第一篇：民主與權力監督制約機制論文

摘要： 發展黨內民主涉及的內容是多層次和多方面的，在當前最為重要和根本的是構建黨內權力監督制約體系，建立健全各種相關制度，做到以完備的權力監督制度保障黨內民主的健康發展。本文探討了有效加強黨內權力監督制約機制的主要對策，對于新時期推進黨內民主建設、鞏固黨執政的基礎具有特別重要的意義。

關鍵詞：黨內民主；權力監督；制度創新

黨內民主建設一直是我們黨各項建設中備受關注和重視的課題。在當前，發展黨內民主的關鍵是合理構建黨內權力監督制約體系，做到以完備的權力監督制度保障黨內民主的健康發展，這對我們準確理解和把握黨內民主建設的基本規律，有效推進黨內民主建設，提高黨的執政能力、全面推進黨的建設新的偉大工程具有重要的理論意義和現實意義。

一、黨內民主的實質

黨內民主，是共產黨的政治本質規定性之一。黨內是否實行民主及實行的程度，這是關系到黨的性質和黨是否有生機與活力的問題。我們雖然經常強調發揚黨內民主，但對黨內民主的實質問題缺乏深入而系統的研究。根據列寧的意思，黨內民主的實質，就是指全體黨員有權平等地直接或間接地決定和處理黨內一切事務，即黨員是黨組織的“主人”，黨內事務歸根到底由黨員當家作主。他指出：“現在整個黨組織是按民主原則建立的。這就是說，全體黨員選舉負責人即委員會的委員等等，全體黨員討論和決定無產階段政治運動的問題，全體黨員確定黨組織的策略方針。”[1]他又進一步指出，“俄國社會民主黨是民主地組織起來的。這就是說，黨內的一切事務是由全體黨員直接或通過代表，在一律平等和毫無例外的條件下來處理；并且，黨內所有負責人員、所有領導人員、所有機構都是選舉產生的，必須向黨員報告工作，并可以撤換”[2]。

從列寧的論述中可以看出，黨內民主，從根本上來說，是黨內生活中的基本政治原則和政治制度。其實質，就在于全體黨員一律平等地直接或間接地決定和處理黨內事務。擴大和發展黨內民主，就是要加強制度建設，確保廣大黨員在黨內生活中的平等的主體、“主人”地位，使黨章規定的黨員權利得到充分實現和確實保障，如果離開了這一點就不可能有真正的黨內民主。

二、真實有效的黨內權力監督制約體系是發展黨內民主的重要保障

中共黨內民主監督，是中共黨組織（特別是黨的紀檢部門）和全體黨員在民主集中制原則指導下，在黨內政治民主和組織民主的基礎上，依據黨規黨紀從黨組織內部對黨的執政行為、領導行為和黨員行為所開展的檢查、評價和督促的活動。黨內權力監督制約機制則是指由黨內權力監督的主體、對象、內容、程序等要素構成的有機整體以及各要素之間相互依存、相互制約和相互作用的關系。中共早在執政之初就對黨內權力監督問題予以重視。1949年11月成立了中共各級黨的紀律檢查委員會，在中共“八大”及其前后一段時間里，毛澤東、劉少奇、鄧小平等黨的領導人強調黨要領導得好，任何黨員和黨的組織就必須接受監督，包括黨內監督、民主黨派的監督和人民群眾的監督。改革開放以來，中共在恢復發展黨內民主和黨內監督方面取得了明顯的進步，主要表現是：（1）全黨對于黨內監督的重要性的認識更加深刻；（2）建立健全了紀檢監督機構，擴大了黨的代表大會的職權；（3）黨內監督制度趨于完備，修改和制定了系列黨規黨法；（4）狠抓黨風廉政建設，清除了一些腐敗分子，糾正了黨內的某些不正之風和違法亂紀行為等等。

可見，改革和完善黨內權力監督制度，強化黨內權力監督制約機制，是執政黨防止重大決策失誤，保證黨的團結統一，加強黨風廉政建設，有效遏制腐敗的迫切需要。目前，隨著我國改革開放和社會主義市場經濟的進一步發展，國內經濟成分、利益主體、社會組織、生活方式等日益多樣化。在這種情況下，建立結構合理、配置科學、程序嚴密、真實有效的權力監督制約機制，保證權力沿著制度化和法制化的軌道運行，對推動新時期黨內民主建設具有特別重要的戰略意義。

三、合理構建權力監督制約機制，推動黨內民主建設

根據當前發展黨內民主面臨的問題，如何從體制和機制兩方面構造一個規范化的權力運行機制，強化對權力的制約監督，是擺在我們黨面前的一項重要任務。從目前情況來看，筆者認為主要從以下幾個方面合理構建黨內權力監督制約機制。

1．發展黨內民主是構建黨內權力監督制約機制的基本前提

黨的十六大報告指出，“黨內民主是黨的生命，對人民民主具有重要的帶動和示范作用。要以保障黨員民主權利為基礎，以完善黨的代表大會制度和黨的委員會制度為重點，從改革體制機制入手，建立健全充分反映黨員和黨組織意愿的黨內民主制度”[3]。黨的十六大報告關于發展黨內民主的決定，把黨內民主建設與制度建設有機地統一起來，注重從制度建設高度發展黨內民主，這既是對黨的建設長期歷史經驗的深刻總結，又是對新的歷史條件下強化執政黨監督制約機制的基本前提。在全面建設小康社會、加快推進社會主義現代化的新的發展階段，如何強化執政黨監督制約機制，把我們的黨建設好，這是我們在新的世紀面臨的最重大的課題。

中國共產黨作為執政黨，需要黨內外群眾對黨和國家的各級領導機關、領導干部實行批評監督。因此，要加強黨內監督制約機制的建設，必須發展黨內民主，按照要求進行制度建設，科學地配置黨內的權力，要把本應屬于黨員的權力歸還給黨員，由黨員直接或間接地決定黨內各種事務。發展黨內民主使得民主權利得到保障，法制法規更加健全，黨自我更新和執政能力更強，這一切既是黨執政的價值目標所在，又將有力地促進黨的執政方式的法治化、民主化和科學化的現代轉型。

2．健全法律法規是構建黨內權力監督制約機制的重要基礎

法律是具有國家強制力的社會規范，完善的法律制度是制約權力異化，消除權力腐敗的依據和保證。現代政治生活的實踐表明，健全的法制是對權力實行有效監督制約的重要基礎。建立一種以法制為主導的政治制度模式既是現代政治生活的普遍要求，又是發展社會主義市場經濟的現實需要。隨著改革開放的不斷深入和社會主義市場經濟的進一步發展，社會生活日益復雜化和多樣化，要適應社會發展的需要，就應該建立完善的法制體系，使之成為社會主義市場經濟運作的安全閥和社會發展的穩定器，實現整個國家政權運作的制度化和法律化。

在目前，要加強對執政黨的監督制約機制，在健全法制方面，首先是要完善黨內制度法規。制度法規既是黨內生活的規矩，也是黨內監督的依據。黨內制度法規包括五個方面：一是組織制度，如差額選舉制度、職務任期制度、干部交流制度、崗位輪換制度、親屬回避制度等；二是領導制度，如集體決策制度、分工負責制度等；三是工作制度，如請示匯報制度、辦事公開制度、職務開銷制度等；四是生活制度，如權利保障制度、民主生活制度等；五是監督制度，如干部考核制度、民主評議制度、信任投票制度、離任審計制度、家庭財產申報登記制度、家庭重大事項報告制度等。目前制度法規還不夠完善，我們還要結合社會的現實情況進一步完善黨內制度法規，使它從內涵和外延方面建立起比較完備的法規體系，同時，我們還要充分發揮制度法規的作用，必須力求實現制度法規的完整性、統一性和可操作性，從制度法規上保證有法必依，違法必究，確保制度法規的權威性和有效性。

3．改革監督體制是構建黨內權力監督制約機制的治本之策

中國共產黨建設和發展的實踐證明，加強黨內紀律監督對保證黨內民主建設和發展至關重要。改革開放后，黨恢復了黨的紀律檢查委員會監督體系，并使其在實踐中發揮作用。但是，從具體的實踐來看，這個制度還需要進一步完善。目前存在的一個核心問題是：中央紀律檢查委員對中央委員監督難，中央以下各級紀律檢查委員會對同級單位及其成員監督難。[4]黨內監督制度對于加強黨內監督至關重要，但如果沒有比較完善的黨內監督領導體制，這些監督制度就不能充分發揮作用。黨內監督制度是黨內監督的基礎，而黨內監督的領導體制則是核心。黨內監督能否搞好，在很大程度上取決于是否有一個良好的黨內監督領導體制。因此，必須進一步完善黨內監督的領導體制，為各項具體制度充分實現其價值創造條件和提供保障。對此，《中共中央關于加強和改進黨的作風建設的決定》明確要求要改革和完善黨的紀律檢查體制。這就要改變現行的紀委對同級黨委和上級紀委負責的不合理的體制。目前紀委受同級黨委和上級紀委的雙重領導，但實際上卻是以同級黨委領導為主，紀委成員中的提名、任命、調動和待遇都掌握在同級黨委的手中，使紀委會完全依附于同級黨委。這就限制了紀委監督制約職能的發揮，特別是很難履行對同級黨委及其領導成員的監督制約，因為紀委監督制約的有效性往往取決于同級黨委的態度，而同級黨委的態度又取決于主要領導的素質。這種體制上的局限性，決定了紀委對同級黨委及其領導成員的監督制約是很難到位，因此，就需要改變這種不合理的監督體制。按照列寧當年的思想，紀委不僅由同級黨的代表大會選舉產生并對它負責，而且改革受同級黨委領導為同級黨的代表大會領導，對黨的全國代表大會負責。確認紀委受代表大全的委托，實施對黨的執行機關的監督制約，與執行機關具有平等的地位、平行的權力。執行機關受代表大會的委托，在政治上對檢查機關實施指導，以保證執行機關與檢查機關能夠協調一致地圍繞黨的中心任務開展工作。在檢查機關內部實行垂直領導的體制，紀委系統不再受同級黨委領導，各級紀委經費來源、干部配備使用和待遇等都由紀委系統統一管理，以保持相對獨立性，這樣紀委的權力也加大了，地位也提高了。紀委的主要工作人員一律實行任期制，任期未滿一般不得調離現任工作崗位，從根本上保證紀委能夠獨立地行使檢查權。

這個體制變化的核心就是把黨委領導具體化和制度化為黨的代表大會或黨的委員會全體會議領導。但是，這個變化必須有兩個制度性的前提條件：一是使黨的委員會全體會議成為制度化的組織，全面提升其在黨內的地位與作用；二是在不屬一級政權性質的地方或單位組織實行黨代表大會常任制。這樣，紀委的監督就能在黨的整體領導體系中獲得更大相對自主的空間，從而在實現更為有效的紀律監督的同時，推進黨內民主的發展。

4．完善監督機制是構建黨內權力監督制約機制的重要任務

要使黨不斷地自我發展和完善，關鍵在于理順構成監督制約機制各個要素之間的相互關系，健全黨內監督制約機制。江澤民指出：“要切實加強黨的集體領導制度，健全監督制約機制。”[5]為此，筆者認為應做到以下幾點：

第一，充分發揮輿論監督的作用。“所謂輿論監督，就是社會公眾依據憲法和法律賦予的民主權利，通過輿論機構或借助輿論工具，從善治的角度對社會公共事務管理中的權力組織和決策人物的言行予以道義上的審視、評價和督促，尤其包括對官僚主義、缺德行為等社會不良現象的批評指責。”[6]從20世紀90年代以來，我國的輿論監督隨著政治經濟環境的寬松、政務公開的擴大和民眾政治參與的有序發展而逐步發展起來，越來越受到中央和國家的高度重視。從中共“十四大”報告到“十七大”報告，都強調了輿論監督的重要作用。盡管輿論監督在反對專制作風、遏制腐敗、推動民主和法治、保持黨和國家的活力等方面發揮了重要作用，但在目前依然存在著新聞輿論監督疲軟和輿論監督法規不健全等問題。為了加強黨內監督，我們必須確保黨員在法定的范圍內有了解黨內事務的權利、黨員發表意見的權利、黨員對黨內重大決策的運作實施監督的權利等等。

第二，逐步完善黨內選舉制度。黨章規定，黨的各級領導機關，除了它的派出機關外，都應由選舉產生。各級黨的代表大會在進行代表資格審查時，上級組織在審批下級組織的領導成員時，應認真審查產生這些人選的選舉程序，對那些不符合選舉程序的組織和成員不予承認和批準，堅決擯棄用直接委托取代選舉，用征求意見回避選舉的做法。在逐步擴大直接選舉的同時，不斷完善差額選舉。沒有差額的選舉不是真正的選舉，沒有競爭的差額不是真正的差額。差額選舉比等額選舉優越，最根本的是它給選民提供了自主選擇的可能性，保證選民充分行使自主選擇的權利，舉優汰劣，保證選出最優秀的人才。

