第一篇：對刑事訴訟監督制約機制問題的幾點思考

為了懲治犯罪，保護人民，維護公平正義。我國刑事訴訟法明確規定“人民法院、人民檢察院和公安機關進行刑事訴訟訴，應當分工負責，互相制約，互相配合，以保證準確有效地執行法律。人民檢察院依法對刑事訴訟實行法律監督。”并在訴訟各環節中明確了相互監督制約措施和方法，從而確立了監督制約機制，使刑事訴訟法的功能作用得到了較好的發揮。但在訴訟實踐中，也暴露出一系列突出問題，如司法人員違法辦案、非法取證、徇私舞弊、濫用職權、刑訊逼供、超期羈押等侵權瀆職問題至今仍屢禁不止，有的甚至還非常嚴重。這些問題出現從一個側面較為真實地反映了我們當前刑事訴訟監督制約不力的現狀，也為我們有針對性地完善刑事訴訟監督制約程序指明了方向。完善刑事訴訟監督制約程序，筆者認為，應當根據刑事訴訟監督制約程序的實際，在現行憲政體制和法律框架下，著力解決好以下幾個方面的問題。

一、關于監督乏力、制約失衡的問題。

現行刑事訴訟法總則第一章規定了公檢法三機關職權劃分和權力活動的基本原則，第二章又進一步明確了三機關受理案件的管轄范圍，第三章回避、第四章辯護與代理、第五章證據、第六章強制措施又先后對三機關的回避決定權、告知辯護權、批準或許可聘請律師、會見犯罪嫌疑人等作了規定，刑事訴訟法第二編立案、偵查、提起公訴、第三編審判、第四編執行又分別對各訴訟環節公檢法三機關的權力配置，特別是彼此之間的監督制約作了更深入的規定。這些規定有機地結合在一起，較好地保障了訴訟權力的依法正確行使和刑事訴訟任務的實現。但這些規定并非盡善盡美，目前在理論上和司法實踐中都面臨諸多問題，突出表現在以下兩個方面：

一是規定過于簡約而不夠具體，缺乏一些應予規定的監督制約操作規范。如人民法院受理的自訴案件，人民檢察院如何監督就缺乏明確的規定。由于缺乏具體的監督制約措施和方法，監督者于法無據，被監督者欲規避監督，其監督制約的力度就可想而知。

二是缺乏違反監督制約機制的法律后果，致使監督制約機制軟弱無力，剛性不強。如刑事訴訟法第八十七條是一條完整的檢察機關對公安機關立案監督制約的規定，“檢察機關發現應當立案案件后，有權要求公安機關說明不立案理由，認為公安機關理由不成立的，應當通知公安機關立案，公安機關接到通知后應當立案。”但若公安機關不立案，卻沒有后續手段和措施，即沒有違反法定職責應承擔的法律后果。盡管刑事訴訟法作了許多禁止規定，但由于缺乏相應的法律后果，其監督制約作用就難以有效發揮。

因此，要充分發揮監督制約機制的作用，筆者認為，應當根據現行刑事訴訟權力配置和監督制約現狀，重新合理配置訴訟權力。彌補權力監督制約漏洞，增強權力監督制約力度。

1、要轉變訴訟立法思想，體現人權保護的憲法原則。就是要認識到對刑事訴訟公權力的監督制約始終是世界各國訴訟立法不變的議題和核心，明確刑事訴訟法的公法性質和訴訟公權力相對于私權的強權性和不平等性。為此，在立法中必須堅持權力監督制約的原則，防止在目的和任務的驅使下，濫用公權力，直接侵害訴訟當事人的合法權益。當前在訴訟立法中，尤其要注意轉變傳統的打擊工具論的立法思想，變“打擊為重”為“打擊與保護并重”。要根據人權保障的憲法原則要求，重新擺正公檢法三機關關系，突出權力監督制約，實行分工負責下的互相制約、互相配合原則，以指導訴訟立法和訴訟權力的具體配置，最終實現在打擊犯罪中保護人權，在保護人權中更好地懲治犯罪，維護法律的公平與正義。

2、要加強對訴訟實體權與程序權的監督制約。在刑事訴訟中，公安司法機關是重要的訴訟主體，處于訴訟主導地位，履行著控訴和審判犯罪等重要職能，其訴訟中實體權和程序權的行使會對犯罪嫌疑人和被告人合法權益產生實質性影響。因此，保障非主導方訴訟當事人的權益，必須加強對訴訟主導方權力運行的監督制約。具體來講就是要彌補現行立法中訴訟實體權與程序權監督制約的漏洞，通過完善細化操作規范，強化監督制約力度。筆者認為，有權力就應當有監督制約，尤其是要用權力來監督制約權力。無論是訴訟程序權還是實體權都是刑事訴訟任務實現必備的權力，因此其立法的標準是一致的，不能有所偏廢，有的完備，有的粗疏（前提是不違背訴訟立法確立的基本原則）。立法標準應當是賦予一方權力，權力方就有履行義務職責規定，相對方就應當有法定的權力制約辦法，以保證監督制約權力方與相對方的平衡。特別是要增強監督制約的剛性，在修改刑事訴訟法中明確各訴訟權力主體違反法定義務、濫用法定職權應當承擔的法律責任，有效防止監督制約不力。當前尤其是要明確對違反訴訟時限、違反管轄、回避規定、違反告知義務、違反批準許可聘請律師、會見律師義務等程序的責任追究規定，保證訴訟當事人最基本的訴訟權利，實現訴訟程序正義。

二、關于檢察監督的問題。

檢察監督是指人民檢察院根據憲法和法律賦予的職責,依法對刑事、民事、經濟和行政法律的監督。狹義的檢察監督僅指刑事法律監督，即檢察機關依照法律賦予的職權對刑事立案、偵查、審判和刑罰執行活動的監督。完善檢察監督就是要根據現行刑事法律監督的現狀，緊緊抓住訴訟實踐中一些難點、焦點問題，有針對性地完備訴訟立法。從現行刑事訴訟法有關人民檢察院法律監督的規定來看，有以下特點：一是重原則規范輕具體規定。現行刑事訴訟法關于人民檢察院法律監督的規定非常籠統和原則，不僅總則規定較原則，而且許多具體的訴訟環節的法律監督規定也較為原則。如對公安機關偵查活動的監督方式的規定，現行刑事訴訟法第七十六條規定“人民檢察院在審查批捕工作中，如果發現公安機關的偵查活動有違法情況，應當通知公安機關糾正，公安機關應當將糾正情況通知人民檢察院”、第一百三十七條明確規定“人民檢察院在審查起訴案件時，必須查明公安機關的偵查活動是否合法”、第六十六條規定“必要的時候，人民檢察院可以派員參加公安機關對重大案件的討論”。這些監督方式的規定非常原則，在司法實踐中不得不依靠公安機關和檢察機關各自制定相應的訴訟規則來銜接和落實。二是重事后監督輕事前監督、同步監督。現行刑事訴訟法關于檢察監督的規定，除了刑事訴訟法第二百一十二條死刑臨場監督和對人民法院違反法定程序的庭審活動實施的是同步監督（事實上糾正意見仍然是在庭審后提出）外，其他檢察監督規定多為事后監督。三是重訴訟實體權監督輕程序權監督。現行刑事訴訟法把人民檢察院對公安司法機關監督的重點放在了這些機關訴訟實體權的規定上，對這些機關訴訟程序權的監督大多重視不夠。如對人民法院審判程序的監督，僅有刑事訴訟法第一百六十九條非常原則的規定。而對涉及被告人實體權的人民法院確有錯誤的刑事判決、裁定的抗訴監督，現行刑事訴訟法的規定卻非常詳細，刑事訴訟法第一百八十一條、第一百八十七條、第一百八十八條、第一百九十條、第一百九十二條、第一百九十三條、第二百零五條、二百零七條等眾多條文對抗訴的條件、抗訴的審理都作了較為明確的規定。同樣人民檢察院對刑罰執行活動的監督規定也是如此，減刑、假釋、暫予監外執行等涉及罪犯實體權的監督規定較細，而對執行機關執行刑罰活動是否合法等程序問題的監督則較粗。因此，完善檢察監督必須清醒地認識這些監督規定的特點及可能對現行檢察監督的影響，緊緊抓住檢察監督不力的癥結，通過完善薄弱點、明晰分歧點，加強監督剛性，確保監督力。

1、要完備事后監督與事前監督、同步監督。就是要根據刑事訴訟法對公檢法三機關的職能定位，以及訴訟中公權力對訴訟當事人權利的不同影響，科學定位現行檢察監督，合理界定檢察機關對公安、法院事后監督與事前監督、同步監督的范圍。筆者認為，在刑事訴訟立法中可以大致明確檢察機關對公安、法院訴訟程序問題的監督以事前監督、同步監督為主，以事后監督為輔。而對訴訟實體問題的監督，則可以考慮以事后監督為主，事前監督、同步監督為輔。在具體的訴訟立法活動中，當前就是要堅持兩種監督統一，根據現行刑事訴訟監督立法現狀，有重點地把能夠實施事前監督或同步監督的對訴訟實體問題的事后監督規定予以適當修改，把對程序問題的事后監督盡可能修改為事前監督、同步監督。如對逮捕羈押期限等訴訟時限的監督，檢察機關完全可以從事后監督轉為實施事前、同步監督。

2、要改進偵查、審判與執行監督。一是要進一步加強對公安機關立案、偵查活動的監督。在修改刑事訴訟法中建議專門增加一條“人民檢察院對公安機關不應立案偵查而立案偵查的，或者公安機關立而不偵、消極偵查的案件的監督”。同時還應當加強對公安機關偵查終結后作出撤案決定的監督，建議修改刑事訴訟法第一百三十條規定，明確公安機關決定撤銷案件的，應當將撤銷案件決定書抄送人民檢察院。人民檢察院認為公安機關不應撤銷案件的，公安機關應當重新復查。此外，還應當進一步明確和完善人民檢察院對公安機關取保候審、監視居住、拘留等強制措施執行和變更的監督。二是要統一對違法情況檢察監督的標準。建議以刑事訴訟法第七十六條人民檢察院對公安機關偵查活動違法情況監督糾正的規定為標準，對現行人民檢察院對人民法院違反訴訟程序、執行機關執行刑罰活動的監督規定予以修改。建議將刑事訴訟法第一百六十九條修改為“人民檢察院發現人民法院審理違反法律規定訴訟程序，有權向人民法院提出糾正意見，人民法院應當將糾正情況通知人民檢察院。”；將第二百二十四條修改為“人民檢察院對執行機關執行刑罰的活動是否合法實行監督。如果發現有違法的情況，應當通知執行機關糾正，執行機關應當將糾正情況通知人民檢察院”，以保證刑事訴訟法對違法情況檢察監督規定前后一致性。三是要進一步細化人民檢察院對人民法院審判活動、對執行機關刑罰執行活動的監督。就是要在修改刑事訴訟法中詳細列明人民檢察院監督糾正的主要違法行為及其監督糾正的程序和方法，把現行在人民檢察院訴訟規則中的單方監督規定，具體上升到刑事訴訟法相關條文中，以統一各家對檢察監督的認識。當前尤其是要細化刑事訴訟法第一百八十一條抗訴規定，詳細列明“人民檢察院認為本級人民法院第一審判決、裁定確有錯誤”的具體情形，防止檢察機關與法院認識分歧，導致監督難以落實。

