第一篇：改革土地制度 促城鎮化健康發展

改革土地制度 促城鎮化健康發展

作 者：辜勝阻發布時間： 2010-11-18 9:03:49

在2010年政府工作報告中，溫家寶總理部署了新時期的城鎮化新政，提出了推動城鎮化發展的新戰略與新思路，以此來謀劃我國城鎮化的新發展，是積極有效擴大內需、保持經濟持續平穩較快發展的重大戰略舉措。

城鎮化是中國經濟發展的持久動力

將擴大內需與推進城鎮化緊密結合起來，可以實現經濟發展與內需持續擴大的良性互動，是當前擴內需實現經濟增長的有效途徑。城鎮化不僅是消費需求和投資需求的有效結合點，而且可以推動結構調整和勞動者素質的提高。

具體說來，一是城鎮化有利于促進農村勞動力轉移、提高農業生產率，從根本上提高農民收入，進而啟動農村消費市場。二是城鎮化有利于推動城鎮基礎設施投資，刺激旨在滿足人口居住需求和企業發展需求的房地產投資，并產生極大的投資帶動效應，有效拉動投資需求。三是城鎮化有利于推進農業產業化，推動鄉村工業的集聚發展和結構升級，并推進經濟的服務化。四是城鎮化過程本身是一所培養現代農民的大學校，有利于促進農民工作方式和生活方式的轉變，提高農民素質，培育“新型農民”。進城農民工需要完全市民化

進城農民沒有完全市民化的“半城鎮化”狀況需要得到改變。30年來中國農民流動呈現三次浪潮：第一次是“離土不離鄉、進廠不進城”的以鄉鎮企業為就業目的地的就地轉移。第二次是“離土又離鄉、進廠又進城”的以城市為目的地異地的暫居性流動。第三次浪潮則是以長期居住為特征，且有舉家遷移的傾向。也就是說，我國農村勞動力流動過程中，其產業轉移和地域轉移最初是被割裂開來的，并且不同于一般意義上流遷人口地域、職業轉換的路徑。我國的城鎮化需要有“三維轉換”：農村勞動力在進入城市的過程中，不僅要實現地域轉移、職業轉換，還要實現身份變換。

當前，進城農民工并沒有實現真正意義上的“市民化”，中國城鎮化進程表現出“半城鎮化”的特點。“半城鎮化”突出地表現為農民工既不能完全從農村和農業中退出，也不能完全融入城市，身份得不到確認。“半城鎮化”現象的產生主要由于農村的“拉力”和城市的“推力”。在農村社會保障體制尚有待健全的前提下，土地制度的保障功能是農村“拉力”的主要來源。在城市無法得到保障的農民工往往把土地作為最后的保障，傾向于維持與土地的長久聯系，而不愿割斷同土地的“臍帶”。這就形成農民工在脫離農業關系時出現“退難”的問題。城市的“推力”主要表現為，由于戶籍制度的阻礙，進城農民不能實現地域、職業和身份的同步轉換，很難融入城市生活，逐漸被“邊緣化”。

利用土地資本化紅利

要通過土地制度創新，充分利用土地資本化紅利，幫助農民在擺脫土地束縛的同時獲得初始資本積累，解決城鎮化發展過程中新市民安居和創業“錢從哪里來”的問題。在城鎮化推進過程中，政府要承擔一部分成本，但大部分還是要農民自己承擔。因此，如何解決城鎮化發展過程中新市民安居和創業“錢從哪里來”的問題，是當前城鎮化順利推進面臨的關鍵問題之一。我認為，在規范征地制度、保障農民權益的同時，積極探索農村土地流轉的合理途徑，允許用土地使用權進行財產抵押，有利于盤活土地，大量有能力進城從事第二、三產業的農民就可以獲得創業資金，從而順利實現城鎮化。2008年中央十七屆三中全會指出：“允許農民不但擁有土地使用權，而且可以自主決定土地的轉讓、出租、抵押，享有土地增值的最大利益。”這反映出中國土地改革的新方向。目前全國的一些地方已經開始了農村土地經營權抵押貸款的探索，例如成都就是農村土地產權和金融改革深入開展的地區之一，確權、建市和金融是改革的亮點，不僅通過“農村土地承包經營權證”、“集體土地使用權證”、“房屋所有權證”和“林權證”的發放完成了針對農戶的確權辦證，而且推出了全國第一家農村產權交易所，并組建了專門服務農村金融的農村信用合作聯社股份有限公司。

如果說“人口紅利”造就了中國改革開放前30年的輝煌，那么未來經濟發展要充分利用土地資本化紅利。當前，要因地制宜、因人而異，穩步推進土地使用權抵押。對于農民來說，土地主要有生存保障和致富資本兩種功能。從地區發展差異來看，在相對發達地區，隨著農民進城打工和從事多種經營，土地的保障功能逐漸弱化。從群體特征差異來看，進城的農民從地位上看已經分化為不同群體。大部分農民工處于弱勢地位，工作和收入不穩定，家鄉的土地是最后的依靠。同時，也有許多農民工經過打工實踐，在外開闊了眼界，學會了本領，掌握了技術，擁有了資本，其中一部分或通過創業成為私營業主扎根于城市，或成為精英農民工返回農村創業，土地對于這部分人的保障功能在弱化。

因此，對于那些土地保障功能已經弱化的地區和人群來講，穩步推進土地使用權抵押，能夠有效推動城鎮化發展，解決創業的融資問題。土地使用權抵押在形式上也可以靈活多樣。同時，穩步推進土地使用權抵押，還要完善相關的配套制度建設。要積極推進農民貸款保險制度以及科學的土地評估體系的建立，加強指導、管理、監督、協調及服務。

總之，土地制度與城鎮化存在緊密的內在聯系。合理的土地制度能夠促進城鎮化的發展，相反則會形成城鎮化健康發展的障礙。當前，要創新土地制度，引導一部分農民擺脫對土地的依附，使人口在城鎮化進程中不斷向城鎮集中、土地向種田能手集中、產業向城鎮工業區集聚，從而保障城鎮化的健康發展。

