第一篇：新區是土地城鎮化的縮影

新區是土地城鎮化的縮影

2013/9/2 解放日報

國家發改委的一個課題組對12個省區的調查顯示，平均每個地級市要建約

1.5個新城新區，144個地級城市竟然要建200余個新城新區。

有關方面表示震驚，筆者對有關方面的震驚表示震驚。每個城市至少有一個新區，各級新區層層上報，多少年形成的慣例，有關方面居然重新調查引發全社會的熱議，實在有裝腔之嫌。各新區、開發區，繞不開發改委的審批之手，經過大力壓縮2006年公告的國家與省級開發區加總還有1500個左右，現在省級、市級、縣級的新區、開發區更是是如牛毛。

政府不笨，設立如此多的新區，雖然遭受土地城鎮化人口沒有城鎮化的指責，但好處更多。

設立新區大多在城郊，可以擴張城市范圍，更妙的是拆遷成本較低。省會城市老市區拆遷成本有可能每平方米上萬，在一線城市最高已經達到4萬以上，而在城郊結合部征收農民土地按照青苗錢征收，成本幾乎可以忽略不計。城郊結合部成本上升，是近幾年拆遷安置辦法改變之后的事。以2009年公布的岳陽市征收集體土地上房屋拆遷安置補償辦法，采用貨幣安置的，由征地單位按合法的房屋占地面積650元/平方米的標準支付宅基地補償和“三通一平”工程補償費（其中云溪區、君山區及各縣、市城市總體規劃區內按230元/平方米補償，其他地域按120元/平方米補償）；按合法的房屋建筑面積250元/平方米的標準支付超深基礎補償費（其中云溪區、君山區及各縣、市城市總體規劃區內按90元/平方米補償，其他地域按50元/平方米補償）。并另行支付辦理規劃、國土資源、房產部門有關批準（權證）手續費用6000—8000元，最高每平方米不過1000多元，劃算得很。

土地城鎮化也好，設立新區也好，無非是讓城鎮化成本降到最低。設想一下，如果城鎮化的過程中把常住人口納入當地公共福利范圍，得增加多少成本；如果以改造城市舊區為主設立新區為輔，又得增加多少成本。不僅如此，新區高樓林立才有政績感與成就感，人口城鎮化吃力不討好，不到萬不得已，地方政府才不愿意去啃這塊硬骨頭。

設立新區還有一個好處，在一張白紙上容易畫出好畫，在改革開放初期，深圳與浦東新區的建設之成功，現在鄭東新區的火爆，烙印在官員心目中揮之不去的美夢，他們把本地的新區與上海、深圳看齊。

不可否認，有的新區具有可行性。在中國加入WTO之后，一些外貿與物流的集散地痛感到當初開發區規模太小，幾十家企業入駐之后無處可去，想擴展規模，開發區邊上已經建起配套設施，想拆也拆不動。2003年開始經過整頓，2006年開發區減少了七成。為了防止“悲劇”重演，比開發區規模更大、野心更大的新區隨之誕生，一些城市的新區與老城區面積相等，這下，總不怕新區面積不夠大了吧。

具體來說，以浙江金華的金義都市開發區為例，目的是接通金華與義烏的瓶頸，將兩市經濟融為一體，從小商品、物流到高端服務，結合在一起，為浙江中部的小商品之都增加新的發展引擎，讓小商品走出傳統低端制造、價格競爭、缺乏技術含量的泥潭。

構想很好，關鍵是市場是不是認帳。金義新區規劃完成，大筆資金、大量造城的房地產商源源不斷進入該地，說明提到了市場活躍資金的認可，而削山而成的另一個中部小城市，十年之后門庭冷落，外地流入人口為零，地價至今未漲，債務倒是不勝負荷。最悲催的當然是當然是鄂爾多斯康巴什新區，一座華麗的破產空城孤零零矗立在沙漠邊緣。

同樣是新區，有成功，有不成功，有半途被債務壓垮，有熬過培育期最終見到光明的。

地方政府以新區造成，以房地產為資金抓手的城鎮化發展模式，存在致命弊端，那就是風險不可逆。市場化造城之地，商人看到有利可圖資金就會進入，無利可圖或者虧損資金就迅速撤出，即使造城失敗，也只是某些企業的失敗，而不是某個城市的失敗。而地方政府在巨債下的造成運動一旦失敗，會成為該地幾十年揮之不去的噩夢，資金鏈徹底崩盤，全體納稅人都得為此付出代價。這就像國企有成功的，但大型扼住經濟命脈的央企一旦失敗，結果就是不可逆的，風險是不可挽回的。這就是市場化的精髓所在，提高效率，分散風險。

