第一篇：關于殘疾人權益保障的建議

關于保障殘疾人合法權益問題的建議

隨著近年來國家對殘疾人事業重視程度的提高，殘疾人權益保障工作取得了比較明顯的成效，但仍然存在一些問題和不足。

一是殘疾人事業發展不平衡。雖然近年來加大了殘疾人事業的宣傳力度，但殘疾人政策法規尚未達到進村入戶，殘疾人事業發展存在嚴重的不平衡現象，從對殘疾人事業的認識、重視程度和具體組織實施上存在較大差距，對殘疾人事業關心不夠，嚴重制約了殘疾人事業的均衡發展。

二是殘疾人就業形勢不容樂觀。廣大農村殘疾人由于各方面因素的制約，大多缺乏職業技能和實用技術培訓，自我就業、自主創業難度大；由于現在經濟發展水平的限制，尚未能興辦集中安排殘疾人就業的福利企業；殘疾人職業培訓和就業服務機構相對缺乏，不能滿足為殘疾人開展就業服務的實際需要；少數企業對殘疾人就業工作認識上存在差距，對繳納殘疾人就業保障金有抵觸情緒。

三是殘疾人社會救助和保障水平有待進一步提高。一是救助范圍不夠寬。目前，我國雖實施了貧困重度殘疾人生活特別救助這一民生工程，但對殘疾人的救助和保障主要以低保劃線，這使得一些處在低保標準邊緣的殘疾人很少獲得有效的救助。二是救助金額偏低。現行的低保救助標準，只能解決吃飯問題，但殘疾人與健全人相比，除了日常基本開支

以外，還有一些特殊的開支。三是救助機構承擔的職能不夠完善。雖然各鄉鎮組建了殘聯，但目前突出的是鄉鎮殘聯機構配置與日益增多的殘聯工作業務不相適應。

為此，我建議：

一、進一步重視殘疾人事業，依法規范和推進殘疾人權益保障工作。一是切實把殘疾人事業納入經濟社會發展大局，把殘疾人工作列入重要議事日程，建立穩定的殘疾人事業經費保障機制。二是強化殘疾人事業的宣傳，將殘疾人權益保障法等法律法規納入普法計劃，增強全社會維護殘疾人合法權益的法制觀念。三是進一步完善殘疾人工作領導體制和工作機制，形成聯系順暢，協調有力，密切配合，齊抓共管的工作格局。四是加強殘聯組織建設，健全基層殘聯組織。

二、進一步加大殘疾人就業工作協調力度，努力促進殘疾人就業。要根據殘疾人的特定情況，建立殘疾人勞動就業服務網，在勞動部門指導下，堅持“集中與分散相結合”的殘疾人勞動就業方針，開展殘疾人培訓、能力評估、就業登記、就業介紹等系列化服務工作。政府要落實優惠政策，鼓勵和引導更多的企業吸納有勞動能力的殘疾人就業；要出臺激勵措施，動員社會力量興辦福利企業集中安置殘疾人就業，勞動保障部門應當加強對殘疾人勞動權益保障的監察，及時糾正用人單位在殘疾人權益保障方面的違法行為。

三、進一步完善社會救助體系建設，加大殘疾人社會保障力度。要嚴格落實中央堅持重點保障和特殊扶助相結合、一般性制度安排和專項制度安排相結合的原則，將殘疾人作為重點對象切實納入城鄉社會救助、社會保險和社會福利體系。一是確保殘疾人加入社會保險。二是把社會救助尤其是殘疾人專項社會救助作為當前和今后一段時期殘疾人社會保障建設的重點。要在確保城鄉困難殘疾人普遍納入社會救助基本制度的基礎上，繼續鞏固和擴大殘疾人專項政策措施，不斷擴大救助范圍，提高保障標準和救助水平，使貧困殘疾人，尤其是重度殘疾、一戶多殘、老殘一體等特殊困難家庭基本生活、醫療康復等基本需求得到穩定保障。三是加大殘疾人技能培訓救助力度。建議由政府補助一定的啟動資金，開展適合殘疾人特點的勞動技能培訓，讓他們掌握一技之長，努力使其自食其力。四是重視加強對重性精神病患者的救助工作。要對這類人員進行普查，落實管護措施；要將治療經費列入醫療保險慢性病和大病救助，努力減輕醫療負擔。同時，要加大防范力度，采取校園封閉等措施，減少重性精神病人對社會的危害。

第二篇：我國殘疾人婚姻家庭權益保障問題研究

關鍵詞: 殘疾人/殘疾人保障法/婚姻/家庭/監護/離婚

內容 提要: 家庭是殘疾人生活的主要場所,甚至是他們賴以生存的唯一依靠。但他們在婚姻家庭生活中遇到了許多健康人難以想象的困難。殘疾人在婚姻家庭生活中遇到的主要 問題 有:結婚自由權難以實現；婚檢、孕檢率低；監護規定不到位,養老問題沒有得到真正解決；離婚時 法律 沒有規定特殊的保障措施等。而《中華人民共和國殘疾人保障法》對殘疾人的婚姻家庭權益未作任何保障性的規定。因此,在修訂《中華人民共和國殘疾人保障法》時,應當增加有關保障殘疾人婚姻家庭權益的內容,以切實保障他們的合法權益。家庭是殘疾人生活的主要載體,甚至是他們賴以生存的唯一依靠。但他們在婚姻家庭生活中卻遇到了許多健康人難以想象的問題和困難,而《中華人民共和國殘疾人保障法》（以下簡稱《殘疾人保障法》）中對此未作任何保障性的規定。在 中國 殘疾人聯合會（以下簡稱“殘聯”）的幫助下,筆者等在2005 年5 月至8 月選定北京市和青海省兩地展開調研工作,在調研的基礎上對《殘疾人保障法》提出修法建議,期望能填補我國殘疾人婚姻家庭權益保障立法的空白。在北京市的調研包括市、區和街道三級,筆者等全面接觸各類殘疾人,其目的是了解殘疾人婚姻家庭情況,并根據調查情況制定和修訂調查問卷。

在青海省的調研包括對州、市、縣及村的調查,調查采取了問卷調查、焦點小組和開調研會議相結合的 方法 ,盡可能全面地了解殘疾人的婚姻家庭情況和他們所面臨的問題與需求。課題組在青海向殘聯系統的工作人員分發了調查問卷,開展焦點小組訪談。同時,還在青海省西寧市、青海省海北藏族自治州及海晏縣召開了調研會議,各地人大、婦聯、民政、衛生、計生、司法、法律援助中心、公安、法院等相關部門的代表以及部分殘疾人工作者、法律工作者和殘疾人代表（包括各類殘疾人以及精神殘疾人和智力殘疾人的監護人）參加了調研會議。在青海省的調查共發放調查問卷750 份,回收有效問卷520 份。[1] 通過調查,課題組了解了殘疾人在婚姻家庭權益保障方面存在的主要問題以及殘疾人及其監護人的各種需求和愿望,為課題組進行對策 研究 和提出修法建議打下了良好的基礎。通過調研,筆者認為,殘疾人在婚姻家庭生活中遇到的主要問題有:結婚自由權難以實現；婚檢、孕檢率低；監護規定不到位,養老問題沒有得到真正解決；離婚時法律沒有規定特殊的保障措施,等等。有鑒于此,筆者特提出如下立法建議,以期對保障我國殘疾人的婚姻家庭權益有所助益。