此外，還要真正實行競爭機制。建立和完善公平、公開、公正的競爭機制有利于選民和選舉單位對當選代表的監督。當選代表在競選過程中對選民和選舉單位所作的承諾和保證，將成為選民和選舉單位對其進行監督的重要依據。實行差額選舉在客觀上為代表候選人的競選活動提供了依據和可能，使我們黨的干部制度真正成為出人才、出政績、出效率的制度，從而為干部隊伍茁壯成長注入新的生機活力，為優秀人才脫穎而出開辟新政治渠道。

第三，切實保障黨員民主權利。黨員民主權利是以黨和黨內其他法規形式確認黨員應享有的權力和利益，它是黨內民主的基礎，尊重和保障黨員民主權利的目的在于使每個黨員都能關心、參與黨內事務，發揮黨員的積極性、主動性，保證黨的事業的發展。堅持黨章規定的所有黨員無論職位高低，權利和義務一律平等的原則。對于在遵守黨紀的前提下，對黨內事務發表不同意見的黨員，不得采取任何形式加以打擊；對于在黨的會議上或在給黨的組織的報告中，對黨的組織和個人提出批評意見的黨員，不得采取任何形式加以壓制，否則必須依據黨紀嚴肅處理。為了實施有效的監督，在不斷提高廣大黨員的監督意識的同時，必須加強監督保障制度建設，切實保障廣大黨員行使申訴權、控告權、檢舉權，保障廣大黨員在申訴、控告、檢舉之后不受打擊壓制，并使違法亂紀的行為受到應有的制裁，使堅持原則敢于監督的黨員得到應有的支持和表彰，從而調動廣大黨員參與監督的積極性和主動性。

第四，有效開展民主評議活動。在黨內，黨員是黨的主人，是黨的決策主體。黨內民主的本質就是由黨員決定黨內重大問題和管理黨的事務。通過個人述職、黨員評議和組織考察，力求客觀公正地對干部作出評價。對違法亂紀、嚴重失職的領導干部應當及時予以罷免，以便體現監督制約的剛性。實踐表明，黨內監督的重點是黨的各級領導干部，黨的各級領導干部手中都掌握一定的權力，而權力作為一種強制力量只能以強制力量來制約。如果離開了這種強制，只停留于一般道義上的譴責，監督制約就失去了權威性，失去了威懾力。

此外，加強黨內監督，還要強化領導集體內部的監督作用。各級領導班子要切實負起責任，帶頭開展批評和自我批評，及時糾正各種不正確的思想和行為。把黨組織的嚴格監督與黨員干部的認真自律結合起來。在從嚴治黨中，每個黨員干部要經常按照黨章和黨內的各項規定對照檢查，自重、自警、規范行為，嚴以律己。完善已有的制度，逐步建立新的制度，在加大執紀執法力度的同時，要拓寬監督渠道，充分發揮人民群眾的監督作用，要相信和依靠民眾，廣開言路，真誠歡迎各方面的意見和批評。

5．加強黨派監督是構建黨內權力監督制約機制的外在條件

“共產黨領導、多黨派合作，共產黨執政、多黨派參政”，這是中國政黨制度的基本特征，這個“合作”與“參政”的一個基本體現，就是共產黨與各民主黨派“互相監督”，“互相監督”主要是民主黨派監督共產黨。但是，在我國政治生活中，民主黨派對共產黨的監督也不同程度地存在著“軟監”、“虛監”、“空監”的問題。因此，要強化執政黨監督制約，必須加強民主黨派的監督。

要提高民主黨派的監督的力度，必須加強民主黨派的自身建設。一方面，需要在民主黨派內部建立相應的監督工作機構。因為作為參政黨的民主黨派，其主要職能是參政議政和進行民主監督。目前，各級民主黨派內部絕大部分沒有負責參政議政和民主監督的專門工作機構，這與民主黨派參政黨的地位是不相稱的，實際上已影響了民主黨派監督作用的發揮。與建立專門的監督機構相適應的一個問題是必須加強民主黨派的機關建設。民主黨派機關作為各民主黨派的工作機構，是民主黨派聯系其成員的橋梁和紐帶，是民主黨派形象的代表和窗口，是發揮民主黨派作用的組織保證，同時機關也是實現多黨合作、政黨監督的樞紐。民主黨派機關工作搞的如何，直接關系到民主黨派監督職能的實現。另一方面，造就一批專門從事參政議政和善于進行民主監督的政治家隊伍。造就這樣一批政治家，必須加強民主黨派領導班子建設。民主黨派領導班子建設，重在建設、重在落實、重在真抓實干。要貫徹民主集中制的組織原則，建立、健全領導機制和工作制度，發揮集體領導作用；要牢固樹立“立黨為公、執政為民”的思想，維護和增強領導班子的團結，這是做好領導工作的重要保證。因此，加強民主黨派的監督，為我國的政黨監督創造一個良好的前提條件，這對強化中國政黨的監督制約機制至關重要。

6．完善監督體系是構建黨內權力監督制約機制的根本保證

構建一種科學、合理的權力結構和權力運行機制是非常重要的。制衡是社會主義政權本身應該具有的一種內在機制，也是約束權力、消除腐敗的先決條件。要在黨、人大、政府三分權力的基礎上形成有效的相互制衡機制。建立和完善監督制約的協調機制，科學界定各種監督制約主體的功能和職責，明晰監督制約系統的層次性和不同層次監督制約主體的職責權限，加強監督制約的整體協調，充分發揮監督系統的整體功能，增大監督系統的合力，在具體工作中要切實加強人大、政協尤其是人大對黨政機關的監督，從組織上鞏固人大的法定地位，依法落實人大的選舉和監督職能。此外，要加強社會輿論監督，制定和完善新聞輿論法規，在堅持黨依法管輿論的前提下，強化新聞輿論的監督功能，通過有效的形式把各種形式的監督有機結合起來，形成強有力的全方位的監督制約網絡，發揮監督制約的整體效能。

從國家的法律規范上講，人大與黨是互相監督和制約的關系。來自于黨內的黨規黨法，可以對政黨、人大、政府進行監督和制約，人大可以運用憲法和法律對黨組織和政府進行監督和制約。如果把運用黨規黨法對人大、政府權力進行監督和制約看作是中國民主政治的一個生長點，那么，各級人大運用憲法和法律對共產黨和政府進行監督和制約就是另一個重要的生長點。要構建一個理想的中國特色的政黨與人大、政府之間的權力監督制約關系，需要經過一個不斷發展的過程。而這個過程的發展,它首先要有黨內民主作保障。如果黨內民主生活不正常，民主集中制得不到很好的貫徹落實，那就根本談不上人大、政府之間的權力制約的問題。

總之，黨內權力監督能否落到實處，直接關系到執政黨能否實現決策的科學化和民主化，能否克服官僚主義、形式主義和腐敗現象等工作中的缺點和錯誤，關系到國家的民主政治建設和安定團結的政治局面能否得到鞏固與發展。積極探索并認真落實各種提高政黨監督實效的措施，必將推動中國的政黨監督向更廣闊的前景發展。

注釋：

[1]列寧全集[C].北京:人民出版社，1986（13）：191-192.[2]列寧全集[C].北京:人民出版社，1986（14）：249.[3]在中國共產黨第十六次全國代表大會上的報告[R].北京：人民出版社，2002，52.[4]宮杰、于賢成.新時期的黨內監督[M].北京：中央黨校出版社，1992，196.[5]江澤民.為把黨建設成為更加堅強的工人階級先鋒隊而斗爭[R].人民日報,1990.7.1,(1).[6]尤光付.中外監督制度比較[M].北京:商務印書館,2003，410.

第二篇：加強權力運行監督制約機制的思考

加強權力運行監督制約機制的思考

內容提要：把權力關進制度的籠子里，建立健全權力運行監督制約機制，是關系黨和國家前途命運的重大問題。筆者認為目前權力運行監督軟弱無力且漏洞較多，不愿監督、不敢監督、不去監督、無法監督等問題還比較突出。為了解決這些問題，一要建立宣傳教育機制，端正權力意識；二要建立制度防范機制，規范用權行為；三要建立考核評價機制，提高用權質效；四要建立責任追究機制，治理用權失誤；五要理順監督機制，切實保障各監督主體充分協調發揮作用；六要加快權力運行的法制建設。

保證權力正確行使是黨執政的核心問題，也是體現黨的先進性的本質問題。縱觀古今中外，腐敗都是權力運行失控、失衡所致。所謂權力腐敗，指的是執掌權力的某些機關或干部背離公有權力的性質和原則，把權力私有化、關系化、特權化、商品化，為個人或小團體謀私利。權力腐敗的實質是公有權力被濫用，而缺乏必要監督的權力，就有可能被濫用。因此，加強權力監督，建立健全權力運行監督制約機制，是關系黨和國家前途命運的重大問題，必須高度重視，采取有效措施切實加以解決。

一、存在的主要問題

強化監督仍然是黨風廉政建設工作中的一個薄弱環節，對權力的監督軟弱無力且漏洞較多，不愿監督、不敢監督、不去監督、無法監督等問題還比較突出，難以有效地遏制腐敗現象的滋長。這些問題的難點主要表現在：

1、職權與職責不明確、不對等。現實中，為什么許多人的“官念”越來越濃?總嫌自己的官當小了。普遍認為當官相對其他職業風險小、回報大，并且還能最大限度地滿足作為一個正常人尊嚴的各種心理需求。權力與責任不明確給一些玩弄權術者創造條件和機會而使監督無法適從，權力與責任不對等，權力大于責任，導致的后果也大。

2、監督職責和監督權威相脫節。權力配置的不合理造成監督不力或者無法監督，由于決策權、執行權、監督權不合理的配置，導致權力運行監督的軟肋。實踐證明，同級紀委是無法監督同級黨委，不用說對“一把手”的監督，在很多情況下，領導出于自身的職責和政績考慮，對于本部門、本單位出現的問題往往大事化小，小事化了，盡可能“內部處理”。這在一些條管部門中問題顯得尤為突出。監督不是行為人的道德內約，而是外在的強制，因此，它客觀上要求監督主體與客體不能共存于一個組織單位之中，而要有相對的獨立地位。

3、現有的監督機制在實踐中遭遇難題，缺乏權威性。建國以來，我們逐步建立起由立法監督、司法監督、行政監督、黨內監督、輿論監督、政協和民主黨派監督、人大監督等所構成的民主監督體系。從理論上來看這一體系是完備的，但在現行監督體制和機制下，這些形式的監督，其作用的發揮往往是非常有限的。長期以來我們的黨政監督存在著體制性的障礙，專門的監督機構缺乏應有的地位和獨立性。不僅是紀檢監察實行雙重領導。同時在現行體制下，我們的司法監督、人大監督在實際監督過程中也同樣受到地方黨委和政府的掣肘，而輿論監督更是缺乏相應的法律支撐。

4、維護黨內制度的嚴肅性失之于寬、失之于軟，權力運行過程缺乏有效的程序制約和保障。沒有認真貫徹黨的民主集中制，集體領導流于形式。一些領導干部獨斷專行，不尊重班子成員的意見，任意越權包攬；有的班子成員原則性差，看領導眼色行事，使一些錯誤意見也能通過合法程序。管理制度上存在漏洞，對抵制、干擾和破壞黨內監督的行為，目前尚無可操作性的規定及檢查的標準。

5、法制不健全。監督制約權力的法律還存在不少疏漏和缺失，造成了法律對部分權力的制約上存在空檔。對懲治性的事后監督比較重視，防范性的事前事中的監督比較薄弱。同時，在對權力監督的問題上，至今沒有一部專門的較為完備的監督法。