作者：全國人大常委會委員

文章出處：《中國社會科學報》

第二篇：以改革促進城鎮化和房地產健康發展

以改革促進城鎮化和房地產健康發展

———訪國家發改委城市和小城鎮改革發展中心主任李鐵

□記者 金輝 北京報道

當前，有關城鎮化的話題日益升溫。新一屆政府把城鎮化作為拉動內需和帶動經濟增長的引擎。官員、學者、企業家紛紛就城鎮化發表自己的觀點，其中國家發改委城市和小城鎮改革發展中心主任李鐵的觀點值得引起注意，他對于城鎮化涉及的科學問題分析切中要害。他認為推進城鎮化進程關鍵在于改革，打破阻礙實現人的城鎮化的藩籬。

作為一名城鎮化改革的實踐者和積極推動者，李鐵在從事城鎮化政策研究工作的近20年時間里，多次參與了中央、國務院有關城鎮化政策文件的起草和制定，而且親身參與了指導改革試點工作的實踐。最近他所在的城市與小城鎮改革發展中心又推出《城鎮化與社會變革叢書》，把城鎮化改革的研究成果集結成冊。近日，李鐵接受了《經濟參考報》記者的采訪。

新型城鎮化的重點是農業轉移人口的市民化

《經濟參考報》：十八大報告提出，要推動“工業化和城鎮化良性互動、城鎮化和農業現代化相互協調”。中央經濟工作會議進一步提出著力提高城鎮化質量，要走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮化道路。新型城鎮化蘊含著怎樣的戰略意義？您心目中的新型城鎮化圖景是什么樣子？

李鐵：如何理解中央所提出的新型城鎮化道路，目前各方認識還未足夠明晰：一些地方希望借此機會上更多的項目；一些學者提出了高質量的城鎮化文明理念和相應的指標體系；企業家希望找到新的投資熱點；有的人雖然認識到“以人為本”的實質，但是在政策操作層面的設計上還是五花八門，并未觸及實質。就我個人理解，中央提出的新型城鎮化政策，核心內容涉及以下兩個方面：一是人的城鎮化問題，就是如何解決農民進城就業后的基本公共服務問題；二是城鎮的發展模式和路徑，即如何實現城鎮發展的可持續、生態、低碳和綠色。

2012年，我國的城鎮化率達52.6%，而按城鎮戶籍人口計算的城鎮化率僅35.3%，之間存在著17.3個百分點的差距。這說明2.5億農民工和約7500萬城鎮間流動人口在城市還沒有享受到與城鎮戶籍居民同等的公共福利。如果按照每年一個百分點的增長速度，到2020年，我國城鎮化率將達到60%，意味著我國的城鎮人口將會達到8億人左右。進城的農民工將會在現有基礎上再增加接近1億人。如果不及時解決他們的公共服務和進城落戶定居問題，我國城鎮化的質量將不會得到根本改善，反而還會加劇未來可能出現的各類社會矛盾。

所謂新型城鎮化，就是要實現城鎮化從數量型增長到質量型提升的轉變，也就是說要解決農民工進城后公共服務均等化和定居落戶難的問題。這也就意味著當前城鎮化的工作重點是如何實現人的城鎮化，如何堅定不移地進行戶籍管理制度改革和逐步完善農業轉移人口市民化的進程。

房價變化與城鎮化及城市等級相關

《經濟參考報》：未來新型城鎮化的目標之一就是要解決農民工定居落戶，這為房地產業發展帶來了廣闊的機遇。但是，當前，中國的房價居高不下。根據國家統計局統計，2013年6月，全國70個大中城市中有65個城市房價出現環比上漲。可以說房價已成為中國老百姓最關注的話題，任何與房地產價格變動有關的消息都會牽動老百姓的神經，您認為，造成中國房價不斷上漲的原因是什么？

李鐵：我們不能籠統判斷中國的房價上漲，首先要分析中國哪些地區的房價在上漲？為什么會上漲？為什么房地產成為大家都非常關注、各級地方政府都在全力推動的一個產業？

很多研究都把城市分為一線城市、二線城市，三、四線城市，這直接說明了中國的房地產發展，房價上漲和等級化的城鎮管理體制有直接的關系。首先，高房價主要集中在高等級城市，特別是直轄市、省級城市和副省級城市。城市資源分配不平衡，從最低等級城市向最高等級城市集中，等級越高的城市優質資源越集中，行政資源分布影響了市場資源分布。在高等級的城市買房，主要也是購買那里的優質資源和優質公共服務。而土地的限量供給導致這些城市資源的稀缺，高等級城市核心區域土地資源永遠是稀缺的，土地資源稀缺肯定會導致這些地段的房價的上漲。

其次，相比于金融、銀行存款、證券、基金等領域，房地產是目前相對穩定的投資需求。土地資源的稀缺性決定了它的價格上揚。

第三，經濟增長帶來社會收入群體分化，基于人口總量的高收入人群基數大，形成對高等級城市高房價的支撐。假如高收入人口占全國的10%，我們會有1.36億高收入人口形成持續的高端的購買群體，對高端、高層次地產有持久性的需求。他們第一會在本地買房，第二會到省會城市買房，然后到北京、上海買房。高收入人口到等級高的、核心資源好的、優質資源相對集中的城市買住房，這在當下中國是最好的、最合理的選擇。

《經濟參考報》：對于未來房價走勢您有何判斷？

李鐵：我認為，除了看住房供應量大小外，還需要考慮以下幾方面因素：

首先，城市的輻射范圍。城市等級越高，輻射范圍就越廣，北京輻射全國，省會城市基本上是輻射全省。高行政等級城市的資源短缺是常態的，而且不可再生。戶籍制度導致了公共服務封閉式的格局難以打破，在這種情況下，資源短缺、公共服務的封閉，也促進高等級城市房價進一步上漲。

其次，城市所在地區的人均收入水平。像浙江、廣東、江蘇等沿海發達地區，城市輻射范圍雖然不如西北地區的城市，但是人均收入水平高，也就支撐這個區域的房價上漲幅度大于中西部地區。

