第一篇：新型城鎮(zhèn)化下的土地制度

新型城鎮(zhèn)化下的土地制度

發(fā)布時間：2014-4-4信息來源：中國金融

只有把土地農(nóng)轉(zhuǎn)非的溢價增長過快和如何公平有效分配這兩個問題結(jié)合起來加以研究，進(jìn)行頂層系統(tǒng)設(shè)計，才能真正有效推動我國城鎮(zhèn)化發(fā)展

推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化關(guān)鍵是改革

我國的城鎮(zhèn)化不僅長期滯后，而且質(zhì)量和效率嚴(yán)重偏低，當(dāng)前亟須轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化發(fā)展方式，摒棄以土地擴(kuò)張為核心、“見房不見人”的舊式城鎮(zhèn)化模式，走一條以資源節(jié)約、效率優(yōu)先、“見房見人”的新型城鎮(zhèn)化道路。新型城鎮(zhèn)化需要解決的是人的問題(農(nóng)民工的市民化)、消費問題(農(nóng)民工難以市民化使得巨大的消費增長潛力難以釋放)和投入問題，而不是以房地產(chǎn)為中心、加快投資的問題。新型城鎮(zhèn)化完全不同于舊式城鎮(zhèn)化，因為它是圍繞著城鎮(zhèn)化本質(zhì)來推動的城鎮(zhèn)化。城市化的本質(zhì)是人的城市化，不是房地產(chǎn)化，不是土地的城市化。

新型城鎮(zhèn)化模式要靠新城市發(fā)展方式來推動，就是要加快城市資源利用方式轉(zhuǎn)型，形成節(jié)約高效的城市發(fā)展新模式。這是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要內(nèi)容。轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式既要轉(zhuǎn)變工業(yè)發(fā)展方式，也要轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化發(fā)展方式。隨意圈地、不講土地資源的利用效率和公共資源的合理布局是當(dāng)前許多地方推進(jìn)城鎮(zhèn)化的通病。2000～2010年，我國城鎮(zhèn)人口增長了45.9%，但建成區(qū)面積擴(kuò)張更快，為64.4%，這說明城鎮(zhèn)土地利用不是集約，而是浪費，未來我國至少還有3億～4億人要城鎮(zhèn)化，土地短缺問題將會越來越突出。要使城鎮(zhèn)化發(fā)展可持續(xù)，必須轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化資源利用方式，主要有兩個方向：一是由土地鋪張型轉(zhuǎn)為土地集約型。建設(shè)和土地的主管部門要放開容積率限制。各級政府要擺脫土地財政，重在提高土地利用效率。二是由規(guī)劃低效型轉(zhuǎn)為規(guī)劃高效型，主要通過提高城鎮(zhèn)化規(guī)劃水平和建設(shè)水平，來提高各級城市的綜合承載力。

轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化的發(fā)展方式，關(guān)鍵是要改革制約新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的體制機制。城鄉(xiāng)二元分割體制是城鎮(zhèn)化嚴(yán)重滯后的根本原因，戶籍制度、住房制度和公共服務(wù)體制都是嚴(yán)格城鄉(xiāng)分割的，這嚴(yán)重影響了城鎮(zhèn)化的速度和效率，必須通過加快城鄉(xiāng)二元體制改革來逐步消除，為此需推進(jìn)三大體制轉(zhuǎn)型：一是改革農(nóng)村土地制度和住房制度，二是改革戶籍制度，三是改革和完善公共服務(wù)體系。本文主要是探討什么樣的土地制度改革才能有效推動新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。

土地制度改革的誤區(qū)

從有關(guān)文獻(xiàn)看，人們對土地制度改革與新型城鎮(zhèn)化發(fā)展關(guān)系的研究并不深入。不僅如此，還存在許多誤區(qū)。有一種觀點認(rèn)為，中國三農(nóng)問題的難以解決及城鎮(zhèn)化滯后的一個重要原因是土地沒有自由流動，沒有按照市場方式進(jìn)行配置。事實真是如此嗎?從理論上來說，土地價格越來越高，土地利用的集約化程度應(yīng)該也越高，但實際結(jié)果卻相反，我國城鎮(zhèn)用地的“大餅”越攤越大，地價越高越鼓勵擴(kuò)張利用土地，而不是集約利用土地。如果中國的土地市場是被壓抑著的，那么

土地市場化就是價格越來越高，這好像與我國的實際情況很相符，但實際上土地價格高漲有兩種情況：一種情況是通過市場化推高，另一種情況是因為存在嚴(yán)重的土地供給壟斷或市場壟斷。我們的土地“招拍掛”制度是土地單邊供給壟斷的另一種形式，競標(biāo)者有競爭，但這種競爭(投機抬價)能夠通過住房制度而轉(zhuǎn)嫁，因此，即使出最高的價拿地對于房地產(chǎn)商而言幾乎也沒有經(jīng)營風(fēng)險。

在現(xiàn)行城鎮(zhèn)土地國有、農(nóng)村土地集體所有這一土地制度框架下，土地制度設(shè)計出了問題，并提出了土地私有化的建議。城市和農(nóng)村的土地全部都私有化，這一問題就能解決了嗎?筆者的看法是：這不僅無助于問題的解決，反而會使城鎮(zhèn)郊區(qū)農(nóng)民暴富。土地私有化后，出售土地變得更容易，而土地的一級市場卻被政府壟斷，最終導(dǎo)致的結(jié)果就是土地價格暴漲，進(jìn)而推動房價泡沫。當(dāng)然，土地暴漲推進(jìn)房地產(chǎn)泡沫還需要一個條件，就是住房的投資屬性不斷放大而消費屬性則不斷降低。在這種情況下，土地的增值部分會被土地最初擁有者拿得更多，盡管對政府來講，這會抬高一級土地市場的成本，但只要存在轉(zhuǎn)嫁機制，那么這一過程照樣不會是市場化，而是壟斷鏈的延伸。

與此相關(guān)的是土地使用權(quán)的年限對土地價格的影響問題。從理論上來講，土地使用年限受限，價格就會受限。因此，有人提出，一次性征收購房者70年土地使用費，是推動價格上漲的原因。那么一次性收取永久使用費(類似土地私有)價格會更高，所以，一次性收取70年使用費并不是高地價的原因，或者說高地價與土地產(chǎn)權(quán)無關(guān)。那問題到底出在哪里呢?答案其實很簡單：土地農(nóng)轉(zhuǎn)非所產(chǎn)生的增值部分如何分配與土地的性質(zhì)沒有關(guān)系。公平有效的分配成為解決這一問題的核心。由農(nóng)地向非農(nóng)地的轉(zhuǎn)換將產(chǎn)生巨大的增值，這里便存在兩個問題：一是增值過度問題。壟斷與投機力量的共同推動，必然產(chǎn)生泡沫(特別在金融貨幣政策寬松的環(huán)境中)，這種泡沫就是土地價格的過度增長，而土地價格過高必然轉(zhuǎn)嫁到住房價格上，進(jìn)而明顯提高城鎮(zhèn)化的成本，阻礙人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程，使得城市發(fā)展變成了較單一的(或割裂的)土地城市化或房地產(chǎn)化過程，本質(zhì)型的城鎮(zhèn)化(農(nóng)民市民化)被嚴(yán)重抑制。二是新產(chǎn)生的巨大收益如何分配才更合理、更有利于社會公平呢?在當(dāng)前體制、政策下，如果采取土地私有化的模式，轉(zhuǎn)化收益將大部分被郊區(qū)農(nóng)民所得，其次是房地產(chǎn)商、政府所得;而采取土地收歸國有的方式，土地收益主要被政府和房地產(chǎn)商所得，轉(zhuǎn)換土地的農(nóng)民有所損失，利益受損的將是新城鎮(zhèn)居民(包括農(nóng)民工、城市住房貧困家庭及外籍城市常住人口)。這種土地增值趨勢與土地所有權(quán)無關(guān)，自由市場化或壟斷市場化都無法有效地分配這種超額的增值收益，相反，會產(chǎn)生巨大的尋租空間和財富嚴(yán)重分配不均。因此，解決之道不是土地所有權(quán)的變更，而是創(chuàng)造出一套公平有效的土地增值分配制度。