二、建立健全權力運行監督機制的幾點思考

建立健全權力運行監督機制，是一個涉及各個方面艱巨復雜的系統工程，要對權力制約機制進行具體化、精密化的設計，使之運轉合理，制約有力。

（一）建立宣傳教育機制，端正權力意識

正確的權力觀，不是自然形成的，而是在由不自覺到自覺的過程中逐漸形成的。在這個過程中，宣傳教育起著至關重要的作用。一是實行跟蹤式教育。要把權力觀教育貫穿到干部培養、成長、成熟的全過程和考察、提拔、使用的每一個環節，準確把握干部在特定時期和特定環境的思想動態，認真研究權力觀形成和發展變化的規律，分別制定長期的和階段性教育規劃，有的放矢地抓教育，使公共權力觀真正入心入腦。二是實行開放式教育。正確的權力觀的形成，受到多方面因素的影響，涉及到社會生活的各個領域。必須拓寬教育渠道，整合教育資源，建立組織教育、機關教育、家庭教育和社會教育等相互補充、相互配合、相互滲透的開放式教育格局，把黨紀國法以及道德規范對權力觀的要求轉化為自覺行為。三是實行分層次教育。根據各級領導干部、普通黨員干部所處地位和環境，在教育內容、教育形式的選擇上也要各有側重,增強權力觀教育的針對性和實效性。比如，在正確處理監督與被監督的關系上，對領導干部要著眼于提高接受監督的意識；對普通干部要著眼于提高善于監督、敢于監督的能力。四是引導大家正確理解得與失的關系。算好人生“七筆賬”，算好“政治賬”，志高方能致遠；算好“經濟賬”，勤耕方才富足；算好“名譽賬”，清廉方能揚名；算好“家庭賬”，守身方能家園；算好“親情賬”，品高方能會友；算好“自由賬”，自律方能無拘；算好“健康賬”，心良方能體壯。

（二）建立制度防范機制，規范用權行為

制度建設具有根本性、全面性、穩定性和長期性。首先要明確各部門、各單位的職能、職責、職權、程序、時效等，按照法規政策的規定進行清理，并重點對單位主要領導干部、關鍵崗位、人財物管理等方面的職責權限進行清理審核確認。其次，根據權力與責任對等原則，實行定崗、定人、定權、定責、定獎懲。其三，設置權力行使流程圖，明確流程各環節的責任人、監督方式，構建一個完整的權力規范、行使和監督的懲防體系。必須把制度建設貫穿到權力運行的全過程，確保權力始終沿著制度化、規范化的軌道運行。一是要增強制度的系統性。重點健全黨務、政務、村務和財務工作制度，加強“人、財、物、事”四權運行的規范、約束和監督。二是要維護制度的權威性。要加大制度的執行力度、切實做到有令則行，令行禁止，對違反制度的要采取組織措施、紀律措施等（不搞下不為例，發現一起處理一起）予以嚴肅處理。三是要保持制度的先進性。隨著市場經濟不斷完善和改革的不斷深入，權力運行將呈現出新的形式、新的特點和新的規律，必須與時俱進，加強對這些新形式、新特點和新規律的研究，探索建立有效監督制約權力運行的新機制新體制。四是要研究探索制度的預警性。前瞻性和預警性是制度的本質要求。亡羊補牢畢竟造成了損失，應該說不是我們設計制度的最終目的。一項政策或舉措出臺后會引起人們在思想上、行為上的哪些“異”動，必須要一個事前的研究和預測，為制度設計提供參考依據。

目前在監督制約權力運行方面，應當加強建立健全和切實執行以下制度：

（1）基層黨委“重大事項票決制”，增加權力運行的透明度。凡涉及重大決策、重要工程、人事任免和大額資金安排等事項全部采取黨委（黨組）成員無記名投票表決形式進行，進一步健全基層黨委重大問題民主決策機制，擴大黨內民主，強化對黨政領導干部，特別是對“一把手”的權力制約，提高基層黨委班子整體執政能力。這項制度的執行，要作為上級黨組對下級黨組巡視的主要內容之一。

（2）黨政正職“屆中經濟責任定期審計制”，防止權力異化。積極推行黨政正職屆中經濟責任審計，實現由“離任審計”向“全程審計”的轉變。凡是主要負責人在任期屆滿或任期內辦理提任、調任、輪崗、退休、辭職、機構裁撤合并前都必須進行經濟責任審計，而且是先免后審。對重點部門和群眾反映較大，意見比較集中的領導干部可由組織部隨時協調審計部門進行審計。屆中審計的結果作為評價、使用、獎懲干部的重要依據。同時，加強對審計工作責任追究制的制定和執行，杜絕人情審計、關系審計、不負責任審計、不依法審計。要改進評價方法及標準，增強可操作性。經濟責任審計量化評價辦法基本思路是：包括三個方面的內容，定量評價部分；定性評價部分；存在主要問題。對領導干部經濟責任審計結果評價實行定量與定性相結合的辦法進行。經濟責任審計結果定量評價分值為100分，按照下列要素進行量化評價：①主要經濟工作指標完成情況20分；②財務管理情況30分；③重大經濟決策的合規性、合法性及實施結果20分；④領導干部遵守財經法規和廉政規定10分；⑤審計查明的問題20分。定性評價，定性評價分為四個等次：好（90—100分）、較好（80—89分）、一般（60—79分）、較差（59分以下）。當審計查明被審計單位（不含下屬單位）同時存在下列兩條以上問題的，定性評價確定為“較差”等次：①私設小金庫，亂支亂用；②單位內部發生違反財經紀律行為受黨紀國法處理的；③截留挪用財政專項資金的；④在國有、公用資產處置過程中違規操作造成重大損失的。根據出具領導干部經濟責任審計結果報告和審計決定書、審計建議書、移送處理書，按照量化評價標準進行打分，確定其評價等次。

（3）試行重點、熱點單位“一把手”選任、定期交流制，防止“帶病上崗”和打破權力壟斷。對掌握管人、管錢、管工程、管審批等權力的重點、熱點單位“一把手”的選任，應嚴把考察關，在集中考核的基礎上，每個職位實行差額考察（不少于3人），重點是到曾經工作過和居住過的地方找知情人個別深入了解和核實情況，知情人應具有代表性，忌事先通知、興師動眾，注意保密。通過優中選優、精中選尖，盡力防止“帶病上崗”。加大對重點、熱點單位“一把手”的交流力度，可考慮每三年調整換崗一次，根據工作表現把每個領導干部都盡可能地調整到最適合其能力特點的崗位上去，做到“人崗相適”，打破“重要單位”領導長期“坐莊”的局面。同時，也有利于激發各單位主要負責人的奮斗熱情，激勵競爭。有利于完善干部淘汰機制，以“換”代“下”，逐步淘汰，解決領導干部“下”的問題。對經組織考核被確定為不稱職的干部，堅決從現有的領導崗位上調整出來。逐步實現重要部門、關鍵崗位干部輪崗交流制度化。

（4）完善“干部監督網絡制”，延伸干部監督的觸角。進一步整合組織、紀檢、檢察、審計、發改委、統計、財政、工商、信訪等部門對干部勤政廉政的監督信息資源，增加監督的透視點，從對干部8小時內的監督向8小時以外延伸，從干部的工作圈向生活圈延伸，前移監督關口，多角度監督、多側面考察干部勤廉表現，便于及時發現問題。同時，聘請社會各界有正義感的人士作為監督員，公布干部監督舉報電話號碼、電子信箱。通過舉報電話和干部監督網，隨時接受社會和群眾監督和舉報，保證干部監督渠道的暢通。

（5）、建立“干部監督預警機制”，防微杜漸。以教育為主、預防為主、事前監督為主，通過內警系統和外警系統的協調、雙向運作，實現工作的著力點由事后懲戒向事前監督轉變，不斷強化對領導干部的日常監督。在嚴格執行領導干部重大事項報告制度的基礎上，結合領導干部生活、社交圈的表現，不斷規范申報內容、申報程序和申報時限。同時，建立科級單位“黨政一把手親屬重大事項檔案”。對黨政一把手親屬的重大事項實行登記備案，登記的內容包括黨政一把手家庭成員婚喪嫁娶、工作調動、提升晉級、遷新居、建房、分房、購房以及參與建設工程招投標、經營性土地使用權出讓、房地產開發、經商辦企業等經營活動的相關情況；防止領導干部借親屬之名，變相以權謀私，接受群眾監督，增加干部監督的開放程度，增強領導干部主動接受監督和自我約束、自我防范的意識，逐步養成在監督中工作的習慣。健全“領導干部考察考評結果反饋制度”。加大干部考察監督的力度，使干部考察考評結果更好地運用于干部教育、監督和管理工作，在干部考察結束后的兩個月內反饋考察測評結果。反饋內容包括群眾對干部本人德能勤績廉學等方面素質評價情況，對干部的綜合評價、任職建議，以及考察中意見比較集中的問題進行誡勉談話，達到預警效果。

（三）建立考核評價機制，提高用權質效

從本質上講，領導干部手中的權力是人民群眾賦予的，權力運用的根本出發點和最終落腳點，就是要實現好、維護好、發展好人民群眾的根本利益。因此，必須加強“三個結合”，建立與科學發展觀和正確政績觀相適應的考核評價機制。一是領導評價與群眾評價相結合。干部權力運用是好是壞、政績是高是低，不能單獨由上級領導下結論，必須充分尊重群眾意見，高度重視群眾評價，要切實保障群眾在干部考核評價中的知情權、參與權、表決權，把上級評價和群眾評價擺在同等重要的位置，一同納入干部評先評優、提拔使用的重要依據，通過建立健全上級滿意、群眾稱道的雙重評價標準，形成正確的用權導向。二是集中考核與日常考核相結合。建立權力運行臺賬或監督卡，對各級各部門領導干部履行崗位職責、興辦實事、解決突出問題等與運用權力有關的情況進行記載，同時，既到現工作單位考察，又到曾經工作過的單位和住所考察，找知情人了解情況，認真記錄，深入調查核實，實行集中考核結果與日常考評結果綜合運用，既加強過程監督，又加強結果監督，改變以往重結果，輕過程的作法，及時糾偏防誤，杜絕權力“尋租”現象的發生，盡量降低權力運行的成本。三是定量考核與定性考核相結合。把權力運行產生的現實利益和長遠利益、經濟效益和社會效益統籌起來考慮，既充分肯定用數字反映出來的顯而易見的政績，又科學評價打基礎、管長遠的工作以及由此而產生的潛在政績，還要客觀評價，因條件具備，不努力作為而錯失機遇，影響當時和此后一個時期發展的負面政績。同時，建立健全干部考核責任追究制，確保考核評價的客觀公正性。

（四）建立責任追究機制，治理用權失誤

權力運行是在經濟社會發展的實踐中探索前進的，不可避免地會發生各種失誤。必須區別不同情況、不同性質，建立責任追究機制，對各種失誤進行有效治理，確保權力運行始終朝著健康有序的方向發展。對由于疏忽大意或水平不高、用權不當造成失誤并勇于承擔責任的，要采取批評教育方式，引導權力人從個人能力、思想認識、方式方法等方面找原因，責令其限期改正，盡量把損失降低到最小程度；對濫用權力造成失誤，不從主觀上找原因，故意推卸責任或相互推諉責任，或制造假相欺騙組織和群眾的，要采取組織措施、紀律措施嚴肅處理；對損害國家、集體和人民群眾利益的各種“瀆職”行為，觸犯法律的，要依法追究法律責任。要探索和把握腐敗案件的作案規律、發案規律和破案規律。探索建立用權終身負責制。

（五）理順監督機制，切實保障各監督主體充分協調發揮作用

目前，普遍存在的“監督無力”現象，與我們擁有形式多樣的各種監督是極不相稱的，究其原因，監督者不能實施有效監督，并非監督者主觀上的不想監督，而是客觀上的無法進行監督。其根本原因之一就在于監督者缺乏監督所需要的權力，這也就是我們所說的監督者與被監督者權力的對等程度的判斷標準，權力對比程度越高，監督越有效；程度越低，監督越無效。而實現權力的對等就必須改革權力架構理順監督機制，使監督者享有充分的權力，避免其權力被已經濫用了的權力所左右或架空。

首先，必須增強專門監督機關——紀檢監察部門的權威性，改革權力架構，通過立法的形式來保障其監督的抗干擾能力和獨立性，必須明確規定紀委履行職責所必須有的規范、干部職權、執紀權限，明確上級紀委對下級紀委任免干部、部署工作、業務領導的權力，使上級紀委對下級紀委的領導具體化、制度化，具有權威性。其次，必須大力推進司法體制改革，把準司法監督脈動，完善律師制度，開展個案監督和重要案件評議，保證司法機關真正依法獨立公正地行使司法監督。第三，要切實保障公民的檢舉權、控告權和申述權，保護群眾參與監督的積極性。第四，要重視和支持新聞輿論監督，盡快制定“新聞法”，充分發揮新聞媒體的監督作用。規范和充分發揮網絡反腐的程序、作用。第五，要進一步強化民主監督。加強和改進人大對“一府兩院”的監督，把權力運作和廉政情況的審議、監督作為審議工作報告時的重點內容。各級人民代表大會可以建立廉政委員會。同時，暢通社會協商對話渠道，充分發揮人民政協、各民主黨派和無黨派民主人士對領導干部權力運行的民主監督作用。第六，要進一步強化對監督者的監督。監督權的異化，即監督者自身權力運行的不正當，是當前監督工作中出現的一個危害極大的不良現象，嚴重影響監督工作的權威和有效性。必須加大對有監督職權的部門，特別是紀檢、監察、檢察、法院等監督職能部門的監督力度，嚴格查處這些部門監督不公或濫用監督權力謀取單位和個人利益的不良行為，促使監督部門盡職盡責地行使監督權力。總之，我們必須不斷地通過體制創新，通過加快立法，使各個監督主體、各種監督形式充分發揮其監督作用，使廣大黨政機關工作人員樹立“有權必有責、用權受監督、侵權要賠償”的觀念，確保權力的正確行使。