一、采取積極措施,保障殘疾人的結婚自由權利

結婚自由是公民的憲法權利。每個公民都享有婚姻自由的權利,任何人不得加以干涉和限制。殘疾人作為公民的一分子,其結婚自由權利當然受到國家法律的保護。但殘疾人畢竟是一個特殊的群體,他們的結婚自由權利的實現要比一般人困難得多,而現行法律和公共政策實際上并沒有對殘疾人這個特殊群體在實現結婚自由權利方面制定特別的保護或鼓勵措施,殘疾人結婚難的問題并沒有得到很好的解決。

一方面,殘疾人由于身體原因往往會造成生活上的不便,因此他們的日常生活常常需要別人來幫助, 可以說他們比正常人更加渴望擁有婚姻和家庭。在青海省對520 名殘疾人進行的調查顯示:大部分殘疾人的日常生活需他人協助或完全依賴他人,到了適婚年齡而未婚者中有70 % 的人均為日常生活需要他人協助或完全依賴他人者。在焦點小組的訪談中,已婚的殘疾人普遍認為婚后生活水平有所提高,離婚者則多認為離婚降低了自己生活水平。由此可見,殘疾人比正常人更需要婚姻生活,需要配偶的關心和協助。

另一方面,殘疾人在締結婚姻過程中遇到了很多困難。課題組在青海省的調查中發現,有21 % 的適婚年齡殘疾人沒有結婚；在男性殘疾人中有29.3 % 的人在25 歲以后結婚,21.7 % 的人在30 歲以后結婚； 女性殘疾人中有能找到生活伴侶,能有個人相互扶持,共度一生。正如聯合國大會第37 屆會議通過的中所說:25.3 % 是在25 歲以后結婚,有9.6 % 是在30 歲以后結婚。殘疾人較該地區非殘疾人未婚比例高、平均結婚年齡晚。同時絕大部分殘疾人在締結婚姻方面態度非常現實,結婚的主要目的是為了能找到生活伴侶,能有個人相互扶持,共度一生。正如聯合國大會第37 屆會議通過的《關于殘疾人的世界行動綱領》“由于這些障礙,殘疾人往往很難或無法與他人發生密切的和親密的關系。那些被認定為‘殘疾’的人,即使沒有功能方面的限制,也往往無法結婚和為人父母。人們現在日漸認識到心智殘障的人對個人和 社會 關系包括兩性關系的需要的問題。”[2] 由此看來,國家應當鼓勵有結婚能力的殘疾人締結婚姻,組建家庭。各地可以根據本地區的特點靈活制定一些政策使與殘疾人結婚者享受一定的優惠條件,如解決城市戶口、提高社會福利標準或減免稅收等,以便幫助殘疾人解決婚姻問題。

除了采取措施保障殘疾人的婚姻外,也要嚴格禁止干涉殘疾人婚姻自由的行為。考慮到殘疾人的特殊性,他們的婚姻受到的干涉比非殘疾人要多,尤其是在殘疾人和非殘疾人結婚時往往遭到非殘疾人一方家人的反對,使他們不能自由地按照自己的意志締結婚姻。殘疾人結婚難的問題不僅給其自身帶來了痛苦,也給社會帶來了負擔和壓力。因此,國家應當采取措施保障殘疾人結婚的自由權利,禁止一切包辦、買賣婚姻和其他干涉殘疾人結婚自由的行為。

二、應對殘疾人實行免費婚檢和孕檢,以降低新生兒的出生缺陷率

優生優育事關下一代的健康和整個民族素質的提高。據悉,我國是出生缺陷、殘疾高發國家,出生時即可發現的先天畸形兒每年達20 —30 萬人,再加上出生數月乃至數年后才顯現出來的缺陷,每年先天殘疾兒出生數量高達80 —120 萬人,占出生人口總數的4% —6%。[3]新生兒出生缺陷率上升與新生兒父母不進行婚檢、孕檢有直接關系。對兒童早期出現的疾病越早發現越好,這樣可以進行康復 治療 ,提高他們的生活質量,減少殘疾兒童的數量。因此推行婚前檢查、孕期檢查、新生兒檢查和兒童保健十分必要。

殘疾人中有很大一部分是先天殘疾,他們如果婚后生育是具有遺傳風險的,且遺傳風險大大高于非先天性殘疾人。因此,對他們應當作婚檢和孕檢,以防止新生兒的出生缺陷。但是,2003 年10 月1 日開始實施的新《婚姻登記條例》取消了“憑婚前醫學檢查證明辦理婚姻登記”的要求,導致婚檢率大大降低,這就使一些未作婚檢的殘疾人潛在的疾病不能被及時發現。筆者認為,國家應采取措施鼓勵殘疾人在結婚時進行婚前體檢,以及時發現疾病,減少遺傳風險。同時由于一部分殘疾人身體不便,在懷孕的時候更容易使胎兒受到 影響 ,因此孕期檢查對殘疾人來說也非常重要。為他們提供有針對性的醫學檢查,可減少不必要的出生缺陷。此外,加強對殘疾人的新生兒檢查和兒童保健,及早防治,也可以減少各類疾病的發生。

《中華人民共和**嬰保健法實施辦法》在婚前保健、孕產期保健、嬰兒保健的相關條款中,特別規定了對影響胎兒發育和嬰兒健康成長的不良因素應加強醫學檢查和檢測,還規定了產前診斷和新生兒篩查的項目及有關內容等。開展產前診斷,既可預防和減少殘疾兒出生,也能夠預防胎兒嚴重畸形的發生。有關專家指出,由于人類孕育胚胎受精卵子本身的質量、基因遺傳缺陷、染色體變化、環境因素等影響,導致懷孕的胚胎中有一部分會不正常。有資料顯示,如果我國每年出生2 000 萬新生兒,則可有2.5-3 萬個先天愚型兒出生。每個患兒將消耗4-20 萬元,不僅社會消耗很大,人們的感情負擔也很重。[4] 但是,由于殘疾人的 經濟 條件普遍比較差,收入比較低,支付婚檢、孕檢的費用的確有困難。筆者等在青海省的調查發現大部分殘疾人需要社會救濟,90 % 以上的殘疾人人均月收入不足500 元,超過一半的殘疾人人均月收入在100 元以下。殘疾人婚前檢查、孕期檢查和嬰兒期檢查這三項檢查對他們來說是一個不小的負擔。因此,國家在鼓勵殘疾人進行婚檢、孕檢的同時,免除他們的檢查費用非常必要。從實踐層面來看,免費婚檢已經在一些省、市推廣,具有可行性。自從國家取消了強制婚檢制度之后,出現了婚檢率大幅下降的趨勢,為了改變這一現狀,全國陸續有一些地方實行免費婚檢。如在山西省潞城市（縣級市）、深圳市福田區等上百個地、縣級城市宣布實施免費婚檢以后,廣東省率先宣布在全省范圍內推廣免費婚檢。緊隨其后,上海市也實行了免費婚檢。各地在實行免費婚檢后,婚檢率又有了明顯的回升,上海浦東新區實施免費婚前檢查一個月,婚檢率已從原先的2% 上升為 目前 的26 %。同時,在沒有取消強制婚檢之前,很多地方就規定了對殘疾人婚檢實行優惠,如廣東省規定對殘疾人婚檢費用優惠50 %。因此,對殘疾人實行免費婚檢具有可行性。而孕檢和婚檢對新生兒的健康具有同樣重要的作用,對殘疾人的孕檢也應當實行免費,并應該為殘疾人的新生兒檢查和兒童保健提供便利、優惠的條件。

三、明確規定成年殘疾人的監護人,設立監護監督人制度

（一）明確規定成年殘疾人的監護人

監護是依照法律的規定,對特定 自然 人的人身權益和財產權益進行監督和保護的法律制度,該制度以保護限制民事行為能力人、無民事行為能力人的合法權益為目的。監護不僅是一種權利,更是一種義務。因此,監護制度體現了國家公權力對家庭自治領域的干預和介入,以達到由非親屬或由國家填補親屬監護的不足或無親屬監護的空缺。

