第一篇：新型城鎮(zhèn)化應(yīng)嚴(yán)防土地財(cái)政大全

新型城鎮(zhèn)化應(yīng)嚴(yán)防土地財(cái)政

2013-01-01

經(jīng)濟(jì)學(xué)家斯蒂格利茨曾預(yù)言：中國的城鎮(zhèn)化與美國的高科技發(fā)展將是深刻影響21世紀(jì)人類發(fā)展的兩大課題。新型城鎮(zhèn)化承載著“最大內(nèi)需所在和結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要依托”，是產(chǎn)業(yè)發(fā)展推動(dòng)的人口聚集和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的必然產(chǎn)物；隨著經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量和效益的提高，新型城鎮(zhèn)化還代表了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換、生活方式、生產(chǎn)方式的升級(jí)。

城鎮(zhèn)化目前面臨著土地利用、社會(huì)平衡、環(huán)境資源、城市發(fā)展四大問題，土地問題是城鎮(zhèn)化不可回避的重中之重的問題。有媒體曝出，國土部醞釀存量土地管理的新規(guī)定，以增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地供給，穩(wěn)定地價(jià)預(yù)期。按照研討中的制度設(shè)計(jì)，除規(guī)劃用于商品住宅等經(jīng)營性房地產(chǎn)開發(fā)的地塊，必須由政府依法收回、收購重新招拍掛外，允許原土地使用權(quán)人自行開發(fā)、允許開發(fā)主體通過收購進(jìn)行集中開發(fā)、允許農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)自行組織開發(fā)。

國土部新規(guī)主要意義在于利用政策的積極引導(dǎo)，盤活現(xiàn)有未開發(fā)的存量土地。在解決土地市場供需矛盾、緩解地王壓力的同時(shí)，更有利于城市城鎮(zhèn)化進(jìn)程。這并不意味著土地出讓制度退回“協(xié)議出讓”的時(shí)代，該政策本身并非是對(duì)現(xiàn)行的經(jīng)營性土地“一律招拍掛”的松動(dòng)。

但有媒體報(bào)道，2012年許多地方城市土地出讓金驟減，據(jù)偉業(yè)我愛我家統(tǒng)計(jì)，2012年1至11月一線城市土地出讓金為1661億元，比上年同期下降41．5％。這使得地方財(cái)政壓力陡增，在大力發(fā)展城鎮(zhèn)化背景下，已有不少地方政府與房地產(chǎn)企業(yè)把未來城鎮(zhèn)化看作是房地產(chǎn)業(yè)的救星。進(jìn)入2012年11月后，國內(nèi)多個(gè)城市開始集中推地，土地市場儼然點(diǎn)燃了冬天里的一把火。繼10月全國賣地1．33億平方米、同比增8％之后，北京、上海、廣州、深圳等國內(nèi)20個(gè)主要城市，上周的土地市場供應(yīng)量和成交量又雙雙環(huán)比上升。

有分析認(rèn)為，當(dāng)前地方財(cái)政對(duì)土地出讓收入的依賴仍然較重，受調(diào)控政策影響，2012年上半年土地出讓收入減少也讓地方財(cái)政倍感壓力。況且，地方債務(wù)也需要償還，在保證調(diào)控力度的基礎(chǔ)上，地方政府將持續(xù)保持土地出讓力度，在新型城鎮(zhèn)化中難免出現(xiàn)地方政府巧立名目賣地的現(xiàn)象，對(duì)此應(yīng)當(dāng)予以警惕。

第二篇：“土地財(cái)政”城鎮(zhèn)化延續(xù)

“土地財(cái)政”城鎮(zhèn)化延續(xù)

在今天，以“土地”為核心的發(fā)展模式已經(jīng)問題纏身并發(fā)展到盡頭。如新華社評(píng)論所言，房地產(chǎn)支撐著政府財(cái)政、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、企業(yè)和個(gè)人財(cái)富增值利益，這樣注冊(cè)香港公司是不牢靠的，政府就應(yīng)當(dāng)果斷剝離捆綁在其上的利益。

近日，經(jīng)濟(jì)學(xué)家吳敬璉透露，過去幾十年來的造城運(yùn)動(dòng)中，政府獲取的土地價(jià)差保守估計(jì)在30萬億元左右。正是由于政府在土地政策中的利益，才會(huì)大力推動(dòng)造城運(yùn)動(dòng)與發(fā)展地產(chǎn)業(yè)。

建立在壟斷土地一級(jí)市場上的“土地財(cái)政”是中國特有的城市化道路的核心，是中國特有的現(xiàn)象。各個(gè)地方政府在過去十幾年，通過土地融資，推動(dòng)城市化，即“經(jīng)營城市”。這一過程構(gòu)成了過去20年發(fā)生在中國的所謂中國式的“城市化”。其本質(zhì)是，地方政府為了政績需要而不斷地投資，這需要資金，通過“土地財(cái)政”以及城市建設(shè)，恰好可以實(shí)現(xiàn)個(gè)人“政績”。當(dāng)然，更大的推動(dòng)力是其中普遍的巨大的官僚尋租機(jī)會(huì)，因此，每屆政府都不遺余力地賣地，兌現(xiàn)政績與個(gè)人利益，而不管后果。甚至即使沒有賣出去的土地也拿去作為抵押的杠桿，借貸（債）搞建設(shè)。