（六）加快權力運行的法制建設

懲治腐敗，建設廉政是綜合治理的系統工程，需要運用教育的、行政的、法律的多種手段，而在這諸多的手段中，法律無疑是最為有效的手段。為此，必須加強廉政法制化建設，樹立法律權威，把廉政建設的立足點放在不以個人品質和意志為轉移，從而保證廉政建設的制度化、經常 化和有序化。

首先，要大力加強和完善廉政立法。要以法律形式明確界定是非，用客觀標準確認廉政、腐敗的內含和處延，用法律法規衡量國家公務人員是否違背人民的意志，是否有違法亂紀、徇私舞弊等腐敗行為。廉政立法的目的在于規范國家機關及其公務人員的行為，這是將廉政建設納入法制化軌道的前提條件和重要環節。從總體上看，我國的廉政法律體系還不夠完善，不能適應反腐敗斗爭形勢發展的需要。為了完善廉政立法，我們應當根據我國的國情，借鑒國外的先進經驗，盡快制定《廉政法》、《反貪污賄賂法》、《公職人員財產申報法》、《經濟活動實名法》等，以便把廉政以及監督機關的職能、權力用法律的形式固定下來，明確哪些是可以做的，哪些是禁止做的，違反了就要受到什么樣的處罰，是公職人員必須遵守的具體規范，對權力進行有效的制衡。除了重視制定有關事后懲戒性的法規外，更要加強預防性法規的制定，逐步建立起一套嚴密的嚴格的廉政法律體系。

其次，要嚴格執法。制定法律的目的是為了運用它來規范人們的行為，調整社會關系，維護和發展正常的社會關系和社會秩序。因此，再好的法律，如果不能在現實生活中得到實現也會失去存在的價值。一般意義上的法的實施，一方面要求一切國家機關及其公務人員必須守法。另一方面要求國家行政機關及其公務人員嚴格執行法律，適應法律，從而保證法的實現。這就要求我們破除“教育從嚴，處理從寬”的傳統意識，堅持教育懲處并重，把懲處腐敗分子作為從嚴治黨、從嚴治政，從嚴治“長”的重要措施來抓。在懲治腐敗的過程中，我們要嚴格執紀執法，絕不允許存在“空檔”、“特區”，不能搞上下有別，內外有別。對于違反黨紀的，不管是什么人，都要執行紀律，做到功過分明，賞罰分明，伸張正氣，打擊邪氣。同樣，對于違反法律的，也不管是什么人，一律嚴懲。既要實行法紀、黨紀、政紀嚴懲，又要實行經濟制裁，使其財、位、權三空，夠不上紀律處分的，要變動其崗位，改變其謀私的條件和環境，借以有效地警戒后人，使人望貪卻步。

糾正制度缺陷做牢制度“籠子” 以強化制度執行力管住管

好權力

總書記在中央紀委二次全會上指出，要加強對權力運行的制約和監督，把權力關進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制。習總書記的重要講話，深刻闡述了制度建設在廉潔政治建設中的極端重要性。

制度作為監督的“前端窗口”，在懲防體系建設中處于基礎性地位。制度建設主要包括制度的制訂和執行兩個主要環節。制度的制訂不是目的，制度的執行才是制度建設的終極目標和生命力所在。黨風廉政建設和反腐敗工作多年來的實踐充分證明：提高反腐倡廉制度的科學性、增強反腐倡廉制度執行力，是推動反腐倡廉建設科學發展的一個重要策略和舉措。筆者認為，從當前反腐倡廉工作的實踐來看，只有切實找準反腐倡廉制度建設上存在的問題，糾正制度缺陷，做牢制度“籠子”，提高制度建設的科學性，才能將權力有效地關進制度的“籠子”，才能用制度將權力管住管好，才能抓住反腐倡廉“長”、“常”二字，從而推動廉潔政治建設朝著科學化方向深入發展。

一、切實糾正制度建設存在的缺陷，做牢制度“籠子”，為提升制度執行力奠定堅實基礎

經過多年來的實踐摸索，各級黨委、政府都建立了一整套反腐倡廉制度，制度體系不可謂不完整，制度涉及面不可不廣。然而，制度建設存在的缺陷也是顯而易見的。切實糾正和克服這些缺陷，是提升制度執行力基礎環節。筆者認為，當前制度建設中至少必須糾正和克服以下缺陷問題：

一是制度設置的盲目性。制度的設置脫離本單位、本部門實際，制度制定者沒有認真研究反腐倡廉的形勢和趨勢，對反腐倡廉工作究竟需要什么樣的制度研究不夠，對制度的供求現狀缺乏必要的了解，只是十分籠統、模糊地提出制度建設要求，這是制度建設盲目性的表現。制度建設本身是一門學問，需要科學的態度、審慎的作風、務實的精神。制定什么制度，制定到什么程度，必須基于對黨風廉政建設和反腐敗工作實踐的充分把握、基于對反腐倡廉形勢的客觀評估、基于對反腐倡廉制度供求關系的深入研究。

二是制度的可操作性不強。從某種意義上講，制度就是規矩。既然是規矩，就要有內容、主體、程序、監督等實質性要求。但是，現有的一些制度存在內容空洞、要求籠統、難于操作的問題。制度建設在內容上的空洞化，使制度看似健全，實質無從執行，從而使制度的權威受到藐視，尊嚴受到挑戰，公信受到懷疑。

三是制度內容的標準不確定性。奧地利裔英國經濟學家哈耶克說過，“一種壞的制度會使好人做壞事，而一種好的制度會使壞人也做好事。”。所謂的“好制度”與“壞制度”，實際上就需要有一個評價標準。實踐證明，“好的制度”就是實用、可用和管用的制度。隨著懲防體系建設的不斷推進，對制度建設的重視程度在不斷提高，制度建設的節奏也在不斷加快。但現在的問題是：一方面制度供給過剩，條條框框到處都是，另一方面有效制度供給不足，還要呼吁制定新的制度。因此，迫切需要對制度建設建立一套科學的評價標準，讓那些好看但不管用的制度被及時淘汰，讓那些大而空、實踐中無從操作的“擺設”性制度不得出臺和施行。另外，還要通過評價標準，建立起一種導向機制，防止只管制定和出臺制度，不管內容是否切合實際、不管是否符合立法意圖、不管執行效果是否達到預期目的的傾向。

四是制度主體缺位。制度設置作為一門科學，其主體不僅僅是制度的執行者，還必須包括制度的制定者、制度的監督者和制度的評價者。特別是從制度的監督角度看，制度設計如果忽略了制度的供給者、監督者和評價者的參與，往往會給制度設計帶來很大的疏漏。一個制度出臺后能否有效施行、能否體現出其應有的效果，制度的制定者、監督者和評價者，都應該負起相應的責任。而當前幾乎所有的制度，都只有制度的執行者成為制度建設的唯一責任者，而其它各方都不能負起自己應有的責任。這是導致制度執行不力的一個很重要方面。

五是責任追究不到位。制度執行不力，很大程度上是因為對責任的追究不到位，現行的很多制度的內容只是重在提醒和警告，對違反者的處罰失之于軟，失之于寬，違反制度的成本太低，對與制度有關系的制度制定者、監督者和評價者的連坐責任追究更是無從談起，制度的威信大打折扣，制度的生命力不能不受到懷疑。

二、強化制度執行力，用制度管住、管好權力

1、狠抓教育這一基礎環節，增強制度執行的能動性

一是教育要分清層次，有重點。在制度執行上，領導干部是重點，領導干部在執行制度上的典范作用是不可估量的。同樣，領導干部違反制度，其造成的反面影響也是巨大的。而對領導干部的教育，目前正面臨著很尷尬的局面：在涉及的腐敗案件中，領導干部卻占據很大比例，領導干部因各種原因受教育的面不大，而參與教育的領導干部受到教育的效果不明顯，甚至很多教育別人的領導干部在腐敗的路上走得更遠。因此，領導干部接受教育和領導干部受教育的效果，應該作為領導干部政績考核的一項重要內容。

二是教育要著眼于當前，立足長遠。要著眼于當前，開展及時有效的典型性警示教育，通過參觀監獄、看守所、參與刑事庭審等現場活動，把近在身邊的正反面典型進行剖析，在黨員干部思想上產生震憾，心靈得到凈化。此外，還要通過經常性的常規教育，樹立起正確的人生觀、利益觀，提高執行制度的自覺性和能動性。

三是教育要輕形式、重效果。任何能產生實際效果的形式都是好形式。效果決定一切。當前在反腐倡廉教育中，一些地方本末倒置，為了所謂的出成果、樹典型，在形式上挖空心思，表面上搞得轟轟烈烈，各種臺賬、資料齊全，讓人眼花繚亂，而實際效果上卻是一般般，甚至在一些樹為典型的單位出現重大腐敗案件。所以，沒有實際效果的創新都是沒有意義的創新，那只是好大喜功的面子工程，是有害無益的形式主義。

2、加強制度的規范性建設，提高制度的可操作性

（1）從制度本身著手，努力完善制度。一是制度的制定要有鮮明的時代特征。當經濟社會發展到一個新的時期、新的階段，反腐倡廉工作也會面臨新的形勢和新的要求。在制度的內容上要滿足這一要求：比如領導干部廉潔自律問題，在不同的時期不同的階段，總有不同的反映形式，需要有制度規定及時跟進；行業和部門新出現的不正之風，損害群眾利益的新情況新問題，也需要有制度規定及時約束；黨員領導干部違法的新表現形式，更需要有規章制度及時懲戒。這就要求制度建設要不斷探索規律、掌握規律、遵循規律，適應反腐倡廉工作的內在需求，推出符合實際的制度。

二是制度建設既要有針對性，又要具備延展性。制度建設的針對性和延展性是相輔相成的，針對性提高了制度的效用，而延展性則拓寬了制度的涵蓋范圍，使制度本身更加嚴密。做好新時期反腐倡廉工作，重要的是在源頭上遏制腐敗的發生，特別是要通過一系列的改革來深化反腐倡廉工作，而改革體制機制，創新制度是源頭防腐的治本之策。改革創新需要針對源頭腐敗的特點和規律。在制度制定中，注意關注制度約束的延展性，防止制度漏洞的出現，杜絕執行者打制度的“擦邊球”的現象，三是制度建設要有前瞻性。制度建設重在防范，既然要防范，制度設計就要有一定的提前量。特別是隨著社會主義市場經濟的建立和與不斷完善，各項改革的不斷深化，反腐倡廉工作已經滲透到社會生活的各個方面，需要制度來規范的情況也在不斷增多。在黨風廉政建設的實踐中可以看到，由于制度建設的滯后，給事后的糾正帶來了很大的工作被動，特別是對一些風氣性的問題，如果不能早發現、早制止、早規范，不但糾風的成本高，而且造成的危害和影響也更大。因此，作為制度的設計者，要洞悉經濟社會發展的趨勢，靈敏反應黨風廉政建設的新信息，及時提出制度建設預案，既不讓黨員干部在干事創業中陷于無制度規則的猶豫徘徊中，又不讓他們因為無制度規則的約束盲動蠻干而承擔過錯。

（2）提高制度建設質量，強化制度的可操作性。首先要提高制度的系統性。制度建設有大局觀，從系統的角度審視制度建設，既要縱橫交錯，又要涇渭分明，織嚴制度網絡。所謂“嚴”，是指缺一個不行，增一個多余。讓制度之網恢恢，疏而不漏，這應該是制度建設系統性的最佳體現，也是制度建設的較高層次。與此同時，要為制度建設卸載減負，該交給法律的，由法律來調整，該由部門規章來規范的，由部門規章來規范，該由內部制度來約束的，由內部制度來約束。制度不能追求大而全。其次提高制度的效用性。制度建設應該著眼于以下幾點。一是“實用”。“實用”就是“需要”，既是監督管理的依據，又是黨員干部遵守的規矩，不追求華而不實的形式和空泛的內容，能夠滿足實際工作需要。二是“管用”。“管用”就是有效，在實際操作中管得住人，管得住事，管得住權。如法院系統的“六條禁令”、“五個嚴禁”，令行禁止，有實效，有權威，這就叫“管用”。三是“好用”。“好用”就是簡單、明了，易記易行，不繁瑣，好監督。四是“可用”，“可用”就是“可行”，既有實體性要求，又有程序性規定，可操作，可執行。這樣的制度才有質，有形，有效。