新區也是審美的噩夢，筆者所到之地，只要城市中心有條江，地方政府大多會半強迫、半誘惑地讓金融機構遷到江邊的高樓里，目標是打造本地的金融中心，與黃浦江兩岸的外灘與陸家嘴看齊。這些城市建筑與發展模式之缺乏想象力，簡直令人發指。城市新區乏味到這種地步，說明已經到了發展的極限。

新區是城鎮化的縮影，政府主導，債務與土地互相依存，房地產開發商成為急先鋒。改變新區城鎮化模式，就得改變體制，首先得改變戶籍制度，讓勞動力在一定范圍內自由流動，否則，喊什么市場化口號都是白搭。

中國的城鎮化必須盡快以人為本，地為人服務，人的發展、人的尊嚴才是核心。

第二篇：“土地財政”城鎮化延續

“土地財政”城鎮化延續

在今天，以“土地”為核心的發展模式已經問題纏身并發展到盡頭。如新華社評論所言，房地產支撐著政府財政、經濟發展、企業和個人財富增值利益，這樣注冊香港公司是不牢靠的，政府就應當果斷剝離捆綁在其上的利益。

近日，經濟學家吳敬璉透露，過去幾十年來的造城運動中，政府獲取的土地價差保守估計在30萬億元左右。正是由于政府在土地政策中的利益，才會大力推動造城運動與發展地產業。

建立在壟斷土地一級市場上的“土地財政”是中國特有的城市化道路的核心，是中國特有的現象。各個地方政府在過去十幾年，通過土地融資，推動城市化，即“經營城市”。這一過程構成了過去20年發生在中國的所謂中國式的“城市化”。其本質是，地方政府為了政績需要而不斷地投資，這需要資金，通過“土地財政”以及城市建設，恰好可以實現個人“政績”。當然，更大的推動力是其中普遍的巨大的官僚尋租機會，因此，每屆政府都不遺余力地賣地，兌現政績與個人利益，而不管后果。甚至即使沒有賣出去的土地也拿去作為抵押的杠桿，借貸（債）搞建設。

這也是一個與民爭利的過程，所謂“30萬億”的價差背后，就是對農民以及城市拆遷居民的。由于政府壟斷了一級市場，即使農民的集體土地，也要先由政府征用后才能在市場上出售，這個環節形成的價差就是對農民的剝奪。在上世紀90年代末房改時，政府將公房幾乎無償劃給了城市居民，這些房產在過去的十幾年中獲得了巨大的資產升值，但是，農民卻無法擁有自己土地的產權，而且被城市化征用的增值部分被政府拿走。

但是，城市居民也并非都是獲益者。今天回頭來看，所謂受益者，應該主要是參與房改的體制內的公務員以及事業單位從業人員，而他們的獲益程度也因為權力等級不同而不同。在房改后，這些部門繼續以遠低于市場的價格進行福利分房或者變現福利分房，并成為過去十余年房價上漲的最大受益群體。而普通居民則承擔了不斷上漲的房價，甚至有的家庭需要幾代人的儲蓄才能為孩子購買一套住房。

實際上，政府在地產業獲得的好處不限于“土地財政”，還有巨額的稅收。根據統計，過去十年間，僅針對房地產業征收的五大稅種，其總收入從 2003年的900多億元，暴漲至2012年的1.01萬億元，增幅高達十倍有余。土地與稅負成本占房價的60%左右，如果再加上高額的抵押貸款利息，購房者基本上是為政府和銀行打工。

對于房價上漲的調控屢屢失效，皆因政府在地產業中有巨大的利益，而體制內從業者因福利分房又不承擔房價上漲的壓力，反而因房價上漲獲得資產升值。因此，各級政府對地產調控是“虛與委蛇”。