在調研過程中筆者發現殘疾人的監護人主要由殘疾人的父母擔任。未成年殘疾子女的父母大多生存,撫養監護問題并不突出,且法律對未成年人的法定監護人有明確的規定。《中華人民共和國婚姻法》（以下簡稱《婚姻法》）第28-29 條規定了有負擔能力的祖父母、外祖父母、兄、姐對父母已經死亡或父母無負擔能力的未成年人有撫養義務,但是對成年人則沒有規定其撫養義務。因此,父母死亡后,對成年殘疾人的監護就成為問題。只能比照《中華人民共和國民法通則》第17 條的規定,對無民事行為能力或限制民事行為能力的精神病人可以設立監護人,其監護順序是:配偶、父母、成年子女、其他近親屬、關系密切的經精神病人所在單位或精神病人住所地的居委會、村委會同意的其他親屬朋友。

通常已婚殘疾人的健全配偶是殘疾人的監護人,如果配偶是無民事行為能力或限制行為能力人,或者配偶死亡、喪失意思表示能力或者配偶擔任監護人不利于維護殘疾人的合法權益的,由殘疾人的父母作為監護人。有成年并且有監護能力的子女的,由成年子女擔任監護人。如果上述監護人都不存在或不能維護被監護人利益的,由祖父母、外祖父母、孫子女、外孫子女等近親屬中有監護能力的擔任監護人。

第三篇：關于保障我國殘疾人就業權益的提案（定稿）

關于保障我國殘疾人就業權益的提案

摘要：全國政協十一屆四次會議提案第0204號

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_ 案 由:關于保障我國殘疾人就業權益的提案

審查意見：建議國務院交由主辦單位中國殘聯會同民政部辦理 提 案 人：施耀忠 主 題 詞：殘疾人,就業 提案形式：個人提案 內 容：

殘疾，是殘疾人的不幸，也是全社會的傷痛；殘疾，是一種生理缺陷，也是一個社會問題。殘疾人由于身體的殘缺，在就業過程中面臨許多困難，因而也成為社會上有特殊困難的群體，亟須全社會的關心和關愛。2007年5月公布的《第二次全國殘疾人抽樣調查主要數據公報》顯示，全國處于就業年齡的殘疾人有3493萬人，占殘疾人口的42.1%，有858萬達到就業年齡、有勞動能力的殘疾人沒有實現就業，而且每年還將新增殘疾人勞動力30萬人左右。《2010全國殘疾人狀況及小康進程監測報告》顯示，城鎮殘疾人登記失業率為8.6%，是全國城鎮登記失業率4.3%的2倍，殘疾人就業形勢依然嚴峻。

我國殘疾人就業面臨的挑戰主要有：一是就業崗位問題，由于全社會就業形勢嚴峻，因此殘疾人就業壓力大，就業崗位缺乏，嚴重影響到殘疾人的就業。二是社會認識問題，用人單位對殘疾人的能力認識不足，認為不管什么職位，健全人一定比殘疾人勝任。三是就業能力問題，殘疾人由于身體條件所限，受教育程度較低，因此就業競爭力較弱，就業選擇余地較少。四是就業服務問題，殘疾人就業服務信息網絡不夠完善，就業服務機構不夠健全，就業服務水平有待提高。五是就業質量問題，已經就業的殘疾人，存在著就業質量不高的問題，造成就業不穩定。

中共十七屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》指出：“支持殘疾人事業發展，健全殘疾人服務體系。”就業是民生之本，讓更多有勞動能力的殘疾人實現就業，使殘疾人與健全人一樣，有機會通過勞動創造價值，為社會做出貢獻，使自身獲得發展，是殘疾人改善生活狀況、提高社會地位、參與社會生活最重要的基礎，是殘疾人實現人生美好價值最重要的途徑，保障我國殘疾人就業權益，是各級黨委和政府的重要職責，為此，提出以下建議。

一、穩定殘疾人集中就業

各級黨委和政府要進一步貫徹落實福利企業發展的優惠政策，完善扶持保護措施，確保國家讓稅部分用于企業發展和改善殘疾人職工的生活，切實做好福利企業的服務工作，為福利企業鞏固和發展創造良好的環境；要加快福利企業改革、改組和改造的步伐，強化企業內部管理，切實幫助福利企業解決改革和發展中面臨的困難，提高企業管理水平和市場競爭力，穩定殘疾人集中就業。

二、鼓勵殘疾人自主創業

各級黨委和政府要鼓勵殘疾人個人或自愿組織起來自主創業，在有關法律法規規定的范圍內，給予更多的優惠和照顧，以幫助解決小額貸款、簡化開業辦證手續和降低經營成本等問題；要因地制宜、因人而異，積極幫助殘疾人創業，如開辦書報亭、彩票銷售點、早餐供應點等，引導殘疾人自強自立；要支持殘聯組織充分利用現有的服務體系，幫助殘疾人解決自主創業過程中遇到的具體困難和問題。

三、推進殘疾人分散就業

各級黨委和政府要加大宣傳力度，消除社會對殘疾人就業的偏見，引導用人單位依法按比例安排殘疾人就業，避免出現安置再下崗、下崗再安置的不良循環；要通過政府出資購買適宜殘疾人工作的公益崗位、開發社區就業崗位等措施，幫助殘疾人實現靈活就業；要切實將國家關于農村扶貧開發和支農惠農的政策措施落實到農村貧困殘疾人家庭，扶持農村殘疾人從事種養業、手工業和多種經營，有序組織農村殘疾人轉移就業，幫助農村殘疾人實現就業。

四、提高殘疾人就業能力

各級黨委和政府要大力發展殘疾人教育，提高殘疾兒童接受義務教育的比例，擴大殘疾人接受高等教育機會，大力發展殘疾人職業教育，提高殘疾人受教育水平，全面提高殘疾人勞動就業素質；要建立教育、培訓和就業相結合的工作機制，把殘疾人的就業培訓經費納入各級財政預算，根據各類殘疾人的特點和市場需求，為殘疾人提供全方位、多領域、實用性強、見效快的就業技能培訓，提高殘疾人的就業能力。

五、強化殘疾人就業服務

各級黨委和政府要進一步健全殘疾人就業服務體系，建立殘疾人就業服務信息網絡，納入當地就業服務信息網絡統一管理，為殘疾人提供就業登記、信息咨詢、職業介紹、就業指導等服務；要加強殘疾人就業服務機構建設，配備工作人員，建立服務場所，完善服務功能，把經費納入各級財政預算；要隨時掌握殘疾人接受就業技能培訓后的就業狀況，做好跟蹤服務，提高殘疾人的擇業能力。

六、完善殘疾人就業政策

各級黨委和政府要借鑒國際社會的成功經驗，進一步完善殘疾人就業政策措施，比如同等條件下政府采購應優先購買殘疾人集中就業單位的產品和服務；對某些適合殘疾人生產經營的產品，通過對其提供保護性壟斷以穩定殘疾人就業；對殘疾人集中就業企業提供貸款貼息；運用殘疾人就業保障金扶持集中安置殘疾人就業的福利企業，用于補償其使用殘疾職工的一部分成本，提高企業的市場競爭力等。

七、加強殘疾人就業監察

各級黨委和政府要支持勞動監察機構將依法按比例安排殘疾人就業納入勞動監察范圍，組織專門力量，對殘疾人按比例就業落實情況以及殘疾職工的勞動保護情況進行監察；要支持殘聯組織發揮好橋梁紐帶作用，與勞動監察機構密切配合，使殘疾人就業監察工作制度化、規范化，依法全面推行按比例安排殘疾人就業。

