是延安市。

10、調(diào)整甘肅省———由蘭州市、金昌市、白銀市、天水市、嘉峪關(guān)市、武威市、張掖市、酒泉市、定西地區(qū)、隴南地區(qū)、甘南藏族自治州、臨夏回族自治州、靜寧縣、莊浪縣、阿拉善盟組成；省會是蘭州市。

11、新疆維吾爾自治區(qū)、西藏自治區(qū)、寧夏回族自治區(qū)和青海省的行政區(qū)劃可暫且不變。

直轄市，具有協(xié)調(diào)周邊省市的權(quán)力，但沒有直接管理權(quán)，這與以前的大區(qū)設(shè)置不同。

中國行政區(qū)劃改革勢在必行（綜述）。

由于，中國在2010年以后才能實現(xiàn)政府主導(dǎo)的市場經(jīng)濟（現(xiàn)在是不完全的市場經(jīng)濟），并將延續(xù)相當(dāng)長時期（日韓現(xiàn)在仍是政府主導(dǎo)的市場經(jīng)濟），中國至少應(yīng)在2030年以后才能真正實現(xiàn)市場主導(dǎo)的市場經(jīng)濟。

因此，中國城鎮(zhèn)體系的構(gòu)建主要靠政府的推動。

目前，世界經(jīng)濟總值的3-5%可產(chǎn)生一個世界城市，根據(jù)中國的國情，中國應(yīng)打造以北京、上海、廣州、武漢、重慶五大世界城市為中心的城鎮(zhèn)體系。

其中北京。上海和廣州將在2030年左右建成世界城市，武漢和重慶可在2050年左右建成世界城市。由于人口在200萬以上的城市才能有合理的財政支撐，所以中國省級行政區(qū)的合理規(guī)模應(yīng)為2-4萬人口（既能有合理的財政支撐又可以現(xiàn)實三級行政）。

為此，應(yīng)將中國劃分為六十個左右的省級行政區(qū)。

省級行政區(qū)的管理為：省級政府——各市縣（縣級）——各區(qū)鎮(zhèn)（以后也要撤掉）。

省區(qū)劃小后，撤銷地級政府，鄉(xiāng)級辦事機構(gòu)（撤銷鄉(xiāng)政府）由縣級派駐，全國實行中央—省級—縣級三級行政（早期加鄉(xiāng)政府為四級），從而真正實現(xiàn)小政府、大社會。

中國行政區(qū)劃改革的原則為：

強中心（強化北京、上海、廣州、武漢、重慶五大中心都市），小周邊（劃小中心都市周邊的省區(qū)）。

行政區(qū)改革的步驟是：先易后難，先規(guī)劃布局后逐步調(diào)整，先省內(nèi)后省間，由下而上，由實而虛。

小省不僅有利于防止地方勢力過大，有利于維護中央權(quán)威和祖國統(tǒng)一； 而且有利于最終實現(xiàn)中央—省級—縣級三級行政（早期加鄉(xiāng)政府為四級），從而真正實現(xiàn)小政府、大社會。

全國實行中央—省級—縣級三級行政（早期加鄉(xiāng)政府為四級），從而真正實現(xiàn)小政府、大社會。

這是精簡機構(gòu)的必要措施，取消瓶徑便于管理和發(fā)展，杜絕資源的浪費。這有利于中國形成合理的城市體系和行政扁平化：

世界城市（五大中心城市）——國際化大城市（各省會城市）——全國性中小城市（各縣市區(qū)）。

第三篇：俄羅斯聯(lián)邦行政區(qū)劃演變的歷史與改革

俄羅斯聯(lián)邦行政區(qū)劃演變的歷史與改革

孫凌齊

? 2011-03-06 22:41:48

來源：《當(dāng)代世界與社會主義》2005年第5期

[內(nèi)容提要] 最早的俄行政區(qū)劃單位是省。十月革命后，國家行政區(qū)劃進行了幾次大的改動，增加了自治區(qū)、自治共和國、邊疆區(qū)等。蘇聯(lián)解體后，聯(lián)邦主體成為國家的最高行政區(qū)劃單位。雖然行政區(qū)劃的外在表現(xiàn)形式是地域劃分，但是國家的政治、文化、人口以及經(jīng)濟等人文社會因素才是行政區(qū)劃的最重要的劃分標(biāo)準(zhǔn)。研究俄羅斯聯(lián)邦行政區(qū)劃，不僅有助于我們了解當(dāng)前俄羅斯聯(lián)邦行政區(qū)劃的現(xiàn)狀和改革的必要性，而且對我們國家的行政區(qū)劃改革也有一定的借鑒作用。

[關(guān)鍵詞] 俄羅斯；行政區(qū)劃；歷史；改革

[分類號] D5 [文獻標(biāo)識碼] A [文章編號] 1005-6505(2005)05-0106-05

俄國是一個地域遼闊、資源豐富、人口稀少的多民族國家。由于疆域的不斷擴大以及社會制度的幾次變革，行政區(qū)劃單位也處在不斷的變動之中。本文依據(jù)大量的第一手材料，簡要描述俄行政區(qū)劃演變的基本輪廓，力圖將這一演變過程同當(dāng)時的政治和經(jīng)濟發(fā)展聯(lián)系在一起，以求從另一個側(cè)面為俄羅斯問題研究提供有益的素材。

一、俄行政區(qū)劃演變的歷史

1.沙皇時期行政區(qū)劃的演變

俄國的第一個省是1702年彼得大帝在從瑞典人手里搶來的波羅的海沿岸地區(qū)建立的。1708年12月18日俄又通過法令，建立了8個省：莫斯科省(管轄39個縣，280萬人口，人口密度為每平方公里18人)、圣彼得堡省(管轄28個縣，200萬人口，每平方公里4人)、阿爾汗格爾格羅德省(管轄20個縣，90萬人口，每平方公里0.6人)、基輔省(西部邊界包括第聶伯河在內(nèi)，管轄56個縣，70萬人口，每平方公里2.5人)、斯摩棱斯克省(管轄17個縣，50萬人口，每平方公里5人)、喀山省(管轄71個縣，100萬人口，每平方公里0.6人)、亞速海省(管轄77個縣，160萬人口，每平方公里3.6人)、西伯利亞省(包括彼爾姆省和維亞特卡省的北部，管轄30個縣，70萬人口，每平方公里0.05人)。到1719年，俄國共建立了11個省。1780年頒布的地方自治法令，首次將行政區(qū)劃分為兩級地域單位：省——擁有30—40萬人口，縣——擁有2—3萬人口。1781年6月13日的法令將整個俄國劃分成40個省。

到20世紀(jì)初，沙皇俄國已經(jīng)擁有78個省和19個州，其中41個省和6個州位于俄聯(lián)邦境內(nèi)。管理省和州的首腦是省長，由沙皇親筆簽署的上諭任命和罷免。作為最高權(quán)力的代表，省長的地位高于省里所有的公職人員。省長只接受皇帝和執(zhí)政參議院的指示和命令，并且只向他們作書面和口頭匯報。根據(jù)1897年5月26日的法律，參議院如果要對省長進行偵訊、將其交付法庭、臨時或徹底解除其職務(wù)時，必須預(yù)先得到皇帝的許可。

從1775年起，沙俄帝國設(shè)立了十個總督管轄區(qū)：華沙總督管轄區(qū)(管理波蘭王國的十個省)、維爾納總督管轄區(qū)(管理維爾納省、格羅德諾省和科夫諾省)、伊爾庫茨克總督管轄區(qū)(管理伊爾庫茨克省、葉尼塞斯克省和雅庫茨克州)、高加索總督管轄區(qū)(管理高加索地區(qū)的省和州)、基輔總督管轄區(qū)(管理基輔省、沃倫省和波多利斯克省)、莫斯科總督管轄區(qū)(管理莫斯科省)、阿穆爾河沿岸總督管轄區(qū)(管理阿穆爾州、外貝加爾州、濱海州和薩哈林島)、斯捷普諾耶總督管轄區(qū)(管理阿克莫林斯克州和塞米巴拉金斯克州)、土耳其斯坦總督管轄區(qū)(管理謝米列奇耶州、外里海州、錫爾河州、薩馬爾罕州和費爾干納州)、芬蘭總督管轄區(qū)(管理芬蘭大公國的八個省)。

一個總督管理幾個省。接受總督領(lǐng)導(dǎo)的省長只能通過總督向沙皇政府報告自己的活動。

除行政區(qū)劃外，宗教教會還在俄國設(shè)62個教區(qū)，這些教區(qū)絕大多數(shù)同省的疆界相吻合。

沙皇俄國共有14個軍區(qū)，俄羅斯境內(nèi)有6個：圣彼得堡軍區(qū)統(tǒng)轄6個省，莫斯科軍區(qū)統(tǒng)轄14個省，頓河軍區(qū)統(tǒng)轄頓河的軍隊，喀山軍區(qū)統(tǒng)轄10個省，西伯利亞軍區(qū)統(tǒng)轄4個省和1個州，阿穆爾河沿岸軍區(qū)統(tǒng)轄3個州和薩哈林島。

2.十月革命后的行政區(qū)劃改革

十月革命后，蘇維埃俄國廢除了沙皇俄國時期將俄羅斯民族作為統(tǒng)治民族的政策，開始實施聯(lián)邦制。

1917年11月2(15)日通過了《俄國各民族人民宣言》，規(guī)定俄國各族人民享有平等和主權(quán)，有自由自決直至分立并組織獨立國家的權(quán)利。[1]1918年發(fā)表的《被剝削勞動人民權(quán)利宣言》宣布，“俄羅斯蘇維埃共和國是建立在自由民族的自由聯(lián)盟基礎(chǔ)上的各蘇維埃民族共和國聯(lián)邦”[2]。1919年通過的俄共黨綱也規(guī)定，“黨主張按照蘇維埃類型組織起來的各個國家實行聯(lián)邦制的聯(lián)合，作為走向完全統(tǒng)一的一種過渡形式”[3]。根據(jù)這些文件精神，在俄國建立了兩種行政區(qū)劃形式：以俄羅斯聯(lián)邦境內(nèi)的自治區(qū)為基礎(chǔ)的聯(lián)邦制和蘇聯(lián)各獨立共和國的聯(lián)邦制。

于是在“讓一切非俄羅斯民族成立了自己的共和國和自治區(qū)”[4]的基礎(chǔ)上，確立了三種蘇維埃自治形式：蘇維埃社會主義自治共和國(1919年建立的巴什基爾蘇維埃社會主義共和國，1920年建立的韃靼蘇維埃社會主義自治共和國、土耳其斯坦蘇維埃社會主義自治共和國、吉爾吉斯蘇維埃社會主義自治共和國，1921年建立的哥里蘇維埃社會主義自治共和國、達吉斯坦蘇維埃社會主義自治共和國、克里木蘇維埃社會主義自治共和國，1922年建立的雅庫特蘇維埃社會主義自治共和國)；自治州(1920年建立的楚瓦什自治州、沃特自治州、馬里自治州、卡爾梅克自治州，1921年建立的科米(濟良)自治州、卡巴爾達自治州，1922年建立的卡拉恰耶夫自治州、阿迪格自治州、車臣自治州、布里亞特—蒙古自治州、奧伊羅特自治州)；勞動公社(1918年建立的伏爾加河流域日耳曼人勞動公社，1920年建立的卡累利阿勞動公社)。自治共和國是自治的最高形式——有自己的法律體系和憲法、最高權(quán)力機構(gòu)和管理機構(gòu)，各機構(gòu)的名稱都同全俄相應(yīng)機構(gòu)的名稱相同；有些自治共和國最初還有自己的武裝力量，并參與外交和外貿(mào)交往，有運輸管理和發(fā)行貨幣的權(quán)力。[5]但到了1920年，后一項職能就被中央收回，交給全俄機構(gòu)。自治州在法律地位上擁有行政區(qū)劃最大單位——省的所有權(quán)利。而兩個勞動公社到1923年就改建成為卡累利阿蘇維埃社會主義自治共和國和伏爾加河流域日耳曼人蘇維埃社會主義自治共和國。

從1917年開始，還逐步建立了一些民族自治區(qū)(比如，將阿爾泰省從托木斯克州劃分出來，將布克耶夫省從中亞烏拉爾州劃分出來)，與此同時，俄羅斯帝國原有的省和州開始瓦解。

1922年12月30日蘇維埃社會主義共和國聯(lián)盟成立后，國家計劃委員會提出將全國劃分成21個大經(jīng)濟區(qū)，其中11個區(qū)在俄聯(lián)邦歐洲部分(一個西部區(qū)包括了整個白俄羅斯蘇維埃社會主義共和國，還有一個南部采礦工業(yè)區(qū)是烏克蘭蘇維埃社會主義共和國的一部分)，9個區(qū)(包括3個吉爾吉斯—土耳其斯坦地區(qū))在俄聯(lián)邦亞洲部分。

1923年4月俄共(布)第十二次代表大會同意根據(jù)國家計劃委員會制定的行政區(qū)劃方案劃分區(qū)域。當(dāng)年就將國家的“鐵匠鋪”烏拉爾的3個省份——葉卡捷琳堡省、彼爾姆省、車?yán)镅刨e斯克省連同秋明省合并成為大烏拉爾州，中心設(shè)在葉卡捷琳堡(1924年改稱斯維爾德洛夫斯克市)。該省管轄15個區(qū)(1925年又補充進來一個民族區(qū)——科米—彼爾米亞克區(qū))。1924年開始將頓河州、庫班—黑海州、斯塔夫羅波爾省和捷列克省組建為東南州，但最終還是決定建成北高加索邊疆區(qū)，中心設(shè)在頓河畔羅斯托夫市，同時還包括高加索的哥里自治區(qū)和格羅茲尼區(qū)。接著又于1925年建立了西伯利亞邊疆區(qū)(由鄂木斯克省、新尼古拉耶夫斯克省、托木斯克省、葉尼塞斯克省、阿爾泰省以及奧伊羅特自治州組成)，中心設(shè)在新尼古拉耶夫斯克市(后改稱為新西伯利亞市)。1926年組建遠東邊疆區(qū)(由阿穆爾省、外貝加爾省、濱海省、堪察加省和薩哈林島北部組成)，中心設(shè)在哈巴羅夫斯克市。