當然，一種觀點是，地產價格上漲是貨幣貶值推動的，因為過去十年持續通貨膨脹，鼓勵了人民買房投資以抵抗儲蓄貶值。一種估計是，中國有1/3的新增住房屬于投資性質。可實際上，貨幣貶值除了政府控制利率處于較低水平之外，主要原因是政府的“土地財政”釋放了過多的貨幣所致。孰因孰果，還是要搞清楚。

可以看出，過去十余年，中國貨幣貶值、房價等增速都是迅猛的，甚至是瘋狂的。瘋狂的主要原動力就是土地。政府近乎失控利用土地發展經濟，也造成了通貨膨脹、基于家庭資產的貧富差距、經濟結構日益失衡、腐敗等等問題，并透支了未來中國經濟發展的動力和空間。

面對這30萬億，也有聲音提出，為在“分稅制”下，地方認為事權與財權不匹配，地方政府拿得少，做得多。因此，地方政府才不得不大搞“土地財政”，為城市化融資。如果不搞“土地財政”，地方政府則沒錢做事，也沒錢搞民生。

第三篇：土地流轉改革是中國城鎮化的新探索

土地流轉改革是中國城鎮化的新探索

左曉蕾

? 2013-04-10 09:56:16

來源：《上海證券報》2013年04月09日

農村建設用地制度性改革，是中國農村改革的升級版，也是中國經濟升級版的抓手之一。而我國在土地制度變革與城鎮化發展的探索與創新，也將為發展中國家提供一種新的范式，更為發展經濟學貢獻新的思想。中國的企業和投資者要抓住土地制度改革釋放的戰略機遇。

李克強總理4月3日主持召開本屆政府正式履新的國務院常務工作會議，部署現代農業綜合配套改革試驗。包括創新農業生產經營體制、深化土地管理制度改革、創新農村金融服務、健全農業科技創新和服務體系、創新農產品流通方式和流通業態、推進水利建設與管理體制改革、完善糧食主產區利益補償機制、整合涉農資金，把專項資金集中起來由試驗地區的地方政府統籌使用，以提高使用效益、加快城鄉一體化發展九項內容。30年前，農村“包產到戶”成了中國改革開放的突破口，今天的九項任務預示中國經濟發展新版本將再次從農村“改天換地”破土。中國經濟發展被“逼”走上了城鄉土地“置換”的改革之路。這一土地改革新思路或將成為世界上在城鎮化過程中解決土地問題前無古人的案例。

九項任務第二項提出“深化土地管理制度”。那究竟如何“深化”土地制度改革？據人民網的報道，“深化”意味著將“實行支持現代農業發展的差別化用地管理政策。規范推進集體經營性建設用地流轉，逐步建立統一的城鄉建設用地市場。嚴格農村集體土地征收管理，完善節約集約用地管理制度，創新耕地保護機制。改善農村宅基地有序退出機制。”“建設性用地流轉”，就是農村宅基地即所謂建設用地的使用權將被允許“轉讓”；“統一的城鄉建設用地市場”，就是十八億畝紅線不是簡單地不改變的農田耕種面積，而是全國范圍內的總量控制； “創新耕地保護機制”，就是農村宅基地可通過市場化方式轉換為城市周邊的建設用地。很清楚，如果土地制度有了這樣的深化改革，將突破中國經濟改革的多項瓶頸，釋放經濟持續發展的新動力。

土地流傳將突破農民的收入瓶頸。30年前變集體生產為“包產到戶”的土地管理體制的大膽變革開啟了市場經濟改革的大幕。但接下來的國企改革，對外開放、招商引資、世界制造業中心，以及20多年平均9%以上的增長，基本以城市為中心，改革紅利輻射農村非常不充分。即使進城打工的農民工，仍受到各種制度障礙，也沒能分享足夠的經濟成長。城鄉二元化，最大是收入水平的“二元化”，造成生活方式的“二元化”，土地分割造成生產方式的“二元化”。中國要走出中等收入陷阱，首先是農民必須走出“低收入”陷阱。農村建設用地扭轉的基本思路，就是通過轉讓農民唯一的有使用權的“財產”——土地，使收入有顯著提高，農民將是土地扭轉的最大受益者。

傳統發展經濟學的思路是，先有城市發展和工業發展然后反哺農村反哺農業。但全世界的實踐證明，如果沒有特別的制度安排，反哺和輻射不會必然發生，雖然城市和工業的發展曾犧牲農民和農村的利益。