這也是一個(gè)與民爭利的過程，所謂“30萬億”的價(jià)差背后，就是對(duì)農(nóng)民以及城市拆遷居民的。由于政府壟斷了一級(jí)市場，即使農(nóng)民的集體土地，也要先由政府征用后才能在市場上出售，這個(gè)環(huán)節(jié)形成的價(jià)差就是對(duì)農(nóng)民的剝奪。在上世紀(jì)90年代末房改時(shí)，政府將公房幾乎無償劃給了城市居民，這些房產(chǎn)在過去的十幾年中獲得了巨大的資產(chǎn)升值，但是，農(nóng)民卻無法擁有自己土地的產(chǎn)權(quán)，而且被城市化征用的增值部分被政府拿走。

但是，城市居民也并非都是獲益者。今天回頭來看，所謂受益者，應(yīng)該主要是參與房改的體制內(nèi)的公務(wù)員以及事業(yè)單位從業(yè)人員，而他們的獲益程度也因?yàn)闄?quán)力等級(jí)不同而不同。在房改后，這些部門繼續(xù)以遠(yuǎn)低于市場的價(jià)格進(jìn)行福利分房或者變現(xiàn)福利分房，并成為過去十余年房價(jià)上漲的最大受益群體。而普通居民則承擔(dān)了不斷上漲的房價(jià)，甚至有的家庭需要幾代人的儲(chǔ)蓄才能為孩子購買一套住房。

實(shí)際上，政府在地產(chǎn)業(yè)獲得的好處不限于“土地財(cái)政”，還有巨額的稅收。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，過去十年間，僅針對(duì)房地產(chǎn)業(yè)征收的五大稅種，其總收入從 2003年的900多億元，暴漲至2012年的1.01萬億元，增幅高達(dá)十倍有余。土地與稅負(fù)成本占房價(jià)的60%左右，如果再加上高額的抵押貸款利息，購房者基本上是為政府和銀行打工。

對(duì)于房價(jià)上漲的調(diào)控屢屢失效，皆因政府在地產(chǎn)業(yè)中有巨大的利益，而體制內(nèi)從業(yè)者因福利分房又不承擔(dān)房價(jià)上漲的壓力，反而因房價(jià)上漲獲得資產(chǎn)升值。因此，各級(jí)政府對(duì)地產(chǎn)調(diào)控是“虛與委蛇”。

當(dāng)然，一種觀點(diǎn)是，地產(chǎn)價(jià)格上漲是貨幣貶值推動(dòng)的，因?yàn)檫^去十年持續(xù)通貨膨脹，鼓勵(lì)了人民買房投資以抵抗儲(chǔ)蓄貶值。一種估計(jì)是，中國有1/3的新增住房屬于投資性質(zhì)。可實(shí)際上，貨幣貶值除了政府控制利率處于較低水平之外，主要原因是政府的“土地財(cái)政”釋放了過多的貨幣所致。孰因孰果，還是要搞清楚。

可以看出，過去十余年，中國貨幣貶值、房價(jià)等增速都是迅猛的，甚至是瘋狂的。瘋狂的主要原動(dòng)力就是土地。政府近乎失控利用土地發(fā)展經(jīng)濟(jì)，也造成了通貨膨脹、基于家庭資產(chǎn)的貧富差距、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)日益失衡、腐敗等等問題，并透支了未來中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力和空間。

面對(duì)這30萬億，也有聲音提出，為在“分稅制”下，地方認(rèn)為事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配，地方政府拿得少，做得多。因此，地方政府才不得不大搞“土地財(cái)政”，為城市化融資。如果不搞“土地財(cái)政”，地方政府則沒錢做事，也沒錢搞民生。

第三篇：新型城鎮(zhèn)化亟待深化土地制度改革

新型城鎮(zhèn)化亟待深化土地制度改革

發(fā)布時(shí)間：2014-3-25信息來源：中國經(jīng)濟(jì)周刊

土地制度改革要以財(cái)稅制度改革為突破口，首先要完善分稅制和轉(zhuǎn)移支付制度，讓地方政府有與其事權(quán)相匹配的財(cái)稅收入，擺脫對(duì)土地出讓金的依賴。

鄭振源

城鎮(zhèn)化是三大生產(chǎn)要素(資本、土地、勞動(dòng)力)在一定制度下不斷流動(dòng)、重組的結(jié)果。我們要實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化，就需要研究支配這些生產(chǎn)要素運(yùn)動(dòng)的制度是什么。這制度是在什么思想觀念下形成的，它是怎樣運(yùn)作的，所造成的利益結(jié)構(gòu)、利益鏈?zhǔn)窃鯓拥模茉谑裁吹胤剑斐擅艿捏w制性原因是什么。然后我們才能找到改革的重點(diǎn)和改革的內(nèi)容。

現(xiàn)行土地制度對(duì)城鎮(zhèn)化的貢獻(xiàn)

支配城鎮(zhèn)化要素流動(dòng)的制度有三個(gè)：一個(gè)是財(cái)稅制度，一個(gè)是戶籍制度，一個(gè)是土地制度。

規(guī)定現(xiàn)行的土地制度有兩部法律：《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》。《土地管理法》是在什么情況下形成的呢?