1929年1月14日全俄中央執(zhí)行委員會主席團宣布，行政區(qū)劃改革告一段落。共建立了13個大行政區(qū)劃單位(6個州和7個邊疆區(qū))。在俄羅斯聯(lián)邦境內(nèi)共建立了176個區(qū)(取代了1923年的766個縣)。州包括了俄羅斯居民明顯占多數(shù)的地區(qū)以及國內(nèi)所有的老工業(yè)基地；邊疆區(qū)是多民族地區(qū)以及發(fā)展農(nóng)牧業(yè)和林業(yè)經(jīng)濟的地區(qū)；而民族區(qū)劃單位(7個自治州)絕大多數(shù)都在北高加索邊疆區(qū)，同其他邊疆區(qū)相比，其經(jīng)濟明顯落后。[6]邊疆區(qū)內(nèi)保留所有的自治州建制。

取消革命前的行政區(qū)劃單位和擴大行政區(qū)劃所有環(huán)節(jié)的等級是符合當(dāng)時的革命形勢的，即自上而下改革社會和平衡所有地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平。這種做法主要是根據(jù)新經(jīng)濟政策的原則，通過擴大區(qū)域化，建立經(jīng)濟相對自給自足的“特殊經(jīng)濟同盟”[7]——更大的州和邊疆區(qū)，讓這些地區(qū)能夠根據(jù)自己的資源和商品交換的需求，利用當(dāng)?shù)氐纳a(chǎn)力，生產(chǎn)出更有特色的產(chǎn)品。

20世紀(jì)30年代，隨著新經(jīng)濟政策的夭折以及工業(yè)化和“全面”集體化的“推進”，新一輪行政區(qū)劃改革幾乎在第一輪改革剛結(jié)束時就馬上開始了。

這一輪改革使蘇聯(lián)的“不完全”聯(lián)邦制向“社會主義單一制”迅速過渡。這個階段經(jīng)歷了1938年的肅反、1941年的衛(wèi)國戰(zhàn)爭和戰(zhàn)后權(quán)力超常集中的過程。20世紀(jì)30—50年代蘇聯(lián)大規(guī)模的行政區(qū)劃改革建立了嚴(yán)格垂直的政治領(lǐng)導(dǎo)，直接由莫斯科通過黨政部門各級官員、各部門人民委員會、集體農(nóng)莊和國營農(nóng)場系統(tǒng)以及兵營式的“分支系統(tǒng)”來統(tǒng)一管理國家的工業(yè)、建設(shè)和大部分農(nóng)業(yè)。

早在1930年夏季聯(lián)共(布)第十六次代表大會上，斯大林就對“區(qū)域劃分的總涵義”做了這樣的闡述：擴大鄉(xiāng)而把它們改為區(qū)，取消省的建制，而把它們改為較小的單位——專區(qū)，最后“成立州作為中央的直接據(jù)點”。[8]進一步改革行政區(qū)劃就是將這些“據(jù)點”擴大到幾十個區(qū)劃單位，把它們置于中央的監(jiān)督之下，實行真正的“社會主義的單一制”。

一方面，實行“全盤”集體化要求將行政區(qū)劃的單位劃小，將基層的區(qū)分散開來(比如，在烏拉爾州就有200多個區(qū))，以利于對集體農(nóng)莊和國營農(nóng)場的領(lǐng)導(dǎo)。另一方面，實行工業(yè)化又要求經(jīng)濟管理的部門原則高于地域原則。于是，1932年將最高國民經(jīng)濟委員會分為重工業(yè)人民委員會、輕工業(yè)人民委員會和林業(yè)人民委員會，開創(chuàng)了建立各部門委員會作為振興經(jīng)濟的部門的先例。

行政專區(qū)是20世紀(jì)30年代行政區(qū)劃改革中的一個獨特現(xiàn)象，建立后很快又取消了。專區(qū)的數(shù)量總共不超過十個。

赫魯曉夫上臺后，在批判斯大林個人崇拜的同時，又著手進行“恢復(fù)列寧原則”的兩種不同的行政區(qū)劃改革：第一種改革是修改“歪曲列寧民族政策”的行政區(qū)劃，于1957年恢復(fù)了被強制移民的巴爾卡爾人、車臣人、卡拉恰耶夫人、卡爾梅克人的自治區(qū)；第二種改革是改變中央集權(quán)的計劃經(jīng)濟和監(jiān)督方針，提出“將具體領(lǐng)導(dǎo)工業(yè)和建設(shè)的重心轉(zhuǎn)移到地方，靠近企業(yè)和生產(chǎn)部門”。

在1957年2月蘇共中央全會上，赫魯曉夫建議，把“按行業(yè)和部門管理的模式變成按地域原則管理的新模式”[9]。為此成立了國民經(jīng)濟委員會。最初曾計劃將全國分為20個大經(jīng)濟區(qū)，但迫于各方面的壓力，國民經(jīng)濟委員會這個新體系被分成若干塊，“列入到”行政區(qū)劃網(wǎng)中：在俄聯(lián)邦境內(nèi)建立了70個國民經(jīng)濟委員會(占全蘇行政區(qū)劃總數(shù)105的2/3)，覆蓋了14個自治共和國及55個州和邊疆區(qū)；莫斯科市設(shè)專門的國民經(jīng)濟委員會。

蘇聯(lián)最高蘇維埃于1957年5月10日批準(zhǔn)的《關(guān)于進一步完善工業(yè)和建設(shè)管理機構(gòu)》的法令指出，統(tǒng)一的中央無法深入管理10萬個生產(chǎn)部門和20萬個企業(yè)，計劃將國民經(jīng)濟委員會變成經(jīng)濟管理的主要環(huán)節(jié)。在不久的將來把自治共和國、邊疆區(qū)和州變成同專業(yè)化和合作化有關(guān)的行政經(jīng)濟單位。國民經(jīng)濟委員會對隸屬于它的企業(yè)和國民經(jīng)濟委員會擁有全部權(quán)利和責(zé)任，并將75%的工業(yè)和建設(shè)組織的設(shè)備合并起來，用自己的資金(利潤、折舊基金、節(jié)約資源得到的資金)進行基本建設(shè)投資。聲明指出，“通過改革工業(yè)和建設(shè)管理體制，極大地調(diào)動了地方機構(gòu)的主動性??為我們的經(jīng)濟開辟了補充資源。”[10]

最初，這種做法在減少原料和產(chǎn)品在運輸中的損耗、加強同一地區(qū)企業(yè)之間的合作化聯(lián)系方面確實產(chǎn)生了積極的效果，僅頭兩年(1958—1959年)，國民經(jīng)濟委員會就保證了工業(yè)和建設(shè)產(chǎn)品的年增長率超過往年(7%)，達到12%，由于降低成本和生產(chǎn)超計劃產(chǎn)品，使整個國民經(jīng)濟得到了較大幅度的提高。但是，國民經(jīng)濟委員會常常把保證地區(qū)利益作為自己的首要任務(wù)，助長了地區(qū)主義。

1962年赫魯曉夫又建議修改憲法，打算用新憲法的形式將國民經(jīng)濟管理的新結(jié)構(gòu)固定下來。憲法草案第94條規(guī)定，“地方蘇維埃根據(jù)生產(chǎn)和地域原則組成”。赫魯曉夫堅持要讓最高蘇維埃和其他蘇維埃在經(jīng)濟領(lǐng)導(dǎo)中發(fā)揮更大的作用。國民經(jīng)濟委員會成為蘇聯(lián)行政區(qū)劃的第二種嘗試。但是，擴大國民經(jīng)濟委員會的權(quán)利是同當(dāng)時國家穩(wěn)定的行政區(qū)劃相矛盾的。這一改革觸及到各部門干部的切身利益，在實施過程中遇到很大阻力。1962年11月，俄聯(lián)邦國民經(jīng)濟委員會的數(shù)量減少到24個(全蘇聯(lián)減少到48個)。

后來，赫魯曉夫在蘇共中央主席團上曾提出同貪污行為做斗爭的問題，建議在全國范圍內(nèi)成立數(shù)千個黨政監(jiān)督委員會，但這個建議沒有被采納。赫魯曉夫下臺后，國民經(jīng)濟委員會作為“主觀主義和唯意志論的表現(xiàn)”被取締，經(jīng)濟又回到通過部委管理的部門原則上。

戈爾巴喬夫上臺后，于1986—1987年開始實施自由化管理方式并提出改變地區(qū)和部門管理原則的新任務(wù)。1986年7月5日，蘇共中央、蘇聯(lián)最高蘇維埃主席團和部長會議通過了《關(guān)于提高和加強人民代表蘇維埃的責(zé)任》的決定。1987年7月17日，蘇共中央和部長會議作出關(guān)于激進改革的決定。這些決定為各地區(qū)提供了新的機會，使它們認(rèn)識到，現(xiàn)政權(quán)依賴的是由各部委、部門及其企業(yè)掌握的財政和物資技術(shù)資源。因此，各地區(qū)開始積極尋找對自己有利的重新分配財富的組織和法律形式。在加盟共和國和自治共和國以及邊疆區(qū)和州又開始出現(xiàn)按地區(qū)核算的觀點。這些觀點反映了地區(qū)要求更廣泛的自治權(quán)：將經(jīng)濟綜合體建設(shè)所必需的項目歸共和國、邊疆區(qū)和州所有，建立各種預(yù)算外基金，將閑置的貨幣資金集中到本地區(qū)，有權(quán)進行對外經(jīng)濟活動和建立外匯儲備等。[11]地區(qū)主義勢力得到逐步發(fā)展。

與此同時，迫于各地區(qū)要求擴大自治權(quán)的呼聲，俄聯(lián)邦政府出臺了在一些地區(qū)建立自由經(jīng)濟區(qū)的方案。在地方政權(quán)同中央政權(quán)發(fā)生對立時，俄聯(lián)邦領(lǐng)導(dǎo)人又提出“想要多少主權(quán)，就給多少主權(quán)”的口號，從而使脫離蘇聯(lián)中央政權(quán)控制的離心過程出現(xiàn)不可逆轉(zhuǎn)的勢頭。結(jié)果，1990—1991年，幾乎所有共和國都宣布自己為聯(lián)邦共和國，五個自治州中的四個(阿迪格、卡拉恰耶夫—切爾克斯克、哈卡斯、戈爾諾—阿爾泰)也宣布自己是屬于俄羅斯聯(lián)邦成員的主權(quán)共和國；猶太自治州、亞馬爾—涅涅茨自治區(qū)、泰梅爾自治區(qū)、漢特曼西斯克自治區(qū)以及楚克奇自治區(qū)都提出要改稱自己為自治共和國。俄聯(lián)邦最高蘇維埃主席團關(guān)于自由經(jīng)濟區(qū)的指示成為在建立市場關(guān)系條件下確定邊疆區(qū)和州的地位的第一個正式文件。繼濱海邊疆區(qū)(1990年10月的“納霍特卡”自由經(jīng)濟區(qū))之后，1991年在阿爾泰邊疆區(qū)、薩哈林、赤塔、克麥羅沃、加里寧格勒、諾夫哥羅德、普斯科夫州等地都相繼建立了自由經(jīng)濟區(qū)。這樣一來，就出現(xiàn)了一個獨一無二的奇特現(xiàn)象——聯(lián)邦中的聯(lián)邦，加盟共和國中的自治共和國，邊疆區(qū)或州中的民族自治區(qū)。

自治共和國、州和區(qū)的“主權(quán)化”更加刺激了那些權(quán)利受到侵害的自治共和國、州和區(qū)積極開展?fàn)幦√岣叩匚坏幕顒印榱司徑饷褡迕埽苊饴?lián)邦分裂，政府屈從于“民族獨立，建立國家”的脅迫，在國家主權(quán)問題上一再作出讓步。1992年3月31日形成法令，承認(rèn)俄羅斯所有區(qū)劃部分為俄羅斯聯(lián)邦主體，將俄羅斯聯(lián)邦境內(nèi)的16個民族自治共和國和5個民族自治州升格為共和國，不久又以憲法的形式賦予民族共和國以“國家的特殊地位”。

1998年金融危機后，俄羅斯聯(lián)邦會不會再次解體的問題一時間成為熱門話題。為避免俄羅斯國家分裂，當(dāng)時的總理普里馬科夫曾設(shè)想通過合并行政區(qū)劃，減少聯(lián)邦主體的數(shù)量，達到穩(wěn)定國家根基的目的，并就此問題開展了討論。但隨之出現(xiàn)的一些地區(qū)不穩(wěn)定的苗頭令他放棄了自己的想法。[12]

綜上所述，十月革命后，一直到蘇聯(lián)解體，俄聯(lián)邦行政區(qū)劃經(jīng)歷了“分散—集中—再分散”的演變過程以及“條條”(中央垂直領(lǐng)導(dǎo))和“塊塊”(地方部門領(lǐng)導(dǎo))的發(fā)展變革，確實有很多經(jīng)驗和教訓(xùn)可以借鑒。但本文不在此一一贅述。

目前，俄聯(lián)邦存在六種不同的基層區(qū)劃單位：即共和國(國家)；單主體的邊疆區(qū)和州；多主體的邊疆區(qū)和州(其中包括自治區(qū))；自治州；不包括在其他聯(lián)邦主體內(nèi)的自治區(qū)；聯(lián)邦級市。這在世界聯(lián)邦制國家建設(shè)實踐中是獨一無二的現(xiàn)象。在89個聯(lián)邦主體中，有21個共和國、6個邊疆區(qū)、49個州、2個聯(lián)邦級市、1個自治州和10個自治區(qū)。