3、要著力強化履職監督。就是要解決現行檢察監督不力的問題，防止檢察機關應履行職責而不履行職責，應當監督而不監督發生。在當前《監督法》尚未出臺，對監督者與被監督者缺乏強有力的監督和接受監督規范的情況下，建議在刑事訴訟立法中設專章規定公安機關、人民檢察院、人民法院、監管執行機關違反訴訟法定職責義務的法律責任。一是要明確不作為的法律責任。如對符合受理條件或管轄的案件，應當受理而不予受理；應當履行告知義務，而不履行告知義務；應當批準許可辯護律師聘請、會見犯罪嫌疑人被告人，而不批準、不許可等。二是要明確越權行為的法律責任。如公安偵查機關濫用職權不應立案而立案、違法搜查扣押、凍結、違反法定辦案時限超期羈押等的法律責任。三是要明確司法機關及其工作人員在刑事訴訟中涉嫌受賄、徇私枉法等職務犯罪行為的法律責任。在具體的立法活動中，當前要突出重點加強對檢察機關履職監督，明確檢察機關不依法履行法律監督職責的法律責任。具體來講可以在立法中規定“檢察機關及其工作人員不依法履行法律監督職責或監督不力，造成嚴重后果的，由其上級檢察機關或紀檢、監察機關責令改正，對直接負責人員，依照檢察官法等的規定予以懲戒；構成犯罪的，依法追究刑事責任”，用法律手段來監督推進檢察機關及其工作人員依法正確履行監督職責，做到能監督、敢監督、真監督，不辱使命。

三、關于非權力監督制約的問題。

非權力是相對于權力而言的。在刑事訴訟中，權力主要是由公安機關、人民檢察院、人民法院來行使，而非權力則由公安司法機關以外的其他訴訟主體(如犯罪嫌疑人、被告人、被害人、自訴人、證人、辯護人、訴訟代理人等)來行使。在刑事訴訟中，權力與非權力是一個矛盾統一體，一方面權力要主導制約作用非權力，另一方面非權力又要監督制約反作用于權力。因此，完善刑事訴訟非權力監督制約就是要正確認識權力與非權力的辯證關系，自覺擺正非權力監督制約的訴訟位置，通過加強非權力監督制約，改進權力機關接受非權力監督制約的規定來保障訴訟權力的依法正確行使。

1、要完善非權力監督制約，最大限度地保障訴訟當事人獲得救濟。完善非權力監督制約就是要在訴訟立法中充分賦予訴訟當事人救濟的權利，保障當事人訴訟權力能得到落實。如在立法中可以賦予訴訟當事人對違法取證的投訴、舉報權利。對執行機關刑罰執行活動的監督可以賦予罪犯約見檢察官的權利，以保障其合法權利不受侵犯。要進一步完善人民陪審員制度，加強辯護律師權利行使的保障，充分發揮律師在訴訟中的作用。同時，還應當明確只要法律賦予了訴訟當事人及其他參與人權利，作為權利的相對方就應當有法定義務來保障其權利落實，在訴訟立法中就應當有相應的具體規定來體現。如刑事訴訟法第三十條“對駁回申請回避的決定，當事人及其法定代理人可以申請復議一次。”的規定，在立法中就應當明確訴訟中公安司法機關的義務，在該條文后增加“相關機關應當在法定時限內作出維持或撤銷原決定”的規定。當前完善非權力監督制約，尤其是要注意把完善訴訟立法的重點放在規制和明晰權力機關對訴訟當事人權利保障上。一是明晰公安司法機關相關的責任規定。如刑事訴訟法第五十二條“被羈押的犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近親屬有權申請取保候審。”，就應當明確“批準機關不予批準的，應當說明理由”。同樣第六十四條關于拘留后通知的規定，就應當明確“對應通知而未通知的，被拘留人的家屬有權要求檢察機關和上級公安機關糾正”。對刑事訴訟法第五十五條關于保證人罰款的決定，應當在立法中賦予保證人申訴的權利。二是增強權力機關的主動性，盡可能將對當事人權利保障的后置規定，改為前置規定，以保障訴訟當事人權利得到落實。如刑事訴訟法第一百五十四條關于人民法院開庭時告知當事人申請合議庭組成人員、書記員等的回避問題，在修改刑事訴訟法中可以將告知權利前置，修改為在開庭十日以前送達起訴書副本時告知被告人，以最大程度地保障訴訟當事人權利。三是盡可能做到權力行使公開。２004年6月24日最高人民法院向社會公開宣布，減刑、假釋案件實行公示制度和公開聽證制度。這是人民法院自覺把權力置于人民群眾監督下，用“陽光”政策來杜絕防止違法減刑、假釋的體現。因此，在修改刑事訴訟法中應當適時把權力公開這一原則融入具體規定中，使得訴訟立法權力與監督相伴而生。

2、要創新非權力監督制約制度，加強對司法機關及其工作人員行使公權力的監督制約。一是要探索人民監督制度。人民代表大會是我國的根本政治制度，國家的一切權力屬于人民，人民有權依法監督由其產生的國家機關，包括人民法院和人民檢察院。憲法和組織法明確規人民法院、人民檢察院要依法對國家權力機關負責并報告工作，自覺接受人大和人民群眾的監督。這些規定為我們在刑事訴訟中探索人民監督提供了法律依據。探索人民監督，就是要把現行人大的宏觀的監督，落實到具體的刑事訴訟環節和辦案中，用非權力監督制約訴訟權力，防止權力濫用，實現人大宏觀與微觀監督的統一。當前探索人民監督，就是要在不違背刑事訴訟基本原則、不影響檢察機關與人民法院依法獨立行使檢察權和審判權的情況下,通過修改刑事訴訟法，在立法中引入人民監督的規定，把人大及其常委會對同級檢察機關、審判機關的工作監督，轉化并具體落實到訴訟權力運行的環節，以加強對司法機關刑事訴訟重大權力的監督。2003年10月以來，最高人民檢察院在全國十個省市探索推行人民監督員制度試點工作，把人民檢察院直接受理偵查案件不服逮捕、撤銷案件、不起訴三類案件納入人民監督員監督范圍，加強對檢察機關自偵案件的監督，取得了巨大的成功，目前人民監督員制度正在進行地方立法研究階段，并準備進一步擴大試點范圍，向全國推廣，這不失為一次創新非權力監督制約訴訟公權力的成功嘗試。二是要探索建立司法道德監察委員會，專司對檢察官和法官違法違紀行為的懲戒。就是要借鑒國外成功的經驗，成立專門的司法道德委員會專司對法官、檢察官違紀違規、違反職業道德行為監察的機構。結合中國的國情，筆者認為，可以將這一機構設在人大，由具有人大代表身份，具有良好的品德和聲望的法官、檢察官、法學專家、社會賢達、知名人士等多人組成。專門受理普通公民對法官、檢察官違紀違規、違反職業道德行為等的申訴、控告或投訴，并進行調查處理，實施具體的懲戒，以加強對司法官員權力的監督，增強人民群眾對審判機關、檢察機關的司法公信力。

第二篇：對加強權力運行監督制約機制的思考

權力問題是黨執政的核心問題，也是體現黨的先進性的本質問題。縱觀古今中外，腐敗都是公有權力缺乏必要的監督，運行失控、失衡而被濫用所致。因此，加強權力監督，建立健全權力運行監督制約機制，是一個關系黨和國家的前途和命運的重大問題。本文試從這方面作些思考和探討。

一、權力缺乏監督的主要表現

在黨風廉政建設和反腐敗斗爭

實踐中，對權力的監督軟弱無力且漏洞較多，不愿監督、不敢監督、不去監督、無法監督等問題依然比較突出，主要表現在以下幾個方面：

1、職權與職責不明確、不對等。現實中，許多人“官念”越來越濃，總認為當官相對其他職業風險小、回報大，并且能最大限度地滿足個人尊嚴。權力與責任不明確，給一些玩弄權術者創造了條件和機會；權力與責任不對等，權力大于責任，導致監督無法適從。

2、監督職責和監督權威相脫節。由于決策權、執行權、監督權不合理的配置，導致權力運行監督的軟肋。一直以來，我們部分黨政機關，特別是執法部門機關都設有紀檢監察機構，擔負著本部門、本單位的監督重任，從監督者的知情能力來看這種設置是合理的。然而這些紀檢監察機構從屬于本部門、本單位，人權、財權均掌握在部門領導手中。試想在這種情形下，他們對本部門、本單位的監督還能做到強有力嗎？在多數情況下，單位部門領導出于自身的職責和政績考慮，對于本部門、本單位出現的問題往往大事化小，小事化了，盡可能地“內部處理”。這在一些條管單位中顯得尤為突出。

3、現有的監督機制在實踐中遭遇難題，缺乏權威性。建國以來，我們逐步建立起由立法監督、司法監督、行政監督、黨內監督、輿論監督、政協和民主黨派監督、人大監督等所構成的監督體系。從理論上來看這一體系是完備的。但在現行監督體制和機制下，這些形式的監督，其作用的發揮往往是非常有限的。長期以來我們的黨政監督存在著體制性的障礙。專門的監督機構缺乏應有的地位和獨立性。不僅是紀檢監察實行雙重領導，而且司法監督、人大監督在實際監督過程中也同樣受到地方黨委和政府的掣肘，而輿論監督更是缺乏相應的法律支撐。

4、維護黨內制度的嚴肅性失之于寬、失之于軟，權力運行過程缺乏有效的程序制約和保障。民主集中制，集體領導在有些單位流于形式。一些領導干部獨斷專行，不尊重班子成員的意見，任意越權包攬；有的班子成員原則性差，看領導眼色行事，使一些錯誤意見也能通過合法程序。對抵制、干擾和破壞黨內監督的行為，目前尚無可操作性的規定及檢查的標準，給少數人以權謀私提供了條件。

5、法制不健全。監督制約權力的法律還存在不少疏漏和缺失，這就造成了法律對部分權力的制約上存有空檔。現行的法律、法規、規章、條例中有關自由裁量的范圍、幅度彈性過大，使公務員在行使自由裁量權的過程中，容易受到判斷標準、感情取向、甚至權錢交易等外在因素影響，造成執法中的濫用職權和顯失公正。對懲治性的事后監督比較重視，防范性的事前事中的監督比較薄弱。同時，在關于權力監督的問題上，至今沒有一部專門的較為完備的監督法。

二、建立健全權力運行監督機制的幾點思考

建立健全權力運行監督機制，是一個涉及面廣復雜的系統工程，要對權力制約機制進行具體化、精密化的設計，使之運轉合理，制約有力。

（一）建立宣傳教育機制，端正權力意識

正確的權力觀，不是自然形成的，而是在由不自覺到自覺的過程中逐漸形成的。在這個過程中，宣傳教育發揮著基礎性作用。一要實行跟蹤式教育。要把權力觀教育貫穿到干部培養、成長、成熟的全過程和考察、提拔、使用的每一個環節，準確把握干部在特定時期和特定環境的思想動態，認真研究權力觀形成和發生變化的規律，分別制定長期的和階段性教育規劃，有的放矢地抓教育，使公共權力觀真正入心入腦。二要實行開放式教育。正確權力觀的形成，受到多方面因素的影響，涉及到社會生活的各個領域。必須拓寬教育渠道，整合教育資源，建立組織教育、單位教育、家庭教育和社會教育等相互補充、相互配合、相互滲透的開放式教育格局，增強干部對權力的理性認識，把黨紀國法以及道德規范對權力觀的要求內化為自覺行為。三要實行分層次教育。根據各級領導干部、普通黨員干部所處地位和環境，在教育內容、教育形式的選擇上也要各有側重、增強權力觀教育的針對性和實效性。比如，在正確處理監督與被監督的關系上，對領導干部要著眼于提高接受監督的意識，選擇相應的教育內容和形式；對普通干部要著眼于提高敢于監督、善于監督的能力，選擇相應的教育內容和形式。四要引導大家正確理解得與失的關系，算好人生“七筆賬”。算好“政治賬”，志高方能致遠；算好“經濟賬”，勤耕方才富足；算好“名譽賬”，清廉方能揚名；算好“家庭賬”，守身方能家園；算好“親情賬”，品高方能會友；算好“自由賬”，自律方能無拘；算好