1985年和1992至1993年我國曾兩度出現(xiàn)耕地面積的大幅減少，這反映了城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)的矛盾。

于是中央下了一個(gè)文件：要用世界上最嚴(yán)格的土地管理制度保護(hù)耕地，嚴(yán)格控制建設(shè)用地。怎樣保護(hù)、怎樣控制?結(jié)果就采用計(jì)劃配置的辦法。在這種思路下就形成了1998年版的《土地管理法》。

這部法律的內(nèi)容可以概括為三點(diǎn)：

一是禁止農(nóng)村宅基地流動(dòng)，禁止集體土地進(jìn)入建設(shè)用地市場，擴(kuò)大征地范圍，以國家征地作為新增建設(shè)用地的唯一途徑，由政府壟斷整個(gè)建設(shè)用地的供給。

二是由中央決定耕地和建設(shè)用地配置的指令性控制指標(biāo)。通過總體規(guī)劃和計(jì)劃，把這些指標(biāo)層層分解下達(dá)到基層，根據(jù)這些指標(biāo)劃定土地利用區(qū)和確定每塊土地的用途、單位和個(gè)人必須按規(guī)劃確定的用途使用土地。

三是為保證規(guī)劃計(jì)劃指標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，又規(guī)定了一套高度集權(quán)的、復(fù)雜的行政審批制度，大凡土地用途轉(zhuǎn)用、權(quán)屬轉(zhuǎn)變都要經(jīng)過上級(jí)主管部門審批。

現(xiàn)在我們這個(gè)世界上最嚴(yán)格的計(jì)劃配置的土地制度對(duì)城鎮(zhèn)化有什么貢獻(xiàn)?

第一，政府通過低價(jià)征地，在2003—2012年10年間共征得374萬公頃的土地。3萬、4萬塊錢一畝就可以把地拿過來。

第二，農(nóng)民工不能市民化，這樣就維持了2.5億的廉價(jià)勞動(dòng)力。

第三，通過低價(jià)征收、高價(jià)出讓，10年內(nèi)政府就吸收了15.2萬億的出讓金。這筆出讓金刨掉征地成本、一級(jí)開發(fā)成本后，政府差不多能拿到5.5萬億的凈收益。這其中約六成的凈收益被用于城市建設(shè)。此外，政府拿到地后，還可以將土地抵押貸款。通過這些方式，政府大約可籌到11萬億低成本的資金。

依靠這樣廉價(jià)的三大生產(chǎn)要素，中國城鎮(zhèn)化的進(jìn)展非常迅速。1981—2010年城鎮(zhèn)化率從20%一下提高到50%，花30年時(shí)間走了國外50年、100年要走的道路。

現(xiàn)行土地制度的弊端

但這個(gè)土地制度造成了六大弊端：

第一，禁止農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)，農(nóng)村宅基地不能賣、不能轉(zhuǎn)讓，禁止集體土地進(jìn)入建設(shè)市場，特別是進(jìn)入房地產(chǎn)市場，這樣就造成集體所有制、國家所有制產(chǎn)權(quán)的不平等。

第二，擴(kuò)大征地范圍，把征地作為新增建設(shè)用地的唯一途徑，并且低價(jià)征地，造成失地農(nóng)民貧困化。2007年以來強(qiáng)制拆遷的惡性事件不斷，原因就是征地價(jià)格太低，剝奪了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)。

第三，通過低價(jià)征地、高價(jià)出讓，構(gòu)建了5萬多億元的“賣地財(cái)政”，刺激地方政府多圈地、征地、賣地。現(xiàn)在各地都在大辦開發(fā)區(qū)、大造新城。開發(fā)區(qū)多了，地方政府的錢也就多了，結(jié)果是富了開發(fā)商，肥了貪官污吏，擴(kuò)大了貧富差距。

第四，政府壟斷建設(shè)用地供給，通過指令性規(guī)劃計(jì)劃配置土地資源。有的地方土地資源多，項(xiàng)目卻很少，造成土地資源浪費(fèi);有的地方土地指標(biāo)不夠，又申請(qǐng)不到指標(biāo)，于是造成大量違法用地。

第五，建設(shè)用地指標(biāo)下去后，1/3的指標(biāo)無償供給劃撥用地，政府辦公大樓、大學(xué)城、城市里的大馬路、大廣場都是劃撥用地，不用交出讓金，結(jié)果每個(gè)城市都有豪華的政府大樓，禁而不絕。劃撥使用造成土地粗放利用，降低了城市土地的利用效率。