所以，農村建設用地轉讓的資金，絕大部分將分別按照各自出讓土地的比例支付給農民。有經濟學家計算過，雖然不同的地方出讓資金可能高低不同，但因為城市商業用地和工業用地與農村建設用地的價格懸殊，農民都可一次性得到在現在生產力水平下農業生產收入水平數十年甚至一輩子的收益。土地轉讓，是目前讓農民進入中等收入的不二方式。可見，這是土地制度的改革，也是收入分配機制的改革的一部分，更是中國走出中等收入陷阱的途徑、世界各國可能都不曾走過的必由之路。

農村建設用地轉讓，也解開了城鎮化的土地瓶頸。安居工程、創造就業機會的工業和商業用地，都面對著城鎮土地的需求增長。在未來每年以1%的速度增長的城鎮化率過程中，合理比例的建設用地“置換”城鎮郊區和周邊的原來的農用地，將使整體土地資源通過市場化改革得到優化配置。

土地轉讓還將推進農業集約化、機械化和現代化進程，促使大規模整合土地和優化耕地成為可能，為“培育壯大股份合作社、專業合作社、龍頭企業、家庭農場、專業大戶等新型生產經營主體，發展多種形式的適度規模經營，引導和規范龍頭企業與農民股份合作社建立緊密型利益聯結機制”創造了基本條件。數億農村勞動力變成城市居民后，必須有新的生產機制來保障農業生產活動。城鎮化進程必須同步變革農業生產方式，這是農業戰略和農村改革系統工程的一部分。

背負重大歷史使命的土地流轉制度，設計當然要非常嚴謹。比如，農村建設性用地合理轉化比例的認定；分散建設用地需要集合轉讓；轉讓須通過政府批準的平臺；價格通過拍賣；拍得者獲得城市用地同樣規模的使用招標權利；土地流轉權轉讓是一次性的，避免了炒作和放大土地使用權規模。比如，“整合涉農資金，把專項資金集中起來由試驗地區的地方政府統籌使用，以提高使用效益”，通過集中轉向轉移支付方式，支持農村改革發展的資金需求。顯然，這也是一次打破部門之間利益制約，加強部門協同合作的重大改革。

重慶和成都已推行了城鄉統籌概念下的農村建設用地流轉試點。重慶有350萬農民得到了城市戶口，進城農民的土地通過地票形式轉讓。重慶在整體農村用地不變的情況下擴大了城市用地，為350萬農民真正變成城鎮居民提供了重要的基礎保證。成都試點是以郊區農民的建設用地轉讓增加城市建筑用地。重慶和成都的試點，都為土地流轉的重大改革提供了可操作的經驗。

而全國范圍的試點，則應從偏遠農村著手。盡可能讓30年改革最少受益的地區參與，首先讓弱勢人群分享土地轉讓改革的紅利。所以，黑龍江成了這次國務院常務工作會議指定的農村改革九項任務的試點省份。

從中國改革的全局看，農村建設用地制度性改革，是中國農村改革的升級版，也是中國經濟升級版的抓手之一。而我國在土地制度變革與城鎮化發展的探索與創新，也將為發展中國家提供一種新的范式，更為發展經濟學貢獻新的思想。

中國的企業和投資者理應抓住土地制度改革釋放的戰略機遇。

（作者系銀河證券首席總裁顧問）

第四篇：2013新城鎮化與戶籍土地

新城鎮化戶籍土地改革分析

戶籍制度改革的基本思路是，國家將按照小城鎮落戶先行全面放開、中小城市落戶有序放開、大城市落戶繼續嚴格控制的原則，制定公開透明的各類城市農業轉移人口落戶政策，有序推進農業轉移人口的市民化。

其中，戶籍改革最先受益的將是有穩定勞動關系、在城鎮居住一定年限并按規定參加社會保險的農民工群體。

在推進農民工在城市落戶的同時，《規劃》中還明確，國家鼓勵部分省市積極穩妥地推行居住證制度，解決好流動人口在居住地勞動就業、子女上學、公共衛生、住房租購、社會保障等方面存在的實際問題。在今后較長的一段時間內，中國人口管理將會采取戶籍制度和居住證制度有效銜接的制度，等到各方面運行成熟，再進一步實施全國統一的居住證制度，這樣也就沒有了“農村戶口”和“城市戶口”之分。