（3）提高制度的信任感。信任感就是對制度執行與否的后果預期，也就是每個人在這樣的一個公平公正的制度壞境下，自己覺得不會吃虧的一種肯定。而最令人不安的現狀是，制度對人的作用力因為制度環境的不佳而消解，在這消解的過程中，又引發了人們對制度的不信任感和藐視：除了自己，不知道還有誰在遵守執行制度。一邊是制度建設的熱情，一邊是制度成效的認知困惑，這種對制度執行的不良預期，大大降低了人們對制度信任感。因此，我們需要改變人們對制度執行的心理預期。而這種改變，一方面需要持之以恒的教育，培育人們的制度意識，改變漠視制度的現狀，另一方面，需要有強硬的措施，也就是執行制度要堅決。制度的執行，一旦形成習慣，那制度的威信也就體現出來了。

（4）重視執行效果上的提高。制度建設的內涵既包括制度設計，還包括制度的執行，因此，提高升制度執行力，是制度建設的重要內容。執行力，其實就是落實制度管人、管事、管權的力度，就是能否做到有紀必依，執紀必嚴，違紀必究。當前要糾正在制度建設的認識上，把制度落實不斷忽略的片面認識。還要糾正存在的另一種傾向：只管制度制定，不管或是很少顧及制度執行的效果，導致制度執行力日漸衰落。可以這樣說，提升制度的執行力，是完善制度建設的重要方面，也是提高制度權威性的重要保證。制度執行力的提升，一要靠教育引導，喚起干部群眾對制度的信任感和執行制度的責任感。二要靠追究督導，對執行不力的情況進行追究，督促形成良好的制度執行環境。三要靠評價指導，要建立起執行力評價體系，評價制度的優劣、評價制度建設的效力。是制度本身存在缺陷的，要進行修正，是人為原因造成制度不能落實的，要提出糾偏措施，對成熟的制度，要盡快賦予法律的地位，以收到優勝劣敗之效。

3、完善責任追究機制，增強制度執行的嚴肅性

一個好的制度，其本身應包括制度執行中的責任追究內容。對于因違反制度而被追究的一方來說，接受追究是其不可回避的義務。但對于行使監督權的一方和行使責任追究權的另一方來說，這確是他們不可回避的責任。而責任追究不到位，則往往是后兩者沒有盡到責任，這也是一項制度的執行失之于軟、失之于寬的最主要原因。而要改變這種現狀，只有建立起制度執行者、執行監督者和責任追究者三方的利益制約機制，使三方的利益處于“零和”狀態，才能消除執行監督和責任追究中老好人的現象，使監督和追究真正落到實處。因此，明確并切實追究監督者和責任追究者的責任，是制度得以貫徹執行的重要保證。

第三篇：關于完善權力監督制約機制的思考

關于完善權力監督制約機制的思考

【摘要】建立健全權力運行管理監督有效機制研究，是新形勢下黨的建設、黨的執政能力建設和國家各項事業健康順利發展的需要。本文就我國目前權力監督制約機制存在的主要問題，對如何建立健全權力運行管理監督有效機制，進行深入思考，提出完善我國權力監督制約機制的一些對策。

【關鍵詞】監督；制約；權力；機制

中央頒布的《建立健全懲治和預防腐敗體系2008-2012年工作規劃》是今后五年推進懲治和預防腐敗體系工作的指導性文件，該《工作規劃》要求“加強對重要領域和關鍵環節權力行使的監督”。胡錦濤總書記在十七大工作報告中指出：“必須讓權力在陽光下運行，要堅持用制度管權、管事、管人，建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制。”十七大對于權力結構及其運行機制的表述，反映了權力健康運行的一般原理，是黨對權力制約監督規律的新認識，更是推進權力制約監督機制建設的重要指針。近年來，隨著各種監督制度的不斷健全完善，一個對權力運行進行多層次、全方位監督制約的制度體系日趨形成。但從實際效果來看，還遠未達到黨中央的要求和人民群眾的期望，權錢交易等腐敗現象仍時有發生。認真分析腐敗現象產生的根源，很大程度上與領導干部手中的權力使用情況密切相關，與現行監督制約機制存在的缺陷密切相關。因此，切實解決對各級領導干部權力運行的監督制約問題，強化監督制約機制，已成為當前反腐倡廉建設的突出重點。

一 我國權力監督制約機制的基本狀況

完善權力的監督制約機制，首先要對我國現行的權力監督制約機制的運行情況有一個全面的把握和客觀的評估。我國的權力監督制約機制是在長期的革命斗爭和社會主義建設實踐中逐步建立、發展起來的。在革命戰爭和計劃經濟條件下形成的這一制約機制帶有革命戰爭年代和計劃經濟時代的烙印。

（一）十分注重自律機制的建設

重在提高黨員干部的道德素質和政治覺悟，重在思想、宗旨、信念教育，教育黨員干部掌好人民賦予的權力，做人民的公仆，為人民服務，強調依靠公職人員的自律來約束自己的權力行為。這是我們的政治優勢，涌現出一些嚴于律己、甘愿奉獻的典型公仆，他們通過高尚的覺悟和純潔的內在品質不僅嚴格約束了權力的謀私性，而且充分運用權力為人民謀取了福利，使權力最大限度地發揮了為人民服務的效能。

（二）他律機制逐步趨于完善

他律機制主要通過以權制權和以民制權兩種途徑來實現。以權制權，就是以權力制約權力。如我國現有的人大監督、行政監督和司法監督。以民制權，即社會和公民充分利用自己的權利監督制約權力。如社會組織、社會輿論和公民個人以向國家權力機關、行政機關、司法機關提出建議、批評、檢舉、控告、申訴等方式所進行的監督等。以權制權是最有力、最直接的監督，是權力制約的關鍵。以民制權是以權制權的基礎和源泉，它為以權制權提供了廣泛的群眾基礎和輿論支持。沒有以民制權，以權制權則失去了監督的根基；而沒有以權制權，則以民制權也難以達到監督制約的目的。這兩者相互聯系，相互作用，循環運作，構成了我國權力制約中他律機制的基本框架。

（三）約束權力的法律制度建設得到加強 監督活動逐步走上法制化軌道，實現了以法約權。如人大監督，有憲法、選舉法和若干法律及議事規則等；行政監督，有國務院組織法、地方政府組織法、行政監察條例、審計法等法律法規；司法監督有法院、檢察院組織法、刑事、民事、行政三部訴訟法等，社會監督除了憲法、選舉法、工會法、社團法、游行示威法等法律外，還有信訪、舉報等方面的若干規定。總的看，我國現行權力制約機制在形式上是較為系統和全面的，也是有效能的。

二 目前我國權力監督制約機制存在的主要問題

我國的權力監督制約機制總體上適應了我國現行政治體制的需要，發揮了監督保證作用。尤其在計劃經濟條件下，這種監督制約機制有利于權力的高效率運行，有力地保證了我國集中力量、多快好省地進行社會主義革命和建設。但是，隨著經濟社會的發展，隨著人民群眾法制意識和政治參與積極性的提高，在經濟轉型、體制轉軌、利益主體趨向多元化的過程中，基層管理體制的某些方面已經不適應形勢發展需要，不斷產生和積累了一些深層次的矛盾，權力監督機制還存在不少問題，一定程度上影響了黨的形象，影響了發展，影響了和諧。其中最主要的有以下幾個問題：

(一)專職監督機構的獨立性和權威性不夠

由于我國目前的各種專職監督機構同時受同級黨委、行政首長和上級監督機關兩方面的領導，監督機構的人事權、財政權、領導權掌握在同級黨委或行政領導手中，形成一種附屬型的隸屬關系，致使行政監督權的 主 體受制于監督客體。由于監督機構缺乏獨立性，因而也就缺乏權威性，監督一般只限于對下級和一般黨員干部，而對同級黨委或行政首長很難實施監督，或監督比較乏力，有的甚至對下級和一般黨員的監督也難以實施，不時受到同級黨委或行政首長的掣肘。

(二)人民群眾的監督意識還有待增強 在我們社會主義國家里，人民群眾是一切權力的主體，也是權力監督的主體；各級公職人員都是人們公仆，都是監督的對象。但是，由于幾千年封建文化思想的積淀，封建等級觀念、官本位意識等仍然比較濃厚，由于社會主義民主政治實踐時間不長，也由于我們過去民主政治方面走過的曲折道路，有相當一部分人民群眾的民主監督意識不強，一些黨員領導干部接受人民群眾監督的觀念也相當淡薄。這也在很大程度上影響了 我國權力監督機制的有效運轉。

(三)權力過于集中，監督力度不夠

我國的權力結構是從戰爭年代軍事集權權力結構移植到社會主義政治體制中來的，自上而下建立了一個單向走向的二維權力結構。這個權力結構的特點，從縱向上看，有領導向群眾集權，上級向下級集權的傾向；從橫向上看，存在黨政一體化、政經一體化、政治一體化、政社一體化的問題。同時，監督運行方式單一，監督手段不夠有力，監督系統缺乏協調，發揮整體效能不夠，出現權力監督的“空白區”，造成不少公共權力的“漏監”、“虛監”、“弱監”現象，出了問題只好事后治理。

(四)監督法規不完備，監督制度不健全

我國的權力監督法規正在逐步建立和健全之中，現 有 的法規往往比較原則，不夠具體，因而操作起來彈性很大，“剛”性不夠。有的法規不系統、不全面。我國還沒有形成一個完整的《監督法》，監督的性質、地位、作用、基本原則和方法、途徑缺乏系統的法律依據和法律保障，這也是當前對公共權力的監督不夠有力的原因之一。

三 完善我國權力監督制約機制的主要對策

從內涵來看，權力制約比權力監督更有力度，制約指的是對權力的節制、控 4 制和約束，而監督主要是對特定主體的監視和督促。而權力制約的主體多為公權力部門，是權力部門之間在法制軌道上，由于分工和責任的不同而形成的相互約束和牽制。完善權力監督制約機制不是突破我國現行的權力監督制約機制另搞一套，而應當根據黨的十七大部署，在構建社會主義和諧社會的總的目標下，認真學習《健全懲治和預防腐敗體系2008-2012年工作規劃》和省委《關于貫徹落實中共中央<建立健全懲治和預防腐敗體系2008-2012年工作規劃>的實施辦法》，根據反腐敗斗爭和廉政建設的新發展和新情況，在堅持行之有效的傳統手段的同時，修正缺陷，彌補不足，加強薄弱環節，對權力制約機制進行具體化、精密化的設計，推進權力監督制約手段的完善和創新。

（一）要進一步完善權力結構，以權制權

制約權力，就是要使各種權力形成制約，使之成為結構合理，管理科學，互相制約，互相促進的封閉式權力運行體系。在權力監督的主體上，要擺正位置，逐步在主體和客體之間形成明確的權力界限，不斷增強權力監督主體的獨立性，使有關監督的法律具有更強的可操作性，使監督客體處于更嚴密的監督之下。要從制度設計上充分考慮權力的制約與監督，使權力結構本身就形成一種封閉的能夠自我約束的機制。只有這樣，監督者的權力越高于、大于、強于被監督者的權力，其監督才能具有權威性。在黨內，通過全委會聽取常委會的工作報告，擴大在市、縣進行黨代會常任制試點，發揮黨代表在黨代會閉會期間的作用等舉措，進一步發揮了黨代會和全委會對重大問題的決策作用；通過向全委會報告工作，建立健全領導干部任職回避、黨政領導干部辭職等制度，進一步規范了各級黨委和領導干部的權力和責任；通過建立健全巡視制度、全面實行對派駐機構的統一管理等舉措，進一步強化了監督權，加大了對領導班子及其成員監督的工作力度。在政府機關，堅持決策、執行、監督相協調的原則，明確提出把科學民主決策、堅持依法行政、加強行政監督作為政府工作的三項基本準則，并以此來部署和開展行政工作。各地區各部門在規范權力運行方面也要繼續按照中央的要求，進一步健全決策權、執行權和監督權既相互制約和把關、又相互配合和協調的權力結構，使不同性質的權力由不同部門行使，做到有權必有責、用權受監督、侵權要 賠償，有效地防止濫用權力行為的發生。