第六，盡管2/3的建設(shè)用地指標(biāo)通過市場出讓給開發(fā)商，但現(xiàn)在的土地市場是一個(gè)行政控制的偽市場。下達(dá)的指標(biāo)，地方政府首先給開發(fā)區(qū)用，給市政府拉來的項(xiàng)目用。為了爭奪投資項(xiàng)目，政府又用行政手段把地價(jià)壓得很低。因土地便宜，開發(fā)商和企業(yè)拿到地以后就粗放利用。

結(jié)論是：現(xiàn)行計(jì)劃配置式的土地制度雖然促進(jìn)了高速度的城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟(jì)增長，但是土地配置的效率很低，而且擴(kuò)大了城鄉(xiāng)差距、貧富差距，造成許多社會(huì)矛盾。這樣大規(guī)模的低價(jià)征地模式、粗放型的建設(shè)用地模式不可持續(xù)，以“賣地財(cái)政”為支撐的城鎮(zhèn)化也不可持續(xù)，所以要實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化就必須深化土地制度改革。

必須由市場來配置土地

土地制度怎么改?我認(rèn)為現(xiàn)行計(jì)劃配置式的土地管理制度不可持續(xù)，必須改為市場配置。只有利用市場配置土地資源才能提高資源配置效率、土地利用效率、均衡各方面的利益，保證城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化。所以我認(rèn)為土地制度改革的核心就是改計(jì)劃配置為市場配置。

我認(rèn)為要搞市場配置第一件工作是要建立一個(gè)開放、競爭、城鄉(xiāng)統(tǒng)一而有序的土地市場。第二則是建立適應(yīng)市場配置的宏觀調(diào)控體系。

如何建立開放、競爭、城鄉(xiāng)統(tǒng)一而有序的土地市場，我認(rèn)為要做四項(xiàng)工作：

首先要轉(zhuǎn)變政府職能，要?jiǎng)澢逭c市場的界限，哪些是政府辦、哪些是市場辦，這樣才能改變現(xiàn)在政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化為市場主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化。

第二項(xiàng)工作是要完善土地產(chǎn)權(quán)制度，平等保護(hù)集體土地產(chǎn)權(quán)。

第三項(xiàng)工作是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場。

第四項(xiàng)工作是改革征地制度。這又包括三個(gè)方面的工作：

一、要縮小征地范圍，縮小到公共利益需要的范圍之內(nèi)，不要為開發(fā)商、為企業(yè)去征地;

二、要給被征地人公平的補(bǔ)償，土地、房子值多少錢就補(bǔ)償多少錢，使被征地人的利益不受損害。

三、要規(guī)定并嚴(yán)格執(zhí)行合意加公示的征地程序。

征地程序包括三個(gè)階段：政府征這塊地先發(fā)公告，開聽證會(huì)，讓被征的人發(fā)表意見，征這塊地是否符合公共利益，是不是必須征這塊地，最后大家同意了就征。

下一步就進(jìn)入調(diào)查、制定征地補(bǔ)償方案。補(bǔ)償方案不是政府來定，要和被征地人平等協(xié)商定下補(bǔ)償價(jià)格和補(bǔ)償方式。達(dá)不成協(xié)議，交法院仲裁、判決。

達(dá)成協(xié)議，定下雙方合意的補(bǔ)償方案后，進(jìn)入下一道程序，先補(bǔ)償后交地，登記換證。這樣才能使征地變成和諧征地。

第二件工作是要建立適應(yīng)市場配置的國家宏觀調(diào)控體系。

政府有四種調(diào)控手段：第一，要有公眾參與式的規(guī)劃和計(jì)劃。第二，正確實(shí)施土地用途分區(qū)。第三，建立能促進(jìn)節(jié)約用地、優(yōu)化配置、公平分配土地收益的財(cái)稅制度;要使稅收、投資、補(bǔ)貼成為國家調(diào)控土地的主要手段。第四，改革行政審批制度，簡政放權(quán)。

最后，土地制度改革要以財(cái)稅制度改革為突破口，首先要完善分稅制和轉(zhuǎn)移支付制度，讓地方政府有與其事權(quán)相匹配的財(cái)稅收入，擺脫對(duì)土地出讓金的依賴。這樣，土地制度改革才能一項(xiàng)一項(xiàng)地推動(dòng)。所以，我說土地制度改革要以財(cái)稅制度改革為突破口，隨著財(cái)稅制度改革的進(jìn)度，漸進(jìn)地、協(xié)調(diào)地推進(jìn)各項(xiàng)土地制度改革。

(作者系原國家土地管理局規(guī)劃司副司長、中國老年科技工作者協(xié)會(huì)國土資源分會(huì)土地與環(huán)境專業(yè)委員分會(huì)主任)