來源：中國政協網

第四篇：我國殘疾人婚姻家庭權益保障問題研究

關鍵詞: 殘疾人/殘疾人保障法/婚姻/家庭/監護/離婚

內容提要: 家庭是殘疾人生活的主要場所，甚至是他們賴以生存的唯一依靠。但他們在婚姻家庭生活中遇到了許多健康人難以想象的困難。殘疾人在婚姻家庭生活中遇到的主要問題有:結婚自由權難以實現；婚檢、孕檢率低；監護規定不到位，養老問題沒有得到真正解決；離婚時法律沒有規定特殊的保障措施等。而《中華人民共和國殘疾人保障法》對殘疾人的婚姻家庭權益未作任何保障性的規定。因此，在修訂《中華人民共和國殘疾人保障法》時，應當增加有關保障殘疾人婚姻家庭權益的內容，以切實保障他們的合法權益。

家庭是殘疾人生活的主要載體，甚至是他們賴以生存的唯一依靠。但他們在婚姻家庭生活中卻遇到了許多健康人難以想象的問題和困難，而《中華人民共和國殘疾人保障法》（以下簡稱《殘疾人保障法》）中對此未作任何保障性的規定。在中國殘疾人聯合會（以下簡稱“殘聯”）的幫助下，筆者等在2005 年5 月至8 月選定北京市和青海省兩地展開調研工作，在調研的基礎上對《殘疾人保障法》提出修法建議，期望能填補我國殘疾人婚姻家庭權益保障立法的空白。

在北京市的調研包括市、區和街道三級，筆者等全面接觸各類殘疾人，其目的是了解殘疾人婚姻家庭情況，并根據調查情況制定和修訂調查問卷。

在青海省的調研包括對州、市、縣及村的調查，調查采取了問卷調查、焦點小組和開調研會議相結合的方法，盡可能全面地了解殘疾人的婚姻家庭情況和他們所面臨的問題與需求。課題組在青海向殘聯系統的工作人員分發了調查問卷，開展焦點小組訪談。同時，還在青海省西寧市、青海省海北藏族自治州及海晏縣召開了調研會議，各地人大、婦聯、民政、衛生、計生、司法、法律援助中心、公安、法院等相關部門的代表以及部分殘疾人工作者、法律工作者和殘疾人代表（包括各類殘疾人以及精神殘疾人和智力殘疾人的監護人）參加了調研會議。在青海省的調查共發放調查問卷750 份，回收有效問卷520 份。[1]

通過調查，課題組了解了殘疾人在婚姻家庭權益保障方面存在的主要問題以及殘疾人及其監護人的各種需求和愿望，為課題組進行對策研究和提出修法建議打下了良好的基礎。

通過調研，筆者認為，殘疾人在婚姻家庭生活中遇到的主要問題有:結婚自由權難以實現；婚檢、孕檢率低；監護規定不到位，養老問題沒有得到真正解決；離婚時法律沒有規定特殊的保障措施，等等。有鑒于此，筆者特提出如下立法建議，以期對保障我國殘疾人的婚姻家庭權益有所助益。

一、采取積極措施，保障殘疾人的結婚自由權利

結婚自由是公民的憲法權利。每個公民都享有婚姻自由的權利，任何人不得加以干涉和限制。殘疾人作為公民的一分子，其結婚自由權利當然受到國家法律的保護。但殘疾人畢竟是一個特殊的群體，他們的結婚自由權利的實現要比一般人困難得多，而現行法律和公共政策實際上并沒有對殘疾人這個特殊群體在實現結婚自由權利方面制定特別的保護或鼓勵措施，殘疾人結婚難的問題并沒有得到很好的解決。

一方面，殘疾人由于身體原因往往會造成生活上的不便，因此他們的日常生活常常需要別人來幫助，可以說他們比正常人更加渴望擁有婚姻和家庭。在青海省對520 名殘疾人進行的調查顯示:大部分殘疾人的日常生活需他人協助或完全依賴他人，到了適婚年齡而未婚者中有70 % 的人均為日常生活需要他人協助或完全依賴他人者。在焦點小組的訪談中，已婚的殘疾人普遍認為婚后生活水平有所提高，離婚者則多認為離婚降低了自己生活水平。由此可見，殘疾人比正常人更需要婚姻生活，需要配偶的關心和協助。

另一方面，殘疾人在締結婚姻過程中遇到了很多困難。課題組在青海省的調查中發現，有21 % 的適婚年齡殘疾人沒有結婚；在男性殘疾人中有29.3 % 的人在25 歲以后結婚，21.7 % 的人在30 歲以后結婚； 女性殘疾人中有能找到生活伴侶，能有個人相互扶持，共度一生。正如聯合國大會第37 屆會議通過的中所說:25.3 % 是在25 歲以后結婚，有9.6 % 是在30 歲以后結婚。殘疾人較該地區非殘疾人未婚比例高、平均結婚年齡晚。同時絕大部分殘疾人在締結婚姻方面態度非常現實，結婚的主要目的是為了能找到生活伴侶，能有個人相互扶持，共度一生。正如聯合國大會第37 屆會議通過的《關于殘疾人的世界行動綱領》“由于這些障礙，殘疾人往往很難或無法與他人發生密切的和親密的關系。那些被認定為'殘疾'的人，即使沒有功能方面的限制，也往往無法結婚和為人父母。人們現在日漸認識到心智殘障的人對個人和社會關系包括兩性關系的需要的問題。”[2]

由此看來，國家應當鼓勵有結婚能力的殘疾人締結婚姻，組建家庭。各地可以根據本地區的特點靈活制定一些政策使與殘疾人結婚者享受一定的優惠條件，如解決城市戶口、提高社會福利標準或減免稅收等，以便幫助殘疾人解決婚姻問題。

除了采取措施保障殘疾人的婚姻外，也要嚴格禁止干涉殘疾人婚姻自由的行為。考慮到殘疾人的特殊性，他們的婚姻受到的干涉比非殘疾人要多，尤其是在殘疾人和非殘疾人結婚時往往遭到非殘疾人一方家人的反對，使他們不能自由地按照自己的意志締結婚姻。殘疾人結婚難的問題不僅給其自身帶來了痛苦，也給社會帶來了負擔和壓力。因此，國家應當采取措施保障殘疾人結婚的自由權利，禁止一切包辦、買賣婚姻和其他干涉殘疾人結婚自由的行為。

二、應對殘疾人實行免費婚檢和孕檢，以降低新生兒的出生缺陷率

優生優育事關下一代的健康和整個民族素質的提高。據悉，我國是出生缺陷、殘疾高發國家，出生時即可發現的先天畸形兒每年達20 —30 萬人，再加上出生數月乃至數年后才顯現出來的缺陷，每年先天殘疾兒出生數量高達80 —120 萬人，占出生人口總數的4% —6%.[3]新生兒出生缺陷率上升與新生兒父母不進行婚檢、孕檢有直接關系。對兒童早期出現的疾病越早發現越好，這樣可以進行康復治療，提高他們的生活質量，減少殘疾兒童的數量。因此推行婚前檢查、孕期檢查、新生兒檢查和兒童保健十分必要。

殘疾人中有很大一部分是先天殘疾，他們如果婚后生育是具有遺傳風險的，且遺傳風險大大高于非先天性殘疾人。因此，對他們應當作婚檢和孕檢，以防止新生兒的出生缺陷。但是，2003 年10 月1 日開始實施的新《婚姻登記條例》取消了“憑婚前醫學檢查證明辦理婚姻登記”的要求，導致婚檢率大大降低，這就使一些未作婚檢的殘疾人潛在的疾病不能被及時發現。筆者認為，國家應采取措施鼓勵殘疾人在結婚時進行婚前體檢，以及時發現疾病，減少遺傳風險。同時由于一部分殘疾人身體不便，在懷孕的時候更容易使胎兒受到影響，因此孕期檢查對殘疾人來說也非常重要。為他們提供有針對性的醫學檢查，可減少不必要的出生缺陷。此外，加強對殘疾人的新生兒檢查和兒童保健，及早防治，也可以減少各類疾病的發生。