（二）科學地分解內部權力，合理分權

權力體制的科學化是現代政治發展的必然趨勢，如權力的適當分工制約，排斥絕對權力，做到權責相符等，都是科學設置和使用權力的基本要求。合理分解權力，就是要對過分集中的權力進行分解。應合理分權，簡政放權，把一個部門、一個崗位負責一項職能，行使某項權力改為多個部門、多個崗位、多人交叉負責某項職能，行使某項權力，防止權力過分集中。要盡量減少管理環節和層次，取消那些不必要的管理權、審批權、分配權等。一是對互相監督的權力必經進行分解，不能由一個人掌握，不能既當運動員，又當裁判員。二是對集中于一個人或者一個部門手中的權力進行分解，由幾個人或者幾個部門來共同行使。三是對集中于少數人的重大決策權進行分解，由人數更多的一級組織來行使。

（三）要規范權力運行程序，依法制權

權力的正確運行必須有嚴密科學的程序保障。實體規范能否得以實現，很大程度上取決程序性規范的執行，離開程序的實體，就可能使權力走向極端，導致權力的濫用。在我國依法治國剛走上正軌，人們的法制觀念還不夠強，忽視權力運行程序的現象比較普遍，重實體、輕程序問題比較突出，權力的運行缺乏嚴格的科學社會保障，得不到有效的約束和監督，從而發生權力腐敗。近年來，通過各種經濟犯罪案件和行政案件的查處可看出，行政執法沒有程序保障，就會出現隨意執法的現象，導致行政權的擴張和濫用，使一些行政機關和部門因程序違法而成為法庭上的行政被告，一些領導干部因錢權交易、以權謀私最后蛻化為腐敗分子。因此，建立完善權力運行程序顯得尤為重要。在授予國家權力的法律法規和領導決策中，都應有完善的規則和程序，以保證權力的正確實施和決策的科學性、正確性，這種規則和程序是權力主體必須遵行。如果不遵循這些規則和程序，那就是有法不依，就是違法辦事，就要受到黨紀政紀的嚴肅處理，甚至受到刑法的嚴厲制裁。

（四）推行公開辦事制度，提高權力運行透明度

我們要在提高認識的基礎上采取硬性措施，推動公開辦事制度的有效實行。辦事公開包括政務公開、事務公開、財務公開等。凡是辦理與群眾利益密切相關的事項，凡是能夠公開的用權行為，都要向干部、群眾和社會公開。通過實行辦事公開，提高權力運行的透明度，抑制權力腐敗。要通過立法形式，明確規定政務公開的原則、范圍、方式，以及公民個人所享有要求了解政府所掌握的有關其本人的資料的權利，增加人民對政務的了解，以便于監督。明確規定公民對政務活動有了解權和問詢權，而政務機關則具有相應的答復義務。規定除政治、軍事、經濟秘密以外的資料，公民了解政務時行政機關不予答復而應負的法律責任，從而強化政府推行政務公開的責任感。進一步規范行政行為，提高權力運行的透明度，減少自由裁量權，防止暗箱操作，使政府機關及其工作人員的行政行為受到人民群眾和社會的廣泛監督，有效防范違紀違法行為的發生。

（五）嚴密監督網絡，提高監督的整體效能

一要加強黨內監督。要健全黨內的各種監督措施，包括述職述廉制度、重大事項報告制度、個人收入申報制度、廉政檔案制度、民主評議制度等，保證黨員干部處于組織的監督之下。二要加強人大監督。要建立司法、財政、金融、計劃部門定期向人大常委會報告制度，加強對這些關系國計民生部門的事中監督；要加強地方、部門執行人民代表大會關于任務、計劃完成情況的監督；要加強專項視察檢查，做到該質詢的質詢，該禁止的禁止，該糾正的糾正，保證監督的針對性和有效性。三要加強行政監督。行政監督既包括上級國家行政機關對下級國家行政機關行使權力實行監督，又包括各級行政機關領導人對下級行政管理活動和職能作用發揮情況實行監督。在當前，尤其要加強對掌管人權、事權、物權部門的監督，防止其亂用和濫用權力。四要加強審計監督。審計、紀檢監察、組織人事各部門要發揮作用，既要各司其職，又要通力協作，形成監督合力，共同擔負起對各級領導干部特別是一把手任期經濟責任的審計任務。五要加強廣泛的 民主監督，包括人民政協的監督，群眾團體的監督，社會輿論、新聞媒體的監督和廣大人民群眾的監督。加強民主監督能調動廣大人民群眾和社會各界的力量，共同形成對權力運用的有效監督。

【參考文獻】

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第四篇：對加強權力運行監督制約機制的思考

權力問題是黨執政的核心問題，也是體現黨的先進性的本質問題。縱觀古今中外，腐敗都是公有權力缺乏必要的監督，運行失控、失衡而被濫用所致。因此，加強權力監督，建立健全權力運行監督制約機制，是一個關系黨和國家的前途和命運的重大問題。本文試從這方面作些思考和探討。

一、權力缺乏監督的主要表現

在黨風廉政建設和反腐敗斗爭

實踐中，對權力的監督軟弱無力且漏洞較多，不愿監督、不敢監督、不去監督、無法監督等問題依然比較突出，主要表現在以下幾個方面：

1、職權與職責不明確、不對等。現實中，許多人“官念”越來越濃，總認為當官相對其他職業風險小、回報大，并且能最大限度地滿足個人尊嚴。權力與責任不明確，給一些玩弄權術者創造了條件和機會；權力與責任不對等，權力大于責任，導致監督無法適從。

2、監督職責和監督權威相脫節。由于決策權、執行權、監督權不合理的配置，導致權力運行監督的軟肋。一直以來，我們部分黨政機關，特別是執法部門機關都設有紀檢監察機構，擔負著本部門、本單位的監督重任，從監督者的知情能力來看這種設置是合理的。然而這些紀檢監察機構從屬于本部門、本單位，人權、財權均掌握在部門領導手中。試想在這種情形下，他們對本部門、本單位的監督還能做到強有力嗎？在多數情況下，單位部門領導出于自身的職責和政績考慮，對于本部門、本單位出現的問題往往大事化小，小事化了，盡可能地“內部處理”。這在一些條管單位中顯得尤為突出。

3、現有的監督機制在實踐中遭遇難題，缺乏權威性。建國以來，我們逐步建立起由立法監督、司法監督、行政監督、黨內監督、輿論監督、政協和民主黨派監督、人大監督等所構成的監督體系。從理論上來看這一體系是完備的。但在現行監督體制和機制下，這些形式的監督，其作用的發揮往往是非常有限的。長期以來我們的黨政監督存在著體制性的障礙。專門的監督機構缺乏應有的地位和獨立性。不僅是紀檢監察實行雙重領導，而且司法監督、人大監督在實際監督過程中也同樣受到地方黨委和政府的掣肘，而輿論監督更是缺乏相應的法律支撐。

4、維護黨內制度的嚴肅性失之于寬、失之于軟，權力運行過程缺乏有效的程序制約和保障。民主集中制，集體領導在有些單位流于形式。一些領導干部獨斷專行，不尊重班子成員的意見，任意越權包攬；有的班子成員原則性差，看領導眼色行事，使一些錯誤意見也能通過合法程序。對抵制、干擾和破壞黨內監督的行為，目前尚無可操作性的規定及檢查的標準，給少數人以權謀私提供了條件。

5、法制不健全。監督制約權力的法律還存在不少疏漏和缺失，這就造成了法律對部分權力的制約上存有空檔。現行的法律、法規、規章、條例中有關自由裁量的范圍、幅度彈性過大，使公務員在行使自由裁量權的過程中，容易受到判斷標準、感情取向、甚至權錢交易等外在因素影響，造成執法中的濫用職權和顯失公正。對懲治性的事后監督比較重視，防范性的事前事中的監督比較薄弱。同時，在關于權力監督的問題上，至今沒有一部專門的較為完備的監督法。

二、建立健全權力運行監督機制的幾點思考

建立健全權力運行監督機制，是一個涉及面廣復雜的系統工程，要對權力制約機制進行具體化、精密化的設計，使之運轉合理，制約有力。

（一）建立宣傳教育機制，端正權力意識

正確的權力觀，不是自然形成的，而是在由不自覺到自覺的過程中逐漸形成的。在這個過程中，宣傳教育發揮著基礎性作用。一要實行跟蹤式教育。要把權力觀教育貫穿到干部培養、成長、成熟的全過程和考察、提拔、使用的每一個環節，準確把握干部在特定時期和特定環境的思想動態，認真研究權力觀形成和發生變化的規律，分別制定長期的和階段性教育規劃，有的放矢地抓教育，使公共權力觀真正入心入腦。二要實行開放式教育。正確權力觀的形成，受到多方面因素的影響，涉及到社會生活的各個領域。必須拓寬教育渠道，整合教育資源，建立組織教育、單位教育、家庭教育和社會教育等相互補充、相互配合、相互滲透的開放式教育格局，增強干部對權力的理性認識，把黨紀國法以及道德規范對權力觀的要求內化為自覺行為。三要實行分層次教育。根據各級領導干部、普通黨員干部所處地位和環境，在教育內容、教育形式的選擇上也要各有側重、增強權力觀教育的針對性和實效性。比如，在正確處理監督與被監督的關系上，對領導干部要著眼于提高接受監督的意識，選擇相應的教育內容和形式；對普通干部要著眼于提高敢于監督、善于監督的能力，選擇相應的教育內容和形式。四要引導大家正確理解得與失的關系，算好人生“七筆賬”。算好“政治賬”，志高方能致遠；算好“經濟賬”，勤耕方才富足；算好“名譽賬”，清廉方能揚名；算好“家庭賬”，守身方能家園；算好“親情賬”，品高方能會友；算好“自由賬”，自律方能無拘；算好

“健康賬”，心良方能體壯。

（二）建立制度防范機制，規范用權行為

制度建設具有根本性、全面性、穩定性和長期性。首先要明確各部門、單位的職能、職責、職權、程序、時效等，按照法規政策的規定進行清理，并重點對單位主要領導干部、關鍵崗位、人財物管理等方面的職責權限進行清理審核確認。其次，根據權力與責任對等原則，實行定崗、定員、定權、定責。其三，設置權力運行流程圖，明確流程各環節的責任人、監督方式，構建一個完整的權力規范、行使和監督體系。必須把制度建設貫穿到權力運行的全過程，并通過不斷完善和創新，確保權力始終沿著制度化、規范化的軌道運行。一是要增強制度的系統性。在內容設計上，要圍繞權力運行容易出現問題的環節和部位，按照明確具體、可操作、管用的要求，重點健全黨務、政務、村務和財務工作制度，加強“人、財、物、事”四權運行的規范、約束和監督。在結構設計上，要做到總體制度和實施細則相配套，實體性制度與程序性制度相配套，發揮制度建設的整體合力，形成各種權力相互制衡的格局。二是要維護制度的權威性。要加大制度的執行力度，切實做到有令則行，令行禁止，嚴格按制度規定行使權力；要加強制度落實的督辦檢查，紀檢監察機關和負有監督職責的相關職能部門要緊密配合，形成監督合力，定期不定期對干部執行制度的情況進行專項檢查，對違反制度的要采取組織措施、紀律措施等（不搞下不為例，發現一起處理一起）予以嚴肅處理；對在制度貫徹落實、監督管理上負有重大責任的主要領導和相關責任人要嚴格實施責任追究。三是要保持制度的先進性。隨著市場經濟不斷完善和改革的不斷深入，權力運行將呈現出新的形式、新的特點和新的規律，必須與時俱進，加強對這些新形式、新特點和新規律的研究，把繼承和創新有機結合起來，在總結成功經驗和借鑒有益作法的基礎上，探索建立有效監督制約權力運行的新機制新體制。四是要研究探索制度的預警性。與時俱進是制度的基本要求,而前瞻性和預警性是制度的本質要求。亡羊補牢畢竟造成了損失，應該說不是我們設計制度的最終目的。一項政策或舉措出臺后會引起人們在思想上、行為上的哪些“異”動，必須要有一個事前的研究和預測，為制度設計提供參考依據。

目前在監督制約權力運行方面，應當加強建立健全和切實執行以下制度：

1、基層黨委“重大事項票決制”，增加權力運行的透明度。凡涉及重大決策、重要工程、人事任免和大額資金安排等事項全部采取黨委（黨組）成員無記名投票表決形式進行，進一步健全基層黨委重大問題民主決策機制，擴大黨內民主，強化對黨政領導干部，特別是對“一把手”的權力制約，提高基層黨委班子整體執政能力。這項制度的執行，要作為上級黨組對下級黨組巡視的主要內容之一。