第四篇：新型城鎮(zhèn)化下的土地制度

新型城鎮(zhèn)化下的土地制度

發(fā)布時(shí)間：2014-4-4信息來源：中國金融

只有把土地農(nóng)轉(zhuǎn)非的溢價(jià)增長過快和如何公平有效分配這兩個(gè)問題結(jié)合起來加以研究，進(jìn)行頂層系統(tǒng)設(shè)計(jì)，才能真正有效推動(dòng)我國城鎮(zhèn)化發(fā)展

推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化關(guān)鍵是改革

我國的城鎮(zhèn)化不僅長期滯后，而且質(zhì)量和效率嚴(yán)重偏低，當(dāng)前亟須轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化發(fā)展方式，摒棄以土地?cái)U(kuò)張為核心、“見房不見人”的舊式城鎮(zhèn)化模式，走一條以資源節(jié)約、效率優(yōu)先、“見房見人”的新型城鎮(zhèn)化道路。新型城鎮(zhèn)化需要解決的是人的問題(農(nóng)民工的市民化)、消費(fèi)問題(農(nóng)民工難以市民化使得巨大的消費(fèi)增長潛力難以釋放)和投入問題，而不是以房地產(chǎn)為中心、加快投資的問題。新型城鎮(zhèn)化完全不同于舊式城鎮(zhèn)化，因?yàn)樗菄@著城鎮(zhèn)化本質(zhì)來推動(dòng)的城鎮(zhèn)化。城市化的本質(zhì)是人的城市化，不是房地產(chǎn)化，不是土地的城市化。

新型城鎮(zhèn)化模式要靠新城市發(fā)展方式來推動(dòng)，就是要加快城市資源利用方式轉(zhuǎn)型，形成節(jié)約高效的城市發(fā)展新模式。這是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要內(nèi)容。轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式既要轉(zhuǎn)變工業(yè)發(fā)展方式，也要轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化發(fā)展方式。隨意圈地、不講土地資源的利用效率和公共資源的合理布局是當(dāng)前許多地方推進(jìn)城鎮(zhèn)化的通病。2000～2010年，我國城鎮(zhèn)人口增長了45.9%，但建成區(qū)面積擴(kuò)張更快，為64.4%，這說明城鎮(zhèn)土地利用不是集約，而是浪費(fèi)，未來我國至少還有3億～4億人要城鎮(zhèn)化，土地短缺問題將會(huì)越來越突出。要使城鎮(zhèn)化發(fā)展可持續(xù)，必須轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化資源利用方式，主要有兩個(gè)方向：一是由土地鋪張型轉(zhuǎn)為土地集約型。建設(shè)和土地的主管部門要放開容積率限制。各級(jí)政府要擺脫土地財(cái)政，重在提高土地利用效率。二是由規(guī)劃低效型轉(zhuǎn)為規(guī)劃高效型，主要通過提高城鎮(zhèn)化規(guī)劃水平和建設(shè)水平，來提高各級(jí)城市的綜合承載力。

轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化的發(fā)展方式，關(guān)鍵是要改革制約新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的體制機(jī)制。城鄉(xiāng)二元分割體制是城鎮(zhèn)化嚴(yán)重滯后的根本原因，戶籍制度、住房制度和公共服務(wù)體制都是嚴(yán)格城鄉(xiāng)分割的，這嚴(yán)重影響了城鎮(zhèn)化的速度和效率，必須通過加快城鄉(xiāng)二元體制改革來逐步消除，為此需推進(jìn)三大體制轉(zhuǎn)型：一是改革農(nóng)村土地制度和住房制度，二是改革戶籍制度，三是改革和完善公共服務(wù)體系。本文主要是探討什么樣的土地制度改革才能有效推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。

土地制度改革的誤區(qū)

從有關(guān)文獻(xiàn)看，人們對(duì)土地制度改革與新型城鎮(zhèn)化發(fā)展關(guān)系的研究并不深入。不僅如此，還存在許多誤區(qū)。有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，中國三農(nóng)問題的難以解決及城鎮(zhèn)化滯后的一個(gè)重要原因是土地沒有自由流動(dòng)，沒有按照市場方式進(jìn)行配置。事實(shí)真是如此嗎?從理論上來說，土地價(jià)格越來越高，土地利用的集約化程度應(yīng)該也越高，但實(shí)際結(jié)果卻相反，我國城鎮(zhèn)用地的“大餅”越攤越大，地價(jià)越高越鼓勵(lì)擴(kuò)張利用土地，而不是集約利用土地。如果中國的土地市場是被壓抑著的，那么

土地市場化就是價(jià)格越來越高，這好像與我國的實(shí)際情況很相符，但實(shí)際上土地價(jià)格高漲有兩種情況：一種情況是通過市場化推高，另一種情況是因?yàn)榇嬖趪?yán)重的土地供給壟斷或市場壟斷。我們的土地“招拍掛”制度是土地單邊供給壟斷的另一種形式，競標(biāo)者有競爭，但這種競爭(投機(jī)抬價(jià))能夠通過住房制度而轉(zhuǎn)嫁，因此，即使出最高的價(jià)拿地對(duì)于房地產(chǎn)商而言幾乎也沒有經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。