最后，土地出讓金制度下的城市發展模式。各級地方政府競相開辟工業區，壓低土地價格，賠錢搞招商引資，形成工業產業，來支撐政府的GDP和財政收入。這個成本要通過房地產開發、高額的土地出讓金進行彌補。現在每屆政府都要有新的政績，結果城市攤子越來越大，基礎設施、供給的成本大幅度增加。政府稅收只能保財政、保吃飯，所以這些成本只能靠融資、賣地等方式償還，而融資還得靠未來的土地出讓金償還。這就形成了這種惡性循環，導致現在新區、新城不斷擴展。

綜合判斷，在一線、二線高等級的城市，資源稀缺性還存在，房價還有上漲的空間，部分三線城市和四線城市、縣城再按照這樣的模式發展房地產，恐怕在擴張到一定程度的時候會導致崩盤。

有人認為，中國的房地產會出現像歐美、日本一樣一樣的泡沫，其實不能簡單地進行類比。這些國家城市化率已經飽和，而中國才剛剛過半，戶籍人口城鎮化率才35.3%。因此對于城鎮住房的需求還有很大的空間，啟動內需也與此有關。分析中國的泡沫，成因不同，結果也不同，可能會帶來局部中小城市樓市的崩盤，但是在高等級城市不僅不會崩盤，還會上漲。

解決房價居高不下需改革

《經濟參考報》：高企的房價阻礙了農民工市民化的步伐，不利于推進城鎮化，農民工進的來，但是無法在城鎮中定居，而且居高不下的房價對于中國經濟的發展也帶來了很大的隱患，許多地方出現了各種所謂的“鬼城”，您認為要解決高房價需要采取哪些措施？

李鐵：新型城鎮化的重點就是實現農業轉移人口的市民化。要想解決房價居高不下的問題只有通過改革才能實現。

第一，尊重市場規律，不要讓稀缺的資源被限定在較低的價格，造成嚴重的浪費，促進商品房價格的市場化。取消限購政策，認同房價上漲的市場規律，政府通過稅收等措施，拿出更多的資源解決公共服務的問題。

第二，提高城區稀缺土地資源的利用效率。現在的二、三線城市，一些城市把自己搞成所謂的生態城市、綠色城市，攤大餅，形成了土地的嚴重擴張，搞上百米寬的大馬路，幾千畝的大廣場，幾平方公里甚至十幾平方公里的生態公園，有的城市面積并不大，人口也不多，只有十幾萬人、二十多萬人，根本沒有這么大的需求，這樣造成土地資源的嚴重浪費。

第三，合理配置空間公共資源。一是通過市場的規律，或者通過行政的引導，使一些優質資源向中小城市相對均勻分布，合理疏散人口，遏制房價的上漲趨勢。二是改變交通狀況，原來高速公路連接中小城市，現在要建設輕軌，在相對遠的地方，增加中低收入者購房的供給。

第四，加大租房的力度。人口的流動就業和居住，在任何一個市場經濟國家都是常態，不能通過所謂的改革，去強化保障房的福利供給，來把這種流動的常態，通過傳統的體制，打著改革的旗號固化。在買和租的政策選擇下，租房有更廣闊的市場。全國2.6億農民工和7000萬城鎮流動人口，絕大多數人口以租房的方式在城鎮居住。租的過程中我們有更多的選擇，可以引導民間資本，甚至在集體土地上進行改革，利用存量用地建造公共租賃房。政府加強設施的配套建設，完善租房體系。穩定的居住條件并沒有涉及買房還是租房，只要是租，也可以構成穩定的居住條件，租房的市場、租賃市場的供給，也會為房地產業開辟一個廣闊的空間。

總之，推動新型城鎮化需要推進戶籍制度改革，釋放人口紅利；堅持集體土地改革，釋放集體土地的低成本紅利；進一步推進城鎮等級管理制度改革，促進城市發展資源的平等分配，釋放中小城市的活力，為中國的經濟、為房地產企業提供更好的發展平臺。

第三篇：如何完善城鎮化健康發展新機制

鄭風田：如何完善城鎮化健康發展新機制？

十八屆三中全提出構建新型工農城鄉關系，完善城鎮化健康發展體制機制。主要內容包括以下五點：第一，新型工農城鄉關系“以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體”構建的關鍵是加強工農城鄉互動。第二，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果，必須改變二元戶籍制度，讓進城農民享受平等的公共品服務。第三，城鄉一體化要建立城鄉統一建設用地市場，讓農村集體土地直接入市。第四、賦予農民更多財產權利，該賦予農民集體土地的處臵權、抵押權和轉讓權。第五，要城鄉生產要素平等交換，就應該破除目前單向的抽水機體系，引導城鄉要素的平等雙向交流。

新型城鎮化如何破題？城鄉一體化如何真正實現？土地制度改革怎么推進？《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》已正式公布，有諸多相關這點。主要包括： 第一，構建新型工農城鄉關系，強“以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體”，強調工農、城鄉互動。近年來我國一直把三農問題作為重中之中來抓，提出“以工補農，以城帶鄉”，通過大量的對農補貼，來著力建設社會主義的新農村。此次十八屆三次全會，在總結過去發展經驗的基礎上，又進行了一些調整，三中全會公報概括提出城鄉二元結構是制約城鄉發展一體化的主要障礙，必須建立新機制，形成“以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體”的新型工農城鄉關系，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果。從單純關注“以工補農、以城帶鄉”，到“以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體”。從“以工補農”到“以工促農”，“工農互惠”，把工農并在更平等的地位上來看，城鄉關系從“以城帶鄉”到“城鄉一體”，更完成地表述了城鄉關系。