2、黨政正職“屆中經濟責任定期審計制”，防止權力異化。積極推行黨政正職屆中經濟責任審計，實現由“離任審計”向“全程審計”的轉變。將黨政機關、事業單位和群眾團體的主要負責人在任期屆滿或任期內辦理提任、調任、輪崗、退休、辭職、機構裁撤合并前都必須進行經濟責任審計，而且要先免后審。對重點部門和群眾反映較大，意見比較集中的領導干部可由組織部門協調審計部門進行審計。屆中審計的結果作為評價、使用、獎懲干部的重要依據。同時，要加強對審計工作責任追究制的制定和執行，杜絕人情審計、關系審計、不負責任審計、不依法審計。

要改進評價辦法，增強可操作性。為了充分利用經濟責任審計工作成果，發揮經濟責任審計工作在加強干部監督管理中的作用，迫切需要改進評價方法及標準，增強可操作性。經濟責任審計量化評價辦法基本思路包括三個方面的內容：定量評價部分；定性評價部分和存在主要問題。對領導干部經濟責任審計結果評價實行定量與定性相結合的辦法進行。經濟責任審計結果定量評價分值為100分，按照下列要素進行量化評價：①主要經濟工作指數完成情況20分；②財務管理情況30分；③重大經濟決策的合規性、合法性及實施結果20分；④領導干部遵守財經法規和廉政規定10分；⑤審計查明的問題20分。定性評價分為四個等次：好（90—100分）、較好（80—89分）、一般（60—79分）、較差（59分以下）。當審計查明被審計單位（不含下屬單位）同時存在下列兩條以上問題的，定性評價確定為“較差”等次：①私設小金庫，亂支亂用；②單位內部發生違反財經紀律行為受黨紀國法處理的；③截留挪用財政專項資金的；④在國有、公用資產處置過程中違規操作造成重大損失的。根據出具領導干部經濟責任審計結果報告和審計決定書、審計建議書、移送處理書，按照量化評價標準進行打分，確定其標準評價等次。

3、試行重點、熱點單位“一把手”選任、定期交流制，防止“帶病上崗”和打破權力壟斷。對重點、熱點單位“一把手”的選任，應嚴把考察關，在集中考核的基礎上，每個職位實行差額考察（不少于3人），重點是到曾經工作過和居住過的地方找知情人個別深入了解和核實情況。知情人應具有代表性，忌事先通知、興師動眾，注意保密。通過優中選優、精中選尖，盡力防止“帶病上崗”。加大對掌握管人、管錢、管工程、管審批等權力的干部交流力度，對部分熱點單位主要領導采取定期交流換崗，重新洗牌，每三年調整換崗一次，根據工作表現把每個領導干部都盡可能地調整到最適合其能力特點的崗位上去，做到“人崗相適”，打破“重要單位”領導長期“坐莊”的局面。同時，也有利于激發各單位主要領導的奮斗熱情，激勵競爭。有利于完善干部淘汰機制，以“換”代“下”，逐步淘汰，解決領導干部“下”的問題。對經組織考核被確定為不稱職的干部，堅決從現有的領導崗位上調整出來。逐步實現重要部門、關鍵崗位干部輪崗交流制度化。

4、完善“干部監督網絡制”，延伸干部監督的觸角。進一步整合紀檢、組織、檢察、審計、計劃、統計、財政、工商、信訪等部門對干部勤政廉政的監督信息資源，增加監督的透視點。從對干部8小時內的監督向8小時以外延伸，從干部的工作圈向生活圈延伸，前移監督關口，多角度監督、多側面考察干部勤廉表現，便于及時發現問題。同時，聘請社會各界有正義感的人士作為監督員，公布干部監督舉報電話號碼、電子信箱。通過舉報電話和干部監督網，隨時接受社會和群眾監督和舉報，保證干部監督渠道的暢通。

5、建立“干部監督預警機制”，防微杜漸。以教育為主、預防為主、事前監督為主，通過內警系統和外警系統的協調、雙向運作，實現工作的著力點由事后懲戒向事前監督轉變，不斷強化對領導干部的日常監督。在嚴格執行領導干部重大事項報告制度的基礎上，結合領導干部生活、社交圈的表現，不斷規范申報內容、申報程序和申報時限。同時，建立科級單位“黨政一把手親屬重大事項檔案”。對黨政一把手親屬的重大事項實行登記備案，登記的內容包括黨政一把手家庭成員婚喪嫁娶、工作調動、提升晉級、遷新居、建房、分房、購房以及參與建設工程招投標、經營性土地使用權出讓、房地產開發、經商辦企業等經營活動的相關情況；防止領導干部借親屬之名，變相以權謀私，接受群眾監督，增加干部監督的開放程度，增強領導干部主動接受監督和自我約束、自我防范的意識，逐步養成在監督中工作的習慣。健全“領導干部考察考評結果反饋制度”。加大干部考察監督的力度，使干部考察考評結果更好地運用于干部教育、監督和管理工作，在干部考察結束后的兩個月內反饋考察測評結果。反饋內容包括群眾對干部本人德能勤績廉學等方面素質評價情況，對干部的綜合評價、任職建議，以及考察中意見比較集中的問題進行誡勉談話，達到預警效果。

（三）建立考核評價機制，提高用權績效

從本質上講，共產黨手中的權力是人民群眾賦予的，權力運用的根本出發點和最終落腳點，就是要實現好、維護好、發展好人民群眾的根本利益。因此，必須加強“三個結合”，建立與科學發展觀和正確政績觀相適應的考核評價機制，提高權力運用的質量和效益。一是領導評價與群眾評價相結合。干部權力運用是好是壞、政績是高是低，不能單獨由上級領導下結論，必須充分尊重群眾意見，高度重視群眾評價。要切實保障群眾在干部考核評價中的知情權、參與權、表決權，把上級評價和群眾評價擺在同等重要的位置，一同納入干部評先評優、提拔使用的重要依據，通過建立健全上級滿意、群眾稱道的雙重評價標準，形成正確的用權導向。二是集中考核與日常考核相結合。建立權力運行臺賬或監督卡，對各級各部門領導干部履行崗位職責、興辦實事、解決突出問題等與運用權力有關的情況，同時，既到現工作單位考察，又到曾經工作過的單位和住所考察，找知情人了解情況，認真記載，深入調查核實，實行集中考核結果與日常考評結果綜合運用，既加強過程監督，又加強結果監督，改變以往重結果，輕過程的作法，及時糾偏防誤，杜絕權力“尋租”現象的發生，盡量降低權力運行的成本。三是定量考核與定性考核相結合。把權利運行產生的現實利益和長遠利益、經濟效益和社會效益統籌起來考慮，既充分肯定用數字反映出來的顯而易見的政績，又科學評價打基礎、管長遠的工作以及由此而產生的潛在政績，還要客觀評價，因條件具備，不努力作為而錯失機遇，影響當時和此后一個時期發展的負面政績。同時，建立健全干部考核責任追究制，確保考核評價的客觀公正性。

（四）建立責任追究機制，治理用權失誤

權力運行是在經濟社會發展的實踐中探索前進的，不可避免地會發生各種失誤。必須區別不同情況、不同性質，建立責任追究機制，對各種失誤進行有效治理，確保權力運行始終朝著健康有序的方向發展。對由于疏忽大意或水平不高、用權不當造成失誤并勇于承擔責任的，要采取批評教育方式，引導權力人從個人能力、個人作風、個人德行等方面找原因，責令其限期改正，盡量把損失降低到最小程度；對濫用權力造成失誤，不從主觀上找原因，故意推卸責任或相互推諉責任，或制造假相欺騙組織和群眾的，要采取組織措施、紀律措施嚴肅處理，對損害國家、集體和人民群眾利益的各種“瀆職”行為，觸犯法律的，要依法追究法律責任。

（五）理順監督機制，切實保障各監督主體充分協調發揮作用

目前，普遍存在的“監督無力”現象，與我們擁有形式多樣的各種監督是極不相稱的。究其原因，監督者不能實施有效監督，并非監督者主觀上的不想監督，而是客觀上的無法進行監督。其根本原因之一就在于監督者缺乏監督所需要的權力，這也就是我們所說的監督者與被監督者權力的對等程度的判斷標準，權力對比程度越高，監督越有效；程度越低，監督越無效。而實現權力的對等就必須改革權力架構理順監督機制，使監督者享有充分的權力，避免其權力被已經濫用了的權力所左右或架空。

首先，必須增強專門監督機關——紀檢監察部門的權威性，改革權力架構，通過立法的形式來保障其監督的抗干擾能力和獨立性，必須明確規定紀委履行職責所必須有的規范、干部職權、執紀權限，明確上級紀委對下級紀委任免干部、部署工作、業務領導的權力，使上級紀委對下級紀委的領導具體化、制度化，具有權威性。其次，必須大力推進司法體制改革，保證司法機關——社會公正的最后一道屏障真正依法獨立公正地行使司法監督。第三，要切實保障公民的檢舉權、控告權和申述權，保護群眾參與監督的積極性。第四，要重視和支持新聞輿論監督，盡快制定“新聞法”，充分發揮新聞媒體的監督作用。第五，要進一步強化民主監督。加強和改進人大對“一府兩 院”的監督，把權力運作和廉政情況的審議、監督作為審議工作報告時的重點內容。各級人民代表大會可以建立廉政委員會。同時，暢通社會協商對話渠道，充分發揮人民政協、各民主黨派和無黨派民主人士對領導干部權力運行的民主監督作用。第六，要進一步強化對監督者的監督。監督權的異化，即監督者自身權力運行的不正當，是當前監督工作中出現的一個危害極大的不良現象，嚴重影響監督工作的權威和有效性。必須加大對有監督職權的部門，特別是紀檢、監察、檢察、法院等監督職能部門的監督力度，嚴格查處這些部門監督不公或濫用監督權力謀取單位和個人利益的不良行為，促使監督部門盡職盡責公道正派地行使監督權力。總之，我們必須不斷地通過體制創新，通過加快立法，使各個監督主體、各種監督形式充分發揮其監督作用，使廣大黨政機關工作人員樹立“有權必有責、用權受監督、侵權要賠償”的觀念，確保權力的正確行使。

（六）加快權力運行的法制建設

懲治腐敗，建設廉政是綜合治理的系統工程，需要運用教育的、行政的、法律的多種手段，而在這諸多的手段中，法律無疑是最為有效的手段。為此，必須加強廉政法制化建設，樹立法律權威，把廉政建設的立足點放在不以個人品質和意志為轉移，從而保證社會控制、廉政建設的制度化、經常化和有序化。

首先，要大力加強和完善廉政立法。要以法律形式明確界定是非，用客觀標準確認廉政、腐敗的內含和處延，用法律法規衡量國家公務人員是否違背人民的意志，是否有違法亂紀、徇私舞弊等腐敗行為。廉政立法的目的在于規范國家機關及其公務人員的行為，這是將廉政建設納入法制化軌道的前提條件和重要環節。改革開放以來，我國建立了一百多個法律、法規性文件及政策性文件。這些法律法規和政策，就總體而言，屬于法律規定的不多，政策性規定占據主要地位；缺乏整體性和配套性；應急性多，穩定性少；懲罰性規定較多，預防性規定較少；原則性強，操作性差。因此，從總體上看，我國的廉政法律體系還不夠完善，不能適應反腐敗斗爭形勢發展的需要。為了完善廉政立法，我們應當根據我國的國情，借鑒國外的先進經驗，盡快制定《廉政法》、《反貪污賄賂法》、《公職人員財產申報法》、《經濟活動實名法》等，以便把廉政以及監督機關的職能、權力用法律的形式固定下來，明確哪些是可以做的，哪些是禁止做的，違反了就要受到什么樣的處罰，是公職人員必須遵守的具體規范，對權力進行有效的制衡。除了重視制定有關事后懲戒性的法規外，更要加強預防性法規的制定，逐步建立起一套嚴密的嚴格的廉政法律體系。

其次，要嚴格執法。制定法律的目的是為了運用它來規范人們的行為，調整社會關系，維護和發展正常的社會關系和社會秩序。因此，再好的法律，如果不能在現實生活中得到實現也會失去存在的價值。一般意義上的法的實施，一方面要求一切國家機關及其公務人員必須守法。另一方面要求國家行政機關及其公務人員嚴格執行法律，適應法律，從而保證法的實現。這就要求我們破除“教育從嚴，處理從寬”的傳統意識，堅持教育懲處并重，把懲處腐敗分子作為從嚴治黨、從嚴治政，從嚴治“長”的重要措施來抓。在懲治腐敗的過程中，我們要嚴格執紀執法，絕不允許存在“空檔”、“特區”，不能搞上下有別，內外有別。對于違反黨紀的，不管是什么人，都要執行紀律，做到功過分明，賞罰分明，伸張正氣，打擊邪氣。同樣，對于違反法律的，也不管是什么人，一律嚴懲。既要實行法紀、黨紀、政紀嚴懲，又要實行經濟制裁，使其財、位、權三空，夠不上紀律處分的，要變動其崗位，改變其謀私的條件和環境，借以有效地警戒后人，使人望貪卻步。