在現(xiàn)行城鎮(zhèn)土地國有、農(nóng)村土地集體所有這一土地制度框架下，土地制度設(shè)計(jì)出了問題，并提出了土地私有化的建議。城市和農(nóng)村的土地全部都私有化，這一問題就能解決了嗎?筆者的看法是：這不僅無助于問題的解決，反而會(huì)使城鎮(zhèn)郊區(qū)農(nóng)民暴富。土地私有化后，出售土地變得更容易，而土地的一級(jí)市場卻被政府壟斷，最終導(dǎo)致的結(jié)果就是土地價(jià)格暴漲，進(jìn)而推動(dòng)房價(jià)泡沫。當(dāng)然，土地暴漲推進(jìn)房地產(chǎn)泡沫還需要一個(gè)條件，就是住房的投資屬性不斷放大而消費(fèi)屬性則不斷降低。在這種情況下，土地的增值部分會(huì)被土地最初擁有者拿得更多，盡管對(duì)政府來講，這會(huì)抬高一級(jí)土地市場的成本，但只要存在轉(zhuǎn)嫁機(jī)制，那么這一過程照樣不會(huì)是市場化，而是壟斷鏈的延伸。

與此相關(guān)的是土地使用權(quán)的年限對(duì)土地價(jià)格的影響問題。從理論上來講，土地使用年限受限，價(jià)格就會(huì)受限。因此，有人提出，一次性征收購房者70年土地使用費(fèi)，是推動(dòng)價(jià)格上漲的原因。那么一次性收取永久使用費(fèi)(類似土地私有)價(jià)格會(huì)更高，所以，一次性收取70年使用費(fèi)并不是高地價(jià)的原因，或者說高地價(jià)與土地產(chǎn)權(quán)無關(guān)。那問題到底出在哪里呢?答案其實(shí)很簡單：土地農(nóng)轉(zhuǎn)非所產(chǎn)生的增值部分如何分配與土地的性質(zhì)沒有關(guān)系。公平有效的分配成為解決這一問題的核心。由農(nóng)地向非農(nóng)地的轉(zhuǎn)換將產(chǎn)生巨大的增值，這里便存在兩個(gè)問題：一是增值過度問題。壟斷與投機(jī)力量的共同推動(dòng)，必然產(chǎn)生泡沫(特別在金融貨幣政策寬松的環(huán)境中)，這種泡沫就是土地價(jià)格的過度增長，而土地價(jià)格過高必然轉(zhuǎn)嫁到住房價(jià)格上，進(jìn)而明顯提高城鎮(zhèn)化的成本，阻礙人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程，使得城市發(fā)展變成了較單一的(或割裂的)土地城市化或房地產(chǎn)化過程，本質(zhì)型的城鎮(zhèn)化(農(nóng)民市民化)被嚴(yán)重抑制。二是新產(chǎn)生的巨大收益如何分配才更合理、更有利于社會(huì)公平呢?在當(dāng)前體制、政策下，如果采取土地私有化的模式，轉(zhuǎn)化收益將大部分被郊區(qū)農(nóng)民所得，其次是房地產(chǎn)商、政府所得;而采取土地收歸國有的方式，土地收益主要被政府和房地產(chǎn)商所得，轉(zhuǎn)換土地的農(nóng)民有所損失，利益受損的將是新城鎮(zhèn)居民(包括農(nóng)民工、城市住房貧困家庭及外籍城市常住人口)。這種土地增值趨勢與土地所有權(quán)無關(guān)，自由市場化或壟斷市場化都無法有效地分配這種超額的增值收益，相反，會(huì)產(chǎn)生巨大的尋租空間和財(cái)富嚴(yán)重分配不均。因此，解決之道不是土地所有權(quán)的變更，而是創(chuàng)造出一套公平有效的土地增值分配制度。

設(shè)計(jì)和推動(dòng)土地農(nóng)轉(zhuǎn)非收益分配制度改革

正如前面分析的，土地農(nóng)轉(zhuǎn)非的溢價(jià)增長過快和如何公平有效分配已成為我國土地制度改革的核心問題。這兩者共同作用的結(jié)果是城鎮(zhèn)化成本過高，土地利用卻極端粗放，因?yàn)橥恋卦綌U(kuò)張，政府和房地產(chǎn)商獲得的收益越高，而集約利用土地的收益很低。要把這兩個(gè)問題結(jié)合起來加以研究，進(jìn)行頂層系統(tǒng)設(shè)計(jì)，并研究制定周密的實(shí)施改革方案，進(jìn)而真正有效推動(dòng)我國城鎮(zhèn)化發(fā)展。