設(shè)計和推動土地農(nóng)轉(zhuǎn)非收益分配制度改革

正如前面分析的，土地農(nóng)轉(zhuǎn)非的溢價增長過快和如何公平有效分配已成為我國土地制度改革的核心問題。這兩者共同作用的結(jié)果是城鎮(zhèn)化成本過高，土地利用卻極端粗放，因為土地越擴(kuò)張，政府和房地產(chǎn)商獲得的收益越高，而集約利用土地的收益很低。要把這兩個問題結(jié)合起來加以研究，進(jìn)行頂層系統(tǒng)設(shè)計，并研究制定周密的實施改革方案，進(jìn)而真正有效推動我國城鎮(zhèn)化發(fā)展。

一是強化土地稅收調(diào)節(jié)作用。土地稅收制度要區(qū)分兩種情況，一種是對土地農(nóng)轉(zhuǎn)非實行特定的土地征稅制度，另一種是對已市場化土地的再利用實行一套普通的征稅制度。土地農(nóng)轉(zhuǎn)非的增值是一次性的，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有關(guān)，但與政府管理、房地產(chǎn)商經(jīng)營能力無關(guān)，更不是土地所有者或經(jīng)營者創(chuàng)造的，因此，這種高額增值收益主要應(yīng)成為國家稅收，既不能主要分配給地方政府作為其預(yù)算外收入，也不能主要分配給擁有土地產(chǎn)權(quán)(經(jīng)營權(quán))的農(nóng)民。土地農(nóng)轉(zhuǎn)非的增值稅應(yīng)屬于共享稅，中央占大頭，地方和個人占小頭。中央土地收益可用于全社會保障投入，包括農(nóng)民工和郊區(qū)農(nóng)民市民化的社會保障投入，也可作為支持地方保障房建設(shè)的資金，地方政府獲得的土地收入則主要用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和保障房建設(shè)。這樣就可以減少地方政府對土地財政的依賴，使土地增值用于全民分享。而對存量土地再利用的征稅則是對現(xiàn)有的土地稅收制度進(jìn)行優(yōu)化。這兩種土地征稅制度將從多方面促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，如抑制土地城鎮(zhèn)化和房地產(chǎn)化過程，使地方政府把更多的精力放在土地的更新利用上，加大土地的開發(fā)密度，提高土地的集約化使用水平。

二是逐步打通農(nóng)村宅基地與城市用地的界線，統(tǒng)一城鄉(xiāng)非農(nóng)土地市場。這樣做的目的就是打破政府對土地一級市場的壟斷，增加土地供應(yīng)量。按目前的部門法規(guī)，農(nóng)民利用集體土地建設(shè)住房是合法的(符合憲法和土地法)，而在同樣的集體土地上建房轉(zhuǎn)讓給城市居民便變成非法，這樣的解釋不能令人信服。農(nóng)民城市化過程是帶著土地的，農(nóng)村的宅基地不能因為它是集體性質(zhì)就不能進(jìn)入土地交易市場，相反，在我國土地資源短缺的情況下這是一筆巨大的存量資源，卻沒有得到有效利用。盤活這部分存量不僅能有效增加土地供給，加快農(nóng)民市民化，而且將有效打破政府對土地一級市場的完全壟斷，形成有效的土地競爭市場，因此，要加快破解宅基地轉(zhuǎn)化為商品土地的體制和政策障礙。增加土地供給還有一個重要渠道，就是對城市存量土地的重新開發(fā)。從提高土地資源利用效率和交通效率角度，應(yīng)把城市發(fā)展的重點轉(zhuǎn)向存量土地的再開發(fā)上，加密中心城區(qū)的住房建設(shè)密度。城市樓房是隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人口密度的提高而不斷增高的，如紐約的曼哈頓住房是從平均2層樓改造上升到5層，再上升到10層、20層，最后固定在目前的平均40～50層。而要加密中心城區(qū)住房密度，一個重要的政策障礙必須破除，即對住房容積率的過度管制必須明顯放松，日本等國的經(jīng)驗均表明，節(jié)約土地的最好辦法就是提高容積率。

三是盡快完善住房稅收制度，抑制投機需求，從需求上為土地擴(kuò)張減壓。房價長期過快增長的一個重要原因是房地產(chǎn)稅收政策存在重大缺陷，即長期免征房地產(chǎn)投資所得稅和物業(yè)稅。要建立鼓勵一戶一套住房的制度，對一套住房可以免征保有環(huán)節(jié)稅收，考慮到我國的實際，對第二套房可采取低稅率政策，但對第三套以上的住房則應(yīng)采取高稅率政策，在一定程度上抑制住房的投資(投機)需求，使房價和地價上漲缺乏根本動力。

第二篇：新型城鎮(zhèn)化亟待深化土地制度改革

新型城鎮(zhèn)化亟待深化土地制度改革

發(fā)布時間：2014-3-25信息來源：中國經(jīng)濟(jì)周刊

土地制度改革要以財稅制度改革為突破口，首先要完善分稅制和轉(zhuǎn)移支付制度，讓地方政府有與其事權(quán)相匹配的財稅收入，擺脫對土地出讓金的依賴。

鄭振源

城鎮(zhèn)化是三大生產(chǎn)要素(資本、土地、勞動力)在一定制度下不斷流動、重組的結(jié)果。我們要實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化，就需要研究支配這些生產(chǎn)要素運動的制度是什么。這制度是在什么思想觀念下形成的，它是怎樣運作的，所造成的利益結(jié)構(gòu)、利益鏈?zhǔn)窃鯓拥模茉谑裁吹胤剑斐擅艿捏w制性原因是什么。然后我們才能找到改革的重點和改革的內(nèi)容。

現(xiàn)行土地制度對城鎮(zhèn)化的貢獻(xiàn)

支配城鎮(zhèn)化要素流動的制度有三個：一個是財稅制度，一個是戶籍制度，一個是土地制度。

規(guī)定現(xiàn)行的土地制度有兩部法律：《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》。《土地管理法》是在什么情況下形成的呢?