而《規劃》中提出的土地制度改革路徑是，國家對城鎮建設特別是工業用地要嚴格控制，城鎮建設的規模擴展要與農業轉移人口落戶數量相掛鉤，以此來避免走城鎮化攤大餅式的老路。目前中國人均城鎮建設用地已經超過130平方米，未來人均城鎮建設用地將被控制在100平方米以內。

城鎮建設用地之外，《規劃》還明確，對于農地征占補償問題，要求在確保提高農民在土地增值收益分配比例的基礎上，允許農民通過市場流轉方式出讓承包地、合規面積的宅基地并獲得相應的財產收益，以此來消除農民進城落戶的后顧之憂。

很多人關注的農村宅基地權益試點改革，知情人士表示，按照現行《土地管理法》，宅基地屬于農民集體所有，公民個人沒有所有權，只有使用權，《擔保法》也規定，農民所擁有的宅基地集體所有土地使用權不能用于抵押。對此，國家發改委、國土部等方面正在加快完善、修改相關法律法規的步伐。

要破解中國城鎮化的改革難題，現行的土地、戶籍、財稅金融和行政區劃等制度都是繞不開的障礙，這些或將需要更為詳盡的城鎮化改革配套政策。

了解更多我國農業發展現狀

第五篇：以土地制度改革推進城鎮化

以土地制度改革推進城鎮化

全國人大代表、清華大學教授蔡繼明談城鎮化問題。

十八大報告提出，要統籌推進城鄉社會保障體系建設，全面建成覆蓋城鄉居民的社會保障體系。溫家寶在《政府工作報告》中也指出，要遵循城鎮化的客觀規律，積極穩妥推動城鎮化健康發展。中國目前的城鎮化進程如何？當中存在哪些問題？應走什么樣的發展路徑？就這些問題，新京報記者采訪了全國人大代表、清華大學教授蔡繼明。

城鎮化水平實際只有36%

新京報：當前各地都在提城鎮化。你怎么看待我國現階段的城鎮化水平？ 蔡繼明：我國城鎮化的水平到底是高還是低，大家一直有不同的意見。我注意到，在英國、法國、美國，他們的城鎮化水平由25%提高到70%，大概花了80年、90年甚至120年的時間。而我國改革開放初期城鎮化率是17%，30多年后提高到了現在的52.6%，但這只是一個寬口徑的統計。我國有2.6億的農民工，至少應該有2億左右農民工“偽城鎮化”了。事實上他們并沒有享受城市居民在醫療、教育、社會保障、住房等方面的待遇，所以學術界把他們稱為“半城鎮化”。要是把這一部分水分擠出去，按全戶籍人口算，我國大概只有36%左右的城鎮化水平，還是偏低的。

新京報：當前城鎮化存在的最本質問題是什么？

蔡繼明：很多地方政府認為，城鎮化就是城市建設、城市發展，這是一個誤解，城鎮化主要還是人口的城鎮化，也就是農村人口向城市居民的轉變。城鎮化不能以犧牲農民利益為代價，不能以公共利益之名低價拿走農民土地。

比如說一些地方政府紛紛推出加快城鎮化的投資計劃，累計起來據說高達40萬億。有的城市千百年來的面積也就十幾平方公里，最近兩三年擴大了幾倍，變成了30多平方公里。這種對城鎮化的理解是有失偏頗的。

二元土地制度需要改革

新京報：你曾經說過我國的二元土地制度阻礙了城鎮化發展，怎么理解？ 蔡繼明：我國城市的土地歸國家所有，農村的土地歸集體所有，二者在很多方面都有所不同，其中一個很突出的表現，就是征地制度。現在的征地制度，要首先由政府采用行政性的手段，把農村集體的土地先變成城市國有土地。但是，給農民征地的補償又非常低，大量的土地一轉手用于商業開發，地價要比補償給農民的費用高出10倍甚至百倍。如此一來，地方政府就熱衷于這樣做，從而獲得土地收入，以至于我們城市的空間不斷地擴展。