由于歷史的原因和農業支持工業的需要，我國逐漸形成了城鄉二元結構。改革開放以來，資源迅速向城市集中，城鄉差距越拉越大，帶來諸多問題。其一是二元結構導致資源過分集中在大都市，帶來大城市病。我國北京、上海、深圳、廣州四個大都，每個都市都有上千萬歲的流動人口，城市資源承載出現問題，堵城等都市病難以克服。其二，二元結構過大也導致農村大量空心化出現。不少農村成了386199部隊，未來誰來種地成為大問題。其三，二元結構差距過大，農民“相對剝奪感”顯化，影響社會穩定。“相對剝奪感”是一種不平衡的心理狀態或心理感受。這種心理狀態或心理感受來自對自身利益損失的判斷和評價，是社會比較的結果。如果我國城鄉收入差距過大，農民“相對剝奪感”顯化，在經濟利益的驅動下，就有可能導致各種極端行為發生，仇富心理增強，對社會的不信任感也逐漸增強，引發社會動蕩，影響社會穩定。

四位一體的“以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體”確定了城鄉一體化建設的新方向。以工促農，就是讓工業促進農業發展，為農業提供更多的資源和技術，帶動農業更好更快的發展。在新中國成立之后，我國實行偏向型的工業發展政策，通過剪刀差為工業的發展打了基礎。目前我國已到了工業反哺農業階段，以工業的發展促進農業的發展。以城帶鄉，應該是讓更多的農民進城，帶動農村的發展。工農互惠，就是農業的發展與升級換代，同樣也能讓工業帶來更大的關系，他們的關系是互惠的，并不是單一的工補農問題。城鄉一體，是糾正過分地發展城市導致的鄉村衰敗，城鄉其實是連在一起的，要把二者放在一起來配臵資源，不存在消滅鄉村建設城市問題。要實現城鄉共同發展，共同繁榮。“破除城鄉二元結構”需要中央和地方加大對“三農”的財政投入，推動農村綜合改革，將城鄉作為一個有機的發展整體進行規劃和整治，大力開展農村基礎設施建設，將公共服務向著城鄉均等化的目標發展，農民的收入不斷增加，生活質量不斷改善，城鄉一體化建設逐步展開。近年來我國持續增加對三農的投入，效果顯著。例如，在教育方面，國家推行農村義務教育經費保障機制，實現了在農村實行免費義務教育的目標，讓更多的農村孩子圓了“讀書夢”和“上學夢”。在社會保障方面，國家建立健全了農村新型合作醫療制度和新型農村社會養老保險制度，并對外出打工農民的基本權利進行了法律保障，在多個地區進行試點，逐步建立農村最低生活保障制度。在基礎設施建設方面，國家推行了“村村通”公路建設、農村飲水安全設施建設、農村電網改造、沼氣池和清潔能源應用普及以及耕地保護政策，農村的生產生活設施逐步完善，城鄉經濟社會發展差距逐漸縮小，公共服務均等化水平得到了提高，城鄉一體化建設取得了長足的進步。

第二，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果，必須改變二元戶籍制度，讓進城農民享受平等的公共品服務。

破除城鄉二元結構，讓農民平等參與現代化進程意義重大。過去的城鎮化被概括為地的城鎮化，而缺少人的城鎮化，多數農民享受不到平等的城市化待遇。目前統計的52%城鎮化是半截子的城鎮化，有17%的人口并沒有城市戶籍，享受不到城市的教育、醫療、社保、住房服務。未來應該采取各種措施，加快農民工融入城市。以下政策尤其重要：應盡快實行居住證制度，剝離戶籍掛鉤政策，這是農民工融入城市的基礎制度。雖然戶籍制度的作用在弱化，然而由于就業、社會保險、醫療保障、子女教育、社會福利、住房保障等與戶籍緊緊捆綁在一起，讓沒有城市戶口的農民工在享受公民權利上遭遇了排斥性，戶籍不僅增加了農民工在城市生存和發展的成本，同時也因其所內含的不平等因素使得進城農民工難以融入城市社會，甚至帶來市民化的中斷。尤其是大都市，北京、上海、深圳、廣州每個城市都有上千萬的農民工，對此這些地方，戶籍制度的改革相對比較困難，但完全可以實行居住證制度，對于那些有穩定工作與收入的農民工，盡快融入與戶籍人口的公共品服務差距。其二是應把農民工納入城鎮保障房體系。如果農民工真正融入城市，一定要有居住場所。而目前農民工在城鎮有房比率不到1%，60%自己租賃，49.8%的農民工住在集體宿舍。農民工由于收入低，租住城中村等“臟、亂、差”地方。如果不解決農民工在城里住房問題，農民工在城市難有安身之所，城鎮化就成為一句空話。其二是應把農民工子女納入城鎮教育體系。1億多農民工，4500多萬留守兒童。如果不解決留守兒童問題，農民工也難以融入城市。目前流動兒童受教育狀況不及全國兒童的平均水平，失學率竟高達9.3%。城鎮由于老齡化的加劇，公辦學校生源不足，應強制把流動兒童納入到城市教育體系中去。其三是解決農民工的醫療社保服務問題。新農合如何讓農民工在城鎮看病是一個大問題，應該讓農民工享受到城市居民同等的醫療衛生公共服務。

第三，城鄉一體化要建立城鄉統一建設用地市場，讓農村集體土地直接入市。

城鄉一體化建設需要有配套的土地制度改革，實現農村、城市土地“同地、同權、同利”，應該建立類似的土地交易機制，使農民分離城市化中的土地增值收益，使進城農民獲得創業資本，這樣的城鄉一體化建設才是可持續的，才能夠促進農民收入的不斷增長和生活水平的不斷提高。建立城鄉統一的建設用地市場其實已提了數年，尤其是上屆三中全會，對土地政策邁出的步子很大，如給予農民長久的承包土地權等等。時光已過去五年，目前的確權頒證工作還沒有完全解決，最新的一號文件相關部門給出的時間是五年，可見這個工作在實際執行過程中面臨的難度。如何真正落實建立城鄉統一的建設用地市場，還需要更多的實質性政策來推動。有關農村非農建設用地能否真正做到同地同權同利，雖然各地已進行了諸多試點，如果沒有全國性的綱領性文件，城鄉統一還會繼續爭論下去。