“健康賬”，心良方能體壯。

（二）建立制度防范機制，規范用權行為

制度建設具有根本性、全面性、穩定性和長期性。首先要明確各部門、單位的職能、職責、職權、程序、時效等，按照法規政策的規定進行清理，并重點對單位主要領導干部、關鍵崗位、人財物管理等方面的職責權限進行清理審核確認。其次，根據權力與責任對等原則，實行定崗、定員、定權、定責。其三，設置權力運行流程圖，明確流程各環節的責任人、監督方式，構建一個完整的權力規范、行使和監督體系。必須把制度建設貫穿到權力運行的全過程，并通過不斷完善和創新，確保權力始終沿著制度化、規范化的軌道運行。一是要增強制度的系統性。在內容設計上，要圍繞權力運行容易出現問題的環節和部位，按照明確具體、可操作、管用的要求，重點健全黨務、政務、村務和財務工作制度，加強“人、財、物、事”四權運行的規范、約束和監督。在結構設計上，要做到總體制度和實施細則相配套，實體性制度與程序性制度相配套，發揮制度建設的整體合力，形成各種權力相互制衡的格局。二是要維護制度的權威性。要加大制度的執行力度，切實做到有令則行，令行禁止，嚴格按制度規定行使權力；要加強制度落實的督辦檢查，紀檢監察機關和負有監督職責的相關職能部門要緊密配合，形成監督合力，定期不定期對干部執行制度的情況進行專項檢查，對違反制度的要采取組織措施、紀律措施等（不搞下不為例，發現一起處理一起）予以嚴肅處理；對在制度貫徹落實、監督管理上負有重大責任的主要領導和相關責任人要嚴格實施責任追究。三是要保持制度的先進性。隨著市場經濟不斷完善和改革的不斷深入，權力運行將呈現出新的形式、新的特點和新的規律，必須與時俱進，加強對這些新形式、新特點和新規律的研究，把繼承和創新有機結合起來，在總結成功經驗和借鑒有益作法的基礎上，探索建立有效監督制約權力運行的新機制新體制。四是要研究探索制度的預警性。與時俱進是制度的基本要求,而前瞻性和預警性是制度的本質要求。亡羊補牢畢竟造成了損失，應該說不是我們設計制度的最終目的。一項政策或舉措出臺后會引起人們在思想上、行為上的哪些“異”動，必須要有一個事前的研究和預測，為制度設計提供參考依據。

目前在監督制約權力運行方面，應當加強建立健全和切實執行以下制度：

1、基層黨委“重大事項票決制”，增加權力運行的透明度。凡涉及重大決策、重要工程、人事任免和大額資金安排等事項全部采取黨委（黨組）成員無記名投票表決形式進行，進一步健全基層黨委重大問題民主決策機制，擴大黨內民主，強化對黨政領導干部，特別是對“一把手”的權力制約，提高基層黨委班子整體執政能力。這項制度的執行，要作為上級黨組對下級黨組巡視的主要內容之一。

2、黨政正職“屆中經濟責任定期審計制”，防止權力異化。積極推行黨政正職屆中經濟責任審計，實現由“離任審計”向“全程審計”的轉變。將黨政機關、事業單位和群眾團體的主要負責人在任期屆滿或任期內辦理提任、調任、輪崗、退休、辭職、機構裁撤合并前都必須進行經濟責任審計，而且要先免后審。對重點部門和群眾反映較大，意見比較集中的領導干部可由組織部門協調審計部門進行審計。屆中審計的結果作為評價、使用、獎懲干部的重要依據。同時，要加強對審計工作責任追究制的制定和執行，杜絕人情審計、關系審計、不負責任審計、不依法審計。

要改進評價辦法，增強可操作性。為了充分利用經濟責任審計工作成果，發揮經濟責任審計工作在加強干部監督管理中的作用，迫切需要改進評價方法及標準，增強可操作性。經濟責任審計量化評價辦法基本思路包括三個方面的內容：定量評價部分；定性評價部分和存在主要問題。對領導干部經濟責任審計結果評價實行定量與定性相結合的辦法進行。經濟責任審計結果定量評價分值為100分，按照下列要素進行量化評價：①主要經濟工作指數完成情況20分；②財務管理情況30分；③重大經濟決策的合規性、合法性及實施結果20分；④領導干部遵守財經法規和廉政規定10分；⑤審計查明的問題20分。定性評價分為四個等次：好（90—100分）、較好（80—89分）、一般（60—79分）、較差（59分以下）。當審計查明被審計單位（不含下屬單位）同時存在下列兩條以上問題的，定性評價確定為“較差”等次：①私設小金庫，亂支亂用；②單位內部發生違反財經紀律行為受黨紀國法處理的；③截留挪用財政專項資金的；④在國有、公用資產處置過程中違規操作造成重大損失的。根據出具領導干部經濟責任審計結果報告和審計決定書、審計建議書、移送處理書，按照量化評價標準進行打分，確定其標準評價等次。

3、試行重點、熱點單位“一把手”選任、定期交流制，防止“帶病上崗”和打破權力壟斷。對重點、熱點單位“一把手”的選任，應嚴把考察關，在集中考核的基礎上，每個職位實行差額考察（不少于3人），重點是到曾經工作過和居住過的地方找知情人個別深入了解和核實情況。知情人應具有代表性，忌事先通知、興師動眾，注意保密。通過優中選優、精中選尖，盡力防止“帶病上崗”。加大對掌握管人、管錢、管工程、管審批等權力的干部交流力度，對部分熱點單位主要領導采取定期交流換崗，重新洗牌，每三年調整換崗一次，根據工作表現把每個領導干部都盡可能地調整到最適合其能力特點的崗位上去，做到“人崗相適”，打破“重要單位”領導長期“坐莊”的局面。同時，也有利于激發各單位主要領導的奮斗熱情，激勵競爭。有利于完善干部淘汰機制，以“換”代“下”，逐步淘汰，解決領導干部“下”的問題。對經組織考核被確定為不稱職的干部，堅決從現有的領導崗位上調整出來。逐步實現重要部門、關鍵崗位干部輪崗交流制度化。

4、完善“干部監督網絡制”，延伸干部監督的觸角。進一步整合紀檢、組織、檢察、審計、計劃、統計、財政、工商、信訪等部門對干部勤政廉政的監督信息資源，增加監督的透視點。從對干部8小時內的監督向8小時以外延伸，從干部的工作圈向生活圈延伸，前移監督關口，多角度監督、多側面考察干部勤廉表現，便于及時發現問題。同時，聘請社會各界有正義感的人士作為監督員，公布干部監督舉報電話號碼、電子信箱。通過舉報電話和干部監督網，隨時接受社會和群眾監督和舉報，保證干部監督渠道的暢通。

5、建立“干部監督預警機制”，防微杜漸。以教育為主、預防為主、事前監督為主，通過內警系統和外警系統的協調、雙向運作，實現工作的著力點由事后懲戒向事前監督轉變，不斷強化對領導干部的日常監督。在嚴格執行領導干部重大事項報告制度的基礎上，結合領導干部生活、社交圈的表現，不斷規范申報內容、申報程序和申報時限。同時，建立科級單位“黨政一把手親屬重大事項檔案”。對黨政一把手親屬的重大事項實行登記備案，登記的內容包括黨政一把手家庭成員婚喪嫁娶、工作調動、提升晉級、遷新居、建房、分房、購房以及參與建設工程招投標、經營性土地使用權出讓、房地產開發、經商辦企業等經營活動的相關情況；防止領導干部借親屬之名，變相以權謀私，接受群眾監督，增加干部監督的開放程度，增強領導干部主動接受監督和自我約束、自我防范的意識，逐步養成在監督中工作的習慣。健全“領導干部考察考評結果反饋制度”。加大干部考察監督的力度，使干部考察考評結果更好地運用于干部教育、監督和管理工作，在干部考察結束后的兩個月內反饋考察測評結果。反饋內容包括群眾對干部本人德能勤績廉學等方面素質評價情況，對干部的綜合評價、任職建議，以及考察中意見比較集中的問題進行誡勉談話，達到預警效果。

（三）建立考核評價機制，提高用權績效

從本質上講，共產黨手中的權力是人民群眾賦予的，權力運用的根本出發點和最終落腳點，就是要實現好、維護好、發展好人民群眾的根本利益。因此，必須加強“三個結合”，建立與科學發展觀和正確政績觀相適應的考核評價機制，提高權力運用的質量和效益。一是領導評價與群眾評價相結合。干部權力運用是好是壞、政績是高是低，不能單獨由上級領導下結論，必須充分尊重群眾意見，高度重視群眾評價。要切實保障群眾在干部考核評價中的知情權、參與權、表決權，把上級評價和群眾評價擺在同等重要的位置，一同納入干部評先評優、提拔使用的重要依據，通過建立健全上級滿意、群眾稱道的雙重評價標準，形成正確的用權導向。二是集中考核與日常考核相結合。建立權力運行臺賬或監督卡，對各級各部門領導干部履行崗位職責、興辦實事、解決突出問題等與運用權力有關的情況，同時，既到現工作單位考察，又到曾經工作過的單位和住所考察，找知情人了解情況，認真記載，深入調查核實，實行集中考核結果與日常考評結果綜合運用，既加強過程監督，又加強結果監督，改變以往重結果，輕過程的作法，及時糾偏防誤，杜絕權力“尋租”現象的發生，盡量降低權力運行的成本。三是定量考核與定性考核相結合。把權利運行產生的現實利益和長遠利益、經濟效益和社會效益統籌起來考慮，既充分肯定用數字反映出來的顯而易見的政績，又科學評價打基礎、管長遠的工作以及由此而產生的潛在政績，還要客觀評價，因條件具備，不努力作為而錯失機遇，影響當時和此后一個時期發展的負面政績。同時，建立健全干部考核責任追究制，確保考核評價的客觀公正性。

（四）建立責任追究機制，治理用權失誤

權力運行是在經濟社會發展的實踐中探索前進的，不可避免地會發生各種失誤。必須區別不同情況、不同性質，建立責任追究機制，對各種失誤進行有效治理，確保權力運行始終朝著健康有序的方向發展。對由于疏忽大意或水平不高、用權不當造成失誤并勇于承擔責任的，要采取批評教育方式，引導權力人從個人能力、個人作風、個人德行等方面找原因，責令其限期改正，盡量把損失降低到最小程度；對濫用權力造成失誤，不從主觀上找原因，故意推卸責任或相互推諉責任，或制造假相欺騙組織和群眾的，要采取組織措施、紀律措施嚴肅處理，對損害國家、集體和人民群眾利益的各種“瀆職”行為，觸犯法律的，要依法追究法律責任。