第五篇：建立和完善執行權力監督制約機制的若干建議探討與研究

淺談建立和完善執行權力監督制約機制的若干建議

張曉良

民事執行權是指依據執行名義采取民事執行措施的一項權能。其內容主要為經權利人的申請，法院依據法定程序和方式對義務人的財產采取查封、變賣、拍賣、交付等措施或者通過其他方法，強制義務人履行義務。由于我國憲法沒有對執行權明確界定，所以在理論界和實踐中對執行權的性質和定位亦莫衷一是。一種觀點認為，執行權是審判權的一種，或者執行權是審判權派生的一種權力;另一種觀點已意識到執行權不同于審判權，但又認為執行權“是人民法院實現審判職能的一種輔助性權力”——具有行政權的性質，還有學者稱執行行為是以保證人民法院實現司法職能為基本任務的行政行為。對于執行權的性質定位的不同，直接關系到執行權的管理運行和監督制約方式的不同，特別是在“執行難”已成為困擾人民法院工作，影響國家改革開放和建設的突出問題的情況下，加大執行力度，強化執行措施，想方設法推動執行工作已成為主流聲音，各地法院亦以探索的方式推出了系列執行舉措，可謂各顯神通，但是值得注意的是，在猛藥治重癥，執行權日益膨脹的情況下，對執行權監督制約機制卻未能引起足夠關注。所以在廣泛注意執行力強度的同時，規范或者控制強制執行的運行顯得至關重要，以免從“執行難”滑至“執行亂”，因為經驗和理性告訴我們，無規則的強制執行無論出自何人或組織之手，亦無論是合理的或不合理的，都會因盛氣凌人或霸氣沖天而帶來對社會的傷害。筆者在此對執行權的監督機制作一番探討，以求教于同仁。

一、執行權性質模糊是執行監督缺失的原因所在縱觀世界上多數國家之立法，對民事執行案件，都是經債權人向法院提出申請，由法院的書記官作出是否執行的決定，并交有關人員執行，除非在執行中發生實體權利義務事項，無需法官的參與和批準，對于財產案件的執行它既可能被設計成為法院司法行政工作的內容，由法院的執行機構及其執行人員行使?如德國、日本在法院內設計有執行官?，也可能交行政機關直接行使?如美國?;而對于其他需要執行的內容，各國均交由行政機關行使，因此，從本質上說它是一項行政權力，并不是審判權。

雖然執行權與審判權均是國家權力的表現形式，二者也存在某些聯系，甚至是密切的聯系，主要體現在執行權對審判職能的實現具有輔助與保障作用，但這并不能說明執行權是審判權的派生，更不能說明民事執行權是審判機關行使審判權的表現，但由于立法者思路混亂，執行權時而表現為行政權，時而表現為審判權。這并非是武斷的結論或臆測，我們可以從相關規定中看到這種暖昧的關系。

從三部訴訟法及相關的最高法院對三個訴訟法所做的司法解釋，大都以“執行人員”區別于“審判人員”，以“執行機構”或“執行機關”區別于“審判組織”，分析立法者的本意，大概是想要表明執行程序相對于審判程序的不同，執行行為并非審判行為，執行人員也就沒有“審判人員”審判的權力，“執行機構”或“執行機關”行使的也就有別于“審判組織”的權力，即執行的權力并非司法權力的當然內容。另一方面，在一些規定中，賦予執行機關的實體審查權，如民訴法第208條規定，執行過程中，案外人對執行標的提出異議的，由執行員進行審查，理由不成立的，予以駁回，理由成立的，由院長批準中止執行。如發現判決、裁定確有錯誤，按照審判監督程序處理。此規定既賦予執行員程序審查的權力，又賦予實體審查權力。又如，第217條關于執行國內仲裁裁決時，被申請人提出證據證明仲裁裁決具有法定不予執行事由的，由人民法院組成合議庭審查核實，裁定不予執行。一般認為，這里的所謂“合議庭”是指由執行人員組成的合議庭，而該款規定的對國內仲裁裁決的審查內容既有實體審查，又有程序審查。所以執行人員具有對國內仲裁裁決進行實體審查的權力。再如被執行主體的變更和追加，此涉及判決的既判力和執行力的擴張，需要從實體上予以審查，應為審判權職能解決，從訴訟法基本理論來說，涉及到新的當

事人承擔實體責任的時候，應經審判程序作出判決來確定，通過保證當事人的訴權來有效確保其實體權利不被侵害，而現今執行若干規定變更執行主體由執行機構辦理，無疑剝奪了當事人的訴權。

正是這種對執行權的不確定性，導致執行權的外部監督出現真空。國家法定的法律監督機關——人民檢察院竟然無法監督民事執行機關的執行行為，在法檢兩家的權力分配之爭中，1995年8月10日最高法(1995)5號文的司汪解釋干脆表明，民事執行權不同于民事審判權，稱：“根據《中華人民共和國民事訴訟法》的有關規定，人民法院為了保證已發生法律效力的判決或者其他法律文書而在執行程序中作出的裁定，不屬于抗訴的范圍。因此，人民檢察院針對人民法院在執行程序中作出查封財產裁定提出抗訴，無法無據，人民法院不予受理”。如此，本應由立法機關來加以定性，卻由法院的司法解釋將執行權的監督予以排除，出現了可怕的真空地帶。權力本需要制約，沒有制約的權力將導致腐敗，這是常理，正是因為對執行權的模糊定性，使執行權的外部監督無法操作，故有學者批評這一司法解釋，稱“須再造法律監督機制，對抗訴范圍的爭論應由全國人大常委會裁斷”。

二、內部監督——自身對權力進行監督的效力質疑

我國法院的諸多審判制度都存在著明顯的行政化現象，這是不符合司法審判的規律和特點的。如備受質疑的案件審簽制度，案件請示制度，案件督導制度無不帶上鮮明的行政化烙印。按照權力制約理論，權力制約必須發生于對等的國家機關之間，“以權力制約權力”是權力制約的唯一模式，這說明制約本身是相互的，如果僅有一方能夠控制另一方，兩者的關系是領導與被領導的關系，則與制約意蘊毫不相干。在現行司法審判制度與司法行政管理制度混同，以及在運行中交叉錯位的情況下，法院內部，院長、庭長在執行案件中既是決策者和指揮者，又可作為法官可以參加合議庭，加入執行活動并不干預執行活動，院長、庭長在司法審判與司法行政兩種制度下職權交叉行使，法官在兩種制度下無所適從，因而逐漸形成了案件逐級匯報，領導審簽，在上、下級法院之間，本是審判監督、分權審判關系，但在實際運作中，上級法院經常以督導之名義過問下級法院承辦之案件，甚至有最高院法官直接電話至執行現場過問案件之情況。在上、下級法院之間，監督與被監督的關系同司法行政管理的領導與被領導的關系混合在一起，法官不是案

件的中心與主宰者，而成為行政管理的對象。實踐中，不少法院礙于獨立審判的原則，上、下級監督關系亦弱化，往往發現下級法院的錯誤時，不敢大膽行使權力，做不到有效的監督，而且，在監督程序與監督機構方面的亦規定不清。如執行若干規定中規定的上級人民法院依法監督下級人民法院的執行工作，最高人民法院依法監督各級人民法院和專門法院的執行工作，發現下級法院在執行工作中的裁定、決定或具體執行行為不當或有錯誤的，應及時指令下級法院糾正，并可通知有關法院暫緩執行，此規定至少存在以下幾個問題：(1)上級法院指令下級法院糾正執行錯誤具體由哪一個機構實施，是由執行機構還是由審判庭﹖(2)上級法院以何種形式指令下級法院糾正執行錯誤，是用裁定還是決定﹖(3)上級法院指令下級法院糾正執行中的錯誤的具體范圍如何，是僅指程序上的錯誤，還是既包括程序上的錯誤又包括實體上的錯誤﹖如果包括實體上的錯誤，豈不是執行監督可改變實體裁判而有違法理﹖(4)監督的啟動程序是由當事人發起，抑或是上級法院個案抽查，亦規定不清，因執行規定對當事人申請復議制度在若干規定中未予設計。此外，行政化的封閉權力運作體系，對長官擅權專斷，或以監督為由恣意弄法提供了便利。封閉的監督運行體系要想控權，顯然不能達到目的。控制的最好辦法就是預先設定一個與之相當或更強大的權力主體動用法律手段加以約束，用約翰·化道夫的話來說：“你可以在整張羊皮紙上寫滿種種限制措施，但是唯有權力才能限制權力。”——由法律監督機關對執行權進行監督顯得多么的重要。

三、程序的缺失——直接導致監督制約機制失靈

我國民訴法審判監督一章在立法時似并未考慮到執行中的監督問題，執行監督問題在民訴法及適用意見中并無明確的規定，任何監督制約機制均需要一個載體，即程序的設定，因執行監督制約須有一個發動程序(無論是僅拘泥于原執行監督的規定)。但是，由于我國民事執行程序中，對當事人權利受到侵害或無法行使時，無救濟程序，據執行若干規定起草人員稱，原先草案中設計了對執行中止、追加變更被執行人等方面的申請復議制度，后均被取消，而專章以執行監督(內部監督)代之。可見，倘若遇執行瑕疵，監督制約機制的發動方面存在重大缺失，表現在以下幾方面：

?(一)執行救濟的匱乏

1、程序上的救濟方法

我國民訴法或執行若干規定沒有程序救濟之規定。

沒有救濟就沒權利，一種無法訴諸法律保護的權利，實際上根本就不是什么法律權利。在執行程序中，難免發生執行行為損害當事人和案外人權益的情形。有損害就必須有救濟，故須在程序上確定救濟辦法。如果賦予執行當事人以程序上救濟辦法，則對規范執行大有裨益。

(二)實體上之救濟的厥如

所謂實體上之救濟，是指債務人或第三人基于實體法上的法律關系，請求排除強制執行的方法。檢討我國的執行異議制度，根據民訴法208條的規定，學者多數認為簡略疏誤，主要缺失如下：

(1)當事人或第三人對于執行法院程序上違法或不當之措施有異議，未明定其處理方法。學者則認為“他們的個人意見，不能認為是執行異議”。

(2)案外人提出執行異議，依我國法律規定，執行員如發現判決，裁定確有錯誤，按審判監督程序處理，以資救濟。但一般情形，僅限于特定物交付或責令債務人為一定行為，始可適用，其處理結果，如維持原則判決、裁定，應恢復執行，并通知案外人駁回異議;案外人沒有聲明不服的機會，如變更原判決、裁定，應按變更內容執行，案外人亦無救濟途徑，對第三人利益保護欠周。

(3)沒有規定詳盡的處理執行異議的法律程序，所謂“由執行員按照法定程序進行審查”，但是法定程序事實上根本不存在。所以，我國的案外人異議制度處于一種無狀態。而且，債務人不能提起異議之訴，無法保障債務人的實體權力。

另外，我國法律規定了審判人員回避制度以確保當事人的訴訟不受非正常因素的干擾，確保中立與公正。而關于執行員回避告知程序，卻沒有規定。

四、執行監督制約機制的改造和重建

對司法的有效監督，是反腐倡廉，保障司法廉潔公正的重要條件。美國憲法之父麥迪遜指出，“如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使統治人，就不需要對政府有任何外來的或內在的控制了”，加強對司法的監督，加強對執行權的監督，是保障司法廉潔公正所必需的，江澤民在1997年中紀委八次會議上指出：司法上的腐敗，是最大的腐敗。法院作為維護社會公義的最后一道防線，一旦產生腐敗則對社會正義和法制造成嚴重打擊，所以，加強法律監督，保障司法的廉潔極為重要。因此，亟須加強對執行監督制約機制的重構。

(一)通過保障當事人的申訴權對司法進行監督，如建立執行抗告、程序之救濟，賦予執行當事人程序異議權異議之訴制度等，對執行權予以監督。

(二)允許法律監督機關對民事執行行為實施法律監督、人民檢察院作為專門的法律監督機關，依法具有保證國家法律的統一實施，執行機關的執行行為是國家法律實施的一種重要形式，亦應受其監督。

(三)建立聽證制度、合議制度，防止執行員擅權弄法。因為程序的不公開性將使執行員在執行過程中權力過大，從而導致權力尋租現象的發生。

當然，加強法律程序外的社會監督，如人大監督、社會公眾監督、新聞輿論監督，是對執行監督機制的有效補充。