1985年和1992至1993年我國曾兩度出現(xiàn)耕地面積的大幅減少，這反映了城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)的矛盾。

于是中央下了一個文件：要用世界上最嚴(yán)格的土地管理制度保護(hù)耕地，嚴(yán)格控制建設(shè)用地。怎樣保護(hù)、怎樣控制?結(jié)果就采用計劃配置的辦法。在這種思路下就形成了1998年版的《土地管理法》。

這部法律的內(nèi)容可以概括為三點：

一是禁止農(nóng)村宅基地流動，禁止集體土地進(jìn)入建設(shè)用地市場，擴(kuò)大征地范圍，以國家征地作為新增建設(shè)用地的唯一途徑，由政府壟斷整個建設(shè)用地的供給。

二是由中央決定耕地和建設(shè)用地配置的指令性控制指標(biāo)。通過總體規(guī)劃和計劃，把這些指標(biāo)層層分解下達(dá)到基層，根據(jù)這些指標(biāo)劃定土地利用區(qū)和確定每塊土地的用途、單位和個人必須按規(guī)劃確定的用途使用土地。

三是為保證規(guī)劃計劃指標(biāo)的實現(xiàn)，又規(guī)定了一套高度集權(quán)的、復(fù)雜的行政審批制度，大凡土地用途轉(zhuǎn)用、權(quán)屬轉(zhuǎn)變都要經(jīng)過上級主管部門審批。

現(xiàn)在我們這個世界上最嚴(yán)格的計劃配置的土地制度對城鎮(zhèn)化有什么貢獻(xiàn)?

第一，政府通過低價征地，在2003—2012年10年間共征得374萬公頃的土地。3萬、4萬塊錢一畝就可以把地拿過來。

第二，農(nóng)民工不能市民化，這樣就維持了2.5億的廉價勞動力。

第三，通過低價征收、高價出讓，10年內(nèi)政府就吸收了15.2萬億的出讓金。這筆出讓金刨掉征地成本、一級開發(fā)成本后，政府差不多能拿到5.5萬億的凈收益。這其中約六成的凈收益被用于城市建設(shè)。此外，政府拿到地后，還可以將土地抵押貸款。通過這些方式，政府大約可籌到11萬億低成本的資金。

依靠這樣廉價的三大生產(chǎn)要素，中國城鎮(zhèn)化的進(jìn)展非常迅速。1981—2010年城鎮(zhèn)化率從20%一下提高到50%，花30年時間走了國外50年、100年要走的道路。

現(xiàn)行土地制度的弊端

但這個土地制度造成了六大弊端：

第一，禁止農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)，農(nóng)村宅基地不能賣、不能轉(zhuǎn)讓，禁止集體土地進(jìn)入建設(shè)市場，特別是進(jìn)入房地產(chǎn)市場，這樣就造成集體所有制、國家所有制產(chǎn)權(quán)的不平等。

第二，擴(kuò)大征地范圍，把征地作為新增建設(shè)用地的唯一途徑，并且低價征地，造成失地農(nóng)民貧困化。2007年以來強制拆遷的惡性事件不斷，原因就是征地價格太低，剝奪了農(nóng)民的財產(chǎn)。

第三，通過低價征地、高價出讓，構(gòu)建了5萬多億元的“賣地財政”，刺激地方政府多圈地、征地、賣地。現(xiàn)在各地都在大辦開發(fā)區(qū)、大造新城。開發(fā)區(qū)多了，地方政府的錢也就多了，結(jié)果是富了開發(fā)商，肥了貪官污吏，擴(kuò)大了貧富差距。

第四，政府壟斷建設(shè)用地供給，通過指令性規(guī)劃計劃配置土地資源。有的地方土地資源多，項目卻很少，造成土地資源浪費;有的地方土地指標(biāo)不夠，又申請不到指標(biāo)，于是造成大量違法用地。

第五，建設(shè)用地指標(biāo)下去后，1/3的指標(biāo)無償供給劃撥用地，政府辦公大樓、大學(xué)城、城市里的大馬路、大廣場都是劃撥用地，不用交出讓金，結(jié)果每個城市都有豪華的政府大樓，禁而不絕。劃撥使用造成土地粗放利用，降低了城市土地的利用效率。

第六，盡管2/3的建設(shè)用地指標(biāo)通過市場出讓給開發(fā)商，但現(xiàn)在的土地市場是一個行政控制的偽市場。下達(dá)的指標(biāo)，地方政府首先給開發(fā)區(qū)用，給市政府拉來的項目用。為了爭奪投資項目，政府又用行政手段把地價壓得很低。因土地便宜，開發(fā)商和企業(yè)拿到地以后就粗放利用。

結(jié)論是：現(xiàn)行計劃配置式的土地制度雖然促進(jìn)了高速度的城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟(jì)增長，但是土地配置的效率很低，而且擴(kuò)大了城鄉(xiāng)差距、貧富差距，造成許多社會矛盾。這樣大規(guī)模的低價征地模式、粗放型的建設(shè)用地模式不可持續(xù)，以“賣地財政”為支撐的城鎮(zhèn)化也不可持續(xù)，所以要實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化就必須深化土地制度改革。

必須由市場來配置土地

土地制度怎么改?我認(rèn)為現(xiàn)行計劃配置式的土地管理制度不可持續(xù)，必須改為市場配置。只有利用市場配置土地資源才能提高資源配置效率、土地利用效率、均衡各方面的利益，保證城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化。所以我認(rèn)為土地制度改革的核心就是改計劃配置為市場配置。

我認(rèn)為要搞市場配置第一件工作是要建立一個開放、競爭、城鄉(xiāng)統(tǒng)一而有序的土地市場。第二則是建立適應(yīng)市場配置的宏觀調(diào)控體系。

如何建立開放、競爭、城鄉(xiāng)統(tǒng)一而有序的土地市場，我認(rèn)為要做四項工作：

首先要轉(zhuǎn)變政府職能，要劃清政府與市場的界限，哪些是政府辦、哪些是市場辦，這樣才能改變現(xiàn)在政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化為市場主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化。

第二項工作是要完善土地產(chǎn)權(quán)制度，平等保護(hù)集體土地產(chǎn)權(quán)。

第三項工作是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場。

第四項工作是改革征地制度。這又包括三個方面的工作：

一、要縮小征地范圍，縮小到公共利益需要的范圍之內(nèi)，不要為開發(fā)商、為企業(yè)去征地;

二、要給被征地人公平的補償，土地、房子值多少錢就補償多少錢，使被征地人的利益不受損害。

三、要規(guī)定并嚴(yán)格執(zhí)行合意加公示的征地程序。

征地程序包括三個階段：政府征這塊地先發(fā)公告，開聽證會，讓被征的人發(fā)表意見，征這塊地是否符合公共利益，是不是必須征這塊地，最后大家同意了就征。

下一步就進(jìn)入調(diào)查、制定征地補償方案。補償方案不是政府來定，要和被征地人平等協(xié)商定下補償價格和補償方式。達(dá)不成協(xié)議，交法院仲裁、判決。

達(dá)成協(xié)議，定下雙方合意的補償方案后，進(jìn)入下一道程序，先補償后交地，登記換證。這樣才能使征地變成和諧征地。

第二件工作是要建立適應(yīng)市場配置的國家宏觀調(diào)控體系。

政府有四種調(diào)控手段：第一，要有公眾參與式的規(guī)劃和計劃。第二，正確實施土地用途分區(qū)。第三，建立能促進(jìn)節(jié)約用地、優(yōu)化配置、公平分配土地收益的財稅制度;要使稅收、投資、補貼成為國家調(diào)控土地的主要手段。第四，改革行政審批制度，簡政放權(quán)。

最后，土地制度改革要以財稅制度改革為突破口，首先要完善分稅制和轉(zhuǎn)移支付制度，讓地方政府有與其事權(quán)相匹配的財稅收入，擺脫對土地出讓金的依賴。這樣，土地制度改革才能一項一項地推動。所以，我說土地制度改革要以財稅制度改革為突破口，隨著財稅制度改革的進(jìn)度，漸進(jìn)地、協(xié)調(diào)地推進(jìn)各項土地制度改革。