一是強(qiáng)化土地稅收調(diào)節(jié)作用。土地稅收制度要區(qū)分兩種情況，一種是對(duì)土地農(nóng)轉(zhuǎn)非實(shí)行特定的土地征稅制度，另一種是對(duì)已市場化土地的再利用實(shí)行一套普通的征稅制度。土地農(nóng)轉(zhuǎn)非的增值是一次性的，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有關(guān)，但與政府管理、房地產(chǎn)商經(jīng)營能力無關(guān)，更不是土地所有者或經(jīng)營者創(chuàng)造的，因此，這種高額增值收益主要應(yīng)成為國家稅收，既不能主要分配給地方政府作為其預(yù)算外收入，也不能主要分配給擁有土地產(chǎn)權(quán)(經(jīng)營權(quán))的農(nóng)民。土地農(nóng)轉(zhuǎn)非的增值稅應(yīng)屬于共享稅，中央占大頭，地方和個(gè)人占小頭。中央土地收益可用于全社會(huì)保障投入，包括農(nóng)民工和郊區(qū)農(nóng)民市民化的社會(huì)保障投入，也可作為支持地方保障房建設(shè)的資金，地方政府獲得的土地收入則主要用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和保障房建設(shè)。這樣就可以減少地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴，使土地增值用于全民分享。而對(duì)存量土地再利用的征稅則是對(duì)現(xiàn)有的土地稅收制度進(jìn)行優(yōu)化。這兩種土地征稅制度將從多方面促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，如抑制土地城鎮(zhèn)化和房地產(chǎn)化過程，使地方政府把更多的精力放在土地的更新利用上，加大土地的開發(fā)密度，提高土地的集約化使用水平。

二是逐步打通農(nóng)村宅基地與城市用地的界線，統(tǒng)一城鄉(xiāng)非農(nóng)土地市場。這樣做的目的就是打破政府對(duì)土地一級(jí)市場的壟斷，增加土地供應(yīng)量。按目前的部門法規(guī)，農(nóng)民利用集體土地建設(shè)住房是合法的(符合憲法和土地法)，而在同樣的集體土地上建房轉(zhuǎn)讓給城市居民便變成非法，這樣的解釋不能令人信服。農(nóng)民城市化過程是帶著土地的，農(nóng)村的宅基地不能因?yàn)樗羌w性質(zhì)就不能進(jìn)入土地交易市場，相反，在我國土地資源短缺的情況下這是一筆巨大的存量資源，卻沒有得到有效利用。盤活這部分存量不僅能有效增加土地供給，加快農(nóng)民市民化，而且將有效打破政府對(duì)土地一級(jí)市場的完全壟斷，形成有效的土地競爭市場，因此，要加快破解宅基地轉(zhuǎn)化為商品土地的體制和政策障礙。增加土地供給還有一個(gè)重要渠道，就是對(duì)城市存量土地的重新開發(fā)。從提高土地資源利用效率和交通效率角度，應(yīng)把城市發(fā)展的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向存量土地的再開發(fā)上，加密中心城區(qū)的住房建設(shè)密度。城市樓房是隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人口密度的提高而不斷增高的，如紐約的曼哈頓住房是從平均2層樓改造上升到5層，再上升到10層、20層，最后固定在目前的平均40～50層。而要加密中心城區(qū)住房密度，一個(gè)重要的政策障礙必須破除，即對(duì)住房容積率的過度管制必須明顯放松，日本等國的經(jīng)驗(yàn)均表明，節(jié)約土地的最好辦法就是提高容積率。

三是盡快完善住房稅收制度，抑制投機(jī)需求，從需求上為土地?cái)U(kuò)張減壓。房價(jià)長期過快增長的一個(gè)重要原因是房地產(chǎn)稅收政策存在重大缺陷，即長期免征房地產(chǎn)投資所得稅和物業(yè)稅。要建立鼓勵(lì)一戶一套住房的制度，對(duì)一套住房可以免征保有環(huán)節(jié)稅收，考慮到我國的實(shí)際，對(duì)第二套房可采取低稅率政策，但對(duì)第三套以上的住房則應(yīng)采取高稅率政策，在一定程度上抑制住房的投資(投機(jī))需求，使房價(jià)和地價(jià)上漲缺乏根本動(dòng)力。

第五篇：新型城鎮(zhèn)化與土地制度改革

新型城鎮(zhèn)化與土地制度改革

發(fā)布時(shí)間：2014-4-4信息來源：中國青年報(bào)

當(dāng)前持續(xù)推進(jìn)的新型城鎮(zhèn)化被視為我國經(jīng)濟(jì)增長的新引擎。國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2001-2011年的10年間，城鎮(zhèn)化每提高一個(gè)百分點(diǎn)，拉動(dòng)投資增長3.7個(gè)百分點(diǎn)，拉動(dòng)消費(fèi)增長1.8個(gè)百分點(diǎn)。未來10年，據(jù)專家測算，中國城鎮(zhèn)化率年均提高1.2個(gè)百分點(diǎn)，新增城鎮(zhèn)人口將達(dá)4億左右。中國已經(jīng)步入了城鎮(zhèn)化的加速階段，但是由于土地制度城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的存在，一定程度影響了城鎮(zhèn)化進(jìn)程，土地制度改革成了當(dāng)前亟須解決的問題之一。