《中華人民共和**嬰保健法實施辦法》在婚前保健、孕產期保健、嬰兒保健的相關條款中，特別規定了對影響胎兒發育和嬰兒健康成長的不良因素應加強醫學檢查和檢測，還規定了產前診斷和新生兒篩查的項目及有關內容等。開展產前診斷，既可預防和減少殘疾兒出生，也能夠預防胎兒嚴重畸形的發生。有關專家指出，由于人類孕育胚胎受精卵子本身的質量、基因遺傳缺陷、染色體變化、環境因素等影響，導致懷孕的胚胎中有一部分會不正常。有資料顯示，如果我國每年出生2 000 萬新生兒，則可有2.5-3 萬個先天愚型兒出生。每個患兒將消耗4-20 萬元，不僅社會消耗很大，人們的感情負擔也很重。[4]

但是，由于殘疾人的經濟條件普遍比較差，收入比較低，支付婚檢、孕檢的費用的確有困難。筆者等在青海省的調查發現大部分殘疾人需要社會救濟，90 % 以上的殘疾人人均月收入不足500 元，超過一半的殘疾人人均月收入在100 元以下。殘疾人婚前檢查、孕期檢查和嬰兒期檢查這三項檢查對他們來說是一個不小的負擔。因此，國家在鼓勵殘疾人進行婚檢、孕檢的同時，免除他們的檢查費用非常必要。從實踐層面來看，免費婚檢已經在一些省、市推廣，具有可行性。自從國家取消了強制婚檢制度之后，出現了婚檢率大幅下降的趨勢，為了改變這一現狀，全國陸續有一些地方實行免費婚檢。如在山西省潞城市（縣級市）、深圳市福田區等上百個地、縣級城市宣布實施免費婚檢以后，廣東省率先宣布在全省范圍內推廣免費婚檢。緊隨其后，上海市也實行了免費婚檢。各地在實行免費婚檢后，婚檢率又有了明顯的回升，上海浦東新區實施免費婚前檢查一個月，婚檢率已從原先的2% 上升為目前的26 %.同時，在沒有取消強制婚檢之前，很多地方就規定了對殘疾人婚檢實行優惠，如廣東省規定對殘疾人婚檢費用優惠50 %.因此，對殘疾人實行免費婚檢具有可行性。而孕檢和婚檢對新生兒的健康具有同樣重要的作用，對殘疾人的孕檢也應當實行免費，并應該為殘疾人的新生兒檢查和兒童保健提供便利、優惠的條件。

三、明確規定成年殘疾人的監護人，設立監護監督人制度

（一）明確規定成年殘疾人的監護人

監護是依照法律的規定，對特定自然人的人身權益和財產權益進行監督和保護的法律制度，該制度以保護限制民事行為能力人、無民事行為能力人的合法權益為目的。監護不僅是一種權利，更是一種義務。因此，監護制度體現了國家公權力對家庭自治領域的干預和介入，以達到由非親屬或由國家填補親屬監護的不足或無親屬監護的空缺。

在調研過程中筆者發現殘疾人的監護人主要由殘疾人的父母擔任。未成年殘疾子女的父母大多生存，撫養監護問題并不突出，且法律對未成年人的法定監護人有明確的規定。《中華人民共和國婚姻法》（以下簡稱《婚姻法》）第28-29 條規定了有負擔能力的祖父母、外祖父母、兄、姐對父母已經死亡或父母無負擔能力的未成年人有撫養義務，但是對成年人則沒有規定其撫養義務。因此，父母死亡后，對成年殘疾人的監護就成為問題。只能比照《中華人民共和國民法通則》第17 條的規定，對無民事行為能力或限制民事行為能力的精神病人可以設立監護人，其監護順序是:配偶、父母、成年子女、其他近親屬、關系密切的經精神病人所在單位或精神病人住所地的居委會、村委會同意的其他親屬朋友。

通常已婚殘疾人的健全配偶是殘疾人的監護人，如果配偶是無民事行為能力或限制行為能力人，或者配偶死亡、喪失意思表示能力或者配偶擔任監護人不利于維護殘疾人的合法權益的，由殘疾人的父母作為監護人。有成年并且有監護能力的子女的，由成年子女擔任監護人。如果上述監護人都不存在或不能維護被監護人利益的，由祖父母、外祖父母、孫子女、外孫子女等近親屬中有監護能力的擔任監護人。

筆者等在青海省海晏縣的調查發現，喪失勞動能力的重度殘疾人占殘疾人總數的16 %.這部分殘疾人基本上沒有生活自理能力且無法締結婚姻關系，他們的日常生活完全依靠父母或親友幫助，一旦家庭遭遇變故或父母死亡，他們的生活起居難以得到照料，更談不上實現其他權利。喪失部分勞動能力的殘疾人占殘疾人總數的20 %.這部分殘疾人盡管大多數存在婚姻關系，但殘疾人之間通婚的數量較多，其配偶往往也不能擔任監護人，多數情況下是由與殘疾人一起生活的父母擔任監護人。而殘疾人與健康人之間的婚姻大多不穩定，極易被對方拋棄。同時，如果擔任殘疾人的監護人有經濟利益可圖時，許多親屬又都會爭做殘疾人的監護人。

目前，對于沒有結婚，或者離婚、喪偶后又沒有成年子女的成年殘疾人由誰擔任監護人法律是沒有明確規定的，而這部分殘疾人恰恰是最需要得到法律保護的。對此，殘疾人的父母非常擔憂，他們極為擔心自己身故后殘疾子女的生活由誰來照料。因此，筆者認為，對于無勞動能力或基本喪失勞動能力的成年殘疾人應當明確規定監護人，并適當擴大《婚姻法》規定的扶養人范圍，其順位為:配偶、父母、成年子女、兄弟姐妹、其他近親屬。對擔任監護人有爭議的，由殘疾人住所地的基層民政部門在有監護資格的親屬中指定；對指定不服提起訴訟的，由人民法院裁決。沒有上述監護人或者上述親屬擔任監護人不利于殘疾人的，由殘疾人住所地的基層民政部門擔任監護人。國家對于上述無勞動能力、無法定監護人或法定監護人不具有扶養能力且無生活來源的殘疾人予以供養，以確保他們的生存權。監護人的職責應當包括:保護被監護人的身體健康，照顧被監護人的生活，管理和保護被監護人的財產，代理被監護人進行民事活動，對被監護人進行管理和教育，在被監護人合法權益受到侵害或者與人發生爭議時，代理其進行訴訟。[5]

（二）設立監護監督人制度

為了更好地保障被監護殘疾人的利益，還應當設立監護監督人。監護監督人制度是對監護人管理財產的行為以及其他與監護相關的行為進行監督，并且在被監護人的利益受到監護人的侵犯時維護被監護人利益的制度。目前大多數國家和地區在監護制度中均規定了監護監督人制度。監護監督人可以是自然人，也可以是法人。在具體制度設計上主要有三種方式:一是由親屬會議確定監護監督人。如《法國民法典》第407 條、第420 條規定任何監護中都必須有監護監督人，監護監督人由親屬會議在其成員中選任。二是由親屬會議履行監護監督職責。如《澳門民法典》第1807-1816 條對監護監督人的設置作出了明確具體的規定。其第1810 條規定，親屬會議有權監督監護人履行職務之方式。親屬會議由2 名親屬和檢察院人員組成，如無親屬，則在父母的朋友、鄰居或其他關心該被監護人的人士中選定。三是設立監護行政官署或監護法院，履行監護監督職責。如瑞士的監護官署、德國的監護法院等，以加強對監護人的監督。[6]