現(xiàn)行的俄羅斯聯(lián)邦制原則是在俄羅斯單一集權(quán)制瓦解的基礎(chǔ)上形成的，是民族區(qū)域與行政區(qū)域結(jié)合的混合型聯(lián)邦制。它屏棄了單純按民族區(qū)域組成的原則，也沒有照搬西方按行政區(qū)域組成的模式，而是將民族—地域結(jié)合起來。因此，俄羅斯聯(lián)邦的主體形式呈多樣化：以民族共和國為代表的民族區(qū)域?qū)嶓w，以邊疆區(qū)和州為代表的行政區(qū)域?qū)嶓w，以自治州和自治專區(qū)為體現(xiàn)的自治實體。不同類型的聯(lián)邦主體和復(fù)雜的行政區(qū)劃，為聯(lián)邦中央?yún)f(xié)調(diào)中央與各主體之間關(guān)系、主體與主體之間關(guān)系造成極大的困難。中央和地方的關(guān)系遠沒有理順，主要反映在以下方面：

首先，聯(lián)邦憲法只規(guī)定民族共和國可以制定自己的憲法，而沒有明確規(guī)定不允許制定與聯(lián)邦憲法相違背的憲法，因而造成有些共和國的憲法與聯(lián)邦憲法相對立。比如，車臣共和國的憲法規(guī)定，“車臣是獨立的主權(quán)國家和國際社會平等的主體”[13]；韃靼斯坦共和國憲法規(guī)定，“韃靼斯坦共和國是主權(quán)國家和國家法的主體，根據(jù)相互授予職權(quán)和管轄對象成為俄羅斯聯(lián)邦的聯(lián)系國”[14]。地方勢力對中央的決策形成制約，各地區(qū)的政治離心傾向增長。一些地區(qū)出現(xiàn)嚴(yán)重的“主權(quán)化”，時常發(fā)生破壞聯(lián)邦憲法和法律準(zhǔn)則的事件，使國家的完整性受到極大的威脅。

其次，聯(lián)邦主體數(shù)量過多，財權(quán)過于分散，在一定程度上呈“諸侯經(jīng)濟”。地方不斷向聯(lián)邦中央討價還價，使聯(lián)邦中央受制于地方。聯(lián)邦中央擁有的再分配資金越來越少，消滅地區(qū)間差距的能力相應(yīng)地也越來越弱，聯(lián)邦政府搞經(jīng)濟改革步履艱難。由于俄羅斯幅員遼闊，橫跨世界11個時區(qū)，地區(qū)差異很大，各地經(jīng)濟發(fā)展十分不平衡。加之，地方分離主義的種種表現(xiàn)(稅收分離主義、預(yù)算分離主義、以地方保護主義為特征的分離主義等)，造成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一化和資金外流等。因此，地區(qū)發(fā)展不平衡和經(jīng)濟分離主義成為建立俄羅斯統(tǒng)一經(jīng)濟空間的兩大障礙。加之，國家財富(自然資源)的分配不合理，不同領(lǐng)域的市場經(jīng)濟改革不均衡，各地區(qū)缺乏統(tǒng)一的人才調(diào)節(jié)市場，國家在實行統(tǒng)一的社會經(jīng)濟改革政策時遇到很大的困難。

二、俄羅斯行政區(qū)劃改革的基本輪廓

進入21世紀(jì)，特別是普京再次擔(dān)任總統(tǒng)后，通過一系列政策調(diào)整，向世人展示了他的治國理念——加強垂直的政權(quán)領(lǐng)導(dǎo)，力求權(quán)力機構(gòu)統(tǒng)一，凝聚國民意志。第一個措施是于2000年5月13日組建7個聯(lián)邦區(qū)，將89個聯(lián)邦主體全部包括在內(nèi)。2004年9月的“別斯蘭事件”后，普京決定取消地方長官直接民選的辦法，改由總統(tǒng)提名，經(jīng)地方議會選舉產(chǎn)生聯(lián)邦主體行政長官，這是第二步措施。下一步措施將合并聯(lián)邦主體，撤消共和國和民族地區(qū)建制。這意味著，新的行政區(qū)劃改革正在或即將開始。

目前，俄羅斯醞釀進行的國家行政區(qū)劃改革旨在弱化行政區(qū)劃的民族特征，減少聯(lián)邦主體數(shù)量，根據(jù)政治、經(jīng)濟、資源、人口、財政等因素重組聯(lián)邦國家。通過行政區(qū)劃改革，保證到2010年實現(xiàn)國內(nèi)總產(chǎn)值翻一番的既定目標(biāo)并爭取在三年內(nèi)將貧困居民的人數(shù)減少到總?cè)丝诘?0%以下。出于對國家政治、經(jīng)濟、地理、人口等方面的考慮，改革決策者認(rèn)為，合并過程不宜過急、過快，不能搞一刀切，應(yīng)在合并過程中不斷摸索經(jīng)驗。

這次行政區(qū)劃改革的目的是：第一，通過減少聯(lián)邦主體數(shù)量，加強中央領(lǐng)導(dǎo)，縮小空間分化，防止國家分裂；第二，整合地區(qū)資源，形成統(tǒng)一的信息空間和全俄商品和服務(wù)市場，增強國家和各地區(qū)的經(jīng)濟競爭力；第三，改變聯(lián)邦財政稅收體系，縮小各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展差距，促進社會穩(wěn)定，提高居民生活水平。總之，此舉是為了防止國家分裂，促進經(jīng)濟發(fā)展，改善人民生活，這是普京總統(tǒng)實施強國戰(zhàn)略的重要組成部分。在俄羅斯國家的歷史上，凡是國家強盛時期，都實行高度集權(quán)；凡是國家衰落時期，中央政權(quán)都相對軟弱。目前，俄羅斯居民希望“鐵腕治國”，因此中央集權(quán)擁有廣泛的群眾基礎(chǔ)。

目前專家們提出了兩種改革方案，即“硬方案”和“軟方案”。

“硬方案”是把聯(lián)邦主體按地區(qū)合并為一個個整體，分別把各自周圍的落后地區(qū)吸納進來，對落后地區(qū)進行“物資”改造，并對落后地區(qū)在預(yù)算財政方面給予特殊政策。

“軟方案”是通過各種相互關(guān)系形式實現(xiàn)地區(qū)間的聯(lián)合，暫時不改變各地區(qū)的地位，逐步建立聯(lián)合后的新地區(qū)的商品市場、金融市場、技術(shù)和信息市場，為它們的一體化創(chuàng)造更有利的條件。譬如簽署地區(qū)間合作條約，將各地區(qū)國家權(quán)力機構(gòu)之間的權(quán)力劃分清楚；簽署地區(qū)間的合作協(xié)議，整合各地區(qū)的預(yù)算；建立地區(qū)間國家管理方面的聯(lián)合專家委員會；制定地區(qū)間共同的投資方案；建立解決地區(qū)間共同發(fā)展問題的相互關(guān)系協(xié)會；建立地區(qū)間的“利益中心”，共同參與實現(xiàn)地區(qū)間的目標(biāo)計劃等。

由于在討論兩種方案時，“硬方案”遭到一些民族自治區(qū)的激烈反對，現(xiàn)在更多的是實施“軟方案”。

與此同時，俄聯(lián)邦政府通過了一些與行政區(qū)劃改革配套的聯(lián)邦法令和法規(guī)。2004年3月，兩個聯(lián)邦主體——彼爾姆州和科米—彼爾姆自治區(qū)實現(xiàn)合并。2005年4月17日，三個邊疆區(qū)——克拉斯諾亞爾斯克邊疆區(qū)、埃文基自治區(qū)和泰梅爾自治區(qū)就合并一事舉行全民公決。結(jié)果，三個地區(qū)的居民都支持合并。合并后的行政區(qū)劃稱為克拉斯諾亞爾斯克邊疆區(qū)。從2005年起，俄羅斯政府取消了自治區(qū)享有的24項國家權(quán)力(總共有41項)，將其轉(zhuǎn)交給邊疆區(qū)和州。

俄羅斯下一步的地區(qū)合并將主要集中在西伯利亞和遠東，合并對象包括勘察加州和科里亞克自治區(qū)、伊爾庫斯克州和烏斯季—奧爾登斯基布里亞特自治區(qū)、哈巴羅夫斯克邊境區(qū)和猶太自治州、秋明州、亞馬爾—涅涅茨自治區(qū)和漢特曼西斯克自治區(qū)。

這一切都說明，嘗試性的合并過程已經(jīng)開始，更多的合并還在后面。

注釋：

[1]1917年11月3(16)日《真理報》。

[2]《列寧全集》第2版第33卷第224頁。

[3]《蘇聯(lián)共產(chǎn)黨代表大會、代表會議和中央全會決議匯編》第1分冊人民出版社1964年版第535頁。

[4]《列寧全集》第2版第42卷第171頁。

[5]“雅庫特共和國財政人民委員部”的紙幣就是在酒的商標(biāo)上標(biāo)上“1盧布”、“10盧布”和“25盧布”。

[6]H.切爾單采夫《在中央計劃總輪廓中的民族自治共和國和自治州》，載于《計劃經(jīng)濟》1926年第7期。

[7]D.西尼茨基《蘇聯(lián)經(jīng)濟地理》1925年莫斯科版第282頁。

[8]《斯大林全集》第12卷第292頁。

[9]《聯(lián)共中央全會根據(jù)赫魯曉夫同志的報告所做的決定》莫斯科1957年版。

[10]《1958年5月蘇共中央全會材料》1958年莫斯科版第6頁。

[11]A.烏姆諾娃《邊疆區(qū)和州作為俄羅斯聯(lián)邦主體的法律地位的進化》，載于《國家與法》雜志1994年第8—9期。

[12]參見俄塔斯社1999年1月26日電。

[13]C.阿瓦科揚《俄羅斯聯(lián)邦主體與俄聯(lián)邦建制問題》，載于《憲法學(xué)刊》1994年第7期。

[14]《俄羅斯聯(lián)邦共和國憲法(文件匯編)》莫斯科“文獻”出版公司1995年版第293頁。

[作者單位]中央編譯局世界所。

[責(zé)任編輯：文義]

第四篇：中國環(huán)境保護戰(zhàn)略政策70年歷史變遷與改革方向

中國環(huán)境保護戰(zhàn)略政策70年歷史變遷與改革方向

戰(zhàn)略政策發(fā)展演變歷程

1.1

非理性戰(zhàn)略探索階段(1949—1971年)

建國伊始，國家主要任務(wù)是盡快建立獨立的工業(yè)體系和國民經(jīng)濟體系，加上當(dāng)時人口相對較少，生產(chǎn)規(guī)模不大，環(huán)境容量較大，整體上經(jīng)濟建設(shè)與環(huán)境保護之間的矛盾尚不突出，所產(chǎn)生的環(huán)境問題大多是局部個別的生態(tài)破壞和環(huán)境污染，尚屬局部性的可控問題，未引起重視，沒有形成對環(huán)境問題的理性認(rèn)識，也沒有提出環(huán)境戰(zhàn)略和政策目標(biāo)。盡管政府提出了厲行節(jié)約、反對浪費、勤儉建國的方針，倡導(dǎo)了“愛國衛(wèi)生”和“除四害”等運動，但主要是針對當(dāng)時物質(zhì)匱乏、環(huán)境污染威脅到人的生存時的本能反應(yīng)，并不是有目的地解決環(huán)境污染問題[1]。該階段只是在水土保持、森林和野生生物保護等一些相關(guān)法規(guī)中提出了有關(guān)環(huán)境保護的職責(zé)和內(nèi)容[2-3]，包含了一些原始性的環(huán)境保護要求[4]。這一時期的國民經(jīng)濟建設(shè)中開始出現(xiàn)一些環(huán)境保護萌芽，但總體上是一個非理性的戰(zhàn)略探索階段。“一五”時期，工業(yè)建設(shè)布局將工業(yè)區(qū)和生活區(qū)分離，建設(shè)以樹林為屏障的隔離帶，減輕工業(yè)污染物對居民的直接危害[5];大躍進期間，“大煉鋼鐵”導(dǎo)致“三廢”放任自流，污染迅速蔓延;從1966年5月開始的“文革”──“十年**”，環(huán)境污染與生態(tài)破壞也迅速地由發(fā)生期上升到爆發(fā)期[3]。

1.2

環(huán)境保護基本國策：建立三大政策和八項管理制度(1972—1992年)

該階段是我國環(huán)保意識從啟蒙期逐步進入初步發(fā)展的階段，最后提出“環(huán)境保護是基本國策”。

從“十年**”以階級斗爭為綱到改革開放以經(jīng)濟建設(shè)為中心時期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不斷發(fā)展壯大，環(huán)境保護工作沒有及時跟上經(jīng)濟發(fā)展形勢，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的環(huán)境污染監(jiān)管處于失控狀態(tài)，所造成的環(huán)境問題十分嚴(yán)重。1972年發(fā)生的大連灣污染事件、薊運河污染事件、北京官廳水庫污染死魚事件，以及松花江出現(xiàn)類似日本水俁病的征兆，表明我國的環(huán)境問題已經(jīng)到了危急關(guān)頭;同年6月5日，聯(lián)合國第一次人類環(huán)境會議在瑞典斯德哥爾摩召開，在周恩來總理的關(guān)心推動下，我國派代表團參加了會議，自此政府開始認(rèn)識到我國也存在嚴(yán)重的環(huán)境問題，并且環(huán)境問題會對經(jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生重大影響。1973年第一次全國環(huán)境保護會議召開，拉開了環(huán)境保護工作的序幕[6]。之后一段時期內(nèi)，環(huán)境保護在我國的社會經(jīng)濟發(fā)展中的地位和作用不斷提升。1982年，國家設(shè)立城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護部，內(nèi)設(shè)環(huán)境保護局，結(jié)束了“國務(wù)院環(huán)境保護領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室”10年的臨時狀態(tài)[7]。1983年12月，第二次全國環(huán)境保護會議明確提出了“環(huán)境保護是一項基本國策”。1988年建立了直屬國務(wù)院的原國家環(huán)境保護局，自此環(huán)境管理機構(gòu)成為國家的一個獨立工作部門開始運行。