（五）理順監督機制，切實保障各監督主體充分協調發揮作用

目前，普遍存在的“監督無力”現象，與我們擁有形式多樣的各種監督是極不相稱的。究其原因，監督者不能實施有效監督，并非監督者主觀上的不想監督，而是客觀上的無法進行監督。其根本原因之一就在于監督者缺乏監督所需要的權力，這也就是我們所說的監督者與被監督者權力的對等程度的判斷標準，權力對比程度越高，監督越有效；程度越低，監督越無效。而實現權力的對等就必須改革權力架構理順監督機制，使監督者享有充分的權力，避免其權力被已經濫用了的權力所左右或架空。

首先，必須增強專門監督機關——紀檢監察部門的權威性，改革權力架構，通過立法的形式來保障其監督的抗干擾能力和獨立性，必須明確規定紀委履行職責所必須有的規范、干部職權、執紀權限，明確上級紀委對下級紀委任免干部、部署工作、業務領導的權力，使上級紀委對下級紀委的領導具體化、制度化，具有權威性。其次，必須大力推進司法體制改革，保證司法機關——社會公正的最后一道屏障真正依法獨立公正地行使司法監督。第三，要切實保障公民的檢舉權、控告權和申述權，保護群眾參與監督的積極性。第四，要重視和支持新聞輿論監督，盡快制定“新聞法”，充分發揮新聞媒體的監督作用。第五，要進一步強化民主監督。加強和改進人大對“一府兩 院”的監督，把權力運作和廉政情況的審議、監督作為審議工作報告時的重點內容。各級人民代表大會可以建立廉政委員會。同時，暢通社會協商對話渠道，充分發揮人民政協、各民主黨派和無黨派民主人士對領導干部權力運行的民主監督作用。第六，要進一步強化對監督者的監督。監督權的異化，即監督者自身權力運行的不正當，是當前監督工作中出現的一個危害極大的不良現象，嚴重影響監督工作的權威和有效性。必須加大對有監督職權的部門，特別是紀檢、監察、檢察、法院等監督職能部門的監督力度，嚴格查處這些部門監督不公或濫用監督權力謀取單位和個人利益的不良行為，促使監督部門盡職盡責公道正派地行使監督權力。總之，我們必須不斷地通過體制創新，通過加快立法，使各個監督主體、各種監督形式充分發揮其監督作用，使廣大黨政機關工作人員樹立“有權必有責、用權受監督、侵權要賠償”的觀念，確保權力的正確行使。

（六）加快權力運行的法制建設

懲治腐敗，建設廉政是綜合治理的系統工程，需要運用教育的、行政的、法律的多種手段，而在這諸多的手段中，法律無疑是最為有效的手段。為此，必須加強廉政法制化建設，樹立法律權威，把廉政建設的立足點放在不以個人品質和意志為轉移，從而保證社會控制、廉政建設的制度化、經常化和有序化。

首先，要大力加強和完善廉政立法。要以法律形式明確界定是非，用客觀標準確認廉政、腐敗的內含和處延，用法律法規衡量國家公務人員是否違背人民的意志，是否有違法亂紀、徇私舞弊等腐敗行為。廉政立法的目的在于規范國家機關及其公務人員的行為，這是將廉政建設納入法制化軌道的前提條件和重要環節。改革開放以來，我國建立了一百多個法律、法規性文件及政策性文件。這些法律法規和政策，就總體而言，屬于法律規定的不多，政策性規定占據主要地位；缺乏整體性和配套性；應急性多，穩定性少；懲罰性規定較多，預防性規定較少；原則性強，操作性差。因此，從總體上看，我國的廉政法律體系還不夠完善，不能適應反腐敗斗爭形勢發展的需要。為了完善廉政立法，我們應當根據我國的國情，借鑒國外的先進經驗，盡快制定《廉政法》、《反貪污賄賂法》、《公職人員財產申報法》、《經濟活動實名法》等，以便把廉政以及監督機關的職能、權力用法律的形式固定下來，明確哪些是可以做的，哪些是禁止做的，違反了就要受到什么樣的處罰，是公職人員必須遵守的具體規范，對權力進行有效的制衡。除了重視制定有關事后懲戒性的法規外，更要加強預防性法規的制定，逐步建立起一套嚴密的嚴格的廉政法律體系。

其次，要嚴格執法。制定法律的目的是為了運用它來規范人們的行為，調整社會關系，維護和發展正常的社會關系和社會秩序。因此，再好的法律，如果不能在現實生活中得到實現也會失去存在的價值。一般意義上的法的實施，一方面要求一切國家機關及其公務人員必須守法。另一方面要求國家行政機關及其公務人員嚴格執行法律，適應法律，從而保證法的實現。這就要求我們破除“教育從嚴，處理從寬”的傳統意識，堅持教育懲處并重，把懲處腐敗分子作為從嚴治黨、從嚴治政，從嚴治“長”的重要措施來抓。在懲治腐敗的過程中，我們要嚴格執紀執法，絕不允許存在“空檔”、“特區”，不能搞上下有別，內外有別。對于違反黨紀的，不管是什么人，都要執行紀律，做到功過分明，賞罰分明，伸張正氣，打擊邪氣。同樣，對于違反法律的，也不管是什么人，一律嚴懲。既要實行法紀、黨紀、政紀嚴懲，又要實行經濟制裁，使其財、位、權三空，夠不上紀律處分的，要變動其崗位，改變其謀私的條件和環境，借以有效地警戒后人，使人望貪卻步。

第三篇：對審判權、執行權監督制約機制的幾點思考

對審判權、執行權監督制約機制的幾點思考

庫倫旗法院研究室副主任 魏東鑫

公正廉潔執法，是社會各界廣泛關注的熱點,也是各級法院隊伍建設和反腐倡廉的重點。中共中央在關于《建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》中提出：要建立健全依法行使權力的制約機制，確保權力正確行使。而人民法院作為國家審判機關，代表國

家行使審判權，審判、執行監督工作應緊緊圍繞審判權和執行權的行使來開展。著力構建對審判權、執行權的監督制約機制，確保審判權和執行權的正確行使，是人民法院必須面對并認真研究解決的一個重要課題。下面就現行審判、執行監督工作的重要性、存在的問題及對策、監督體系構建等方面發表一下自己的看法。

一、審判、執行監督的現實意義

審判、執行權監督制約機制，是近年來法院為加強審判、執行管理工作，發揮監督作用，促進審判、執行工作良性循環發展的一項新的工作機制，關于審判、執行權監督制約機制構建的討論，對于審判管理工作而言，具有十分重要的現實意義。

（一）、審判、執行監督的內涵

作為現代司法理念意義上的審判、執行監督，筆者認為不應僅指來自司法機關自身對審判、執行工作的監督，而是有權主體對法院審判案件工作的全面監督。對法院審判活動的監督由來自社會力量的社會監督和來自法院內部的自我監督兩個方面構成。社會監督是指國家機關、社會團體、民主黨派、法人和公民等對法院審判活動的監督；自我監督是指各級法院院長及院內職能部門對本院審判活動的監督、上級法院對下級法院審判活動的監督、最高法院對地方各級法院審判活動的監督。這是兩種性質不同的監督，但同時又有著密切的聯系。無論是自身監督抑或社會監督，目的都在于保證各類案件能夠得到公正合理的處理。

（二）法院內部的審判、執行監督制約機制的重要性

法院內部的審判、執行監督制約無疑十分重要，通過內部自律而達到的司法公正遠比通過外部監控所達到的司法公正更利于樹立司法的權威。如果通過檢察院的抗訴、人大的個案監督、新聞輿論的監督之后，法院糾正了一個錯誤裁判，人們不會認為那是法院司法公正，而只會增加一次法院司法腐敗的印象，無需外部監督而達到司法公正，才能真正樹立起法院的權威和形象。因此，作為法院來說，首要的是要尋找一種更合理的內部制約機制，防止審判權的濫用，減少和避免問題的出現。

在我國，法官的職業化程度還相當低，與職業化相關聯的職業意識、行業規范、倫理準則及行為方式均沒有配套成型，以我國法官目前整體的業務素質和道德水準，如果不能形成一套行之有效的對審判權制約的機制，很難說會出現什么局面，特別是在審判方式改革不斷深化、審判組織權力得到落實的今天，對審判權的監督制約不僅必要，而且很迫切。

二、現行審判、執行監督制度主要存在的問題及幾點對策

（一）、現行審判、執行監督制度主要存在的問題

1、注重事后的檢查、糾正和追究，缺乏對審判權運行過程的合理、有效的控制。對已結案件進行質量檢查，按照審判監督程序糾正錯誤裁判、對違法審判人員進行責任追究，這都是錯誤裁判生效以后或不良后果造成以后才采取的一種補救措施，這種補救措施并不足以消除已經造成的不良影響。而且，這些措施在有效性和貫徹落實方面也存在許多問題。

2、監督的行政化特征十分明顯，不符合審判活動的基本原則。上級法院對下級法院審理的案件以非法定程序的形式進行監督、指導，下級法院必須執行，庭長、院長、審判委員會對審判組織就具體案件提出的處理意見，審判組織必須執行，這是一種基于級別、職務上的高低而產生的領導和服從關系，與行政機關處埋決定的運作程序極為相似，這種監督的行政化，不符合審判活動的基本原則。

3、外部監督程序不規范。各種外部監督促使再審的案件占了相當大的比重。檢察機關的抗訴監督是訴訟法規定的審判監督方式，而人大、政協、黨委等對法院的個案監督，雖然也可歸結于廣泛意義上的監督，但這些監督途徑一方面不加區分地利用了憲法意義上的申訴，無法在訴訟法律中找到相應的適用程序，很難保障程序上的公正性；另一方面將這些部門原來的工作監督推進到個案監督，對個案形成了事實上的多頭評價，給當事人造成了認識上的混亂，助長了申訴人對待申訴權無限化的傾向，與訴訟法上申請再審權的有限性特征相違背，同時也破壞了國家機關之間權力的基本配置，損害了司法機關乃至整個國家機關體系的權威形象，最終不利于司法公正。

4、職能與力量不相適應。審判監督庭的基本職能是審查已生效的裁判，這一工作本身要求審監工作人員應當具有更高的法律素養和實務經驗，而實踐中審監工作人員實際配備難以適應其職能需要。工作人員少的問題，在基層法院尤為突出，有的基層法院甚至無法組成一個合議庭。審監工作力量還存在配備不強的問題，審監工作人員中整體學歷不高、

第四篇：加強權力運行監督制約機制的思考

加強權力運行監督制約機制的思考

內容提要：把權力關進制度的籠子里，建立健全權力運行監督制約機制，是關系黨和國家前途命運的重大問題。筆者認為目前權力運行監督軟弱無力且漏洞較多，不愿監督、不敢監督、不去監督、無法監督等問題還比較突出。為了解決這些問題，一要建立宣傳教育機制，端正權力意識；二要建立制度防范機制，規范用權行為；三要建立考核評價機制，提高用權質效；四要建立責任追究機制，治理用權失誤；五要理順監督機制，切實保障各監督主體充分協調發揮作用；六要加快權力運行的法制建設。

保證權力正確行使是黨執政的核心問題，也是體現黨的先進性的本質問題。縱觀古今中外，腐敗都是權力運行失控、失衡所致。所謂權力腐敗，指的是執掌權力的某些機關或干部背離公有權力的性質和原則，把權力私有化、關系化、特權化、商品化，為個人或小團體謀私利。權力腐敗的實質是公有權力被濫用，而缺乏必要監督的權力，就有可能被濫用。因此，加強權力監督，建立健全權力運行監督制約機制，是關系黨和國家前途命運的重大問題，必須高度重視，采取有效措施切實加以解決。