我國現行立法雖然沒有明確規定監護監督人，但是《最高人民法院關于貫徹執行〈中華人民共和國民法通則〉若干問題的意見（試行）》第20 條有所涉及，只是沒有形成制度。該條規定監護人不履行監護職責，或者侵害了被監護人的合法權益，其他有監護資格的人或者單位向人民法院起訴，要求監護人承擔民事責任的，按照普通程序審理；要求變更監護關系的，按照特別程序審理；既要求承擔民事責任又要求變更監護關系的，分別審理。

筆者認為，在《殘疾人保障法》中應當設立監護監督人制度。除殘疾人的父母和民政部門擔任監護人外，由其他親屬擔任殘疾人監護人的，應當由監護監督人對其監護行為予以監督，以保障殘疾人的合法權益。一般而言，父母在擔任監護人時，由于父母、子女之間存在血緣親情關系，通常情況下父母總是會積極地維護自己子女的利益，不需要設立監護監督人。父母一旦侵犯子女利益，可以按照《婚姻法》及相關法律的規定處理。民政部門擔任監護人如果侵犯被監護人合法權益的，可以按照相關行政法規的規定處理。父母之外的其他親屬擔任監護人時，則需要設立監護監督人，以加強對殘疾人監護人的監督，確保監護人的利益不會與殘疾人的利益發生沖突。

隨著社會的發展，我國傳統的大家族已經逐漸消失，核心家庭成為現代家庭的主導模式。在監護監督人的設置上不應再以傳統的親屬會議作為監護監督機關，也不便于涉及被監護人父母的朋友、鄰居、其他關心被監護人的人士乃至檢察官等。否則不僅范圍相當廣泛，而且監督力度不夠，監督難以到位。同時由于我國人口眾多，分布廣泛，這就決定了國家機關很難直接承擔主要應當由家庭承擔的監督責任。因此根據我國實際情況，監護監督人應當由有監護資格但不擔任監護人的親屬擔任，并首先由他們協商確定，協商不成的由殘疾人住所地的基層民政部門在有監護資格的親屬中指定。

四、在離婚制度中確立保障殘疾人利益的原則

（一）一方婚后嚴重致殘，對他方的離婚自由應予以適當限制

筆者等在北京市和青海省的調查均表明社會上存在著一方婚后致殘、另一方立即提出離婚的情況，這對受到身體和精神雙重打擊的殘疾人而言是相當殘酷、難以接受的。很多殘疾人呼吁應當采取措施在一定時期內保護他們的婚姻，維護他們的利益。筆者也認為，對于婚后嚴重致殘的，應當給殘疾人一段生理和心理的治療、康復期，另一方要求離婚的，一般不應當允許立即離婚；在治療結束或康復期結束后，或久治不愈、夫妻關系已無法維持的，經妥善安排好殘疾人一方的生活、醫療、監護等問題后，可以準予離婚。也就是說，對殘疾人婚姻的保護是有條件的。首先，致殘的結果必須在婚后發生，且傷殘程度嚴重，需要進行治療康復。其次，對因一方致殘而要求離婚的配偶他方的離婚自由，予以一定的限制。這種限制具體體現為兩點:一是在致殘后的治療期內一般不允許離婚。二是在結束治療后，或因久治不愈、雙方感情確已破裂、夫妻關系無法維持的，非殘疾人一方在妥善安排好殘疾人一方的生活、醫療、監護等問題后，方可準予離婚。

一方婚后嚴重致殘，對他方離婚自由予以適當限制的理由如下: 夫妻間的相互扶助義務是法定義務。離婚是婚姻自由的題中應有之義，但如果一方因另一方婚后致殘就立即提出離婚，不利于殘疾人一方的治療與康復，對殘疾人一方來說是殘忍而不公平的，也不符合社會正義的理念。一方的殘疾本來是另一方履行扶助義務的開始。[7]如果一方殘疾，另一方立即提出離婚，則《婚姻法》所規定的夫妻相互扶助義務的立法目的便難以實現。離婚自由是夫妻雙方的權利，它是婚姻自由的一個重要方面，對當事人的離婚自由法律應當予以尊重和保護。但自由是有限度的，它要受到“自然法的限制，此自然法即道德法、正當法；它不僅在自然狀態中存在，在社會狀態中仍然存在，并指導著成文法的制定”。[8]在一定的條件下，為了維護殘疾人權益，使因故致殘者能夠有一個穩定的治療康復環境，以利于其心理和生理創傷的愈合，法律可以規定在殘疾人一方的治療期結束后，再考慮離婚問題。這是在考量社會利益的基礎上對《婚姻法》離婚自由所做的修正，以平衡雙方的利益。當殘疾人治療結束后或久治不愈而雙方夫妻關系確已無法維持時，另一方在安排好殘疾人的生活、醫療、監護等問題后，可以準予離婚。我國立法和司法實踐有先例可循。《婚姻法》第34 條、2005 年修訂的《中華人民共和國婦女權益保障法》第45 條規定:“女方在懷孕期間、分娩后一年內或中止妊娠后六個月內，男方不得提出離婚。女方提出離婚的，或人民法院認為確有必要受理男方離婚請求的，不在此限。”最高人民法院《關于貫徹執行民事政策法律若干問題的意見》第10 條規定:“因一方患精神病對方要求離婚的，處理時既要保障婚姻自由，又要有利于對患者的治療和生活上的安置。婚前隱瞞了病情，婚后經治不愈，應做好工作，準予離婚；原來夫妻感情比較好，結婚多年，生育子女的，應指出夫妻間有互相扶助的義務，做好思想工作，以不離為宜。”以上立法和司法解釋的規定表明在我國立法和司法實踐中存在著在一定條件下限制自然人離婚訴權的情況。一方婚后嚴重致殘，對他方的離婚自由予以適當限制是有先例可循的。

從總體上不會影響離婚自由原則的適用。一方婚后嚴重致殘，對他方的離婚自由予以適當限制只是在特定條件下與一定時期內限制殘疾人配偶離婚的自由權。特定條件是指致殘的結果必須是在婚后發生，且傷殘程度嚴重，需要進行治療康復。一定時期是指在致殘后的治療期內。而且，這一限制僅是針對離婚訴訟中殘疾人的配偶提出離婚時的情況，如果雙方自愿離婚或者殘疾人一方提出離婚，則不應當受到限制。而且如果事實證明雙方已經無法維持夫妻關系的，且非殘疾人一方能夠妥善安排好殘疾人離婚后的生活的，法院可以準許其離婚。因而這一限制盡管與離婚自由原則存在一定的沖突，但并不是完全限制了殘疾人配偶的離婚權，僅是在一定時期內限制其離婚自由，從總體上不會影響離婚自由原則的適用。

（二）離婚時對殘疾人利益的保護

離婚時保護殘疾人的利益應當是《殘疾人保障法》的重要原則。離婚時對殘疾人利益的保護，包括夫妻共同財產的分割、住房的處理、離婚時的經濟幫助、離婚后的子女撫養等方面。分割夫妻共同財產時應適當照顧殘疾人。在參加本次問卷

（一）調查的366 名殘疾人中，已經離婚的有26 人，其中有17 人填寫了離婚時的財產分割情況。在這17 人中有11 人的夫妻共同財產適用平均分割，其中殘疾人的配偶為非殘疾人的有8 人。有2 人因為殘疾分得多數財產，其余4 人為非殘疾方分得多數財產。這一調查結果表明，目前法院在分割夫妻共同財產時，并沒有對殘疾人一方給予特殊照顧。