目前我國數量龐大的農村集體建設用地普遍存在利用不合理、效率低下等問題。由于各種嚴格的限制，農民的承包地、宅基地、住房不能作為資本流動，很難帶來財產性收入。但現實情況卻是農村集體建設用地隱形市場活躍，違法用地屢禁不止，用地流轉權利缺乏可靠保障，如何打破堅冰，讓工業化與城鎮化過程中農民也能夠真正受益，需要進一步改革。建立城鄉統一的建設用地市場，必須讓集體土地入市。集體土地入市，其實各地都在做。各農村建設用地直接入市，至少可以帶來四大好處：拓寬了用地來源；增加了農民收入；探索了農村工業化的道路；化解了征地矛盾。早在十幾年前，廣東、浙江就有地方提出地方性的集體土地入市法規，全國不少地方也都在試點。有報道稱：“廣東農民的私下交易已較為普遍，并自發形成了一個宅基地流轉的地下市場”，“一些村民在靠出租宅基地上所建房屋獲得較為長期的穩定收益，而一些村民則將自己手中的宅基地使用權及其附在其上的建筑物通過各種形式出讓、出租，再用這些錢在城里買房買車，過起城市人的生活”。

農地直接入市的全國潛力如何？百萬億元農村建設用地入市將帶來多大的“農村沉睡資本”？據重慶市長黃奇帆測算，中國城市人口在城里需要的建設性用地是人均100平方米。而農民在農村的建設性用地大概是人均250平方米。如果有1億農民進了城市，需要城市提供1萬平方公里的土地，但農村建設用地大大節省出來了，所以18億畝耕地紅線不僅能夠守住，而且隨著城市化進程，耕地可以變成20億畝。全國城鄉建設用地有20多萬平方公里，至少可以承載二十幾億人，城鎮建設并不缺地，但目前的土地利用方式太粗放太浪費了。據廣東省調查，目前至少還有60多萬畝的農村集體建設用地閑臵。如何解決實際占地２億多畝，價值１００萬億元人民幣以上的農村建設用地使用權的流轉，建構全國統一的土地使用權體系，形成公開化的中國村鎮房市和構建中國房市的全流通格局，是一個令人無限想象的大問題。

“農村土地入市”須明確產權主體及權益分配機制，建立統一的產權交易市場。農村集體建設土地入市是未來的必然趨勢，但前提是須明確產權主體及權益分配機制，防止公權力侵占。目前我國的農村土地普遍存在主體虛位、主體混亂問題，未來應該確權發證，明確農民的權益，在此基礎上建設產權交易市場，開啟農村沉睡的資本。當地各地農地直接入市試點也有不少問題，比如隨意占用耕地出讓、轉讓、出租用于非農建設，低價出讓、轉讓和出租農村集體建設用地，隨意改變建設用途，用地權屬不清等。這些都應該在未來試驗中逐步完善。

“農村土地入市”還需引入競爭機制。農村集體土地的上市，顯然不宜走政府拍賣的老路，必須以打破土地一級市場的壟斷為目標，并與政府土地拍賣形成分庭抗禮的競爭態勢，地價才有望不受操控。

第四、賦予農民更多財產權利，早應該賦予的是農民集體土地的處臵權、抵押權和轉讓權。目前官方界定的農民財產權利主要包括農民的土地承包權、宅基地使用權、集體資產受益權。遺憾的是，目前農民的這個財產權利是受到各種約束，真正給農民帶來的受益很小。比如以農村建設用地來看，我國所有城鎮建設用地是2.5億畝，給城鎮居民帶來巨大的財產收益，農村的非農建設用地其實也有2.5億，但給農民帶來的收益極少。農民目前的整體收入中，來自財產權利的收入不足3%，但由于各種制度障礙，農村巨大的土地資產，目前基本上處于沉睡狀態，給農民帶來的財產性收入很低，這和農民擁有的巨量財產其實是不相適應的。公報提出要加快構建新型農業經營體系，賦予農民更多財產權利，推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配臵，完善城鎮化健康發展體制機制。這個內容也是此次公報三農方面最大的亮點。農民在農村的房子在家讓老鼠住，自己在城里打工卻只能住老鼠窩。農民的宅基地、承包地不能進行抵押貸款，城市資金進入不了農村，農民只能陷入衰落之中。

賦予農民更多的財產權利，就應該打破目前的各種障礙，讓農民的財產真正為農民帶來收益。農民擁有的最大的資產是土地，通過確權頒證，應該允許農民進行抵押貸款，進行出租轉讓。應該逐步縮小征地范圍與面積，允許農民帶地邁向工業化與城鎮化。改革開放之初，廣東珠三角農民建設工廠用來出租出借，至今不但繼續擁有增值后的土地與廠房，而且還得到巨大的借金分紅。而后來全國一刀切的強制性的低價征地高價賣出，受益的只是地方政府與老板。僅征地一項，改革開放后幾十萬億的土地增值收益離開農村，農民卻受益不多。未來應該讓農民更多地分享土地的增值收益。通過確權頒證，讓農民承包的農用土地獲得抵押、轉讓、處臵權，可以喚醒農村巨大的沉睡土地資本。目前農民最重要的資產就是土地，但這些土地卻是殘缺的，農民既不能用它來抵押貸款，也難以出租出借，進城打工的農民也只能兩頭掛。如果授予農民承包土地抵押權，將啟動農村金融市場，給農村發展帶來巨大契機。構建平等的土地市場，讓城鄉建設用地同地同權同利，可以打破目前的二元土地分割。目前的二元土地制度，導致現有農村經營性建設用地利用效率低下，土地規劃與用途管制沒有實質性建立起來，巨量小產權房尷尬存在，要通過新的制度設計，消解這些問題。還應該通過建立土地財產稅、土地資產經營管理制度與融資制度，改變目前基層政府單純賣地的土地財產行為，提高土地的利用效率。

第五，要城鄉生產要素平等交換，就應該破除目前單向的抽水機體系，引導城鄉要素的平等雙向交流。我國城鄉巨大差距的核心原因是長期以來城鄉要素的不平等交換，是農村資源要素向城市單向流動的結果，未來應該改變目前不平等的要素單向流動，允許城市資源要素向農村流動，實行城鄉互動的雙重循環，讓農民分享現代化的成果。