該階段主要推進“三廢”綜合治理，環(huán)境管理基礎(chǔ)制度逐步確立[8]。1979年9月，我國第一部環(huán)境法律──《中華人民共和國環(huán)境保護法(試行)》頒布，標(biāo)志著我國環(huán)境保護開始步入依法管理的軌道，其中明確規(guī)定了環(huán)境影響評價、“三同時”和排污收費等基本法律制度，并于1989年對其進行了修訂，為實現(xiàn)環(huán)境和經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展提供了法律保障。1981年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于在國民經(jīng)濟調(diào)整時期加強環(huán)境保護工作的決定》，提出了“誰污染、誰治理”的原則。1982年頒布《征收排污費暫行辦法》，排污收費制度正式建立。1989年4月底，在第三次全國環(huán)境保護會議上，系統(tǒng)地確定了環(huán)境保護三大政策和八項管理制度，即預(yù)防為主、防治結(jié)合，誰污染誰治理和強化環(huán)境管理的三大政策，以及“三同時”制度、環(huán)境影響評價制度、排污收費制度、城市環(huán)境綜合整治定量考核制度、環(huán)境目標(biāo)責(zé)任制度、排污申報登記和排污許可證制度、限期治理制度和污染集中控制制度。這些政策和制度，先以國務(wù)院政令頒發(fā)，后進入各項污染防治的法律法規(guī)在全國實施，構(gòu)成了一個較為完整的“三大政策八項管理制度”體系，有效遏制了環(huán)境狀況更趨惡化的形勢[9]，一些政策直到今日仍還在發(fā)揮作用。

1.3

可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略：實施強化重點流域、區(qū)域污染治理(1992—2000年)

1992年，聯(lián)合國召開環(huán)境與發(fā)展大會，通過了《21世紀(jì)議程》，大會提出可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。1994年3月，國務(wù)院通過《中國21世紀(jì)議程》，將可持續(xù)發(fā)展總體戰(zhàn)略上升為國家戰(zhàn)略，進一步提升了環(huán)境保護基本國策的地位.最具代表意義的是，1998年原副部級的國家環(huán)境保護局被提升為正部級的國家環(huán)境保護總局。但由于這一階段我國工業(yè)化進程開始進入第一輪重化工時代，城市化進程加快，伴隨粗放式經(jīng)濟的高速發(fā)展，環(huán)境問題全面爆發(fā)，工業(yè)污染和生態(tài)破壞總體呈加劇趨勢，流域性、區(qū)域性污染開始出現(xiàn)，各級政府越來越重視污染防治工作，環(huán)保投入不斷增大，污染防治工作開始由工業(yè)領(lǐng)域逐漸轉(zhuǎn)向流域和城市污染綜合治理。

1994年淮河再次爆發(fā)污染事故，標(biāo)志著我國因歷史上污染累積帶來的環(huán)境事故已進入高發(fā)期。同年6月，由原國家環(huán)境保護局、原水利部和河南、安徽、江蘇、山東沿淮四省共同頒布《關(guān)于淮河流域防止河道突發(fā)性污染事故的決定(試行)》。這是我國大江大河水污染預(yù)防的第一個規(guī)章制度。1995年8月，國務(wù)院簽發(fā)了我國歷史上第一部流域性法規(guī)──《淮河流域水污染防治暫行條例》，明確了淮河流域水污染防治目標(biāo)[10]。1996年，《中國跨世紀(jì)綠色工程規(guī)劃》作為《國家環(huán)境保護“九五”計劃和2010年遠景目標(biāo)》的一個重要組成部分，按照突出重點、技術(shù)經(jīng)濟可行和發(fā)揮綜合效益的基本原則，提出對流域性水污染、區(qū)域性大氣污染實施分期綜合治理。流域?qū)用鎲訉嵤?3211”工程，即“三河”(淮河、遼河、海河)、“三湖”(太湖、滇池、巢湖)、“兩控區(qū)”(二氧化硫控制區(qū)和酸雨控制區(qū))、“一市”(北京市)、“一海”(渤海)，重點集中力量解決危及人民生活、危害身體健康、嚴(yán)重影響景觀、制約經(jīng)濟社會發(fā)展的環(huán)境問題[11]。

該階段開始啟動重點城市環(huán)境治理。1998年我國政府批準(zhǔn)劃定了酸雨控制區(qū)和二氧化硫控制區(qū)，涉及27個省(自治區(qū)、直轄市)的175個城市/地區(qū)，總面積約為109×104km2，推進“兩控區(qū)”大氣污染防治。其間，大部分城市實施燃煤鍋爐改造，推廣清潔能源的使用，建立高污染燃料禁燃區(qū)，并開始規(guī)模建設(shè)城市污水治理設(shè)施，采取大氣污染治理措施，大大改善了城市環(huán)境質(zhì)量。這一時期，城市環(huán)境綜合整治和城市環(huán)境綜合整治定量考核開始實施，初步建立了以環(huán)境保護目標(biāo)責(zé)任制、城市環(huán)境綜合整治定量考核、創(chuàng)建環(huán)境保護模范城市為主要內(nèi)容的一套具有中國特色的城市環(huán)境管理模式。

1.4

環(huán)境友好型戰(zhàn)略：控制污染物排放總量，推進生態(tài)環(huán)境示范創(chuàng)建(2001—2012年)

黨的十六大以來，中共中央、國務(wù)院提出樹立和落實科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會主義和諧社會、建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會等新思想、新戰(zhàn)略、新舉措。2005年3月12日，胡錦濤同志在中央人口資源環(huán)境工作座談會上提出，要“努力建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會”。黨的十六屆五中全會指出，要加快建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，并首次把建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會確定為國民經(jīng)濟與社會發(fā)展中長期規(guī)劃的一項戰(zhàn)略任務(wù)。2006年4月召開的第六次全國環(huán)境保護大會，提出了“三個轉(zhuǎn)變”的戰(zhàn)略思想。2011年12月召開的第七次全國環(huán)境保護大會，提出了“積極探索在發(fā)展中保護、在保護中發(fā)展的環(huán)境保護新道路”。

這一時期，我國經(jīng)濟高速增長，重化工業(yè)加快發(fā)展，給生態(tài)環(huán)境帶來了前所未有的壓力，中共中央、國務(wù)院審時度勢，著力實施污染物排放總量控制[12]。總量控制制度最早是在1996年8月印發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于環(huán)境保護若干問題的決定》中提出的，其中明確要求“要實施污染物排放總量控制，建立總量控制指標(biāo)體系和定期公布制度”。“九五”期間實施的《全國主要污染物排放總量控制計劃》，明確提出了“一控雙達標(biāo)”的環(huán)保工作思路。“十五”期間雖然制定了主要污染物排放量減少10%~20%的目標(biāo)，但五項總量控制指標(biāo)并未完成，基本上是“有總量無控制”，總量控制目標(biāo)“基本落空”。“十一五”期間總量控制提升到國家環(huán)境保護戰(zhàn)略高度，環(huán)境保護規(guī)劃實現(xiàn)了由軟約束向硬約束的轉(zhuǎn)變，其中將二氧化硫和化學(xué)需氧量作為兩項“剛性約束”指標(biāo)。這一時期在總量控制制度設(shè)計、管理模式和落實方式上進行了大量創(chuàng)新，突破了“有總量、有控制、重考核”的制度關(guān)鍵，實施結(jié)構(gòu)減排、工程減排、管理減排“三大減排”戰(zhàn)略，化學(xué)需氧量和二氧化硫雙雙超額完成減排任務(wù)。“十二五”期間，總量控制進一步拓展優(yōu)化，在“十一五”二氧化硫和化學(xué)需氧量的基礎(chǔ)上，將氨氮和氮氧化物納入約束性控制指標(biāo);同時，將農(nóng)業(yè)源和機動車納入控制領(lǐng)域。“十二五”末，四項污染物的總量控制計劃圓滿完成[13]。在總量減排推進過程中，環(huán)保投入大大增加，“十五”期間較“九五”翻了一番，占GDP的比例首次超過1%;“十一五”期間進一步加大，相當(dāng)于過去20多年對環(huán)保的總投入[7]，有效提升了當(dāng)時欠賬較大的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施能力建設(shè)，全國設(shè)市城市污水處理率由2005年的52%升至72%，城市生活垃圾無害化處理率由52%升至78%，火電脫硫裝機比重由12%升至82.6%。

這一時期，生態(tài)環(huán)境保護示范創(chuàng)建工作蓬勃開展，在全國初步形成了生態(tài)省(市、縣)、環(huán)境優(yōu)美鄉(xiāng)鎮(zhèn)、生態(tài)村的生態(tài)示范系列創(chuàng)建體系。海南、浙江、福建等14個省(自治區(qū)、直轄市)開展了生態(tài)省(區(qū))建設(shè)，近500個縣(市)開展了生態(tài)縣(市)創(chuàng)建工作。全國有389個縣(市)被命名為國家級生態(tài)示范區(qū)，629個鎮(zhèn)(鄉(xiāng))被命名為全國環(huán)境優(yōu)美鄉(xiāng)鎮(zhèn)。各地在生態(tài)示范創(chuàng)建過程中，大力發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)，加強生態(tài)環(huán)境保護和建設(shè)，推進生態(tài)人居建設(shè)，培育生態(tài)文化，促進了所轄區(qū)域社會、經(jīng)濟與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。圍繞環(huán)境保護的重點城市，啟動了大規(guī)模城市環(huán)境綜合整治，相繼評選出70多個“環(huán)境保護模范城市”[8]。大力開展節(jié)約型機關(guān)、綠色學(xué)校創(chuàng)建、綠色社區(qū)創(chuàng)建等社會環(huán)保示范創(chuàng)建活動。

同時，在環(huán)境友好型戰(zhàn)略驅(qū)動下，這一時期的環(huán)境監(jiān)管和政策管理整體能力進一步提升。2008年成立環(huán)境保護部，組建華東、華南、西北、西南、東北、華北六大區(qū)域環(huán)境保護督察中心;并且，在實行總量控制、定量考核、嚴(yán)格問責(zé)的同時，多種政策綜合調(diào)控開始受到重視，從主要用行政辦法保護環(huán)境轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合運用法律、經(jīng)濟、技術(shù)和必要的行政辦法解決環(huán)境問題[14]，政策體系基本成型。《大氣污染防治法》《水污染防治法》等法律法規(guī)適應(yīng)新形勢再次進行修改，《放射性污染防治法》《環(huán)境影響評價法》《清潔生產(chǎn)促進法》《循環(huán)經(jīng)濟促進法》相繼出臺;2006年中央財政預(yù)算賬戶首次設(shè)立“211環(huán)境保護”科目，在財政預(yù)算賬戶里開始有了環(huán)保戶頭，為以后深化環(huán)保財政改革打下了基礎(chǔ);排污權(quán)交易、生態(tài)補償、綠色信貸、綠色保險、綠色證券等環(huán)境經(jīng)濟政策試點啟動并逐步落地實施;2008年，國家衛(wèi)星環(huán)境應(yīng)用中心建設(shè)開始啟動，環(huán)境與災(zāi)害監(jiān)測小衛(wèi)星成功發(fā)射，標(biāo)志著環(huán)境監(jiān)測預(yù)警體系進入了從“平面”向“立體”發(fā)展的新階段。2005年2月16日，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》締約國簽訂的《京都議定書》正式生效，《中國應(yīng)對氣候變化國家方案》出臺，中國積極參加多邊環(huán)境談判，以更加開放的姿態(tài)和務(wù)實合作的精神參與全球環(huán)境治理。

1.5

生態(tài)文明戰(zhàn)略：推進環(huán)境質(zhì)量改善和“美麗中國”建設(shè)(2013年至今)

自2013年黨的十八屆三中全會召開以來，以習(xí)近平同志為核心的中共中央把生態(tài)文明建設(shè)擺在治國理政的突出位置。黨的十八大通過的《中國共產(chǎn)黨章程(修正案)》，把“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民建設(shè)社會主義生態(tài)文明”寫入《黨章》，這是國際上第一次將生態(tài)文明建設(shè)納入一個政黨特別是執(zhí)政黨的行動綱領(lǐng)中。中央把生態(tài)環(huán)境保護放在政治文明、經(jīng)濟文明、社會文明、文化文明、生態(tài)文明“五位一體”的總體布局中統(tǒng)籌考慮，生態(tài)環(huán)境保護工作成為生態(tài)文明建設(shè)的主陣地和主戰(zhàn)場，環(huán)境質(zhì)量改善逐漸成為環(huán)境保護的核心目標(biāo)和主線任務(wù)，環(huán)境戰(zhàn)略政策改革進入加速期[15]。2015年4月，《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》對生態(tài)文明建設(shè)進行全面部署;2015年9月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》，提出到2020年構(gòu)建系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系。

2018年3月，第十三屆全國人大一次會議通過了《中華人民共和國憲法修正案》，把生態(tài)文明和“美麗中國”寫入《憲法》，這就為生態(tài)文明建設(shè)提供了國家根本大法遵循。特別是在2018年5月召開的全國第八次生態(tài)環(huán)境保護大會上，正式確立了習(xí)近平生態(tài)文明思想，這是在我國生態(tài)環(huán)境保護歷史上具有里程碑意義的重大理論成果，為環(huán)境戰(zhàn)略政策改革與創(chuàng)新提供了思想指引和實踐指南[16]。習(xí)近平生態(tài)文明思想已經(jīng)成為指導(dǎo)全國生態(tài)文明、綠色發(fā)展和“美麗中國”建設(shè)的指導(dǎo)思想，在國際層面也提升了世界可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略思想。