殘疾人作為弱勢一方與非殘疾人相比，大部分人經濟收入較低。當殘疾人與配偶離婚時，生活上失去了依靠，多數殘疾人期望能夠多分得一部分財產，以保障他們離婚后的生活，這是可以理解的。筆者認為，在殘疾人離婚分割夫妻共同財產時，應當照顧殘疾人的利益。這表現為以下兩點:

第一，無論是殘疾人與非殘疾人離婚還是殘疾人之間離婚，分割夫妻共同財產總的原則是雙方協商解決，即由雙方協議決定離婚時夫妻共同財產如何分割，以體現民事主體之間的自由意志。

第二，如果雙方不能就共同財產分割協商解決的，則應當按照以下兩種方式解決:第一，在殘疾人與非殘疾人離婚的情況下，人民法院應當根據雙方具體情況，如共同財產的多寡、共同生活時間的長短、雙方的健康狀況、謀生能力等，在分割夫妻共同財產時對殘疾人可以適當多分；第二，在雙方均為殘疾人的情況下，應當照顧殘疾程度較重或條件較差一方的利益。殘疾程度以及自身條件的不同對殘疾人離婚后是否能夠保持較好的生活狀態具有很大影響，因而通常情況下，離婚分割共同財產時，應當對殘疾人一方或者殘疾程度較重、條件較差的一方給予照顧。當然，雙方就夫妻共同財產分割另有約定的，從其約定。處理住房時殘疾人一方應有優先權。在參加本次問卷

（二）調查的366 名殘疾人中，離婚的有26 人，其中有18 人填寫了離婚時婚姻住房狀況。其中，殘疾人沒有住房的有11 人，占總數的61.1 %.他們主要是借住在親友家中。雙方擁有共同住房的有2 例，其余為雙方共同承租住房。筆者認為，在離婚處理雙方共有住房時，殘疾人一方應有優先權。具體內容包括:

第一，雙方共有的房屋，殘疾人一方有權要求多分。殘疾人同非殘疾人離婚的，夫妻雙方共有房屋的分割首先應當由雙方共同協商解決；如果雙方不能協商解決的，人民法院應當根據雙方的情況，優先考慮殘疾人的利益，由殘疾人一方享有房產的多數份額。對于雙方都是殘疾人的，人民法院應當根據雙方的殘疾程度以及雙方自身的其他條件進行判決。也就是說，應適當照顧條件較差、殘疾程度較重、嚴重喪失勞動力等殘疾人的利益，在分割房產時，可以讓其占有較多的房產份額。

第二，雙方共同承租房屋的，殘疾人一方有優先承租權。如果夫妻居住的房屋是租賃的房屋，殘疾人一方有優先承租權，即非殘疾人一方應當從租賃房屋中搬出，由殘疾人一方繼續租賃該房屋。這里的租賃僅指一般意義上的民事主體之間的租賃關系，不包括政府在特定歷史時期為公民提供的福利性質的廉租房。殘疾人之間離婚的，當房屋是由雙方承租時，殘疾程度較重或條件較差的一方應當享有優先承租權。

第三，殘疾人結婚后居住在非殘疾人一方的房屋中、因離婚而無房屋居住的，非殘疾人一方有條件的應當給予解決。如人民法院可判決殘疾人一方在一定時間內可暫時居住在非殘疾人一方的房屋中。如雙方都是殘疾人的，人民法院可根據殘疾雙方的殘疾程度和雙方的經濟條件依據上述方法進行判決。

離婚時對生活困難的殘疾人一方應當予以經濟幫助。離婚時，殘疾人一方生活困難的，非殘疾人一方應根據自己的負擔能力、殘疾人的殘疾程度以及當地的平均生活水平對殘疾人一方給予適當的經濟幫助。殘疾人一方離婚后沒有住房的，屬于生活困難。離婚時，以個人財產中的住房對生活困難的殘疾人一方進行幫助的形式，可以是房屋的居住權或者房屋的所有權。[9]

當非殘疾人與殘疾人離婚時，對生活困難的殘疾人一方應當給予經濟幫助。具體條件如下:

第一，殘疾人一方確實生活困難。如果殘疾人一方離婚時分得的財產無法維持其基本生活，又無其他生活來源的，屬于生活困難；殘疾人一方離婚后沒有住房的，也屬于生活困難，非殘疾人一方應當給予幫助。如果殘疾人一方離婚后生活困難，非殘疾人一方愿意以其住房的居住權或所有權來作為經濟幫助的形式的，法律應當允許。需要注意的是殘疾人一方生活困難必須在離婚時已經存在，如果困難出現在離婚后則不能要求經濟幫助。如果離婚時，殘疾人一方生活條件比較優越，他方可以不在經濟上給予幫助。

第二，殘疾人的殘疾程度。在我國殘疾人分為視力殘疾、聽力殘疾、言語殘疾、肢體殘疾、智力殘疾、精神殘疾、多重殘疾和其他殘疾等多種類型，而每種殘疾類型又存在不同的殘疾等級。[10]殘疾等級不同也就意味著殘疾程度的不同，殘疾人殘疾程度的不同，其適應能力、謀生能力也有所不同。對殘疾人的經濟幫助，應當根據殘疾程度來確定經濟幫助的形式和經濟幫助的數額。第三，非殘疾人一方的負擔能力。非殘疾人一方離婚時給殘疾人一方的經濟幫助，不僅要考慮殘疾人一方的殘疾程度還要考慮非殘疾人一方自身的經濟承受能力，這就是說在保護殘疾人一方利益的同時，還 應當考慮非殘疾人一方的利益，不能為保護殘疾人的利益而使非殘疾人一方無法生存。

第四，當地平均基本生活水平。確定對殘疾人經濟幫助的數額應當根據當地的平均基本生活水平。由于我國各省、市經濟發展差異較大，各地區對本地區內基本生活水平均有具體規定。因此，以當地的基本生活水平為標準來判斷是否屬于生活困難以及具體的幫助數額的做法是客觀可行的。

殘疾夫妻確定子女直接撫養方時應當考慮殘疾人父母一方的意愿。未成年子女在父母離婚后由何方撫養首先應當考慮未成年子女的最佳利益，即確定未成年子女由何方直接撫養應當優先考慮是否有利于該未成年子女的健康成長。其次要考慮殘疾人父母一方的意愿和撫養能力。此次調查表明，殘疾人離婚時多希望子女由其撫養，以培養與子女的感情，確保老有所養。但調查的數據也表明，殘疾人的愿望并沒有得到實現。調查問卷中填寫離婚后子女由何方撫養的共有14 人，其中，母親為撫養方的有9 人，在這9 人中，非殘疾人為4 人，殘疾人為5 人。父親為撫養方的有5 人，其中，4 人是殘疾人，1 人是非殘疾人。顯然，殘疾夫妻離婚確定子女直接撫養方時，主要考慮的是子女的利益，而不是殘疾父母一方的愿望。

筆者認為，為了照顧殘疾人，在確定其未成年子女的撫養人時，可優先考慮有撫養能力且要求撫養子女的殘疾人一方的意愿。換言之，人民法院在確定殘疾人離婚后其未成年子女直接撫養方時應當在考慮照顧其未成年子女利益的前提下，照顧有撫養能力的殘疾人。這實際上是賦予了殘疾人一方對子女的優先撫養權。

但需要注意的是，殘疾夫妻離婚確定子女直接撫養方時照顧殘疾人的原則，以其未成年子女的利益不受重大影響為前提。與殘疾人共同生活的未成年子女不能受到正常的教育、獲得適當的醫療以及生活水平低于當地最低生活水平的，應視為其利益受到重大影響。