一、存在的主要問題

強化監督仍然是黨風廉政建設工作中的一個薄弱環節，對權力的監督軟弱無力且漏洞較多，不愿監督、不敢監督、不去監督、無法監督等問題還比較突出，難以有效地遏制腐敗現象的滋長。這些問題的難點主要表現在：

1、職權與職責不明確、不對等。現實中，為什么許多人的“官念”越來越濃?總嫌自己的官當小了。普遍認為當官相對其他職業風險小、回報大，并且還能最大限度地滿足作為一個正常人尊嚴的各種心理需求。權力與責任不明確給一些玩弄權術者創造條件和機會而使監督無法適從，權力與責任不對等，權力大于責任，導致的后果也大。

2、監督職責和監督權威相脫節。權力配置的不合理造成監督不力或者無法監督，由于決策權、執行權、監督權不合理的配置，導致權力運行監督的軟肋。實踐證明，同級紀委是無法監督同級黨委，不用說對“一把手”的監督，在很多情況下，領導出于自身的職責和政績考慮，對于本部門、本單位出現的問題往往大事化小，小事化了，盡可能“內部處理”。這在一些條管部門中問題顯得尤為突出。監督不是行為人的道德內約，而是外在的強制，因此，它客觀上要求監督主體與客體不能共存于一個組織單位之中，而要有相對的獨立地位。

3、現有的監督機制在實踐中遭遇難題，缺乏權威性。建國以來，我們逐步建立起由立法監督、司法監督、行政監督、黨內監督、輿論監督、政協和民主黨派監督、人大監督等所構成的民主監督體系。從理論上來看這一體系是完備的，但在現行監督體制和機制下，這些形式的監督，其作用的發揮往往是非常有限的。長期以來我們的黨政監督存在著體制性的障礙，專門的監督機構缺乏應有的地位和獨立性。不僅是紀檢監察實行雙重領導。同時在現行體制下，我們的司法監督、人大監督在實際監督過程中也同樣受到地方黨委和政府的掣肘，而輿論監督更是缺乏相應的法律支撐。

4、維護黨內制度的嚴肅性失之于寬、失之于軟，權力運行過程缺乏有效的程序制約和保障。沒有認真貫徹黨的民主集中制，集體領導流于形式。一些領導干部獨斷專行，不尊重班子成員的意見，任意越權包攬；有的班子成員原則性差，看領導眼色行事，使一些錯誤意見也能通過合法程序。管理制度上存在漏洞，對抵制、干擾和破壞黨內監督的行為，目前尚無可操作性的規定及檢查的標準。

5、法制不健全。監督制約權力的法律還存在不少疏漏和缺失，造成了法律對部分權力的制約上存在空檔。對懲治性的事后監督比較重視，防范性的事前事中的監督比較薄弱。同時，在對權力監督的問題上，至今沒有一部專門的較為完備的監督法。

二、建立健全權力運行監督機制的幾點思考

建立健全權力運行監督機制，是一個涉及各個方面艱巨復雜的系統工程，要對權力制約機制進行具體化、精密化的設計，使之運轉合理，制約有力。

（一）建立宣傳教育機制，端正權力意識

正確的權力觀，不是自然形成的，而是在由不自覺到自覺的過程中逐漸形成的。在這個過程中，宣傳教育起著至關重要的作用。一是實行跟蹤式教育。要把權力觀教育貫穿到干部培養、成長、成熟的全過程和考察、提拔、使用的每一個環節，準確把握干部在特定時期和特定環境的思想動態，認真研究權力觀形成和發展變化的規律，分別制定長期的和階段性教育規劃，有的放矢地抓教育，使公共權力觀真正入心入腦。二是實行開放式教育。正確的權力觀的形成，受到多方面因素的影響，涉及到社會生活的各個領域。必須拓寬教育渠道，整合教育資源，建立組織教育、機關教育、家庭教育和社會教育等相互補充、相互配合、相互滲透的開放式教育格局，把黨紀國法以及道德規范對權力觀的要求轉化為自覺行為。三是實行分層次教育。根據各級領導干部、普通黨員干部所處地位和環境，在教育內容、教育形式的選擇上也要各有側重,增強權力觀教育的針對性和實效性。比如，在正確處理監督與被監督的關系上，對領導干部要著眼于提高接受監督的意識；對普通干部要著眼于提高善于監督、敢于監督的能力。四是引導大家正確理解得與失的關系。算好人生“七筆賬”，算好“政治賬”，志高方能致遠；算好“經濟賬”，勤耕方才富足；算好“名譽賬”，清廉方能揚名；算好“家庭賬”，守身方能家園；算好“親情賬”，品高方能會友；算好“自由賬”，自律方能無拘；算好“健康賬”，心良方能體壯。

（二）建立制度防范機制，規范用權行為

制度建設具有根本性、全面性、穩定性和長期性。首先要明確各部門、各單位的職能、職責、職權、程序、時效等，按照法規政策的規定進行清理，并重點對單位主要領導干部、關鍵崗位、人財物管理等方面的職責權限進行清理審核確認。其次，根據權力與責任對等原則，實行定崗、定人、定權、定責、定獎懲。其三，設置權力行使流程圖，明確流程各環節的責任人、監督方式，構建一個完整的權力規范、行使和監督的懲防體系。必須把制度建設貫穿到權力運行的全過程，確保權力始終沿著制度化、規范化的軌道運行。一是要增強制度的系統性。重點健全黨務、政務、村務和財務工作制度，加強“人、財、物、事”四權運行的規范、約束和監督。二是要維護制度的權威性。要加大制度的執行力度、切實做到有令則行，令行禁止，對違反制度的要采取組織措施、紀律措施等（不搞下不為例，發現一起處理一起）予以嚴肅處理。三是要保持制度的先進性。隨著市場經濟不斷完善和改革的不斷深入，權力運行將呈現出新的形式、新的特點和新的規律，必須與時俱進，加強對這些新形式、新特點和新規律的研究，探索建立有效監督制約權力運行的新機制新體制。四是要研究探索制度的預警性。前瞻性和預警性是制度的本質要求。亡羊補牢畢竟造成了損失，應該說不是我們設計制度的最終目的。一項政策或舉措出臺后會引起人們在思想上、行為上的哪些“異”動，必須要一個事前的研究和預測，為制度設計提供參考依據。

目前在監督制約權力運行方面，應當加強建立健全和切實執行以下制度：

（1）基層黨委“重大事項票決制”，增加權力運行的透明度。凡涉及重大決策、重要工程、人事任免和大額資金安排等事項全部采取黨委（黨組）成員無記名投票表決形式進行，進一步健全基層黨委重大問題民主決策機制，擴大黨內民主，強化對黨政領導干部，特別是對“一把手”的權力制約，提高基層黨委班子整體執政能力。這項制度的執行，要作為上級黨組對下級黨組巡視的主要內容之一。

（2）黨政正職“屆中經濟責任定期審計制”，防止權力異化。積極推行黨政正職屆中經濟責任審計，實現由“離任審計”向“全程審計”的轉變。凡是主要負責人在任期屆滿或任期內辦理提任、調任、輪崗、退休、辭職、機構裁撤合并前都必須進行經濟責任審計，而且是先免后審。對重點部門和群眾反映較大，意見比較集中的領導干部可由組織部隨時協調審計部門進行審計。屆中審計的結果作為評價、使用、獎懲干部的重要依據。同時，加強對審計工作責任追究制的制定和執行，杜絕人情審計、關系審計、不負責任審計、不依法審計。要改進評價方法及標準，增強可操作性。經濟責任審計量化評價辦法基本思路是：包括三個方面的內容，定量評價部分；定性評價部分；存在主要問題。對領導干部經濟責任審計結果評價實行定量與定性相結合的辦法進行。經濟責任審計結果定量評價分值為100分，按照下列要素進行量化評價：①主要經濟工作指標完成情況20分；②財務管理情況30分；③重大經濟決策的合規性、合法性及實施結果20分；④領導干部遵守財經法規和廉政規定10分；⑤審計查明的問題20分。定性評價，定性評價分為四個等次：好（90—100分）、較好（80—89分）、一般（60—79分）、較差（59分以下）。當審計查明被審計單位（不含下屬單位）同時存在下列兩條以上問題的，定性評價確定為“較差”等次：①私設小金庫，亂支亂用；②單位內部發生違反財經紀律行為受黨紀國法處理的；③截留挪用財政專項資金的；④在國有、公用資產處置過程中違規操作造成重大損失的。根據出具領導干部經濟責任審計結果報告和審計決定書、審計建議書、移送處理書，按照量化評價標準進行打分，確定其評價等次。

（3）試行重點、熱點單位“一把手”選任、定期交流制，防止“帶病上崗”和打破權力壟斷。對掌握管人、管錢、管工程、管審批等權力的重點、熱點單位“一把手”的選任，應嚴把考察關，在集中考核的基礎上，每個職位實行差額考察（不少于3人），重點是到曾經工作過和居住過的地方找知情人個別深入了解和核實情況，知情人應具有代表性，忌事先通知、興師動眾，注意保密。通過優中選優、精中選尖，盡力防止“帶病上崗”。加大對重點、熱點單位“一把手”的交流力度，可考慮每三年調整換崗一次，根據工作表現把每個領導干部都盡可能地調整到最適合其能力特點的崗位上去，做到“人崗相適”，打破“重要單位”領導長期“坐莊”的局面。同時，也有利于激發各單位主要負責人的奮斗熱情，激勵競爭。有利于完善干部淘汰機制，以“換”代“下”，逐步淘汰，解決領導干部“下”的問題。對經組織考核被確定為不稱職的干部，堅決從現有的領導崗位上調整出來。逐步實現重要部門、關鍵崗位干部輪崗交流制度化。

（4）完善“干部監督網絡制”，延伸干部監督的觸角。進一步整合組織、紀檢、檢察、審計、發改委、統計、財政、工商、信訪等部門對干部勤政廉政的監督信息資源，增加監督的透視點，從對干部8小時內的監督向8小時以外延伸，從干部的工作圈向生活圈延伸，前移監督關口，多角度監督、多側面考察干部勤廉表現，便于及時發現問題。同時，聘請社會各界有正義感的人士作為監督員，公布干部監督舉報電話號碼、電子信箱。通過舉報電話和干部監督網，隨時接受社會和群眾監督和舉報，保證干部監督渠道的暢通。

（5）、建立“干部監督預警機制”，防微杜漸。以教育為主、預防為主、事前監督為主，通過內警系統和外警系統的協調、雙向運作，實現工作的著力點由事后懲戒向事前監督轉變，不斷強化對領導干部的日常監督。在嚴格執行領導干部重大事項報告制度的基礎上，結合領導干部生活、社交圈的表現，不斷規范申報內容、申報程序和申報時限。同時，建立科級單位“黨政一把手親屬重大事項檔案”。對黨政一把手親屬的重大事項實行登記備案，登記的內容包括黨政一把手家庭成員婚喪嫁娶、工作調動、提升晉級、遷新居、建房、分房、購房以及參與建設工程招投標、經營性土地使用權出讓、房地產開發、經商辦企業等經營活動的相關情況；防止領導干部借親屬之名，變相以權謀私，接受群眾監督，增加干部監督的開放程度，增強領導干部主動接受監督和自我約束、自我防范的意識，逐步養成在監督中工作的習慣。健全“領導干部考察考評結果反饋制度”。加大干部考察監督的力度，使干部考察考評結果更好地運用于干部教育、監督和管理工作，在干部考察結束后的兩個月內反饋考察測評結果。反饋內容包括群眾對干部本人德能勤績廉學等方面素質評價情況，對干部的綜合評價、任職建議，以及考察中意見比較集中的問題進行誡勉談話，達到預警效果。