城鄉二元結構是目前制約我國城鄉發展一體化的主要障礙，也是我國城鄉差距愈拉愈大的主因，這種制度不但使城鄉生產要素交換不平等，而且形成一個巨大的抽水機系統，單向地把農村生產要素抽向城市：每年高考，數百萬的農村青年通過考學離開農村，每年還有近千萬的農村青年在完成義務教育后離開農村到城市及沿海地區打工，這些人力資源的輸出幾乎是單向的，回歸的比例極低；另外農村大量的資金通過郵政儲蓄及設在農村的金融機構網點輸向城市，而農村居民因為主要財產承包地與宅基地難以進行抵押從而很難得到金融貸款；農村每年大量的土地被低價征收用于工業與城市建設，而給予農民的補償卻極低。目前巨大的城鄉公共品服務“勢差”更加劇農村寶貴的人力、物力、財力大量單向地流入到城市，農村失血比造血多，長此以往，只能造成城市畸形繁榮，農村陷入衰落。

過去幾千年來我國城鄉差距一直不大，主要原因是城鄉雙重循環制度在起作用。中國特有的科舉制度讓農村的有志青年通過趕考流到城市，退休之后一般還會告老返鄉，解甲歸田，臵數畝良田，成為鄉坤。這種城鄉的人力雙重循環使鄉村不至于陷入衰落。我國目前出現的空心村等農村衰落現象都是因為單向的資源流動造成的，必須在制度上進行探索，讓城鄉要素實現平等交換，城鄉互動，實現城鄉雙重循環回復的鏈接，讓城里的人力、物力、財才也能夠向鄉村轉移，從而真正地實現城鄉一體化夢想。

（作者為中國人民大學農業與農村發展學院教授）

第四篇：新型城鎮化下的土地制度

新型城鎮化下的土地制度

發布時間：2014-4-4信息來源：中國金融

只有把土地農轉非的溢價增長過快和如何公平有效分配這兩個問題結合起來加以研究，進行頂層系統設計，才能真正有效推動我國城鎮化發展

推進新型城鎮化關鍵是改革

我國的城鎮化不僅長期滯后，而且質量和效率嚴重偏低，當前亟須轉變城鎮化發展方式，摒棄以土地擴張為核心、“見房不見人”的舊式城鎮化模式，走一條以資源節約、效率優先、“見房見人”的新型城鎮化道路。新型城鎮化需要解決的是人的問題(農民工的市民化)、消費問題(農民工難以市民化使得巨大的消費增長潛力難以釋放)和投入問題，而不是以房地產為中心、加快投資的問題。新型城鎮化完全不同于舊式城鎮化，因為它是圍繞著城鎮化本質來推動的城鎮化。城市化的本質是人的城市化，不是房地產化，不是土地的城市化。

新型城鎮化模式要靠新城市發展方式來推動，就是要加快城市資源利用方式轉型，形成節約高效的城市發展新模式。這是轉變經濟發展方式的重要內容。轉變經濟發展方式既要轉變工業發展方式，也要轉變城鎮化發展方式。隨意圈地、不講土地資源的利用效率和公共資源的合理布局是當前許多地方推進城鎮化的通病。2000～2010年，我國城鎮人口增長了45.9%，但建成區面積擴張更快，為64.4%，這說明城鎮土地利用不是集約，而是浪費，未來我國至少還有3億～4億人要城鎮化，土地短缺問題將會越來越突出。要使城鎮化發展可持續，必須轉變城鎮化資源利用方式，主要有兩個方向：一是由土地鋪張型轉為土地集約型。建設和土地的主管部門要放開容積率限制。各級政府要擺脫土地財政，重在提高土地利用效率。二是由規劃低效型轉為規劃高效型，主要通過提高城鎮化規劃水平和建設水平，來提高各級城市的綜合承載力。

轉變城鎮化的發展方式，關鍵是要改革制約新型城鎮化發展的體制機制。城鄉二元分割體制是城鎮化嚴重滯后的根本原因，戶籍制度、住房制度和公共服務體制都是嚴格城鄉分割的，這嚴重影響了城鎮化的速度和效率，必須通過加快城鄉二元體制改革來逐步消除，為此需推進三大體制轉型：一是改革農村土地制度和住房制度，二是改革戶籍制度，三是改革和完善公共服務體系。本文主要是探討什么樣的土地制度改革才能有效推動新型城鎮化發展。

土地制度改革的誤區

從有關文獻看，人們對土地制度改革與新型城鎮化發展關系的研究并不深入。不僅如此，還存在許多誤區。有一種觀點認為，中國三農問題的難以解決及城鎮化滯后的一個重要原因是土地沒有自由流動，沒有按照市場方式進行配置。事實真是如此嗎?從理論上來說，土地價格越來越高，土地利用的集約化程度應該也越高，但實際結果卻相反，我國城鎮用地的“大餅”越攤越大，地價越高越鼓勵擴張利用土地，而不是集約利用土地。如果中國的土地市場是被壓抑著的，那么

土地市場化就是價格越來越高，這好像與我國的實際情況很相符，但實際上土地價格高漲有兩種情況：一種情況是通過市場化推高，另一種情況是因為存在嚴重的土地供給壟斷或市場壟斷。我們的土地“招拍掛”制度是土地單邊供給壟斷的另一種形式，競標者有競爭，但這種競爭(投機抬價)能夠通過住房制度而轉嫁，因此，即使出最高的價拿地對于房地產商而言幾乎也沒有經營風險。