(作者系原國家土地管理局規(guī)劃司副司長、中國老年科技工作者協(xié)會國土資源分會土地與環(huán)境專業(yè)委員分會主任)

第三篇：新型城鎮(zhèn)化應(yīng)嚴(yán)防土地財政

新型城鎮(zhèn)化應(yīng)嚴(yán)防土地財政

2013-01-01

經(jīng)濟(jì)學(xué)家斯蒂格利茨曾預(yù)言：中國的城鎮(zhèn)化與美國的高科技發(fā)展將是深刻影響21世紀(jì)人類發(fā)展的兩大課題。新型城鎮(zhèn)化承載著“最大內(nèi)需所在和結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要依托”，是產(chǎn)業(yè)發(fā)展推動的人口聚集和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的必然產(chǎn)物；隨著經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量和效益的提高，新型城鎮(zhèn)化還代表了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換、生活方式、生產(chǎn)方式的升級。

城鎮(zhèn)化目前面臨著土地利用、社會平衡、環(huán)境資源、城市發(fā)展四大問題，土地問題是城鎮(zhèn)化不可回避的重中之重的問題。有媒體曝出，國土部醞釀存量土地管理的新規(guī)定，以增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地供給，穩(wěn)定地價預(yù)期。按照研討中的制度設(shè)計，除規(guī)劃用于商品住宅等經(jīng)營性房地產(chǎn)開發(fā)的地塊，必須由政府依法收回、收購重新招拍掛外，允許原土地使用權(quán)人自行開發(fā)、允許開發(fā)主體通過收購進(jìn)行集中開發(fā)、允許農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)自行組織開發(fā)。

國土部新規(guī)主要意義在于利用政策的積極引導(dǎo)，盤活現(xiàn)有未開發(fā)的存量土地。在解決土地市場供需矛盾、緩解地王壓力的同時，更有利于城市城鎮(zhèn)化進(jìn)程。這并不意味著土地出讓制度退回“協(xié)議出讓”的時代，該政策本身并非是對現(xiàn)行的經(jīng)營性土地“一律招拍掛”的松動。

但有媒體報道，2012年許多地方城市土地出讓金驟減，據(jù)偉業(yè)我愛我家統(tǒng)計，2012年1至11月一線城市土地出讓金為1661億元，比上年同期下降41．5％。這使得地方財政壓力陡增，在大力發(fā)展城鎮(zhèn)化背景下，已有不少地方政府與房地產(chǎn)企業(yè)把未來城鎮(zhèn)化看作是房地產(chǎn)業(yè)的救星。進(jìn)入2012年11月后，國內(nèi)多個城市開始集中推地，土地市場儼然點燃了冬天里的一把火。繼10月全國賣地1．33億平方米、同比增8％之后，北京、上海、廣州、深圳等國內(nèi)20個主要城市，上周的土地市場供應(yīng)量和成交量又雙雙環(huán)比上升。

有分析認(rèn)為，當(dāng)前地方財政對土地出讓收入的依賴仍然較重，受調(diào)控政策影響，2012年上半年土地出讓收入減少也讓地方財政倍感壓力。況且，地方債務(wù)也需要償還，在保證調(diào)控力度的基礎(chǔ)上，地方政府將持續(xù)保持土地出讓力度，在新型城鎮(zhèn)化中難免出現(xiàn)地方政府巧立名目賣地的現(xiàn)象，對此應(yīng)當(dāng)予以警惕。

第四篇：新型城鎮(zhèn)化與土地制度改革

新型城鎮(zhèn)化與土地制度改革

發(fā)布時間：2014-4-4信息來源：中國青年報

當(dāng)前持續(xù)推進(jìn)的新型城鎮(zhèn)化被視為我國經(jīng)濟(jì)增長的新引擎。國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2001-2011年的10年間，城鎮(zhèn)化每提高一個百分點，拉動投資增長3.7個百分點，拉動消費增長1.8個百分點。未來10年，據(jù)專家測算，中國城鎮(zhèn)化率年均提高1.2個百分點，新增城鎮(zhèn)人口將達(dá)4億左右。中國已經(jīng)步入了城鎮(zhèn)化的加速階段，但是由于土地制度城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的存在，一定程度影響了城鎮(zhèn)化進(jìn)程，土地制度改革成了當(dāng)前亟須解決的問題之一。

現(xiàn)狀

隨著城市化進(jìn)程的加快，一些處于城鄉(xiāng)接合部的村莊，融入城區(qū)，但由于歷史原因，現(xiàn)在的“城中村”和城郊村規(guī)劃管理無序，布局結(jié)構(gòu)混亂，基礎(chǔ)設(shè)施缺失，環(huán)境衛(wèi)生、消防安全、治安計生等問題突出，出現(xiàn)“村外現(xiàn)代化，村里臟亂差”現(xiàn)象。

同時，農(nóng)村建設(shè)用地效率較低。一方面由于長期規(guī)劃滯后，自然村布局零星分散，功能布局混亂，居民點以分散式或獨立式為主，舊宅基地占地多，一戶多宅、空心村現(xiàn)象普遍存在。另一方面大量青壯勞力進(jìn)城打工，只有老年人在家種田，因此有些地方出現(xiàn)了農(nóng)村空心化和土地粗放撂荒的現(xiàn)象。而同時由于城市房價較高，農(nóng)民工在城市享受不到廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房等優(yōu)惠政策，在城市定居難，造成“被兩棲”的生活方式。

隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，城市近郊和城中村的土地大幅升值，擁有農(nóng)村戶口即可獲得更多的經(jīng)濟(jì)利益。這使得很多農(nóng)民即便身在城市務(wù)工，也不愿意放棄農(nóng)村戶口，甚至還出現(xiàn)了一些城鎮(zhèn)戶籍人口千方百計想變?yōu)檗r(nóng)村戶口的現(xiàn)象。為了在城市擴(kuò)展建設(shè)中爭得更大的利益，出現(xiàn)了部分村民在一些集體建設(shè)用地甚至是耕地上自發(fā)、無序地占地建房的不正常現(xiàn)象，擾亂了經(jīng)濟(jì)秩序，影響了城市形象，而且造成了許多不穩(wěn)定因素。

根據(jù)土地管理法的規(guī)定，征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的6-10倍。征收耕地的安置補助費，為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的4-6倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補助費，最高不得超過被征收前3年平均年產(chǎn)值的15倍。土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前3年平均年產(chǎn)值的30倍。因當(dāng)前的農(nóng)業(yè)多是粗放式經(jīng)營、農(nóng)業(yè)效率不高，以年產(chǎn)值為標(biāo)準(zhǔn)的補償費用偏低，這樣農(nóng)民承包使用的土地被征收后得到的補償很少，無法滿足農(nóng)民被征地后的生活所需。

根源

根據(jù)我國土地管理法的規(guī)定，土地的所有權(quán)分為國家所有和農(nóng)民集體所有兩種形式。其中農(nóng)村集體所有的土地，依其使用權(quán)用途的不同，又可分為：農(nóng)用地、農(nóng)建地和宅基地3種形式。在城市化的過程中，有部分農(nóng)村納入了城市規(guī)劃的范圍，按照法律的規(guī)定，這些農(nóng)村所擁有的土地就應(yīng)轉(zhuǎn)化為國家所有。但由于村民的身份等沒有及時轉(zhuǎn)變，土地依舊是農(nóng)民所有，農(nóng)民依舊固化在集體所有制的土地上，因而成為城市中的農(nóng)民。