（三）建立考核評價機制，提高用權質效

從本質上講，領導干部手中的權力是人民群眾賦予的，權力運用的根本出發點和最終落腳點，就是要實現好、維護好、發展好人民群眾的根本利益。因此，必須加強“三個結合”，建立與科學發展觀和正確政績觀相適應的考核評價機制。一是領導評價與群眾評價相結合。干部權力運用是好是壞、政績是高是低，不能單獨由上級領導下結論，必須充分尊重群眾意見，高度重視群眾評價，要切實保障群眾在干部考核評價中的知情權、參與權、表決權，把上級評價和群眾評價擺在同等重要的位置，一同納入干部評先評優、提拔使用的重要依據，通過建立健全上級滿意、群眾稱道的雙重評價標準，形成正確的用權導向。二是集中考核與日常考核相結合。建立權力運行臺賬或監督卡，對各級各部門領導干部履行崗位職責、興辦實事、解決突出問題等與運用權力有關的情況進行記載，同時，既到現工作單位考察，又到曾經工作過的單位和住所考察，找知情人了解情況，認真記錄，深入調查核實，實行集中考核結果與日常考評結果綜合運用，既加強過程監督，又加強結果監督，改變以往重結果，輕過程的作法，及時糾偏防誤，杜絕權力“尋租”現象的發生，盡量降低權力運行的成本。三是定量考核與定性考核相結合。把權力運行產生的現實利益和長遠利益、經濟效益和社會效益統籌起來考慮，既充分肯定用數字反映出來的顯而易見的政績，又科學評價打基礎、管長遠的工作以及由此而產生的潛在政績，還要客觀評價，因條件具備，不努力作為而錯失機遇，影響當時和此后一個時期發展的負面政績。同時，建立健全干部考核責任追究制，確保考核評價的客觀公正性。

（四）建立責任追究機制，治理用權失誤

權力運行是在經濟社會發展的實踐中探索前進的，不可避免地會發生各種失誤。必須區別不同情況、不同性質，建立責任追究機制，對各種失誤進行有效治理，確保權力運行始終朝著健康有序的方向發展。對由于疏忽大意或水平不高、用權不當造成失誤并勇于承擔責任的，要采取批評教育方式，引導權力人從個人能力、思想認識、方式方法等方面找原因，責令其限期改正，盡量把損失降低到最小程度；對濫用權力造成失誤，不從主觀上找原因，故意推卸責任或相互推諉責任，或制造假相欺騙組織和群眾的，要采取組織措施、紀律措施嚴肅處理；對損害國家、集體和人民群眾利益的各種“瀆職”行為，觸犯法律的，要依法追究法律責任。要探索和把握腐敗案件的作案規律、發案規律和破案規律。探索建立用權終身負責制。

（五）理順監督機制，切實保障各監督主體充分協調發揮作用

目前，普遍存在的“監督無力”現象，與我們擁有形式多樣的各種監督是極不相稱的，究其原因，監督者不能實施有效監督，并非監督者主觀上的不想監督，而是客觀上的無法進行監督。其根本原因之一就在于監督者缺乏監督所需要的權力，這也就是我們所說的監督者與被監督者權力的對等程度的判斷標準，權力對比程度越高，監督越有效；程度越低，監督越無效。而實現權力的對等就必須改革權力架構理順監督機制，使監督者享有充分的權力，避免其權力被已經濫用了的權力所左右或架空。

首先，必須增強專門監督機關——紀檢監察部門的權威性，改革權力架構，通過立法的形式來保障其監督的抗干擾能力和獨立性，必須明確規定紀委履行職責所必須有的規范、干部職權、執紀權限，明確上級紀委對下級紀委任免干部、部署工作、業務領導的權力，使上級紀委對下級紀委的領導具體化、制度化，具有權威性。其次，必須大力推進司法體制改革，把準司法監督脈動，完善律師制度，開展個案監督和重要案件評議，保證司法機關真正依法獨立公正地行使司法監督。第三，要切實保障公民的檢舉權、控告權和申述權，保護群眾參與監督的積極性。第四，要重視和支持新聞輿論監督，盡快制定“新聞法”，充分發揮新聞媒體的監督作用。規范和充分發揮網絡反腐的程序、作用。第五，要進一步強化民主監督。加強和改進人大對“一府兩院”的監督，把權力運作和廉政情況的審議、監督作為審議工作報告時的重點內容。各級人民代表大會可以建立廉政委員會。同時，暢通社會協商對話渠道，充分發揮人民政協、各民主黨派和無黨派民主人士對領導干部權力運行的民主監督作用。第六，要進一步強化對監督者的監督。監督權的異化，即監督者自身權力運行的不正當，是當前監督工作中出現的一個危害極大的不良現象，嚴重影響監督工作的權威和有效性。必須加大對有監督職權的部門，特別是紀檢、監察、檢察、法院等監督職能部門的監督力度，嚴格查處這些部門監督不公或濫用監督權力謀取單位和個人利益的不良行為，促使監督部門盡職盡責地行使監督權力。總之，我們必須不斷地通過體制創新，通過加快立法，使各個監督主體、各種監督形式充分發揮其監督作用，使廣大黨政機關工作人員樹立“有權必有責、用權受監督、侵權要賠償”的觀念，確保權力的正確行使。

（六）加快權力運行的法制建設

懲治腐敗，建設廉政是綜合治理的系統工程，需要運用教育的、行政的、法律的多種手段，而在這諸多的手段中，法律無疑是最為有效的手段。為此，必須加強廉政法制化建設，樹立法律權威，把廉政建設的立足點放在不以個人品質和意志為轉移，從而保證廉政建設的制度化、經常 化和有序化。

首先，要大力加強和完善廉政立法。要以法律形式明確界定是非，用客觀標準確認廉政、腐敗的內含和處延，用法律法規衡量國家公務人員是否違背人民的意志，是否有違法亂紀、徇私舞弊等腐敗行為。廉政立法的目的在于規范國家機關及其公務人員的行為，這是將廉政建設納入法制化軌道的前提條件和重要環節。從總體上看，我國的廉政法律體系還不夠完善，不能適應反腐敗斗爭形勢發展的需要。為了完善廉政立法，我們應當根據我國的國情，借鑒國外的先進經驗，盡快制定《廉政法》、《反貪污賄賂法》、《公職人員財產申報法》、《經濟活動實名法》等，以便把廉政以及監督機關的職能、權力用法律的形式固定下來，明確哪些是可以做的，哪些是禁止做的，違反了就要受到什么樣的處罰，是公職人員必須遵守的具體規范，對權力進行有效的制衡。除了重視制定有關事后懲戒性的法規外，更要加強預防性法規的制定，逐步建立起一套嚴密的嚴格的廉政法律體系。

其次，要嚴格執法。制定法律的目的是為了運用它來規范人們的行為，調整社會關系，維護和發展正常的社會關系和社會秩序。因此，再好的法律，如果不能在現實生活中得到實現也會失去存在的價值。一般意義上的法的實施，一方面要求一切國家機關及其公務人員必須守法。另一方面要求國家行政機關及其公務人員嚴格執行法律，適應法律，從而保證法的實現。這就要求我們破除“教育從嚴，處理從寬”的傳統意識，堅持教育懲處并重，把懲處腐敗分子作為從嚴治黨、從嚴治政，從嚴治“長”的重要措施來抓。在懲治腐敗的過程中，我們要嚴格執紀執法，絕不允許存在“空檔”、“特區”，不能搞上下有別，內外有別。對于違反黨紀的，不管是什么人，都要執行紀律，做到功過分明，賞罰分明，伸張正氣，打擊邪氣。同樣，對于違反法律的，也不管是什么人，一律嚴懲。既要實行法紀、黨紀、政紀嚴懲，又要實行經濟制裁，使其財、位、權三空，夠不上紀律處分的，要變動其崗位，改變其謀私的條件和環境，借以有效地警戒后人，使人望貪卻步。

糾正制度缺陷做牢制度“籠子” 以強化制度執行力管住管

好權力

總書記在中央紀委二次全會上指出，要加強對權力運行的制約和監督，把權力關進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制。習總書記的重要講話，深刻闡述了制度建設在廉潔政治建設中的極端重要性。

制度作為監督的“前端窗口”，在懲防體系建設中處于基礎性地位。制度建設主要包括制度的制訂和執行兩個主要環節。制度的制訂不是目的，制度的執行才是制度建設的終極目標和生命力所在。黨風廉政建設和反腐敗工作多年來的實踐充分證明：提高反腐倡廉制度的科學性、增強反腐倡廉制度執行力，是推動反腐倡廉建設科學發展的一個重要策略和舉措。筆者認為，從當前反腐倡廉工作的實踐來看，只有切實找準反腐倡廉制度建設上存在的問題，糾正制度缺陷，做牢制度“籠子”，提高制度建設的科學性，才能將權力有效地關進制度的“籠子”，才能用制度將權力管住管好，才能抓住反腐倡廉“長”、“常”二字，從而推動廉潔政治建設朝著科學化方向深入發展。

一、切實糾正制度建設存在的缺陷，做牢制度“籠子”，為提升制度執行力奠定堅實基礎

經過多年來的實踐摸索，各級黨委、政府都建立了一整套反腐倡廉制度，制度體系不可謂不完整，制度涉及面不可不廣。然而，制度建設存在的缺陷也是顯而易見的。切實糾正和克服這些缺陷，是提升制度執行力基礎環節。筆者認為，當前制度建設中至少必須糾正和克服以下缺陷問題：

一是制度設置的盲目性。制度的設置脫離本單位、本部門實際，制度制定者沒有認真研究反腐倡廉的形勢和趨勢，對反腐倡廉工作究竟需要什么樣的制度研究不夠，對制度的供求現狀缺乏必要的了解，只是十分籠統、模糊地提出制度建設要求，這是制度建設盲目性的表現。制度建設本身是一門學問，需要科學的態度、審慎的作風、務實的精神。制定什么制度，制定到什么程度，必須基于對黨風廉政建設和反腐敗工作實踐的充分把握、基于對反腐倡廉形勢的客觀評估、基于對反腐倡廉制度供求關系的深入研究。

二是制度的可操作性不強。從某種意義上講，制度就是規矩。既然是規矩，就要有內容、主體、程序、監督等實質性要求。但是，現有的一些制度存在內容空洞、要求籠統、難于操作的問題。制度建設在內容上的空洞化，使制度看似健全，實質無從執行，從而使制度的權威受到藐視，尊嚴受到挑戰，公信受到懷疑。

三是制度內容的標準不確定性。奧地利裔英國經濟學家哈耶克說過，“一種壞的制度會使好人做壞事，而一種好的制度會使壞人也做好事。”。所謂的“好制度”與“壞制度”，實際上就需要有一個評價標準。實踐證明，“好的制度”就是實用、可用和管用的制度。隨著懲防體系建設的不斷推進，對制度建設的重視程度在不斷提高，制度建設的節奏也在不斷加快。但現在的問題是：一方面制度供給過剩，條條框框到處都是，另一方面有效制度供給不足，還要呼吁制定新的制度。因此，迫切需要對制度建設建立一套科學的評價標準，讓那些好看但不管用的制度被及時淘汰，讓那些大而空、實踐中無從操作的“擺設”性制度不得出臺和施行。另外，還要通過評價標準，建立起一種導向機制，防止只管制定和出臺制度，不管內容是否切合實際、不管是否符合立法意圖、不管執行效果是否達到預期目的的傾向。