在現行城鎮土地國有、農村土地集體所有這一土地制度框架下，土地制度設計出了問題，并提出了土地私有化的建議。城市和農村的土地全部都私有化，這一問題就能解決了嗎?筆者的看法是：這不僅無助于問題的解決，反而會使城鎮郊區農民暴富。土地私有化后，出售土地變得更容易，而土地的一級市場卻被政府壟斷，最終導致的結果就是土地價格暴漲，進而推動房價泡沫。當然，土地暴漲推進房地產泡沫還需要一個條件，就是住房的投資屬性不斷放大而消費屬性則不斷降低。在這種情況下，土地的增值部分會被土地最初擁有者拿得更多，盡管對政府來講，這會抬高一級土地市場的成本，但只要存在轉嫁機制，那么這一過程照樣不會是市場化，而是壟斷鏈的延伸。

與此相關的是土地使用權的年限對土地價格的影響問題。從理論上來講，土地使用年限受限，價格就會受限。因此，有人提出，一次性征收購房者70年土地使用費，是推動價格上漲的原因。那么一次性收取永久使用費(類似土地私有)價格會更高，所以，一次性收取70年使用費并不是高地價的原因，或者說高地價與土地產權無關。那問題到底出在哪里呢?答案其實很簡單：土地農轉非所產生的增值部分如何分配與土地的性質沒有關系。公平有效的分配成為解決這一問題的核心。由農地向非農地的轉換將產生巨大的增值，這里便存在兩個問題：一是增值過度問題。壟斷與投機力量的共同推動，必然產生泡沫(特別在金融貨幣政策寬松的環境中)，這種泡沫就是土地價格的過度增長，而土地價格過高必然轉嫁到住房價格上，進而明顯提高城鎮化的成本，阻礙人口城鎮化進程，使得城市發展變成了較單一的(或割裂的)土地城市化或房地產化過程，本質型的城鎮化(農民市民化)被嚴重抑制。二是新產生的巨大收益如何分配才更合理、更有利于社會公平呢?在當前體制、政策下，如果采取土地私有化的模式，轉化收益將大部分被郊區農民所得，其次是房地產商、政府所得;而采取土地收歸國有的方式，土地收益主要被政府和房地產商所得，轉換土地的農民有所損失，利益受損的將是新城鎮居民(包括農民工、城市住房貧困家庭及外籍城市常住人口)。這種土地增值趨勢與土地所有權無關，自由市場化或壟斷市場化都無法有效地分配這種超額的增值收益，相反，會產生巨大的尋租空間和財富嚴重分配不均。因此，解決之道不是土地所有權的變更，而是創造出一套公平有效的土地增值分配制度。

設計和推動土地農轉非收益分配制度改革

正如前面分析的，土地農轉非的溢價增長過快和如何公平有效分配已成為我國土地制度改革的核心問題。這兩者共同作用的結果是城鎮化成本過高，土地利用卻極端粗放，因為土地越擴張，政府和房地產商獲得的收益越高，而集約利用土地的收益很低。要把這兩個問題結合起來加以研究，進行頂層系統設計，并研究制定周密的實施改革方案，進而真正有效推動我國城鎮化發展。

一是強化土地稅收調節作用。土地稅收制度要區分兩種情況，一種是對土地農轉非實行特定的土地征稅制度，另一種是對已市場化土地的再利用實行一套普通的征稅制度。土地農轉非的增值是一次性的，與經濟發展水平有關，但與政府管理、房地產商經營能力無關，更不是土地所有者或經營者創造的，因此，這種高額增值收益主要應成為國家稅收，既不能主要分配給地方政府作為其預算外收入，也不能主要分配給擁有土地產權(經營權)的農民。土地農轉非的增值稅應屬于共享稅，中央占大頭，地方和個人占小頭。中央土地收益可用于全社會保障投入，包括農民工和郊區農民市民化的社會保障投入，也可作為支持地方保障房建設的資金，地方政府獲得的土地收入則主要用于基礎設施建設和保障房建設。這樣就可以減少地方政府對土地財政的依賴，使土地增值用于全民分享。而對存量土地再利用的征稅則是對現有的土地稅收制度進行優化。這兩種土地征稅制度將從多方面促進新型城鎮化發展，如抑制土地城鎮化和房地產化過程，使地方政府把更多的精力放在土地的更新利用上，加大土地的開發密度，提高土地的集約化使用水平。

二是逐步打通農村宅基地與城市用地的界線，統一城鄉非農土地市場。這樣做的目的就是打破政府對土地一級市場的壟斷，增加土地供應量。按目前的部門法規，農民利用集體土地建設住房是合法的(符合憲法和土地法)，而在同樣的集體土地上建房轉讓給城市居民便變成非法，這樣的解釋不能令人信服。農民城市化過程是帶著土地的，農村的宅基地不能因為它是集體性質就不能進入土地交易市場，相反，在我國土地資源短缺的情況下這是一筆巨大的存量資源，卻沒有得到有效利用。盤活這部分存量不僅能有效增加土地供給，加快農民市民化，而且將有效打破政府對土地一級市場的完全壟斷，形成有效的土地競爭市場，因此，要加快破解宅基地轉化為商品土地的體制和政策障礙。增加土地供給還有一個重要渠道，就是對城市存量土地的重新開發。從提高土地資源利用效率和交通效率角度，應把城市發展的重點轉向存量土地的再開發上，加密中心城區的住房建設密度。城市樓房是隨著經濟發展水平和人口密度的提高而不斷增高的，如紐約的曼哈頓住房是從平均2層樓改造上升到5層，再上升到10層、20層，最后固定在目前的平均40～50層。而要加密中心城區住房密度，一個重要的政策障礙必須破除，即對住房容積率的過度管制必須明顯放松，日本等國的經驗均表明，節約土地的最好辦法就是提高容積率。

三是盡快完善住房稅收制度，抑制投機需求，從需求上為土地擴張減壓。房價長期過快增長的一個重要原因是房地產稅收政策存在重大缺陷，即長期免征房地產投資所得稅和物業稅。要建立鼓勵一戶一套住房的制度，對一套住房可以免征保有環節稅收，考慮到我國的實際，對第二套房可采取低稅率政策，但對第三套以上的住房則應采取高稅率政策，在一定程度上抑制住房的投資(投機)需求，使房價和地價上漲缺乏根本動力。