和土地所有權(quán)狀態(tài)相對應(yīng)，城中村土地使用權(quán)也分為國有土地使用權(quán)和集體土地使用權(quán)，但集體土地使用權(quán)比國有土地使用權(quán)具有更多的限制：一是宅基地使用權(quán)依法不能轉(zhuǎn)讓、抵押;二是只有依法承包并經(jīng)發(fā)包方同意抵押的荒山、荒灘等農(nóng)村集體荒地的土地使用權(quán)和抵押鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村企業(yè)廠房等建筑物涉及所使用范圍內(nèi)的集體土地使用權(quán)可以抵押，其他集體土地使用權(quán)則不得抵押;三是集體土地使用權(quán)不能用于租賃;四是一般情況下，集體土地使用權(quán)不能作價出資或入股。

這些限制使得集體土地使用權(quán)在實質(zhì)上與國有土地使用權(quán)不平等，使集體土地使用權(quán)的功能上僅限于住宅、農(nóng)業(yè)用地。而在城中村區(qū)域里，這兩種土地使用權(quán)并存但在效能上差距很大，突出表現(xiàn)為土地使用權(quán)所產(chǎn)生的收益上，國有土地使用權(quán)人所獲得的利益遠(yuǎn)大于集體土地使用權(quán)人所獲得的利益。利益上的刺激與誘惑，使得集體土地使用權(quán)人不再安分于土地使用的各種規(guī)范之中，突破了原規(guī)則，尋找與國有土地使用權(quán)對等的利益。這就必然出現(xiàn)大量的違章違規(guī)建筑存在，存在大量亂占、亂圈地現(xiàn)象，非法租賃土地，以土地入股開辦各種實業(yè)等非法的房地產(chǎn)開發(fā)、經(jīng)營等。

第五篇：新型城鎮(zhèn)化)

中共河北省委河北省人民政府 關(guān)于加快新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的意見

（征求意見稿）

為貫徹落實省第八次黨代會精神，加快新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)強省、和諧河北建設(shè)，提出如下意見：

一、充分認(rèn)識推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的重大意義

中共中央“十二五”規(guī)劃建議提出促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化，實施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略和主體功能區(qū)戰(zhàn)略，完善城市化布局和形態(tài)，加強城鎮(zhèn)化管理。河北省地處環(huán)京津、沿渤海的獨特區(qū)位，京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化、首都經(jīng)濟(jì)圈納入國家“十二五”規(guī)劃，河北沿海地區(qū)發(fā)展規(guī)劃已經(jīng)上升為國家戰(zhàn)略，冀中南地區(qū)被列為重點開發(fā)區(qū)域，加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程將成為河北乃至京津冀區(qū)域發(fā)展的重要動力。根據(jù)城鎮(zhèn)化統(tǒng)計監(jiān)測，我省城鎮(zhèn)化率將在“十二五”期間跨越50%的歷史關(guān)口，這是向經(jīng)濟(jì)強省、和諧河北邁進(jìn)的重要標(biāo)志，必將伴隨著經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)生活方式的一系列深刻變化。在結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時期，既要把握住城鎮(zhèn)化蘊含的發(fā)展機遇，又要清醒地認(rèn)識到城鎮(zhèn)化快速發(fā)展可能帶來的各種挑戰(zhàn)。

2003年以來，我省積極實施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，特別是開展城鎮(zhèn)面貌三年大變樣和城鎮(zhèn)建設(shè)三年上水平工作，城市基礎(chǔ)設(shè)施日益完善，綜合承載能力明顯提升，現(xiàn)代城市魅力初步顯現(xiàn)，居民生活環(huán)境大為改善，2010年全省城鎮(zhèn)化率達(dá)到44.5%。但從總體上看，我省城鎮(zhèn)化水平不高，仍然是制約經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的突出矛盾。城鎮(zhèn)化發(fā)展滯后于工業(yè)化，對農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化帶動力不足，城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)力布局不完善，人口實質(zhì)性轉(zhuǎn)移相對滯后，城鎮(zhèn)外規(guī)模延擴(kuò)張過快，農(nóng)村居民點建設(shè)分散，城鎮(zhèn)功能不完善、特色不突出，聚集優(yōu)質(zhì)要素的能力不強，資源和環(huán)境壓力不斷加大，大城市交通擁堵、公共服務(wù)短缺等“城市病”凸顯。加快新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程，是省委、省政府貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重大決策。各級黨委、政府一定要統(tǒng)一思想、提高認(rèn)識，把推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化作為擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力，作為調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的重要手段，作為促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的必由之路，切實擺上經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的全局位置。要深刻把握新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵和基本要求，注重區(qū)域協(xié)調(diào)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，同步推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化；注重提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，完善配套設(shè)施、提升城市功能、聚集優(yōu)質(zhì)要素、強化精細(xì)管理，積極探索具有中國特色、河北特點的新型城鎮(zhèn)化道路。

二、總體要求和目標(biāo)任務(wù)

（一）指導(dǎo)思想。以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，緊緊圍繞建設(shè)經(jīng)濟(jì)強省、和諧河北的奮斗目標(biāo)，堅持新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展，以產(chǎn)業(yè)和人口聚集為核心，以提高城鎮(zhèn)綜合承載能力為重點，構(gòu)建環(huán)首都城市群、冀中南城市群和沿海城市帶的空間新格局，著力完善配套設(shè)施、提升城市功能、聚集優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)、強化精細(xì)管理，加快城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)向農(nóng)村延伸，走資源節(jié)約、環(huán)境友好、經(jīng)濟(jì)高效、社會和諧、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、城鄉(xiāng)互促共進(jìn)的新型城鎮(zhèn)化道路，促進(jìn)全省經(jīng)濟(jì)社會又好又快發(fā)展。

（二）基本原則。

1、創(chuàng)新引領(lǐng)、轉(zhuǎn)型發(fā)展。加快轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)建設(shè)方式，推進(jìn)城市精明增長和有機更新，努力建設(shè)綠色低碳、生態(tài)宜居的新型城市。加快戶籍制度配套改革，促進(jìn)符合落戶條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐步轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，切實保護(hù)農(nóng)民工合法權(quán)益。

2、以城帶鄉(xiāng)、統(tǒng)籌發(fā)展。堅持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村，以城市繁榮帶動農(nóng)村發(fā)展。完善城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的長效機制，推進(jìn)公共財政向農(nóng)村傾斜，基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸，公共服務(wù)設(shè)施向農(nóng)村覆蓋。

3、產(chǎn)城互動、聚集發(fā)展。堅持用新型工業(yè)化帶動新型城鎮(zhèn)化，加快優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)、先進(jìn)生產(chǎn)要素和優(yōu)秀人才聚集。把城市布局調(diào)整與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化有機結(jié)合起來，統(tǒng)籌兼顧勞動密集、基本密集、技術(shù)密集產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展與合理布局。

4、突出重點、梯次發(fā)展。堅定不移地做大做強中心城市，扶持壯大中等城市，加快縣城擴(kuò)容升級步伐，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)的中等城市和小城市，有重點的培育特色重點鎮(zhèn)，打造沿海城鎮(zhèn)發(fā)展增長極。

5、以人為本、和諧發(fā)展。圍繞提高城鄉(xiāng)居民生活水平和幸福指數(shù)，全面加強城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)，推進(jìn)基本公共服務(wù)向社區(qū)延伸。加強和改進(jìn)社會管理，提高城鎮(zhèn)精細(xì)化管理水平，積極推進(jìn)以現(xiàn)代信息技術(shù)為支撐的智慧城市建設(shè)。