四是制度主體缺位。制度設置作為一門科學，其主體不僅僅是制度的執行者，還必須包括制度的制定者、制度的監督者和制度的評價者。特別是從制度的監督角度看，制度設計如果忽略了制度的供給者、監督者和評價者的參與，往往會給制度設計帶來很大的疏漏。一個制度出臺后能否有效施行、能否體現出其應有的效果，制度的制定者、監督者和評價者，都應該負起相應的責任。而當前幾乎所有的制度，都只有制度的執行者成為制度建設的唯一責任者，而其它各方都不能負起自己應有的責任。這是導致制度執行不力的一個很重要方面。

五是責任追究不到位。制度執行不力，很大程度上是因為對責任的追究不到位，現行的很多制度的內容只是重在提醒和警告，對違反者的處罰失之于軟，失之于寬，違反制度的成本太低，對與制度有關系的制度制定者、監督者和評價者的連坐責任追究更是無從談起，制度的威信大打折扣，制度的生命力不能不受到懷疑。

二、強化制度執行力，用制度管住、管好權力

1、狠抓教育這一基礎環節，增強制度執行的能動性

一是教育要分清層次，有重點。在制度執行上，領導干部是重點，領導干部在執行制度上的典范作用是不可估量的。同樣，領導干部違反制度，其造成的反面影響也是巨大的。而對領導干部的教育，目前正面臨著很尷尬的局面：在涉及的腐敗案件中，領導干部卻占據很大比例，領導干部因各種原因受教育的面不大，而參與教育的領導干部受到教育的效果不明顯，甚至很多教育別人的領導干部在腐敗的路上走得更遠。因此，領導干部接受教育和領導干部受教育的效果，應該作為領導干部政績考核的一項重要內容。

二是教育要著眼于當前，立足長遠。要著眼于當前，開展及時有效的典型性警示教育，通過參觀監獄、看守所、參與刑事庭審等現場活動，把近在身邊的正反面典型進行剖析，在黨員干部思想上產生震憾，心靈得到凈化。此外，還要通過經常性的常規教育，樹立起正確的人生觀、利益觀，提高執行制度的自覺性和能動性。

三是教育要輕形式、重效果。任何能產生實際效果的形式都是好形式。效果決定一切。當前在反腐倡廉教育中，一些地方本末倒置，為了所謂的出成果、樹典型，在形式上挖空心思，表面上搞得轟轟烈烈，各種臺賬、資料齊全，讓人眼花繚亂，而實際效果上卻是一般般，甚至在一些樹為典型的單位出現重大腐敗案件。所以，沒有實際效果的創新都是沒有意義的創新，那只是好大喜功的面子工程，是有害無益的形式主義。

2、加強制度的規范性建設，提高制度的可操作性

（1）從制度本身著手，努力完善制度。一是制度的制定要有鮮明的時代特征。當經濟社會發展到一個新的時期、新的階段，反腐倡廉工作也會面臨新的形勢和新的要求。在制度的內容上要滿足這一要求：比如領導干部廉潔自律問題，在不同的時期不同的階段，總有不同的反映形式，需要有制度規定及時跟進；行業和部門新出現的不正之風，損害群眾利益的新情況新問題，也需要有制度規定及時約束；黨員領導干部違法的新表現形式，更需要有規章制度及時懲戒。這就要求制度建設要不斷探索規律、掌握規律、遵循規律，適應反腐倡廉工作的內在需求，推出符合實際的制度。

二是制度建設既要有針對性，又要具備延展性。制度建設的針對性和延展性是相輔相成的，針對性提高了制度的效用，而延展性則拓寬了制度的涵蓋范圍，使制度本身更加嚴密。做好新時期反腐倡廉工作，重要的是在源頭上遏制腐敗的發生，特別是要通過一系列的改革來深化反腐倡廉工作，而改革體制機制，創新制度是源頭防腐的治本之策。改革創新需要針對源頭腐敗的特點和規律。在制度制定中，注意關注制度約束的延展性，防止制度漏洞的出現，杜絕執行者打制度的“擦邊球”的現象，三是制度建設要有前瞻性。制度建設重在防范，既然要防范，制度設計就要有一定的提前量。特別是隨著社會主義市場經濟的建立和與不斷完善，各項改革的不斷深化，反腐倡廉工作已經滲透到社會生活的各個方面，需要制度來規范的情況也在不斷增多。在黨風廉政建設的實踐中可以看到，由于制度建設的滯后，給事后的糾正帶來了很大的工作被動，特別是對一些風氣性的問題，如果不能早發現、早制止、早規范，不但糾風的成本高，而且造成的危害和影響也更大。因此，作為制度的設計者，要洞悉經濟社會發展的趨勢，靈敏反應黨風廉政建設的新信息，及時提出制度建設預案，既不讓黨員干部在干事創業中陷于無制度規則的猶豫徘徊中，又不讓他們因為無制度規則的約束盲動蠻干而承擔過錯。

（2）提高制度建設質量，強化制度的可操作性。首先要提高制度的系統性。制度建設有大局觀，從系統的角度審視制度建設，既要縱橫交錯，又要涇渭分明，織嚴制度網絡。所謂“嚴”，是指缺一個不行，增一個多余。讓制度之網恢恢，疏而不漏，這應該是制度建設系統性的最佳體現，也是制度建設的較高層次。與此同時，要為制度建設卸載減負，該交給法律的，由法律來調整，該由部門規章來規范的，由部門規章來規范，該由內部制度來約束的，由內部制度來約束。制度不能追求大而全。其次提高制度的效用性。制度建設應該著眼于以下幾點。一是“實用”。“實用”就是“需要”，既是監督管理的依據，又是黨員干部遵守的規矩，不追求華而不實的形式和空泛的內容，能夠滿足實際工作需要。二是“管用”。“管用”就是有效，在實際操作中管得住人，管得住事，管得住權。如法院系統的“六條禁令”、“五個嚴禁”，令行禁止，有實效，有權威，這就叫“管用”。三是“好用”。“好用”就是簡單、明了，易記易行，不繁瑣，好監督。四是“可用”，“可用”就是“可行”，既有實體性要求，又有程序性規定，可操作，可執行。這樣的制度才有質，有形，有效。

（3）提高制度的信任感。信任感就是對制度執行與否的后果預期，也就是每個人在這樣的一個公平公正的制度壞境下，自己覺得不會吃虧的一種肯定。而最令人不安的現狀是，制度對人的作用力因為制度環境的不佳而消解，在這消解的過程中，又引發了人們對制度的不信任感和藐視：除了自己，不知道還有誰在遵守執行制度。一邊是制度建設的熱情，一邊是制度成效的認知困惑，這種對制度執行的不良預期，大大降低了人們對制度信任感。因此，我們需要改變人們對制度執行的心理預期。而這種改變，一方面需要持之以恒的教育，培育人們的制度意識，改變漠視制度的現狀，另一方面，需要有強硬的措施，也就是執行制度要堅決。制度的執行，一旦形成習慣，那制度的威信也就體現出來了。

（4）重視執行效果上的提高。制度建設的內涵既包括制度設計，還包括制度的執行，因此，提高升制度執行力，是制度建設的重要內容。執行力，其實就是落實制度管人、管事、管權的力度，就是能否做到有紀必依，執紀必嚴，違紀必究。當前要糾正在制度建設的認識上，把制度落實不斷忽略的片面認識。還要糾正存在的另一種傾向：只管制度制定，不管或是很少顧及制度執行的效果，導致制度執行力日漸衰落。可以這樣說，提升制度的執行力，是完善制度建設的重要方面，也是提高制度權威性的重要保證。制度執行力的提升，一要靠教育引導，喚起干部群眾對制度的信任感和執行制度的責任感。二要靠追究督導，對執行不力的情況進行追究，督促形成良好的制度執行環境。三要靠評價指導，要建立起執行力評價體系，評價制度的優劣、評價制度建設的效力。是制度本身存在缺陷的，要進行修正，是人為原因造成制度不能落實的，要提出糾偏措施，對成熟的制度，要盡快賦予法律的地位，以收到優勝劣敗之效。

3、完善責任追究機制，增強制度執行的嚴肅性

一個好的制度，其本身應包括制度執行中的責任追究內容。對于因違反制度而被追究的一方來說，接受追究是其不可回避的義務。但對于行使監督權的一方和行使責任追究權的另一方來說，這確是他們不可回避的責任。而責任追究不到位，則往往是后兩者沒有盡到責任，這也是一項制度的執行失之于軟、失之于寬的最主要原因。而要改變這種現狀，只有建立起制度執行者、執行監督者和責任追究者三方的利益制約機制，使三方的利益處于“零和”狀態，才能消除執行監督和責任追究中老好人的現象，使監督和追究真正落到實處。因此，明確并切實追究監督者和責任追究者的責任，是制度得以貫徹執行的重要保證。

第五篇：關于完善權力監督制約機制的思考

關于完善權力監督制約機制的思考

【摘要】建立健全權力運行管理監督有效機制研究，是新形勢下黨的建設、黨的執政能力建設和國家各項事業健康順利發展的需要。本文就我國目前權力監督制約機制存在的主要問題，對如何建立健全權力運行管理監督有效機制，進行深入思考，提出完善我國權力監督制約機制的一些對策。

【關鍵詞】監督；制約；權力；機制

中央頒布的《建立健全懲治和預防腐敗體系2008-2012年工作規劃》是今后五年推進懲治和預防腐敗體系工作的指導性文件，該《工作規劃》要求“加強對重要領域和關鍵環節權力行使的監督”。胡錦濤總書記在十七大工作報告中指出：“必須讓權力在陽光下運行，要堅持用制度管權、管事、管人，建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制。”十七大對于權力結構及其運行機制的表述，反映了權力健康運行的一般原理，是黨對權力制約監督規律的新認識，更是推進權力制約監督機制建設的重要指針。近年來，隨著各種監督制度的不斷健全完善，一個對權力運行進行多層次、全方位監督制約的制度體系日趨形成。但從實際效果來看，還遠未達到黨中央的要求和人民群眾的期望，權錢交易等腐敗現象仍時有發生。認真分析腐敗現象產生的根源，很大程度上與領導干部手中的權力使用情況密切相關，與現行監督制約機制存在的缺陷密切相關。因此，切實解決對各級領導干部權力運行的監督制約問題，強化監督制約機制，已成為當前反腐倡廉建設的突出重點。

一 我國權力監督制約機制的基本狀況

完善權力的監督制約機制，首先要對我國現行的權力監督制約機制的運行情況有一個全面的把握和客觀的評估。我國的權力監督制約機制是在長期的革命斗爭和社會主義建設實踐中逐步建立、發展起來的。在革命戰爭和計劃經濟條件下形成的這一制約機制帶有革命戰爭年代和計劃經濟時代的烙印。

（一）十分注重自律機制的建設

重在提高黨員干部的道德素質和政治覺悟，重在思想、宗旨、信念教育，教育黨員干部掌好人民賦予的權力，做人民的公仆，為人民服務，強調依靠公職人員的自律來約束自己的權力行為。這是我們的政治優勢，涌現出一些嚴于律己、甘愿奉獻的典型公仆，他們通過高尚的覺悟和純潔的內在品質不僅嚴格約束了權力的謀私性，而且充分運用權力為人民謀取了福利，使權力最大限度地發揮了為人民服務的效能。