現(xiàn)狀

隨著城市化進(jìn)程的加快，一些處于城鄉(xiāng)接合部的村莊，融入城區(qū)，但由于歷史原因，現(xiàn)在的“城中村”和城郊村規(guī)劃管理無序，布局結(jié)構(gòu)混亂，基礎(chǔ)設(shè)施缺失，環(huán)境衛(wèi)生、消防安全、治安計(jì)生等問題突出，出現(xiàn)“村外現(xiàn)代化，村里臟亂差”現(xiàn)象。

同時(shí)，農(nóng)村建設(shè)用地效率較低。一方面由于長期規(guī)劃滯后，自然村布局零星分散，功能布局混亂，居民點(diǎn)以分散式或獨(dú)立式為主，舊宅基地占地多，一戶多宅、空心村現(xiàn)象普遍存在。另一方面大量青壯勞力進(jìn)城打工，只有老年人在家種田，因此有些地方出現(xiàn)了農(nóng)村空心化和土地粗放撂荒的現(xiàn)象。而同時(shí)由于城市房價(jià)較高，農(nóng)民工在城市享受不到廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房等優(yōu)惠政策，在城市定居難，造成“被兩棲”的生活方式。

隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，城市近郊和城中村的土地大幅升值，擁有農(nóng)村戶口即可獲得更多的經(jīng)濟(jì)利益。這使得很多農(nóng)民即便身在城市務(wù)工，也不愿意放棄農(nóng)村戶口，甚至還出現(xiàn)了一些城鎮(zhèn)戶籍人口千方百計(jì)想變?yōu)檗r(nóng)村戶口的現(xiàn)象。為了在城市擴(kuò)展建設(shè)中爭得更大的利益，出現(xiàn)了部分村民在一些集體建設(shè)用地甚至是耕地上自發(fā)、無序地占地建房的不正常現(xiàn)象，擾亂了經(jīng)濟(jì)秩序，影響了城市形象，而且造成了許多不穩(wěn)定因素。

根據(jù)土地管理法的規(guī)定，征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的6-10倍。征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的4-6倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過被征收前3年平均年產(chǎn)值的15倍。土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征收前3年平均年產(chǎn)值的30倍。因當(dāng)前的農(nóng)業(yè)多是粗放式經(jīng)營、農(nóng)業(yè)效率不高，以年產(chǎn)值為標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)償費(fèi)用偏低，這樣農(nóng)民承包使用的土地被征收后得到的補(bǔ)償很少，無法滿足農(nóng)民被征地后的生活所需。

根源

根據(jù)我國土地管理法的規(guī)定，土地的所有權(quán)分為國家所有和農(nóng)民集體所有兩種形式。其中農(nóng)村集體所有的土地，依其使用權(quán)用途的不同，又可分為：農(nóng)用地、農(nóng)建地和宅基地3種形式。在城市化的過程中，有部分農(nóng)村納入了城市規(guī)劃的范圍，按照法律的規(guī)定，這些農(nóng)村所擁有的土地就應(yīng)轉(zhuǎn)化為國家所有。但由于村民的身份等沒有及時(shí)轉(zhuǎn)變，土地依舊是農(nóng)民所有，農(nóng)民依舊固化在集體所有制的土地上，因而成為城市中的農(nóng)民。

和土地所有權(quán)狀態(tài)相對(duì)應(yīng)，城中村土地使用權(quán)也分為國有土地使用權(quán)和集體土地使用權(quán)，但集體土地使用權(quán)比國有土地使用權(quán)具有更多的限制：一是宅基地使用權(quán)依法不能轉(zhuǎn)讓、抵押;二是只有依法承包并經(jīng)發(fā)包方同意抵押的荒山、荒灘等農(nóng)村集體荒地的土地使用權(quán)和抵押鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村企業(yè)廠房等建筑物涉及所使用范圍內(nèi)的集體土地使用權(quán)可以抵押，其他集體土地使用權(quán)則不得抵押;三是集體土地使用權(quán)不能用于租賃;四是一般情況下，集體土地使用權(quán)不能作價(jià)出資或入股。

這些限制使得集體土地使用權(quán)在實(shí)質(zhì)上與國有土地使用權(quán)不平等，使集體土地使用權(quán)的功能上僅限于住宅、農(nóng)業(yè)用地。而在城中村區(qū)域里，這兩種土地使用權(quán)并存但在效能上差距很大，突出表現(xiàn)為土地使用權(quán)所產(chǎn)生的收益上，國有土地使用權(quán)人所獲得的利益遠(yuǎn)大于集體土地使用權(quán)人所獲得的利益。利益上的刺激與誘惑，使得集體土地使用權(quán)人不再安分于土地使用的各種規(guī)范之中，突破了原規(guī)則，尋找與國有土地使用權(quán)對(duì)等的利益。這就必然出現(xiàn)大量的違章違規(guī)建筑存在，存在大量亂占、亂圈地現(xiàn)象，非法租賃土地，以土地入股開辦各種實(shí)業(yè)等非法的房地產(chǎn)開發(fā)、經(jīng)營等。