（三）發(fā)展目標(biāo)。到2015年，全省城鎮(zhèn)化率接近或達(dá)到全國平均水平，初步構(gòu)建起較為完善的城鎮(zhèn)體系，全面實現(xiàn)城鎮(zhèn)建設(shè)上水平目標(biāo)任務(wù)。

1、城鎮(zhèn)化率快速提高。全省城鎮(zhèn)化率達(dá)到51.5%，年均增長1.4個百分點。

2、城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu)趨于合理。城區(qū)常住人口300萬人以上的城市達(dá)到2個（石家莊、唐山），200萬人以上的城市達(dá)到2個（邯鄲、保定），100萬人以上的城市達(dá)到4個（廊坊、張家口、秦皇島、滄州），50萬人以上的城市達(dá)到6個（邢臺、承德、衡水、任丘、遷安、定州），武安、遵化、辛集、霸州等城市人口達(dá)到30萬人以上。

3、城鎮(zhèn)環(huán)境質(zhì)量全面提升。設(shè)區(qū)城市好于二級標(biāo)準(zhǔn)的天數(shù)達(dá)到310天以上，中心城區(qū)人均公園綠地達(dá)到6平方米以上，縣城以上城鎮(zhèn)污水處理率和生活垃圾無害化處理率達(dá)到90%以上。設(shè)區(qū)市全部達(dá)到國家園林城市標(biāo)準(zhǔn)，所有縣級市和60%的縣城進(jìn)入省級園林縣城行列。

4、城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)日趨完善。建成配套完善的基礎(chǔ)設(shè)施體系，其中設(shè)區(qū)市公交出行分擔(dān)率達(dá)到30％以上。社區(qū)服務(wù)設(shè)施綜合覆蓋率達(dá)到90%，基本建成綜合性、多功能的社區(qū)服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。

5、城鄉(xiāng)居民生活條件明顯改善。建設(shè)保障性安居工程127.6萬套，住房保障覆蓋率達(dá)到20%以上。完成40萬戶的農(nóng)村危房改造任務(wù)。全省城鎮(zhèn)新增就業(yè)335萬人以上，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入和農(nóng)村居民人均純收入年均增長8.5%。

到2020年，全省城鎮(zhèn)化水平達(dá)到56%左右，中心城市輻射帶動能力明顯增強，中小城市規(guī)模和實力明顯壯大，小城鎮(zhèn)發(fā)展質(zhì)量明顯提高，城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)和城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)調(diào)整邁出重大步伐。

三、構(gòu)筑區(qū)域協(xié)調(diào)的空間格局

（四）把城市群作為城鎮(zhèn)化發(fā)展的主體形態(tài)。以大城市為依托，以中小城市為重點，逐步形成輻射作用大的城市群，構(gòu)建環(huán)首都城市群、冀中南城市群、沿海城市帶“兩群一帶”空間新格局。

培育以承德、張家口、廊坊、保定市為支撐，以京津、京唐、京石、京張、京承、京滄等高速公路為區(qū)域軸線的環(huán)首都城市群。在規(guī)劃、政策、功能、產(chǎn)業(yè)和設(shè)施等方面與京津?qū)嵤印０循h(huán)京津地區(qū)打造成為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、城市繁榮、生態(tài)良好的高地。積極整合環(huán)首都地區(qū)城鎮(zhèn)資源，按照主體功能區(qū)定位，以培育和打造新區(qū)、縣城擴(kuò)容升級為重點，推進(jìn)首都新機場臨空產(chǎn)業(yè)區(qū)以及京東、京南、京北新區(qū)和白溝新城建設(shè)，形成一批各具特色、設(shè)施完備、宜居宜業(yè)的中小城市群。培育以石家莊、邯鄲、邢臺、衡水市為支撐，以京

九、京廣、石黃、邯黃等交通復(fù)合軸為區(qū)域發(fā)展軸線的冀中南城市群。強力推進(jìn)石家莊正定新區(qū)、臨空港產(chǎn)業(yè)園區(qū)、東部新城，以及邯鄲冀南新區(qū)、衡水濱湖新區(qū)、邢臺新區(qū)，將冀中南地區(qū)發(fā)展成國家重要的新能源、裝備制造、服務(wù)外包和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)基地，建成區(qū)域性物流、旅游、商貿(mào)流通、科教文化和金融服務(wù)中心。培育以唐山、秦皇島、滄州市為支撐，以曹妃甸新區(qū)、渤海新區(qū)、北戴河新區(qū)為龍頭，以京秦、石黃、秦滄等交通復(fù)合軸為區(qū)域發(fā)展軸線的沿海城市帶。提升唐山、秦皇島、滄州城市功能，統(tǒng)籌推進(jìn)沿海新區(qū)新城建設(shè)，大幅提升基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平，推動航運與鐵路、公路、機場協(xié)調(diào)配套發(fā)展，形成港口、產(chǎn)業(yè)、港城互動發(fā)展的新格局。舉全省之力打造曹妃甸新區(qū)和渤海新區(qū)兩大經(jīng)濟(jì)增長極，加速優(yōu)化港口布局，拓展港口功能和腹地縱深，推動港口、產(chǎn)業(yè)和城市互動發(fā)展，建設(shè)具有國際競爭力的新型工業(yè)化基地和現(xiàn)代新型城市。

（五）繼續(xù)做大做強中心城市。強化石家莊、唐山兩大省域中心城市的龍頭地位，在全省城鎮(zhèn)化發(fā)展中起領(lǐng)跑作用。石家莊市加快正定新區(qū)和鹿泉、藁城、欒城組團(tuán)一體化建設(shè)，向現(xiàn)代化、國際化邁進(jìn)。唐山市整合中心城區(qū)與豐潤、豐南、古冶、開平等資源，打造東北亞地區(qū)的合作窗口和環(huán)渤海地區(qū)重要的國際港口城市。承德市統(tǒng)籌灤平縣、承德縣、灤平縣和隆化縣發(fā)展，建設(shè)國際旅游城市、國家歷史文化名城。張家口市整合宣化區(qū)、下花園區(qū)、萬全縣城、宣化縣及周邊建制鎮(zhèn)資源，建設(shè)京冀晉蒙交界區(qū)域現(xiàn)代化中心城市。秦皇島市整合昌黎縣、撫寧縣資源，著力打造北戴河生態(tài)示范新區(qū)，建設(shè)國際知名的現(xiàn)代化濱海旅游宜居城市。廊坊市整合固安縣、永清縣資源，統(tǒng)籌推進(jìn)首都新機場臨空產(chǎn)業(yè)區(qū)建設(shè)，打造京津冀電子信息走廊、環(huán)渤海休閑商務(wù)中心城市。保定市構(gòu)建“一城三星一淀”的大都市發(fā)展格局。滄州市整合青縣、滄縣資源，建設(shè)環(huán)渤海地區(qū)重要工業(yè)城市。衡水市整合中心城區(qū)和冀州資源，建設(shè)生態(tài)宜居的北方湖城。邢臺市整合沙河、南和、任縣、內(nèi)丘、邢臺縣資源，成為冀中南地區(qū)重要增長點。邯鄲市整合峰峰礦區(qū)、磁縣、永年縣、邯鄲縣、成安縣、肥鄉(xiāng)縣資源，著力打造冀南新區(qū)，建設(shè)冀晉魯豫四省接壤地區(qū)的區(qū)域中心城市。