這一階段圍繞全面建成小康社會目標(biāo)建設(shè)，改善環(huán)境質(zhì)量成為環(huán)境保護工作的核心，也是響應(yīng)社會的迫切需求，環(huán)境政策改革呈現(xiàn)了前所未有的巨大進展[17]：①環(huán)境法治體系向系統(tǒng)化和縱深化發(fā)展。2014年4月我國修訂完成了《環(huán)境保護法》，這是對1989年版本25年后的新修，被稱為“史上最嚴(yán)”的環(huán)保法;隨后，《大氣污染防治法》《水污染防治法》等相繼完成修訂;新出臺的《環(huán)境保護稅法》《土壤污染防治法》等也開始實施。②環(huán)境監(jiān)管體制改革取得重大突破。2015年10月召開的黨的十八屆五中全會明確提出實行省級以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度，這有望大幅度提升我國生態(tài)環(huán)境監(jiān)管能力。2018年3月17日，十三屆全國人大一次會議批準(zhǔn)《國務(wù)院機構(gòu)改革方案》，組建生態(tài)環(huán)境部，統(tǒng)一實行生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法。③推進建立最嚴(yán)格的環(huán)境保護制度。隨著污染治理進入攻堅階段，中央深入實施大氣、水、土壤污染防治三大行動計劃，部署污染防治攻堅戰(zhàn)，建立并實施中央環(huán)境保護督察制度，以中央名義對地方黨委政府進行督察，如此高規(guī)格、高強度的環(huán)境執(zhí)法史無前例。④環(huán)境經(jīng)濟政策改革加速。明確了建立市場化、多元化生態(tài)補償機制改革方向，補償范圍由單領(lǐng)域補償延伸至綜合補償，跨界水質(zhì)生態(tài)補償機制基本建立;全國共有28個省(自治區(qū)、直轄市)開展排污權(quán)有償使用和交易試點;出臺了國際上第一個專門以環(huán)境保護為主要政策目標(biāo)的環(huán)境保護稅，也意味著自1982年開始在全國實施的排污收費政策退出歷史舞臺;加快推進建設(shè)綠色金融體系，由我國主導(dǎo)完成的《2018年G20可持續(xù)金融綜合報告》得到了世界各國的認(rèn)同[18]。

環(huán)境戰(zhàn)略政策體系構(gòu)建

經(jīng)過新中國成立70年的變遷和發(fā)展，我國基本形成了符合國情的、較為完善的環(huán)境戰(zhàn)略政策體系，對環(huán)境保護事業(yè)發(fā)展發(fā)揮了不可替代的支撐作用，為深入推進生態(tài)文明建設(shè)和實現(xiàn)“美麗中國”偉大目標(biāo)提供了重要政策保障。這一體系主要包括生態(tài)文明和環(huán)境保護的法律、體制、責(zé)任制、政策、共治等五大領(lǐng)域和方面。

2.1

生態(tài)文明和環(huán)境保護法律體系

從1978年《憲法》首次將環(huán)境保護列入，1979年我國第一部環(huán)境法律──《中華人民共和國環(huán)境保護法(試行)》頒布，2014年完成新一輪《環(huán)境保護法》重大修訂，到2018年3月生態(tài)文明進入《憲法》，我國的環(huán)境保護法律體系隨著環(huán)保工作的不斷推進，經(jīng)歷了一個逐步建立、發(fā)展和完善的過程。其中，依法治國為環(huán)境保護提供了強大動力，對環(huán)境保護法律體系建設(shè)起到了決定性作用。我國不僅在《憲法》《民法通則》《刑法》等基本法律中明確了有關(guān)資源利用和生態(tài)環(huán)境保護的規(guī)范要求，而且在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《循環(huán)經(jīng)濟促進法》等社會經(jīng)濟發(fā)展和資源開發(fā)利用等相關(guān)法律中也明確了環(huán)境保護的立法目標(biāo);在生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域，水、氣、土、固廢等各要素污染防治法以及環(huán)境影響評價、野生動植物保護等專項法或單行法已經(jīng)出臺實施并不斷完善，共制定環(huán)保法律13部，資源保護與管理法律20余部，生態(tài)環(huán)保行政法規(guī)30余部，基本形成了以《環(huán)境保護法》為龍頭的法律法規(guī)體系，特別是新修訂的《環(huán)境保護法》為環(huán)境保護主管部門增設(shè)了查封、扣押執(zhí)法權(quán)限，并在處罰方式上增加了行政拘留、按日計罰等硬手段，最高人民法院設(shè)立環(huán)境資源審判庭，開啟了系統(tǒng)的環(huán)境司法專門化改革，加上實施最嚴(yán)格的環(huán)境執(zhí)法，長期以來“環(huán)境違法是常態(tài)”的局面正在扭轉(zhuǎn)。2018年全國實施行政處罰案件18.6×104件，罰款數(shù)額152.8×108元，同比增長32%，是新《環(huán)境保護法》實施前(2014年)的4.8倍。

2.2

生態(tài)文明和生態(tài)環(huán)境保護體制

新中國成立70年來，我國環(huán)境行政機構(gòu)歷經(jīng)五次重大跨越，環(huán)保機構(gòu)不斷升格，生態(tài)環(huán)保職能逐步健全，環(huán)保機構(gòu)和能力不斷增強，環(huán)境監(jiān)管不斷提升。“三廢”污染催生了國務(wù)院環(huán)境保護領(lǐng)導(dǎo)小組的成立。隨著環(huán)境污染問題的持續(xù)加劇，環(huán)保工作日益成為政府日常工作的重要部分，臨時性的環(huán)保機構(gòu)已不適應(yīng)時代的需要，國家環(huán)境保護局、國家環(huán)境保護總局、環(huán)境保護部在各個環(huán)保歷史階段的需要下相繼設(shè)立。隨著生態(tài)環(huán)境問題越來越需要整體性考慮，生態(tài)環(huán)境保護職責(zé)分散交叉、所有者與監(jiān)管者職責(zé)不清的問題越來越突出，實施生態(tài)環(huán)境統(tǒng)一監(jiān)管，增強生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的統(tǒng)一性、權(quán)威性、有效性就進入了改革議程，2018年成立生態(tài)環(huán)境部。新成立的生態(tài)環(huán)境部的基本職責(zé)定位統(tǒng)一行使生態(tài)環(huán)境監(jiān)管，重點強化生態(tài)環(huán)境制度制定、監(jiān)測評估、監(jiān)督執(zhí)法和督察問責(zé)四大職能，堅持所有者與監(jiān)管者分離，污染防治與生態(tài)保護實施統(tǒng)一監(jiān)管執(zhí)法，污染治理實施城鄉(xiāng)統(tǒng)一監(jiān)管。為了解決現(xiàn)行以塊為主的地方環(huán)保管理體制存在的難以落實對地方政府及其相關(guān)部門的監(jiān)督責(zé)任、地方保護主義對環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法的干預(yù)等突出問題，省級以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理改革啟動并逐步推進。長江、黃河、淮河、海河、珠江、松遼、太湖七大流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理局設(shè)立，作為生態(tài)環(huán)境部設(shè)在七大流域的派出機構(gòu)，主責(zé)流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法相關(guān)工作，海河、珠江、太湖流域還統(tǒng)籌了相關(guān)海域生態(tài)環(huán)境監(jiān)管，太湖統(tǒng)籌了東海海域的監(jiān)管職能，統(tǒng)一為生態(tài)環(huán)境部太湖流域東海海域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理局。日益完善的生態(tài)環(huán)境保護體制改革為我國新時代生態(tài)環(huán)境保護工作打下了扎實的體制基礎(chǔ)。

2.3

符合國情的生態(tài)環(huán)境目標(biāo)責(zé)任制

我國在通過行政性管制政策來推進落實黨委政府和企業(yè)的環(huán)境責(zé)任方面開展了許多創(chuàng)新性探索。自20世紀(jì)80年代以來，逐步探索出一條具有中國特色的環(huán)境保護目標(biāo)責(zé)任體系和問責(zé)機制：1989年的《環(huán)境保護法》確立了地方各級人民政府對轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量負責(zé)制;“十一五”開始實施主要污染物減排目標(biāo)責(zé)任考核;“十二五”增加了主要污染物減排指標(biāo)，減排目標(biāo)責(zé)任體系注重約束性指標(biāo)完成情況，開始關(guān)注政府相關(guān)部門常態(tài)化的環(huán)境保護分工機制;“十三五”期間，環(huán)境目標(biāo)考核從強調(diào)主要污染物總量減排調(diào)整到以環(huán)境質(zhì)量為核心，特別是污染防治攻堅戰(zhàn)和藍天保衛(wèi)戰(zhàn)的考核體系得到了進一步加強，強調(diào)建立生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域相關(guān)部門常態(tài)化的分工機制。2016年以后，我國的環(huán)境保護目標(biāo)責(zé)任體系建構(gòu)進入了新階段，引入了生態(tài)文明建設(shè)綜合評價考核和中央環(huán)保督察制度，通過建立領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害終身追責(zé)制度和生態(tài)環(huán)境保護督察制度來落實“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”[19]，目前完成了全國31個省(自治區(qū)、直轄市)的中央環(huán)保督察和“回頭看”，各級黨委和政府的生態(tài)環(huán)境保護責(zé)任通過制度得到了落實。在企業(yè)生態(tài)環(huán)境責(zé)任方面，推動從以環(huán)境影響評價為主向環(huán)境影響評價、排污許可、企業(yè)環(huán)境信息公開、生態(tài)環(huán)境損害賠償共抓轉(zhuǎn)變，正在建立以排污許可證為核心的固定污染源監(jiān)管制度。目前，企業(yè)環(huán)境信息公開制度不斷健全，生態(tài)環(huán)境損害賠償進入全國試行階段，全國已經(jīng)核發(fā)完成24個重點行業(yè)約4×104張排污許可證，管控大氣污染物主要排放口48 556個、水污染物主要排放口33 083個。

2.4

生態(tài)環(huán)境市場經(jīng)濟政策體系

環(huán)境經(jīng)濟政策在我國環(huán)境政策體系中的地位總體上是一個上升發(fā)展趨勢。我國環(huán)境政策改革創(chuàng)新的歷史進程就是由過去單一命令控制型環(huán)境政策向多種環(huán)境政策手段綜合并用轉(zhuǎn)變的一個過程，在環(huán)境保護工作中越來越廣泛地運用環(huán)境經(jīng)濟政策，手段越來越多，調(diào)控范圍也從生產(chǎn)環(huán)節(jié)擴展到整個經(jīng)濟過程，作用方式也從過去的懲罰性為主向懲罰和激勵雙向調(diào)控轉(zhuǎn)變。目前已經(jīng)形成了環(huán)保投資、環(huán)境稅費價格、生態(tài)補償、排污權(quán)交易、綠色金融等在內(nèi)的政策體系，在籌集環(huán)保資金、激勵企業(yè)環(huán)境行為、提供環(huán)保動力方面發(fā)揮了重要作用。國家環(huán)境污染治理投資總體呈現(xiàn)增加趨勢，2017年達9 539×108元，占GDP的1.15%;已經(jīng)建立綠色稅制，環(huán)境稅費改革已基本完成，資源稅、消費稅等環(huán)境相關(guān)稅收也在為適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)要求進行調(diào)整;綠色金融成為推動生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護工作的重要力量，我國成為全球綠色金融的積極倡議者，目前已經(jīng)構(gòu)建形成綠色金融體系，2018年全國綠色信貸余額近90 000×108元，發(fā)行綠色債券1 963×108元，成為全球最大的綠色信貸和綠色債券市場;全國有20多個省(自治區(qū)、直轄市)開展了環(huán)境污染責(zé)任保險試點，2017年為16 000多家企業(yè)提供的風(fēng)險保障金額約300×108元。積極創(chuàng)新探索運用市場機制與模式，財政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等相關(guān)部門積極推進在污水、垃圾處理領(lǐng)域探索實施PPP、環(huán)境污染第三方治理;截至2018年8月，排污權(quán)有償使用和交易地方試點一級市場征收排污權(quán)有償使用費累計118×108元，在二級市場累計交易金額72×108元，從未有任何一個國家像我國政府這樣大范圍探索排污交易試點，反映了我國政府對利用市場機制推進污染治理的強烈意愿。生態(tài)補償制度不斷完善，補償范圍基本覆蓋重點生態(tài)功能區(qū)與流域以及大氣、森林、草原、海洋等重點領(lǐng)域，初步形成了多元化生態(tài)補償格局。

2.5

多元有效的生態(tài)環(huán)境治理格局

新中國成立70年來，我國的環(huán)保發(fā)展史也是一個不斷強化治理主體責(zé)任、保護相關(guān)環(huán)境權(quán)益、推進環(huán)境共同治理的過程，實現(xiàn)了從初始的政府直控型治理轉(zhuǎn)向社會制衡型治理、從單維治理到多元共治的根本轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮各個治理主體的功能，逐步形成了黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、市場推動、企業(yè)實施、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系。隨著環(huán)境影響評價、環(huán)境保護行政許可聽證、環(huán)境信息公開等系列立法政策的實施，到2018年《環(huán)境影響評價公眾參與辦法》的出臺，環(huán)境保護公眾參與制度的法制化、規(guī)范化程度不斷提高，從注重對公眾環(huán)境實體權(quán)益的保障，向同時重視公眾的環(huán)境程序權(quán)益方向發(fā)展，逐步形成了以政府治理為主導(dǎo)、社會各方積極參與的治理模式。政府通過多渠道、多方式公開環(huán)境信息，各級政府的網(wǎng)絡(luò)信息平臺成為公眾參與的重要平臺，包括專題聽證、投訴電話、信訪體系等多種方式，成為公眾參與的重要途徑。政府環(huán)境信息公開已成為社會各方參與和監(jiān)督政府環(huán)境行為的一種重要手段，基本建立了企業(yè)環(huán)境信息公開制度建設(shè)，特別是上市公司環(huán)境信息公開制度，通過向社會各方提供便利渠道發(fā)揮社會公眾的監(jiān)督功能。民間環(huán)保團體在環(huán)境教育、倡議和利益表達上所發(fā)揮的作用日益凸顯。此外，全國人大常委會通過對環(huán)境法律實施執(zhí)法檢查，發(fā)揮了重要的監(jiān)督作用。2018年以來，全國人大常委會開展了《大氣污染防治法》《海洋環(huán)境保護法》《水污染防治法》執(zhí)法檢查，為污染防治攻堅戰(zhàn)貢獻了“人大力量”。環(huán)境司法制度在不斷加強，加強環(huán)境司法能力建設(shè)、完善司法救濟功能越來越發(fā)揮重要作用，通過環(huán)境資源審判來落實最嚴(yán)格的源頭保護、損害賠償和責(zé)任追究制度。