第五篇：×××開發區改革土地使用制度初探

運用市場機制配置土地資產是開發區經營城市的必然選擇

——×××開發區改革土地使用制度初探

×××開發區自92年建區至今累計出讓國有土地使用權面積1035.8305公頃，有償用地面積占總用地面積（國有）的94%，有償用地所取得的土地收益，為開發區的起步發展提供了原始積累。但是隨著征地費用的不斷提高，國家調整土地收益分配制度的政策出臺以后，傳統的以協議出讓方式為主的有償用地所獲取的土地收益幾乎為零，逐漸減少的土地收益已經遠遠不能滿足開發區日益發展的需要，開發區基礎設施建設的規模越來越大，資金缺口越來越嚴重，使開發區在建設資金上面臨舉步維艱的困難局面。因此，如何加強和發揮市場機制在土地資產運營中的積極作用，實現市場機制與政府宏觀調控的有機結合，促進資源的集約利用，為政府增加財政收入，解決建設資金困難，顯得尤為迫切。

——土地招標拍賣是深化土地使用制度的必然結果，是經營城市的必然選擇。

以“公開、公平、公正”為主要特征的招標拍賣方式，將土地的供應、土地價格的確定、土地使用權的獲得由政府行為轉為市場行為，處于社會公眾的監督之下，在增加政府土地收益的同時，也消除了土地出讓中腐敗現象發生的可能。我國的法律、法規對國有土地使用權招標拍賣的范圍有明確的規定和要求。《城市房地產管理法》規定：“土地使用權出讓，可以采取拍賣、招標或者雙方協議的方式。商業、旅游、娛樂和豪華住宅用地，有條件的必須采取招標拍賣方式。”《國務院辦公廳關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》（國辦發[1999]39號）、《國務院辦公廳關于加強土地資產管理的通知》[國辦發（2000）15號]和省國土資源廳的有關文件都明確要求，商業、旅游、娛樂和住宅的經營性用地必須采取招標拍賣的方式進行。許多地方認真貫徹國家的政策要求，在土地招標拍賣，顯化城市土地資產價值，促進城市土地集約利用，加快建設，增加政府財政收入，強化城市在地方經濟發展中的主導地位等方面取得了非常成功的經驗。我市在近幾年的城市建設中，在這方面也有長足的進展，為今后xxx開發區的改革指明了方向，提供了有力的借鑒。

——xxx開發區改革土地使用制度的現實條件。

一件事物的發生發展必須具備相應的前提條件，就以“經營城市”這一概念來講，xxx開發區的目前情況，首先我們認為xxx開發區不是“城市”，不具備城市的基本要素，就它的產業結構和經濟構成來看，它是以第二產業為主的工業區，與城市的概念差別很大，城市人氣不足，用地結構以工業用地為主，占全區總用地面積的90%以上，第三產業發展比例較小，僅占全區國民經濟構成的15%，第三產業等經營性用地僅占總用地面積的4%。而土地資產的招標和拍賣的對象則是以經營性用地為主，其他用地不具備采取招標拍賣的條件。其次招標、拍賣方式是以獲取最高出讓金為目的，而xxx開發區的核心工作是招商引資，提高地價片面追求最高出讓金，會使我們在本來就比較被動的競爭中，處于更加不利的地位。目前周邊北京、天津等地的開發區和我們競爭非常激烈，他們現在對一些高科技、大規模和外資項目采取地價優勢和我們競爭，xxx開發區在這方面本來就處于劣勢，如果我們不加選擇的改革用地方式，提高地價，勢必會影響開發區的招商引資工作。綜上所述，我們認為xxx開發區的土地招標拍賣工作任重而道遠，需要我們根據政府對用地的要求、國家的產業政策、土地用途和規劃限制條件等綜合因素來選擇最切實際的土地出讓方式。

——明確方向、負重前行，為改革用地制度做好積極準備。

雖然目前xxx開發區在運用市場機制配置城市土地的工作上還有相當一段距離，但是隨著社會主義市場經濟體制的不斷建立和完善，作為市場機制中的最基本要素之一的土地，必然會逐步由計劃經濟下的傳統模式向引入市場機制過渡，這是必然的趨勢和方向，是解決開發區建設資金不足的良好途徑，是建立社會主義市場經濟的客觀要求。因此我們必須做好積極的準備，努力尋求政府與市場的最佳銜接點，找準突破口，加大工作力度，積極推進土地資產的市場化過渡，推進國有土地招標拍賣工作。我們主要應做好以下幾個方面的工作。

一是引導產業結構的調整，努力發展城市第三產業，使xxx開發區向城市化過渡。在繼續堅持高科技、外向型的招商方針基礎上，積極鼓勵、扶持和引導發展第三產業，提高第三產業在國民經濟中的比重，通過發展第三產業，聚攏“人氣”，提高城市品位，積極創造土地增值的空間。

二是建設政府土地儲備制度，強化政府對土地一級市場的宏觀調控。建立土地收購儲備出讓機制，發揮土地收購儲備制度對土地“源頭”的控制作用。強化政府對土地一級市場的宏觀管理，通過抓土地“統一收購權”和“統一批發權”，實行“政府主導型”的土地儲備制度。一方面把原先分散在各土地使用者手中的土地集中起來，由政(本文權屬文秘之音所有，更多文章請登陸www.tmdps.cn查看)府統一調配；另一方面，以儲備中心為基地，通過政府土地部門一個“口子”向市場供地，強化政府在土地供應上的主導地位，為實行招標拍賣奠定基礎。同時政府應加強土地供應的計劃性，土地管理部門要依據市場需求，合理確定用地規模，改變過去單純隨項目供地的方式，形成先由政府編制計劃，由市場主動選擇項目的新機制，以供應引導和制約需求，充分發揮出市場優化配置土地資源的基礎性作用。

三是建立切實可行的政策措施和組織體系，為土地招標拍賣提供有力保障。要實行土地招標拍賣，推進土地收購儲備，必須加強政府的統一管理和協調，為此要有比較完善的配套政策和組織保障，將市場化的供地方式至于規范運行的軌道。