（六）扶持壯大中等城市。把發(fā)展中等城市和培育新興區(qū)域中心城市作為完善城鎮(zhèn)體系的切入點，優(yōu)先培育基礎(chǔ)條件較好、發(fā)展?jié)摿Υ蟆^(qū)位條件優(yōu)越、產(chǎn)業(yè)帶動能力強的縣級市和縣城，以活力宜居為導(dǎo)向，建設(shè)一批高標(biāo)準(zhǔn)的中等城市。遷安、三河、霸州、涿州—高碑店、任丘、黃驊、定州、辛集、武安等縣級市要堅持?jǐn)U容與提質(zhì)并重，盡快發(fā)展成為區(qū)域中心城市。懷來、平泉、遵化、淶源、新樂、寧晉、清河、涉縣、魏縣等縣（市）要發(fā)展成為各具特色的中等城市。

（七）加快縣城擴(kuò)容升級。其他縣城要按照高標(biāo)準(zhǔn)小城市進(jìn)行規(guī)劃，以城鎮(zhèn)改造建設(shè)為抓手，完善城市功能，提升基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施水平，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)和人口聚集。發(fā)揮縣城的組織管理職能，著力構(gòu)建農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化服務(wù)體系，培育具有一定競爭力的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，成為輻射和帶動農(nóng)村發(fā)展的紐帶。

四、增強產(chǎn)業(yè)聚集的發(fā)展動力

（八）優(yōu)化產(chǎn)業(yè)空間布局。充分發(fā)揮環(huán)京津沿渤海優(yōu)勢，加快推進(jìn)環(huán)首都綠色經(jīng)濟(jì)圈、沿海經(jīng)濟(jì)隆起帶、冀中南經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)。各級城鎮(zhèn)要堅持“錯位發(fā)展”，結(jié)合自身的資源稟賦、區(qū)位條件和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，依托產(chǎn)業(yè)特色確定城市主體功能。堅持產(chǎn)城互動、融合發(fā)展，把產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)作為城市發(fā)展的重要增長極，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)向園區(qū)聚集、園區(qū)向城鎮(zhèn)集中。中心城市要著力增強自主創(chuàng)新能力，發(fā)展壯大優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，加快發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)。中小城市和小城鎮(zhèn)要利用土地、勞動力等成本優(yōu)勢，因地制宜發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)和勞動密集型產(chǎn)業(yè)。

（九）調(diào)整城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。把傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造升級作為經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的首要任務(wù)，以新型工業(yè)化帶動新型城鎮(zhèn)化，實施工業(yè)立市、強省戰(zhàn)略。加快城市用地布局調(diào)整，中心城市要加快“退二進(jìn)三”步伐，引導(dǎo)中心城區(qū)發(fā)展金融保險、商業(yè)商務(wù)、總部經(jīng)濟(jì)、科技研發(fā)、文化旅游等服務(wù)業(yè)，將資源性產(chǎn)業(yè)、加工產(chǎn)業(yè)向城郊和小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。依托城市集群培育和發(fā)展具有競爭優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)集群，以大城市為依托、中小城市為支點，在全省盡快形成特色鮮明、錯位發(fā)展、相互協(xié)調(diào)的區(qū)域產(chǎn)業(yè)格局。

（十）發(fā)展壯大縣域經(jīng)濟(jì)。把發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)作為建設(shè)經(jīng)濟(jì)強省的基礎(chǔ)，實施縣域經(jīng)濟(jì)“騰飛計劃”，突出抓好“三十強”和“三十弱”，實施分類指導(dǎo)，激發(fā)內(nèi)在活力。引導(dǎo)各地統(tǒng)籌推進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，重點發(fā)展與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相銜接的加工業(yè)、面向農(nóng)村和農(nóng)民的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)、帶動就業(yè)的勞動密集型產(chǎn)業(yè)。各縣（市）要積極承接城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，加強產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)建設(shè)，培育壯大特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，形成一批有競爭力的特色產(chǎn)業(yè)集群。

五、提高城鎮(zhèn)綜合承載能力

（十一）完善綜合交通網(wǎng)絡(luò)體系。加快高速公路、高速鐵路、城際軌道交通、機場、港口等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，積極推動唐山港、黃驊港、秦皇島港向大型化專業(yè)化現(xiàn)代化港群方向發(fā)展，著力打造沿海快速交通走廊。構(gòu)建以石家莊為中心，唐山、北戴河、邯鄲等為支點的干線、支線相結(jié)合的航空網(wǎng)絡(luò)。以北京、石家莊為核心，打造京津冀快速城際交通圈。按照方便、快捷、高效的原則，合理布置主干道和快速路，增加支路網(wǎng)密度，建設(shè)智能交通控制系統(tǒng)。優(yōu)先發(fā)展公共交通，形成快速、大運量的公共交通系統(tǒng)。

（十二）搞好市政設(shè)施配套建設(shè)。完善設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，建立適應(yīng)人口和產(chǎn)業(yè)聚集的城市基礎(chǔ)設(shè)施體系。推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施擴(kuò)容、升級和改造，重點做好架空線路入地、集中供熱、管道燃?xì)獾扰涮自O(shè)施建設(shè)，對街道路面及附屬設(shè)施進(jìn)行達(dá)標(biāo)改造。按照區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施共建共享的原則，完善城市供水、排水、電力、燃?xì)狻⑽鬯⒗幚怼⒐珗@綠地和信息網(wǎng)絡(luò)等市政公用設(shè)施，保護(hù)城市水源地，加強城市節(jié)水和再生水利用設(shè)施建設(shè)。

（十三）加快公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)。健全政府主導(dǎo)的投入機制，按照公益性、基本性、均等性、便利性要求，完善城鎮(zhèn)公共設(shè)施服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。科學(xué)規(guī)劃建設(shè)圖書館、博物館、群藝館、影劇院等文化設(shè)施，建設(shè)功能完備、風(fēng)格多樣、布局合理的群眾健身設(shè)施。按標(biāo)準(zhǔn)配套建設(shè)中小學(xué)和幼兒園，有條件的設(shè)區(qū)城市重點建設(shè)綜合性高教區(qū)。大中城市要建成國內(nèi)一流水平的醫(yī)療服務(wù)、預(yù)防保健和衛(wèi)生監(jiān)督體系。加快養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)，合理配置社區(qū)服務(wù)設(shè)施，提升社區(qū)服務(wù)設(shè)施綜合覆蓋率，加快各類專項服務(wù)設(shè)施的配套建設(shè)。

（十四）提高城市綜合防災(zāi)能力。加大供水、排水、供電、供氣等老舊城市管網(wǎng)改造力度，消除安全隱患。加強城鄉(xiāng)建設(shè)檔案收集、管理和利用，建立健全城市地下管線信息系統(tǒng)。建立防洪安保體系，完善城鎮(zhèn)防洪預(yù)警機制，加快雨水管道和機排設(shè)施建設(shè)，提高城市防洪標(biāo)準(zhǔn)。加強城市消防、人防等公共安全設(shè)施建設(shè)，建立社會公共應(yīng)急管理機制。建立多層次的預(yù)警和救援體系，制定應(yīng)對極端事件的緊急預(yù)案。

六、建設(shè)生態(tài)宜居城鎮(zhèn)