新時期環(huán)境戰(zhàn)略政策改革方向

我國目前已經(jīng)形成了較為完善的環(huán)境戰(zhàn)略政策體系，為環(huán)境質(zhì)量改善提供了堅實保障和支撐，但是依然面臨一系列挑戰(zhàn)。特別是社會主義基本矛盾變化對環(huán)境政策改革提出了新的要求，十九大報告明確指出，“我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。”當(dāng)前和今后一段時期，人民群眾日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要與更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品的供給能力不足之間的矛盾依然突出。環(huán)境戰(zhàn)略政策改革需要回應(yīng)社會基本矛盾變化產(chǎn)生的改革要求，通過繼續(xù)深化改革提供優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品，為發(fā)展轉(zhuǎn)型階段提供新的動力。另外，環(huán)境政策無法滿足環(huán)境治理體系現(xiàn)代化建設(shè)新需要。當(dāng)前的環(huán)境政策體系還存在對行政管制型、市場經(jīng)濟政策和社會治理政策的邊界和分工不清、認(rèn)識不到位等問題，各個治理主體發(fā)揮的作用不平衡，政府有形之手和市場無形之手關(guān)系沒有完全理順，環(huán)境政策體系尚未充分體現(xiàn)對各類治理主體的有效激勵和約束，社會各方主體的積極性和能動性尚未充分調(diào)動起來。因此，生態(tài)環(huán)境保護戰(zhàn)略、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系仍需要順應(yīng)環(huán)境質(zhì)量轉(zhuǎn)型、環(huán)境健康維護、生態(tài)系統(tǒng)安全保障和生態(tài)環(huán)境保護統(tǒng)一監(jiān)管的需要，適應(yīng)“山水林田湖草”這一“生命共同體”統(tǒng)一保護、統(tǒng)一監(jiān)管需求等做出不斷的改革和創(chuàng)新。

3.1

生態(tài)環(huán)境保護戰(zhàn)略基本走向

十九大報告提出了新時代生態(tài)文明建設(shè)的宏偉藍圖和實現(xiàn)“美麗中國”目標(biāo)的戰(zhàn)略安排，2035年實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)、“美麗中國”目標(biāo)基本實現(xiàn)。這需要保持和增強生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略定力，堅持節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針，形成節(jié)約資源和保護環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式。到2035年之前，環(huán)境質(zhì)量改善仍然是環(huán)境保護工作的主線，要繼續(xù)穩(wěn)步推進水、大氣環(huán)境質(zhì)量達標(biāo)和土壤污染安全管控;協(xié)同推進氣候變化和大氣污染減排，促進實現(xiàn)2030年碳減排達峰目標(biāo)和同期環(huán)境空氣質(zhì)量改善目標(biāo)。歷史性原因造成的結(jié)構(gòu)性、布局性問題導(dǎo)致環(huán)境風(fēng)險事故進入高發(fā)期，環(huán)境風(fēng)險管控成為常態(tài)性工作，需要加快提升環(huán)境風(fēng)險管控水平;隨著“綠水青山就是金山銀山”理念的深入實踐，自然生態(tài)系統(tǒng)保護和修復(fù)，以及城市生態(tài)系統(tǒng)的保護和增值，已越來越受到廣泛關(guān)注;推進落實生態(tài)環(huán)境空間評價和分區(qū)分類管控，加強生態(tài)環(huán)境空間監(jiān)管，成為生態(tài)環(huán)境保護的基礎(chǔ)性工作;形成黨委、政府、市場、社會等各方互相監(jiān)督、互相促進的現(xiàn)代化治理格局，協(xié)調(diào)推進流域、區(qū)域、地方的高質(zhì)量發(fā)展與高水平保護，提供更多的優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品，以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要。

3.2

生態(tài)環(huán)境保護政策改革目標(biāo)

生態(tài)環(huán)境保護政策改革的目標(biāo)是實現(xiàn)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化和環(huán)境治理能力現(xiàn)代化。環(huán)境治理體系現(xiàn)代化需要推進建立黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、市場實施、企業(yè)落責(zé)、社會參與的生態(tài)環(huán)境治理大格局，也要重視統(tǒng)籌發(fā)揮好人大、政協(xié)、法院和檢察院的作用，形成各司其職、互相監(jiān)督、互相協(xié)作、互相促進、均衡有效的治理架構(gòu)。環(huán)境治理能力現(xiàn)代化要強化生態(tài)環(huán)境保護政治建設(shè)，提升各級黨委生態(tài)環(huán)境治理的能力水平，落實各級黨委在生態(tài)環(huán)境治理中的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任;要落實政府的生態(tài)保護投入責(zé)任和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)達標(biāo)要求，充分調(diào)動政府生態(tài)環(huán)境保護工作的積極性和能動性;要運用市場機制實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境資源的優(yōu)化配置，提高優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品供給的效率水平;要實施最嚴(yán)格的環(huán)境管理和監(jiān)管執(zhí)法，落實企業(yè)污染治理的主體責(zé)任;要充分保障社會公眾環(huán)境權(quán)益，形成綠色生活和綠色消費的社會環(huán)境，發(fā)揮社會公眾的治理力量。

3.3

生態(tài)環(huán)境保護政策改革方向

新時期生態(tài)文明建設(shè)和“美麗中國”目標(biāo)基本實現(xiàn)，對生態(tài)環(huán)境政策改革創(chuàng)新提出了新的歷史要求，生態(tài)環(huán)境保護政策創(chuàng)新正面臨著前所未有的歷史機遇，緊緊圍繞實現(xiàn)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化和環(huán)境治理能力現(xiàn)代化，深入推進生態(tài)環(huán)境保護政策改革[19-20]。

a

深化生態(tài)環(huán)境管理體制改革。環(huán)境管理體制改革是生態(tài)文明體制改革的關(guān)鍵和核心，基于生態(tài)系統(tǒng)的整體性，強調(diào)環(huán)境與發(fā)展的綜合決策和“山水林田湖草”的綜合管理，強調(diào)流域綜合治理和區(qū)域生態(tài)環(huán)境關(guān)聯(lián)性，強調(diào)所有者和監(jiān)管者分離。研究成立中央生態(tài)文明建設(shè)指導(dǎo)委員會，強化對資源管理、經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護的統(tǒng)籌決策協(xié)調(diào);繼續(xù)完善國家、區(qū)域、流域、地方生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制和能力建設(shè)，整合涉及土壤、農(nóng)田、漁業(yè)水域、森林、草原、濕地、荒漠、野生動植物等所有生態(tài)保護和污染防治的監(jiān)督管理內(nèi)容，進一步突出生態(tài)環(huán)境的獨立性監(jiān)督和生態(tài)環(huán)境統(tǒng)一監(jiān)管;明確規(guī)范各相關(guān)部門的生態(tài)環(huán)境保護權(quán)責(zé)，加強跨部門、跨地區(qū)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和陸海統(tǒng)籌協(xié)作;構(gòu)建以國家公園為主體的自然保護地體系，重點完善自然保護地體系監(jiān)管;推進中央機構(gòu)改革后地方機構(gòu)的職責(zé)鞏固和能力提高，強化基層生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法能力，將農(nóng)村生態(tài)環(huán)境監(jiān)管工作納入統(tǒng)一監(jiān)管體系，探索不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制與模式。促進建立多元化、社會化生態(tài)環(huán)境監(jiān)管，引入第三方機構(gòu)參與企業(yè)環(huán)境行為的監(jiān)管，彌補政府能力有限和監(jiān)管不足的缺陷。

b

構(gòu)建生態(tài)文明和環(huán)境保護法治體系。開展相關(guān)法律法規(guī)的生態(tài)化“改造”，對不符合生態(tài)文明建設(shè)要求的進行修訂。推進長江流域、京津冀區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護等立法。加快修訂《土地管理法》《循環(huán)經(jīng)濟促進法》《礦產(chǎn)資源法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》等法律，制定和完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)、國土空間規(guī)劃和保護、國家公園、海洋、應(yīng)對氣候變化、排污許可、生態(tài)補償、生態(tài)環(huán)境損害賠償、生態(tài)保護紅線、生物多樣性保護等方面的法律法規(guī)。推進綠色生產(chǎn)消費、生態(tài)環(huán)境教育等方面的相關(guān)立法，為生態(tài)文明體制改革提供法治保障。加強流域、區(qū)域和地方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定和實施的引導(dǎo)和規(guī)范，積極支持和推動地方制定地方環(huán)保法規(guī)或者規(guī)章。健全環(huán)境行政執(zhí)法和環(huán)境司法銜接機制以及環(huán)境案件審理制度，強化公民環(huán)境訴訟權(quán)的司法保障，完善環(huán)境公益訴訟的法律程序。積極參與國際環(huán)境法合作，推動“一帶一路”環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)。

c

建立生態(tài)環(huán)境空間管控制度。國土空間的資源屬性和優(yōu)化配置利用越來越受到重視，需要強化生態(tài)環(huán)境空間管控的前置引導(dǎo)作用，建立生態(tài)、大氣、水、土壤、海洋等要素環(huán)境管控分區(qū)，明確各要素空間差異化的生態(tài)環(huán)境功能屬性和管控要求，形成以“三線一單”為基礎(chǔ)的生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系，作為生態(tài)環(huán)境參與國土空間規(guī)劃、政策和標(biāo)準(zhǔn)等的主要平臺，同時強調(diào)空間管控在生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃中的基礎(chǔ)性作用。強化生態(tài)環(huán)境空間管控要求的落地性，把“三線一單”作為環(huán)境綜合決策的手段，作為國土空間“雙評價”的前提或基礎(chǔ)，服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展，為區(qū)域開發(fā)、資源利用、城鄉(xiāng)建設(shè)、空間規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入提供依據(jù)，為地方制定出臺有利于生態(tài)環(huán)境保護的土地、產(chǎn)業(yè)、投資等細化配套政策提供支撐，作為規(guī)劃環(huán)評、建設(shè)項目環(huán)評論證的基礎(chǔ)依據(jù)之一，為“放管服”改革提供支撐。推動生態(tài)環(huán)境空間管控的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)規(guī)范化、技術(shù)方法科學(xué)化、管理制度完善化，形成基本完善的“三線一單”數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范、配套規(guī)整和管理政策。

d

完善生態(tài)環(huán)境市場經(jīng)濟機制。改革節(jié)能環(huán)保財政賬戶，健全生態(tài)環(huán)境財政預(yù)算制度，建立生態(tài)環(huán)境保護投入穩(wěn)步增長機制，實現(xiàn)中央和地方生態(tài)環(huán)境財權(quán)和事權(quán)相匹配。探索建立生態(tài)產(chǎn)品核算和評價體系，建立政府主動購買生態(tài)產(chǎn)品的機制，在“綠水青山”優(yōu)化“金山銀山”方面做好“加法”，增加生態(tài)公共產(chǎn)品有效供給。研究將揮發(fā)性有機物等特征污染物納入環(huán)境保護稅征收范圍，繼續(xù)推進資源稅、消費稅、所得稅、增值稅等環(huán)境保護相關(guān)稅種的綠色化。全面建立自然資源有償、生態(tài)環(huán)境補償、自然資源和生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，建立市場化、多元化生態(tài)補償機制，特別是要建立充分體現(xiàn)地方發(fā)展權(quán)保障和生態(tài)產(chǎn)品貢獻的生態(tài)補償政策，加大對貧困地區(qū)和弱勢群體的補償力度，深入調(diào)整生態(tài)環(huán)境資源生產(chǎn)關(guān)系，從根本上理順經(jīng)濟關(guān)系和生態(tài)環(huán)境資源關(guān)系，促進各方全面建立生態(tài)環(huán)境資源資產(chǎn)價值理念。推進生態(tài)環(huán)境權(quán)益交易，全面建立環(huán)境權(quán)益交易的MRV(監(jiān)測-報告-核查)能力，完善交易平臺和市場，在全國范圍內(nèi)推進碳交易市場，推進碳交易機制成為碳排放2030年達峰的重要手段。在國家綠色金融改革創(chuàng)新試驗區(qū)探索的基礎(chǔ)上，針對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品的市場化屬性，創(chuàng)新推廣不同的綠色金融產(chǎn)品，引導(dǎo)和鼓勵長江等重點流域以及粵港澳大灣區(qū)等重點區(qū)域探索設(shè)立綠色發(fā)展基金;繼續(xù)推進綠色信貸、綠色債券、環(huán)境污染責(zé)任險等，不斷完善建立綠色金融體系。推進綠色“一帶一路”建設(shè)和綠色貿(mào)易，從國內(nèi)外統(tǒng)籌考慮生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善。

24日下午，慶祝中華人民共和國成立70周年活動新聞中心舉辦第一場專題集體采訪活動，介紹有關(guān)閱兵活動安排。

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建設(shè)公眾廣泛參與的社會治理體系。地方各級人民政府、教育主管部門和新聞媒體，依法履行生態(tài)環(huán)境保護宣傳教育責(zé)任，把生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護作為踐行中國特色社會主義核心價值觀和貫徹落實習(xí)近平生態(tài)文明思想的重要內(nèi)容;實施全民環(huán)境保護宣傳教育行動計劃，提高公眾環(huán)境行為自律意識，加快衣食住行向綠色消費轉(zhuǎn)變。建立生態(tài)環(huán)境監(jiān)測信息統(tǒng)一發(fā)布機制，通過各種媒體手段公開大氣、水、土壤等生態(tài)環(huán)境信息，全面落實排污單位、監(jiān)管部門、建設(shè)項目環(huán)境影響評價的信息公開，保障公眾環(huán)境信息知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和表達權(quán);健全環(huán)境立法、規(guī)劃、重大政策和項目環(huán)評等聽證和評價制度，在基層推進網(wǎng)格化監(jiān)管和人民環(huán)保監(jiān)督員制度，引導(dǎo)公眾和社會組織對政府環(huán)境管理與企業(yè)環(huán)境行為進行監(jiān)督和深入?yún)⑴c;理順環(huán)境公益訴訟體制機制，及時化解群眾糾紛;建立健全環(huán)境輿論監(jiān)測制度，提高環(huán)境社會輿情分析、研判和引導(dǎo)能力。