（二）他律機制逐步趨于完善

他律機制主要通過以權制權和以民制權兩種途徑來實現。以權制權，就是以權力制約權力。如我國現有的人大監督、行政監督和司法監督。以民制權，即社會和公民充分利用自己的權利監督制約權力。如社會組織、社會輿論和公民個人以向國家權力機關、行政機關、司法機關提出建議、批評、檢舉、控告、申訴等方式所進行的監督等。以權制權是最有力、最直接的監督，是權力制約的關鍵。以民制權是以權制權的基礎和源泉，它為以權制權提供了廣泛的群眾基礎和輿論支持。沒有以民制權，以權制權則失去了監督的根基；而沒有以權制權，則以民制權也難以達到監督制約的目的。這兩者相互聯系，相互作用，循環運作，構成了我國權力制約中他律機制的基本框架。

（三）約束權力的法律制度建設得到加強 監督活動逐步走上法制化軌道，實現了以法約權。如人大監督，有憲法、選舉法和若干法律及議事規則等；行政監督，有國務院組織法、地方政府組織法、行政監察條例、審計法等法律法規；司法監督有法院、檢察院組織法、刑事、民事、行政三部訴訟法等，社會監督除了憲法、選舉法、工會法、社團法、游行示威法等法律外，還有信訪、舉報等方面的若干規定。總的看，我國現行權力制約機制在形式上是較為系統和全面的，也是有效能的。

二 目前我國權力監督制約機制存在的主要問題

我國的權力監督制約機制總體上適應了我國現行政治體制的需要，發揮了監督保證作用。尤其在計劃經濟條件下，這種監督制約機制有利于權力的高效率運行，有力地保證了我國集中力量、多快好省地進行社會主義革命和建設。但是，隨著經濟社會的發展，隨著人民群眾法制意識和政治參與積極性的提高，在經濟轉型、體制轉軌、利益主體趨向多元化的過程中，基層管理體制的某些方面已經不適應形勢發展需要，不斷產生和積累了一些深層次的矛盾，權力監督機制還存在不少問題，一定程度上影響了黨的形象，影響了發展，影響了和諧。其中最主要的有以下幾個問題：

(一)專職監督機構的獨立性和權威性不夠

由于我國目前的各種專職監督機構同時受同級黨委、行政首長和上級監督機關兩方面的領導，監督機構的人事權、財政權、領導權掌握在同級黨委或行政領導手中，形成一種附屬型的隸屬關系，致使行政監督權的 主 體受制于監督客體。由于監督機構缺乏獨立性，因而也就缺乏權威性，監督一般只限于對下級和一般黨員干部，而對同級黨委或行政首長很難實施監督，或監督比較乏力，有的甚至對下級和一般黨員的監督也難以實施，不時受到同級黨委或行政首長的掣肘。

(二)人民群眾的監督意識還有待增強 在我們社會主義國家里，人民群眾是一切權力的主體，也是權力監督的主體；各級公職人員都是人們公仆，都是監督的對象。但是，由于幾千年封建文化思想的積淀，封建等級觀念、官本位意識等仍然比較濃厚，由于社會主義民主政治實踐時間不長，也由于我們過去民主政治方面走過的曲折道路，有相當一部分人民群眾的民主監督意識不強，一些黨員領導干部接受人民群眾監督的觀念也相當淡薄。這也在很大程度上影響了 我國權力監督機制的有效運轉。

(三)權力過于集中，監督力度不夠

我國的權力結構是從戰爭年代軍事集權權力結構移植到社會主義政治體制中來的，自上而下建立了一個單向走向的二維權力結構。這個權力結構的特點，從縱向上看，有領導向群眾集權，上級向下級集權的傾向；從橫向上看，存在黨政一體化、政經一體化、政治一體化、政社一體化的問題。同時，監督運行方式單一，監督手段不夠有力，監督系統缺乏協調，發揮整體效能不夠，出現權力監督的“空白區”，造成不少公共權力的“漏監”、“虛監”、“弱監”現象，出了問題只好事后治理。

(四)監督法規不完備，監督制度不健全

我國的權力監督法規正在逐步建立和健全之中，現 有 的法規往往比較原則，不夠具體，因而操作起來彈性很大，“剛”性不夠。有的法規不系統、不全面。我國還沒有形成一個完整的《監督法》，監督的性質、地位、作用、基本原則和方法、途徑缺乏系統的法律依據和法律保障，這也是當前對公共權力的監督不夠有力的原因之一。

三 完善我國權力監督制約機制的主要對策

從內涵來看，權力制約比權力監督更有力度，制約指的是對權力的節制、控 4 制和約束，而監督主要是對特定主體的監視和督促。而權力制約的主體多為公權力部門，是權力部門之間在法制軌道上，由于分工和責任的不同而形成的相互約束和牽制。完善權力監督制約機制不是突破我國現行的權力監督制約機制另搞一套，而應當根據黨的十七大部署，在構建社會主義和諧社會的總的目標下，認真學習《健全懲治和預防腐敗體系2008-2012年工作規劃》和省委《關于貫徹落實中共中央<建立健全懲治和預防腐敗體系2008-2012年工作規劃>的實施辦法》，根據反腐敗斗爭和廉政建設的新發展和新情況，在堅持行之有效的傳統手段的同時，修正缺陷，彌補不足，加強薄弱環節，對權力制約機制進行具體化、精密化的設計，推進權力監督制約手段的完善和創新。

（一）要進一步完善權力結構，以權制權

制約權力，就是要使各種權力形成制約，使之成為結構合理，管理科學，互相制約，互相促進的封閉式權力運行體系。在權力監督的主體上，要擺正位置，逐步在主體和客體之間形成明確的權力界限，不斷增強權力監督主體的獨立性，使有關監督的法律具有更強的可操作性，使監督客體處于更嚴密的監督之下。要從制度設計上充分考慮權力的制約與監督，使權力結構本身就形成一種封閉的能夠自我約束的機制。只有這樣，監督者的權力越高于、大于、強于被監督者的權力，其監督才能具有權威性。在黨內，通過全委會聽取常委會的工作報告，擴大在市、縣進行黨代會常任制試點，發揮黨代表在黨代會閉會期間的作用等舉措，進一步發揮了黨代會和全委會對重大問題的決策作用；通過向全委會報告工作，建立健全領導干部任職回避、黨政領導干部辭職等制度，進一步規范了各級黨委和領導干部的權力和責任；通過建立健全巡視制度、全面實行對派駐機構的統一管理等舉措，進一步強化了監督權，加大了對領導班子及其成員監督的工作力度。在政府機關，堅持決策、執行、監督相協調的原則，明確提出把科學民主決策、堅持依法行政、加強行政監督作為政府工作的三項基本準則，并以此來部署和開展行政工作。各地區各部門在規范權力運行方面也要繼續按照中央的要求，進一步健全決策權、執行權和監督權既相互制約和把關、又相互配合和協調的權力結構，使不同性質的權力由不同部門行使，做到有權必有責、用權受監督、侵權要 賠償，有效地防止濫用權力行為的發生。

（二）科學地分解內部權力，合理分權

權力體制的科學化是現代政治發展的必然趨勢，如權力的適當分工制約，排斥絕對權力，做到權責相符等，都是科學設置和使用權力的基本要求。合理分解權力，就是要對過分集中的權力進行分解。應合理分權，簡政放權，把一個部門、一個崗位負責一項職能，行使某項權力改為多個部門、多個崗位、多人交叉負責某項職能，行使某項權力，防止權力過分集中。要盡量減少管理環節和層次，取消那些不必要的管理權、審批權、分配權等。一是對互相監督的權力必經進行分解，不能由一個人掌握，不能既當運動員，又當裁判員。二是對集中于一個人或者一個部門手中的權力進行分解，由幾個人或者幾個部門來共同行使。三是對集中于少數人的重大決策權進行分解，由人數更多的一級組織來行使。

（三）要規范權力運行程序，依法制權

權力的正確運行必須有嚴密科學的程序保障。實體規范能否得以實現，很大程度上取決程序性規范的執行，離開程序的實體，就可能使權力走向極端，導致權力的濫用。在我國依法治國剛走上正軌，人們的法制觀念還不夠強，忽視權力運行程序的現象比較普遍，重實體、輕程序問題比較突出，權力的運行缺乏嚴格的科學社會保障，得不到有效的約束和監督，從而發生權力腐敗。近年來，通過各種經濟犯罪案件和行政案件的查處可看出，行政執法沒有程序保障，就會出現隨意執法的現象，導致行政權的擴張和濫用，使一些行政機關和部門因程序違法而成為法庭上的行政被告，一些領導干部因錢權交易、以權謀私最后蛻化為腐敗分子。因此，建立完善權力運行程序顯得尤為重要。在授予國家權力的法律法規和領導決策中，都應有完善的規則和程序，以保證權力的正確實施和決策的科學性、正確性，這種規則和程序是權力主體必須遵行。如果不遵循這些規則和程序，那就是有法不依，就是違法辦事，就要受到黨紀政紀的嚴肅處理，甚至受到刑法的嚴厲制裁。

（四）推行公開辦事制度，提高權力運行透明度

我們要在提高認識的基礎上采取硬性措施，推動公開辦事制度的有效實行。辦事公開包括政務公開、事務公開、財務公開等。凡是辦理與群眾利益密切相關的事項，凡是能夠公開的用權行為，都要向干部、群眾和社會公開。通過實行辦事公開，提高權力運行的透明度，抑制權力腐敗。要通過立法形式，明確規定政務公開的原則、范圍、方式，以及公民個人所享有要求了解政府所掌握的有關其本人的資料的權利，增加人民對政務的了解，以便于監督。明確規定公民對政務活動有了解權和問詢權，而政務機關則具有相應的答復義務。規定除政治、軍事、經濟秘密以外的資料，公民了解政務時行政機關不予答復而應負的法律責任，從而強化政府推行政務公開的責任感。進一步規范行政行為，提高權力運行的透明度，減少自由裁量權，防止暗箱操作，使政府機關及其工作人員的行政行為受到人民群眾和社會的廣泛監督，有效防范違紀違法行為的發生。

（五）嚴密監督網絡，提高監督的整體效能

一要加強黨內監督。要健全黨內的各種監督措施，包括述職述廉制度、重大事項報告制度、個人收入申報制度、廉政檔案制度、民主評議制度等，保證黨員干部處于組織的監督之下。二要加強人大監督。要建立司法、財政、金融、計劃部門定期向人大常委會報告制度，加強對這些關系國計民生部門的事中監督；要加強地方、部門執行人民代表大會關于任務、計劃完成情況的監督；要加強專項視察檢查，做到該質詢的質詢，該禁止的禁止，該糾正的糾正，保證監督的針對性和有效性。三要加強行政監督。行政監督既包括上級國家行政機關對下級國家行政機關行使權力實行監督，又包括各級行政機關領導人對下級行政管理活動和職能作用發揮情況實行監督。在當前，尤其要加強對掌管人權、事權、物權部門的監督，防止其亂用和濫用權力。四要加強審計監督。審計、紀檢監察、組織人事各部門要發揮作用，既要各司其職，又要通力協作，形成監督合力，共同擔負起對各級領導干部特別是一把手任期經濟責任的審計任務。五要加強廣泛的 民主監督，包括人民政協的監督，群眾團體的監督，社會輿論、新聞媒體的監督和廣大人民群眾的監督。加強民主監督能調動廣大人民群眾和社會各界的力量，共同形成對權力運用的有效監督。

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