離婚時，一方是殘疾人的，總的原則是在保護其未成年子女利益的前提下，照顧有撫養子女能力的殘疾人，但子女的利益由此而受到重大影響以及殘疾人一方放棄撫養權的，應當由非殘疾人一方行使對子女的直接撫養權。殘疾人和非殘疾人雙方都不主張撫養權的，考慮到殘疾人的特殊性，非殘疾人一方應當承擔撫養子女的責任；離婚時，雙方都是殘疾人的，人民法院應當按照有利于未成年人健康成長的原則，同時考慮雙方殘疾程度的輕重，確定直接撫養方。

鑒于殘疾人的生活相對困難，子女由殘疾人一方撫養的，另一方給付的撫養費中應當包括其為照顧子女而雇傭保姆的費用。

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注釋:

[1]調查問卷分為問卷

（一）和問卷

（二）.問卷

（一）的被調查對象為肢體殘疾、聽力語言殘疾和視力殘疾的殘疾人，內容涉及被調查人員及其配偶的基本情況、生活自理情況和婚姻情況；問卷

（二）的被調查對象為智力殘疾和精神殘疾的殘疾人，內容涉及被調查對象的基本情況、監護情況、婚姻情況和配偶的相關情況。問卷

（一）發放500 份，回收有效問卷366 份；問卷

（二）發放250 份，回收有效問卷154 份。

[2] see world programe of action concerning disabled persons，un gereral assembly a/ res/ 37/ 52，http://www.tmdps.cn/other/showarticle.asp？articleid=637.[5]參見《最高人民法院關于貫徹執行〈中華人民共和國民法通則〉若干問題的意見（試行）》第10 條。

[6]參見李霞: 《監護制度比較研究》，山東大學出版社2004 年版，第323-325 頁。

[7]夫妻間扶養義務的履行以對方需要扶養為條件。一方因故致殘，喪失勞動能力、生活自理能力的，另一方配偶應當履行扶養義務。

[8]何懷宏: 《契約倫理與社會正義》，中國人民大學出版社1993 年版，第92 頁。

[9]參見《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國婚姻法〉若干問題的解釋

（一）》第27 條。

[10]參見《中華人民共和國殘疾人保障法》第2 條第2 款。（中國政法大學·夏吟蘭）

出處:《法商研究》2006年第6期

第五篇：農民工權益保障問題調研建議

一、農民工是工人階級新成員和重要組成部分，應享有城鎮職工同等權益和保障

（一）農民工的界定

農民工是我國工業化、城鎮化進程中，由計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉型時期形成的特殊的勞動力群體。對農民工的界定，可以從不同方面進行分析。從勞動關系看，包括與用人單位簽訂勞動合同、建立勞動關系，也包括尚未簽訂勞動合同但形

成事實勞動關系的務工人員；從產業分布看，大部分集中在第二產業的建筑、采掘、紡織、制造等行業，以及在第三產業的商業、餐飲、服務等行業的務工人員；從就業方式看，部分在國有、集體單位正規就業，大部分是在非公有制經濟單位以及在國有、集體單位里短期臨時性就業、非全日制就業、勞務派遣就業、分包生產或服務項目的外部務工人員；從與城鎮的聯系看，包括“離土又離鄉”進入城鎮的務工人員，也包括“離土不離鄉、進廠不進城”的鄉鎮企業務工人員。

（二）農民工的地位和作用

農民工初步具備了工人階級的基本特征。一是農民工與社會化大生產緊密相聯，掌握和運用現代生產技能，成為我國產業工人中的生力軍。二是農民工以工資收入為主要生活來源，他們的勞動時間、勞動對象以及所創造的價值主要在城市，其收入形態是貨幣而不是實物。三是農民工既受到機器大工業生產規則和社會化大生產秩序的約束，又受到工業文明與城市文明的熏陶，已與傳統的產業工人日益融合。

農民工作為工人階級新成員，壯大了工人階級隊伍，鞏固了工農聯盟，擴大了黨的階級基礎，增強了人民民主專政國家政權的階級基礎，為我國城鄉經濟社會發展，推動工業化、城鎮化進程和社會主義現代化事業做出了巨大貢獻。

（三）農民工隊伍的發展趨勢

在數量上，農民工隊伍規模將繼續擴大，但增速趨向平穩。目前，我國有1.2億農民進城務工就業，已經占全國職工總數的一半以上。隨著我國產業結構的升級，以勞動密集型為主要特征的第二、三產業和新興企業的快速發展，對從事簡單技能工作的農民工的需求將增大；隨著工業化、城鎮化進程的加快，鄉鎮企業和小城鎮“離土不離鄉”的農民工會就地轉移為城鎮居民；隨著城鄉二元經濟社會結構的逐步打破，農民工在城市有相對穩定的職業、收入或固定住所，這一部分人的數量也會逐年增多。但是，隨著農業現代化和農村城鎮化水平的提高，受城鄉二元戶籍制度和城市承載能力的限制，以及受農民工自身素質和個人愿望的影響，一些農民工在城市“進得去、留不住、融不入”，又將返回農村。在素質上，農民工是農村勞動力中受教育程度比較高的群體，思想道德素質和職業技能不斷提高，開始逐步完成從農民向工人的轉型。

總之，農民工已經成為工人階級新成員和重要組成部分。要從培養新一代工人階級、培養新一代城市市民的大局出發，高度重視農民工問題，使他們與城鎮職工享有同等權益和保障。

二、農民工權益的實現情況

（一）農民工權益保障的成效

一是農民工的社會政治地位逐步提高。各地黨委、政府更加重視農民工政治待遇的落實，有些農民工在企業中入黨、入團，有的當選為職工代表、被評為優秀員工、成為生產技術骨干和管理人員。有些省、市外來農民工當選為鎮、市人大代表。在2005年表彰的全國勞動模范中，有21位是農民工。二是農民工進城就業的體制性障礙逐漸削減。城鄉二元經濟社會結構體制逐步被打破，戶籍制度對于農民工進城就業的制約逐漸減弱。三是農民工就業的政策環境和社會環境日趨改善。多數地方城市政府逐漸取消對農民工防范性政策，取消對農民進城務工就業的職業工種限制等，尊重和善待農民工的政策、社會環境已初步形成。四是農民工權益保障情況日益好轉。勞動合同簽訂率有所提高，拖欠和克扣農民工工資等狀況逐步扭轉，勞動保護和生產工作環境逐漸得到改善，其子女入學亂收費問題基本得到了解決。五是農民工對自身享受權益情況滿意度上升。多數農民工對黨和政府有關農民工的政策及地方政府為他們所作的管理、服務比較滿意。

（二）工會組織依法維護農民工合法權益的主要做法

1.從黨和國家工作全局出發，把維護農民工合法權益擺在工會工作的重要位置。中國工會十四大以來，全總認真貫徹胡錦濤總書記關于“切實維護好進城務工人員的合法權益”重要指示和溫家寶總理有關農民工問題的批示精神，堅持“組織起來、切實維權”工會工作方針，對維護農民工合法權益問題多次進行專題研究，做出部署，發出文件。全總多次向黨中央、國務院反映農民工權益保障方面的問題，從源頭上維護農民工的合法權益。工會界人大代表、政協委員多次提出議案、提案，反映農民工的呼聲和訴求。各級地方工會積極推動黨委、政府把農民工權益保障納入重要議題，配合人大執法檢查，政協組織視察，與有關部門共同推動農民工權益保障問題的解決。

2.積極組織農民工加入工會，為維護農民工合法權益提供組織保障。各級工會把非公有制經濟單位和