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夯實績效評估和責(zé)任機制。完善黨政綠色發(fā)展監(jiān)測、統(tǒng)計、評價、考核、責(zé)任和獎勵體系，建立充分體現(xiàn)生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展、地區(qū)特征和績效導(dǎo)向的政績考核評價體系和獎懲機制。建立盡職免責(zé)的環(huán)境監(jiān)管制度，完善環(huán)保督察巡視、自然資源資產(chǎn)負債表、生態(tài)環(huán)境審計、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計、損害責(zé)任追究等制度，落實地方黨委政府生態(tài)環(huán)境保護責(zé)任。進一步推進生態(tài)環(huán)境督察制度化、規(guī)范化、精簡化，形成中央生態(tài)環(huán)境保護督察、部門生態(tài)環(huán)境保護專項督察、省級政府環(huán)境監(jiān)察體系合理分工、高效協(xié)作的督察制度，發(fā)揮對生態(tài)環(huán)境違法違規(guī)行為的震懾和“靶向”監(jiān)管落責(zé)功能，強化對地方黨委政府履責(zé)的監(jiān)督力度，通過督察，強化落實“黨政同責(zé)”和“一崗雙責(zé)”。推進以排污許可、環(huán)境司法、損害賠償?shù)嚷鋵嵠髽I(yè)主體責(zé)任，建立基于地方環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)管理的排污許可證“一證式”管理制度，積極推動建立企業(yè)排污許可信息耦合企業(yè)環(huán)境信用評價，通過打破信息不對稱壁障，強化社會各方對企業(yè)環(huán)境行為的監(jiān)管和激勵。

第五篇：關(guān)于中國現(xiàn)行行政區(qū)劃改革的思考

關(guān)于中國現(xiàn)行行政區(qū)劃改革的思考

09 歷史 張曼 ***0

近年來，許多學(xué)者認(rèn)為，對現(xiàn)行行政區(qū)劃進行必要的調(diào)整與改革，健全行政區(qū)劃體系，是解決中國當(dāng)前政治、經(jīng)濟、社會問題的一個必要的、有效的辦法。其主張既有涉及行政層級的撤消地級市、改革“市管縣”等，又有涉及行政邊界的“縮省”、“分省”等等。一國行政區(qū)劃受諸多復(fù)雜因素影響，但如何使中央有能力維護統(tǒng)一性，又讓地方以自主性來實現(xiàn)良好的地方治理，是其中的核心問題，也是困擾中國政治的一個關(guān)鍵難題。本文試圖從中央與地方的分權(quán)，地方間的權(quán)力于權(quán)利分配的視角，來理解中國歷史上特別是建國后的行政區(qū)劃及調(diào)整，并試圖對當(dāng)前行政區(qū)劃改革的各種主張進行重新審視。

一、政治地理方面的考慮

行政區(qū)劃是國家結(jié)構(gòu)形式在地理上的空間投影，是在充分考慮歷史淵源、人口聚集、經(jīng)濟條件、民族分布、文化背景、風(fēng)俗習(xí)慣等各種因素的基礎(chǔ)上而劃定的，它既可能長期固定不變，也可能發(fā)生變化。統(tǒng)治階級總是根據(jù)需要不斷地對其調(diào)整，比如邊界的改劃；建制的置、廢、并；行政中心的變遷；政區(qū)名稱的改動等。如何使中央有能力維護統(tǒng)一性，又讓地方以自主性來實現(xiàn)良好的地方治理，也是困擾中國政治的一個關(guān)鍵難題。

從政治地理角度考察，行政區(qū)劃基本有四個要素：

一是層次。一般而言，層次少便于中央管理，上情容易下達；層次多，上下阻隔，政令不易通達。中國幅員大，地形復(fù)雜，層次不能任意減少，但也不能過多，否則會使地方權(quán)力過大，削弱中央權(quán)力。中國目前的地方政府是基本上是省（直轄市、自治區(qū)）、（地級）市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級。

二是幅員，即政區(qū)的。中國歷史上有所謂“百里之縣”、“千里之郡”、“萬里之州”的說法，即指不同層次有不同的管理幅員，以便有效地進行統(tǒng)治。

三是邊界，即國家內(nèi)部政區(qū)之間的界線。政區(qū)既然是中央集權(quán)國家為管理地方而設(shè)置的一種區(qū)劃，其邊界的劃分當(dāng)然應(yīng)以有利于中央集權(quán)統(tǒng)治為原則，同時為考慮經(jīng)濟的發(fā)展，盡可能與地理環(huán)境相一致，這也是鞏固中央集權(quán)的基礎(chǔ)。因此歷史上出現(xiàn)過“山川形便”和“犬牙交錯”兩條相矛盾的原則。中國歷史上行政區(qū)劃邊界的變化，很大程度上是這兩個原則的并存和交替的過程。

四是行政中心。一個政區(qū)必定要有一個（有時有兩個）行政管理中心。這個中心位置的確定，主要是由地理環(huán)境所決定的。但當(dāng)政治形勢、幅員大小或自然環(huán)境發(fā)生變化時，行政中心也會發(fā)生變化。

二、中國歷史上的行政區(qū)劃與分權(quán)

自從周朝分封天下，秦始皇實行郡縣制，大致經(jīng)歷了郡制、州制、道制、路制、省制5個發(fā)展時期。從元朝起，積極推行了省制，一直沿用至今，沒有發(fā)生根本的變化。在各朝代的行政區(qū)劃調(diào)整中，中央與地方權(quán)力關(guān)系一直是核心問題之一，“一部中國行政區(qū)劃變遷史，也就是中央和地方權(quán)力調(diào)整史”，圍繞著分權(quán)與集權(quán)，各朝各代根據(jù)當(dāng)時制訂了相應(yīng)的政策，其中有諸多可資借鑒的經(jīng)驗與教訓(xùn)。

秦，根據(jù)人口劃分管理幅度，為控制地方打破地理規(guī)律劃分部分地區(qū)——秦始皇統(tǒng)一六國，全國實行郡縣制。秦嶺、淮河以北的北方諸郡幅員較小，約二三、三四、四五個郡當(dāng)今一省，這是因為黃河流域開發(fā)較早，人口較多，管理所需。秦嶺、淮河以南的郡幅員較大，是因為南方統(tǒng)治不久，開發(fā)較晚，人口稀少。長沙郡南端越過五嶺而有今廣東連縣地，這顯然是初平南越時，為了控制南越地方而設(shè)。

西漢，分割諸候領(lǐng)地，增加中央直接管轄的郡——西漢文帝時期，因同姓諸侯王地域大，人口多，實力強，對中央政權(quán)是威脅，于是采取“以親制疏”策略，分齊為七，分淮南為三，諸侯王國增至十七個，而中央政府控制24郡。景帝時實行消藩，將各諸侯王國的四邊的支郡消除，縮小諸候國的版圖，后引起叛亂。

唐，邊區(qū)地方權(quán)力逐漸集中，藩鎮(zhèn)割據(jù)，引起內(nèi)亂——唐初實行州縣兩級制，意在維護中央絕對權(quán)威。但是由于地域廣大、人口眾多、中央集權(quán)體制，地方官權(quán)力太小，容易削弱了地方上發(fā)展經(jīng)濟抵御邊防的能力。例如刺史無兵權(quán)，而邊防地區(qū)又不能軍事防御。于是在邊界地區(qū)逐步先后設(shè)置總管府、都督府直至軍、政、財、監(jiān)大權(quán)集于一身的節(jié)度使，又因邊區(qū)聯(lián)防需要，常使一人兼攝數(shù)鎮(zhèn)。于是邊區(qū)因軍事上需要實行三級制，而內(nèi)地還是二級制，最終于天寶末年爆發(fā)了安史之亂，安祿山即以身兼范陽、平盧、河?xùn)|三鎮(zhèn)節(jié)度使起兵反唐的。

宋：強化中央集權(quán)，削弱了地方對外防務(wù)對內(nèi)鎮(zhèn)撫能力，內(nèi)憂外患不止——宋朝接受了唐代藩鎮(zhèn)割據(jù)的教訓(xùn)，有意強化中央集權(quán)，削弱地方勢力，使其無法割據(jù)一方，然而府州龐大，中央無法直接統(tǒng)治，于是就設(shè)計出監(jiān)司機構(gòu)，每一機構(gòu)專司一樣事務(wù)，直屬中央，各司其職，互相牽制，于是產(chǎn)生道路制度。地方行政一是不在府州以上設(shè)立一級行政機構(gòu)和單一的長官，而是將各路不同事務(wù)，分為四種監(jiān)司，各司其職，不集權(quán)于一司一人；二是諸司分路不同，治所不一，有時諸司分路相同，但治所也不在一地。互相牽制，形成復(fù)式路制；三是府州可不通過監(jiān)司，直接向中央奏事。地方難以形成割據(jù)，達到中央高度集權(quán)、內(nèi)重外輕的目的。但這樣“強干弱枝”的結(jié)果，是大大削弱了地方對外防務(wù)對內(nèi)鎮(zhèn)撫的能力，內(nèi)憂外患不止。

元：為保證中央集權(quán)，省數(shù)目少，幅員遼闊，故意制造地理環(huán)境復(fù)雜，生產(chǎn)管理困難——元代地方行政區(qū)劃突出軍事統(tǒng)治，為防止被征服民族反抗，初年全國僅置7個省、行省，以后分為中書省和10行中書省，地域很大，權(quán)力集中，不能有效管理，于是分為多層次的復(fù)式政區(qū)，多的竟達5級，如果地方有事，應(yīng)變就比較困難。所以末年各地起義，不得不臨時分出許多行省、分省，導(dǎo)致地方行政制度的混亂。同時為軍事統(tǒng)治，劃分行省邊界時全不考慮地理條件，出現(xiàn)許多跨山越嶺，逾河渡江的政區(qū)，如陜西行省跨過秦嶺而有漢中盆地，湖廣行省以湖北、湖南為主而又越過五嶺而有廣西、海南。這種幅員遼闊、犬牙交錯的邊界劃分雖可遏制地方割據(jù)，但一是地域過大，不得不增加管理層次，施政不便；二是不同自然條件帶合在一個政區(qū)，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)管理也有影響。

明：地方三級管理，三權(quán)分立，避免地方權(quán)力過重，但地方行政效率受制，試行總督等地方集權(quán)制度——明代接受元朝教訓(xùn)，調(diào)整了部分省界，改行省為承宣布政使司，并分置都指揮使司、提刑按察使司，學(xué)習(xí)宋朝，實行三權(quán)分立，避免地方權(quán)力過重，形成割據(jù)。地方上實行三級管理，比較正常。這種分權(quán)確實起過遏制地方權(quán)力過大作用，但結(jié)果也與宋代一樣，如地方出現(xiàn)緊急事件，無專一的權(quán)力，于是又不得不推出總督、巡撫制度，只是在明代始終未成正式地方一級政權(quán)。

清：地方三級制，中央把持地方官員任免權(quán)，省界更符合自然地理情況，邊疆地區(qū)軍政合一，個別行政區(qū)注意貧富搭配——清代總督、巡撫正式成為省一級最高長官。各級地方官均由中央吏部銓選，并有期限和回避等制度，十分嚴(yán)格，故總督、巡撫權(quán)力雖大，很難形成割據(jù)。布政使、按察使名義上雖為督撫的屬員，實際上省內(nèi)具體事務(wù)由布、按兩司職掌，所以仍是三級制。但清代疆域十分遼闊，人口眾多，其統(tǒng)治強度，遠過于漢唐，所以三級制管理幅員還是過大，于是又產(chǎn)生了省與府州之間的道，作為省的派出機構(gòu)分管一部分府州。清朝在明朝的省界上略有調(diào)整，并對周邊的游牧區(qū)、漁獵區(qū)的劃分和建置，都比較符合自然山川形勝。清代在邊疆地區(qū)施行與內(nèi)地不同的行政區(qū)劃制度，由中央委派重臣，授以將軍、都統(tǒng)、大臣等官職，推行軍政合一的統(tǒng)治制度。清初改明南京為江南省，江南省分割為江蘇、安徽時，不依歷史上按自然條件南北分界，而是東西劃分，使兩省都跨有淮北、江南地，有將經(jīng)濟發(fā)達和相對貧困地區(qū)搭配的意思。

建國后：并省并縣調(diào)整鄉(xiāng)，加速城鎮(zhèn)建設(shè)，創(chuàng)立民族區(qū)域自治，增設(shè)礦區(qū)等特殊行政區(qū)，最后穩(wěn)定為省、地、縣、鄉(xiāng)（公社）虛四級。建國后，中央政府革新和加強地域型行政區(qū)建設(shè)，為鞏固新生的人民政權(quán)，曾設(shè)立華東、華北、東北、西北、中南、西南六大行政區(qū)，其相應(yīng)政府軍政委員會成為地方最高一級政區(qū)（后撤消），較大范圍合并省域加速城鎮(zhèn)建設(shè)，創(chuàng)立民族區(qū)域自治，廢除針對蒙古族的盟旗制度，設(shè)置特殊行政區(qū)如礦區(qū)、特別區(qū)。地方政府最后穩(wěn)定為省、地、縣、鄉(xiāng)（一度是公社）實三虛四級。

改革開放以來：城市化快速推進，強調(diào)城市的帶動和輻射作用，派出機構(gòu)地區(qū)實體化（改市）、市管縣，縣改區(qū)，新增經(jīng)濟特區(qū)、政治特別行政區(qū)。近20多年來，我國地方行政區(qū)劃變化很大，突出表現(xiàn)在：地區(qū)（自治州、盟）和縣的數(shù)量大量減少，地級市、縣級市數(shù)量猛增，直轄市撤縣建區(qū)，擴大市區(qū)范圍。全國城市總數(shù)，1985年為 324 個（直轄市