但是另一方面，地方政府似乎沒有積極性，對失去土地的農民加以妥善安置，尤其是把已經進城務工的農民盡快轉變成城市居民。

新京報：如何改變這種現狀？

蔡繼明：土地制度必須相應的改革。按照有關法律規定，國家為了公共利益的需要，可以征收農民的土地，非公共利益就不能征收。從現狀看，公共利益用地大概不會超過30%，這意味著絕大部分土地是非公共利益，如果這個土地不能征收，就要允許土地進入市場，這樣農民就能獲得相應的財產收入。

新京報：那在征地過程中，對農民的補償標準該如何界定？

蔡繼明：我國過去的補償標準是不超過30年農業收入總和，這次把上限取消了。我認為，重點不是在補償標準上，應該是在征地范圍上：非公共利益不要征，然后再討論公共利益的補償標準。如果不劃定這個范圍，籠統地說補償多少，是不合適的。

新京報：大量勞動力涌入城市，是否會形成農村凋敝？

蔡繼明：我國糧食已經實現9年豐收，這說明農村的情況總的來說是好的。要實現農村現代化，肯定要靠青壯勞動力，這就需要發展到一定階段后，城市的資源向農村回流，包括人才、資金等，讓城市對農村進行反哺。

農民進城應享市民待遇

新京報：農民城鎮化后，他們的就業等問題如何保證？

蔡繼明：城鎮化的本質是農村人口向城市轉移，它的前提是工業化。我國不必擔心進城農民的就業問題，事實上我們已經有2.6億的農民進了城，而且找到了工作。現在的問題是，我們要把這些已經在城市里穩定就業的人群，盡快變成城市居民，讓他不僅進城，而且讓他落戶。

新京報：戶籍制度帶來城鄉各種福利差距，你認為農民是否應該在一定條件下享有市民待遇？是否應該進行戶籍制度改革？

蔡繼明：我認為這是最終的結果。要根據農民進城務工的時間、納稅記錄等，讓他們在保障房、子女上學、醫療保障等方面，享有市民待遇。其實戶口本身沒那么重要。只是現有情況下，戶籍制度捆綁著各種城市福利，如果農民能夠享有市民待遇了，戶口就是一張紙而已。

新京報：為什么地方政府不熱衷解決農民工的各種社會保障問題呢？ 蔡繼明：有說法稱，一個農民的社保解決，至少需要20萬元。我不知道這是怎么算的，我反對這個算法。要深化體制改革，把那些戶籍制度、教育制度、醫療社會保障制度，那種人為造成的二元結構，不平等的待遇逐漸消除掉。我想這個過程并不需要增加政府太多的財政負擔，關鍵是能不能用改革來解決這些問題。

高房價是城鎮化最大障礙

新京報：你認為城鎮化應該是什么樣的發展路徑？

蔡繼明：我主張中國的城鎮化道路應該走大城市優先發展的道路。我不贊成小城鎮遍地開花。我國最多的時候小城鎮達到6萬多個，現在也有1萬多個。但小城鎮很難有太大的發展空間，特別是工業很難發展起來。應該在大城市發展的前提下，帶領周圍的中小城市、小城鎮一起發展，形成一些城市經濟圈，這才是未來的方向。

新京報：當前已經出現大城市病，如果優先發展大城市，是否問題更嚴重？ 蔡繼明：首先，當前出現的環境污染、交通堵塞等“疾病”，是由于我們的經濟發展方式遲遲沒有得到轉變，高投入、高污染、高浪費這種模式沒有改變所導致的。所謂的大城市病，并不是大城市本身不可避免的。

現在北京、上海、廣州等是不是就沒有發展空間了呢？事實上，上海的人口密度只相當于日本同樣面積的土地人口密度的一半。我國東部一些發達的城市，加在一起占全國GDP33.64%，但是擁有多少人口呢？只擁有了13%。為此，大城市還是有發展前景的。

新京報：城鎮化是否會引發新一輪的房地產熱？

蔡繼明：國家發改委城市和小城鎮中心主任李鐵曾說過：“如今的城鎮化是熱門話題，地產商琢磨怎么拿地，券商想著哪是投資熱點，地方政府盼望著房地產調控趕緊放松。”

要想健康地推進城鎮化的發展，高房價是行不通的。現在我國阻礙城鎮化的最大障礙，就是高房價。在這種高房價下農民工怎么買房？不解決高房價的問題，城鎮化的戰略就難以落實。而要解決高房價，不是單純地限制投資、投機需求，更重要的是加大住房的有效供給。