3、地級市 162、縣級市159），2005年達到661 個（直轄市

4、地級市 283、縣級市 374），20 年共增加了 337 個，增長 1 倍多。這一調(diào)整直接導(dǎo)致城鎮(zhèn)化進一步加速。但地區(qū)改市，地方政府由虛四級轉(zhuǎn)為實四級，部分縣改區(qū)，也帶來諸多問題：行政層級過多、省市管轄幅度過小、城區(qū)“假城市真農(nóng)村”等。此外，這一時期有兩個重要的行政區(qū)劃創(chuàng)舉，其一是新增經(jīng)濟特區(qū)深圳、珠海等，區(qū)劃調(diào)整輔以政策傾斜，明顯加速了局部地區(qū)的發(fā)展。其二是在“一國兩制”創(chuàng)造性思想指導(dǎo)下，伴隨香港、澳門回歸，設(shè)立香港、澳門特別行政區(qū)，成為統(tǒng)一的中央政權(quán)下不同意識形態(tài)行政區(qū)域共處的典范，有助于國家的統(tǒng)一，同時也在單一制度與聯(lián)邦制之外，創(chuàng)造中央與地方的關(guān)系的新范式。

中國是一個地域廣大、人口眾多、民族復(fù)雜、地區(qū)差異突出的中央集權(quán)國家，研究行政區(qū)劃上如何處理好中央和地方關(guān)系的歷史，其意義還不僅僅在于豐富行政區(qū)劃的理論，還在于從中觀察和總結(jié)中華民族的民族構(gòu)成、政治和歷史傳承、地理與自然特點、民族心理等等。因為行政區(qū)劃不僅僅是按照地理與經(jīng)濟進行的紙面規(guī)劃，而是一個與歷史、文化、宗教、政治、地理、經(jīng)濟復(fù)雜聯(lián)系的系統(tǒng)問題，其受一國歷史傳統(tǒng)的影響很大。

三、當(dāng)前行政區(qū)劃出現(xiàn)的問題

1、地方保護主義與行政區(qū)經(jīng)濟

其一，一些省區(qū)域過大，河南、四川、山東，人口都已超過或接近1億，上海等區(qū)域則經(jīng)濟體積龐大。沈體雁認(rèn)為，這使得是省政府和中央政府討價還價的能力過大，不利于協(xié)調(diào)中央地方關(guān)系。其二，改革開放以來，制度安排上中央與地方利益一定程度分離，地方政府成為相對獨立的利益主體，同時，一度的唯GDP論，將經(jīng)濟成績基本等同于地方官員政績，以至于出現(xiàn)了較為典型的“行政區(qū)經(jīng)濟”。劉君德總結(jié)出幾個特征:(1)企業(yè)競爭中滲透著強烈的地方政府經(jīng)濟行為;(2)生產(chǎn)要素跨行政區(qū)流動受到很大阻隔;(3)行政區(qū)經(jīng)濟呈穩(wěn)態(tài)結(jié)構(gòu);(4)行政巾心與經(jīng)濟中心的高度一致性;(5)行政區(qū)邊界經(jīng)濟的衰竭性。其三，以行政區(qū)劃而形成的地方保護主義，不僅分割了全國統(tǒng)一市場，對中央權(quán)威也是一個挑戰(zhàn)，影響了中央政策的統(tǒng)一貫徹執(zhí)行，科學(xué)發(fā)展觀落實不到位，中央宏觀調(diào)控成效受制約。

2、市、縣間分權(quán)不清，出現(xiàn)利益紛爭

在市管縣體制下，由于市的經(jīng)濟實力不強、輻射能力與輻射范圍有限，市縣之間競爭多于合作，加劇了市縣矛盾。部分地級市經(jīng)濟實力很弱，城市功能沒有形成，缺乏一定的輻射能力“小馬拉大車”，帶不動所轄縣市的經(jīng)濟發(fā)展，市、縣間競爭多于合作，“市吃縣”、“市卡縣”、“市壓縣”的問題較為普遍。還有部分市管轄縣數(shù)量過少，形成市對縣的管轄不夠宏觀，有代行權(quán)力的現(xiàn)象。

3、區(qū)劃層次過多的矛盾仍未解決

學(xué)者普遍認(rèn)為，四級地方政府導(dǎo)致中間協(xié)調(diào)層次過多，官僚機構(gòu)臃腫，行政效率低、中央負擔(dān)過重、地方積極性降低的問題。毛壽龍認(rèn)為：為命令能夠更好地下達，并對下級政府進行控制，往往需要很多縱向地進行控制；而為了更好地下情上達，并給地方以積極性，就給橫向地以較多的權(quán)力，放松控制。其結(jié)果就導(dǎo)致了通常所說的，“一放就亂，一收就死”。

四、行政區(qū)劃改革的現(xiàn)實選擇

《老子》說“治大國若烹小鮮”，行政區(qū)劃涉及因素復(fù)雜，牽涉利益眾多，行政成本巨大，往往既是舊問題的解決者，也是新麻煩的制造者。應(yīng)當(dāng)慎行。在主張行政區(qū)劃改革的諸多理由中，有一些問題屬于行政區(qū)劃“偽問題”，即行政區(qū)劃并非解決這些問題的唯

一、必要手段。在認(rèn)為必須用行政區(qū)劃調(diào)整解決的領(lǐng)域，也應(yīng)當(dāng)系統(tǒng)考慮，謹(jǐn)慎度量，并遵循一些基本的原則。

1、能用行政等手段解決的問題，不用行政區(qū)劃解決

其一是地方保護主義。地方利益集團形成的原因在于，中國市場經(jīng)濟本身還不夠成熟，中國各級政府自身建設(shè)還沒有到位，導(dǎo)致政府權(quán)力的行政性分割，往往變成市場經(jīng)濟的行政性分割。行政區(qū)域重新劃分并不一定能從根本上解決地方保護主義對經(jīng)濟的影響。重新劃分之后，從前的利益集團可能被打破，但是新的利益集團也很可能會形成。要解決地方保護主義的問題，關(guān)鍵是要加強政府自身建設(shè)，實行政府職能轉(zhuǎn)變，建設(shè)法治型政府，在制度上協(xié)調(diào)不同政府之間的關(guān)系，不讓政府的行政分割變成市場的行政分割問題。

其二部分地方政府級別不夠，經(jīng)濟管理權(quán)限不夠問題。地方政府及其官員普遍有“行政升格沖動”。縣改市，地級市升級為副省級城市，大城市升級為直轄市，往往受到該政府機構(gòu)的一至支持。但在實際工作中，一些地方政府權(quán)限問題可以采取有針對性的放權(quán)解決。如浙江義烏縣，原來縣級支行只有幾百萬元的授信權(quán)限，臺商在義烏簽證不方便，進出口通關(guān)方面沒有企業(yè)的備案登記、減免稅業(yè)務(wù)，沒有進口汽車注冊登記和駕駛證考試管理權(quán)限，給快速發(fā)展的經(jīng)濟帶來諸多限制，時任省委書記習(xí)近平把這種政府管理上的不適應(yīng)比喻成小孩子成長太快，而衣服太小。于是采取“強縣擴權(quán)”政策，從2002年開始先后設(shè)立金華海關(guān)義烏辦事處、出入境管理局，經(jīng)高法批準(zhǔn)義烏法院成為國內(nèi)首家可管轄涉外民商事案件的基層法院，放開臺灣居民個體工商戶登記，擁有外事審批權(quán)，這些辦法被習(xí)近平稱為“給成長快的孩子換上一件大衣服”。

其三是層級過多，省區(qū)過大問題。學(xué)者多用西方國家作比，指出三級制是普遍的安排。但層級數(shù)與一國的國家結(jié)構(gòu)有關(guān)。中國是單一制集權(quán)型的國家，中央政府與地方政府之間的關(guān)系則是一種中央集權(quán)式的關(guān)系，中央政府或者上一級政府對下一級地方政府偏重于行政控制與管理，加上所轄事務(wù)甚多，因而其有效管理幅度就不可能太寬泛，從而不可避免地導(dǎo)致層級的不斷增多。解決相關(guān)問題，還需要從政府體制創(chuàng)新上下手。結(jié)合地方政府機構(gòu)改革，加快推進政企分開；明確界定政府與市場的行為邊界；轉(zhuǎn)變政府職能，讓市場機制充分發(fā)揮作用；根據(jù)組織創(chuàng)新的要求，對政府機構(gòu)進行整合；不因人設(shè)事，更不與民爭利。而省區(qū)過大，不利于按特點發(fā)展，也不一定要用行政區(qū)劃調(diào)整解決，可以給地方逐級下放一定的機構(gòu)設(shè)置權(quán)，使其符合本地區(qū)政治、經(jīng)濟要求；還可以在宏觀大目標(biāo)下，鼓勵地方政府根據(jù)本區(qū)域情況制訂特殊的政府目標(biāo)，以更有利于本地區(qū)的發(fā)展。

2、既有利于維護中央權(quán)威，又有利地方治理的積極性

平衡國家利益與地區(qū)利益是行政區(qū)劃調(diào)整的重要出發(fā)點。宋代的“強干末枝”導(dǎo)致邊患無窮，元代的不顧山河形勢劃分的大行省，又影響了地方農(nóng)業(yè)發(fā)展與經(jīng)濟治理。都沒有把握好度。

維護中央權(quán)威首先要防止分離主義和民族分裂主義。在一個統(tǒng)一的民族國家中，不管是在聯(lián)邦制國家還是在單一制國家，對國家統(tǒng)一和領(lǐng)土完整威脅最大的莫過于地方分離主義與民族分裂主義。中央需要平衡劣勢地區(qū)的平等權(quán)利與強勢地區(qū)的優(yōu)先發(fā)展權(quán)利。既避免劣勢地區(qū)對中央的依賴，又要平衡強勢地區(qū)“為劣勢地區(qū)做貢獻”的不滿。中央在少數(shù)民族地區(qū)采取的照顧其特殊利益的政策，有時非但不能使這些地區(qū)產(chǎn)生有利于國家統(tǒng)一的歸屬感，反而有可能使其“異族感”增強，從而提出更多的不合理要求。

維護中央權(quán)威首先維護政策的有效性。政策的有效性是衡量中央權(quán)威的一把重要標(biāo)尺。中央權(quán)威失落的一個直接原因就是政策的有效性出現(xiàn)了問題。因此從這個意義上講，取消一些非宏觀非微觀的地級市，有一定的意義。

調(diào)動地方積極性，需要使地方之間具有一定可比性。在規(guī)劃行政區(qū)的時候，還要有意識地將各行政區(qū)的自然、人文管理條件基本配平。如一般都要有一定的工業(yè)基地、農(nóng)業(yè)基地、出海口、海域、待開發(fā)地區(qū)等。

針對增設(shè)直轄市的呼聲，有學(xué)者認(rèn)為，增設(shè)更多的直轄市雖然可以加強中央對部分地區(qū)的直屬權(quán)力，但是我國是在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下進行社會主義建設(shè)，中央集權(quán)化程度明顯大于西方國家，增設(shè)更多的直轄市會加大中央管理的幅度，不僅不利于加強中央的權(quán)威，相反可能會由于管理幅度過寬，不能對各省、自治區(qū)、直轄市進行充分、有效的指導(dǎo)和監(jiān)督。

3、農(nóng)村問題不能忽視

當(dāng)前行政區(qū)劃存在重城市、輕農(nóng)村，重工業(yè)、輕農(nóng)業(yè)的問題，對農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)被削弱。混淆了行政區(qū)與社區(qū)的原則區(qū)別，郊縣改設(shè)區(qū)與中心城區(qū)的性質(zhì)相混淆，出現(xiàn)假性城市化現(xiàn)象，郊區(qū)“中心鎮(zhèn)”被等同于一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)，給城鎮(zhèn)體系建設(shè)帶來嚴(yán)重影響。在市管縣的調(diào)整中，由于縣域經(jīng)濟中二、三產(chǎn)業(yè)的比重不高，仍以傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟為主體，市長領(lǐng)導(dǎo)的絕大部分不是“市民”，而是“農(nóng)民”，既不符合城市管理職能和規(guī)范，也在一定程度上制約了廣大農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展。因此目前的“城鄉(xiāng)合治”思想，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)吸收“城鄉(xiāng)分治”思想，探索適合政治、經(jīng)濟的區(qū)劃新辦法。

4、加強法制方面建設(shè)

行政區(qū)劃是國家行政機關(guān)實行行政管理的區(qū)域劃分制度，具有嚴(yán)格的法制原則性。我國現(xiàn)行行政區(qū)劃調(diào)整的法律依據(jù)主要是《憲法》、《組織法》及其他相關(guān)法規(guī)。雖然這些法規(guī)有力地推進了中國行政區(qū)劃改革，但也存在兩個重要問題:第一是法律法規(guī)之間的矛盾;第二是法律法規(guī)本身存在的問題。因此，有必要修改包括《憲法》在內(nèi)的有關(guān)內(nèi)容和法規(guī)，制定完善的《中華人民共和國行政區(qū)劃法》。

5、防范政治風(fēng)險

行政區(qū)劃改革是一項長期性、系統(tǒng)性工作，涉及面廣、影響因素多，不能一蹴而就，急于求成。必須全面權(quán)衡，綜合考慮，進行科學(xué)的規(guī)劃論證，并提前精心做好準(zhǔn)備工作。對于比較大的改革措施如取消市管縣體制等，必須在條件較好的部分區(qū)域先行試點，以便在試點中發(fā)現(xiàn)問題、研究問題和解決問題，保證全面推開時能夠有更加完善的方案和周密的部署，這樣才能達到良好的預(yù)期效果。同時，由于行政區(qū)劃涉及利益調(diào)整，利益受損群體易有過激行為。3月21日，因傳言鷹潭市委、市政府要對行政區(qū)劃調(diào)整，貴溪市（縣級市）部分群眾攔堵鐵路。2005年大冶撤市改區(qū)，也引發(fā)了群體性事件，群眾聚眾砸了黃石市政府，據(jù)稱是“文革結(jié)束后全國第一起地級市政府被砸事件”。除謹(jǐn)慎試點，處理好利益問題外，現(xiàn)階段行政區(qū)劃仍要強調(diào)集中，慎行西方的“公投”等“民主”辦法。

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