（十五）加強城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境建設(shè)。加大二氧化硫、機動車尾氣和煙塵、粉塵、揚塵等防治力度，在中心城市實施PM2.5環(huán)境監(jiān)測。加快城市中心區(qū)重污染企業(yè)搬遷改造步伐，對污染嚴(yán)重的違法排污企業(yè)實行關(guān)停并轉(zhuǎn)。抓好園林城市創(chuàng)建，大幅度增加城市綠量，實施主城區(qū)綠化、城市周邊綠化和交通干線沿線綠化工程，縣城以上城市中心區(qū)都要建設(shè)綜合性公園。在城市組團(tuán)之間以及城市之間建設(shè)生態(tài)綠地、區(qū)域性森林生態(tài)廊道、河流生態(tài)廊道、交通綠色通道等多樣化復(fù)合型生態(tài)系統(tǒng)。重視水資源開發(fā)利用，加強城市河道環(huán)境整治，結(jié)合雨水和再生水利用，規(guī)劃建設(shè)城中湖、濱水公園等城市水系工程。

（十六）推廣應(yīng)用綠色低碳新技術(shù)。推進(jìn)建筑、交通運輸領(lǐng)域節(jié)能，實行供熱計量改革，加快既有建筑節(jié)能改造，新建建筑嚴(yán)格按照節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計和建設(shè)。全面推廣綠色建筑，深入開展既有居住建筑節(jié)能改造，鼓勵發(fā)展太陽能、地能、風(fēng)能、生物質(zhì)能等可再生能源，推廣普及先進(jìn)適用的節(jié)水器具。嚴(yán)格執(zhí)行節(jié)能減排的政策措施，淘汰落后產(chǎn)能，禁止新建違規(guī)項目。積極采用環(huán)保型公交設(shè)備，建立智能化的調(diào)度指揮系統(tǒng)，提高公交管理水平。倡導(dǎo)綠色交通出行，建設(shè)城市慢行交通系統(tǒng)。

（十七）加強文化和自然遺產(chǎn)保護(hù)。實施文物保護(hù)搶救工程，加強歷史文化名城名鎮(zhèn)名村、古樹名木和風(fēng)景名勝保護(hù)。嚴(yán)格制定和實施名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)規(guī)劃，修繕重點文物保護(hù)單位，搶修瀕危歷史建筑，整治歷史文化街區(qū)、名鎮(zhèn)名村環(huán)境，改造完善基礎(chǔ)設(shè)施。開展古樹名木普查鑒定、登記掛牌工作，對古樹名木進(jìn)行分級保護(hù)。開展風(fēng)景名勝區(qū)綜合整治，對于違規(guī)建設(shè)的建筑物、構(gòu)筑物和企業(yè)，要限期拆除搬遷，恢復(fù)山體植被和原生態(tài)的景區(qū)環(huán)境。

（十八）塑造城鎮(zhèn)風(fēng)貌特色。開展城鎮(zhèn)風(fēng)貌特色規(guī)劃，構(gòu)建風(fēng)貌特色空間總體框架，明確重要景觀區(qū)域、景觀軸線、景觀節(jié)點的風(fēng)貌控制要求，對重要建筑、公園綠地、環(huán)境藝術(shù)設(shè)施等景觀要素進(jìn)行系統(tǒng)改造。深入挖掘歷史文化資源，加強歷史文化街區(qū)、歷史建筑和優(yōu)秀傳統(tǒng)建筑保護(hù)，實施舊城有機更新，逐步恢復(fù)城鎮(zhèn)歷史風(fēng)貌。抓好城市標(biāo)志、風(fēng)貌建筑、城市雕塑等有形文化建設(shè)，豐富文化內(nèi)涵。整治提升河湖水系，搞好生態(tài)護(hù)砌和沿岸綠化，打造環(huán)境宜人的都市風(fēng)光帶。

七、加快城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程

（十九）加強農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)體系建設(shè)。推動公共財政向農(nóng)村傾斜，基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸，公共服務(wù)向農(nóng)村覆蓋。抓好以水利為重點的農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)城鄉(xiāng)垃圾處理一體化，推廣“戶分類、村收集、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))轉(zhuǎn)運、縣(市)集中處理”的農(nóng)村垃圾處理模式。完成新一輪農(nóng)村電網(wǎng)改造，完善城鄉(xiāng)一體客運網(wǎng)絡(luò)，促進(jìn)農(nóng)村通信全面升級。加強農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)，完善農(nóng)村現(xiàn)代流通網(wǎng)絡(luò)，健全新農(nóng)保、新農(nóng)合和農(nóng)村低保制度，推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均衡發(fā)展。（二十）大力實施“幸福鄉(xiāng)村計劃”。著力改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件，按照尊重群眾意愿、因地制宜、規(guī)范運作的原則，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)新民居示范村建設(shè)，繼續(xù)抓好農(nóng)村危舊房改造。大力開展村莊容貌環(huán)境整治，加強村莊道路、供水、排水、路燈、綠地等設(shè)施建設(shè)，加快農(nóng)村垃圾污水處理設(shè)施建設(shè)。編制和完善中心村規(guī)劃，有序推進(jìn)周邊村莊向中心村集中。加強農(nóng)村基層公共文化體育服務(wù)體系和醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)。

（二十一）培育特色重點鎮(zhèn)。把特色重點鎮(zhèn)建設(shè)作為推動城鄉(xiāng)一體發(fā)展的突破口，加大對重點鎮(zhèn)的扶持力度，按照因地制宜、分類指導(dǎo)的原則，培育一批工業(yè)型、旅游型、商貿(mào)型、交通型、歷史文化型小城鎮(zhèn)。

八、健全新型城鎮(zhèn)化保障機制

（二十二）加強城鄉(xiāng)規(guī)劃指導(dǎo)和空間管制。按照新型城鎮(zhèn)化的要求修編省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，完善城市總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃和各類專項規(guī)劃。加強城鄉(xiāng)空間管制，劃定“禁止建設(shè)區(qū)”、“限制建設(shè)區(qū)”、“適宜建設(shè)區(qū)”，加強對重要資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)區(qū)域的保護(hù)。劃定“藍(lán)線、綠線、紫線、黃線”，加強對城市水系、公共綠地、基本農(nóng)田、歷史文化街區(qū)保護(hù)。合理確定城市增長邊界，防止無序蔓延。按照城市多核發(fā)展、緊湊空間形態(tài)和土地混合用途的原則，統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局城市綜合體建設(shè)，疏解中心城區(qū)職能。（二十三）推行精細(xì)化城市管理。實行建管并重、綜合治理，以人性化、標(biāo)準(zhǔn)化、精細(xì)化管理為核心，加快建立城市管理的長效機制。開展“治臟、治亂、治堵”活動，整治影響市容市貌的重點因素和重點環(huán)節(jié)。整合市政公用、交通管理、園林環(huán)衛(wèi)、環(huán)境保護(hù)等部門行政資源，推行相對集中的綜合管理模式。落實城市管理重心下移政策措施，賦予區(qū)、街更多管理權(quán)限，并確保費隨事轉(zhuǎn)、人隨事走。加強數(shù)字規(guī)劃、數(shù)字城管和數(shù)字住房等系統(tǒng)的融合對接，積極探索智慧城市的管理模式。

（二十四）建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的管理體制。有步驟地推進(jìn)行政區(qū)劃調(diào)整，解決市縣同城、區(qū)縣同城問題，適當(dāng)擴(kuò)大中心鎮(zhèn)的管理范圍，在設(shè)市城市、縣政府駐地鎮(zhèn)實行鎮(zhèn)改街和村改居。積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革，全面實行居住證制度，實現(xiàn)基本公共服務(wù)由戶籍人口向常住人口全覆蓋，促進(jìn)流動人口與當(dāng)?shù)鼐用窈椭C相處，逐步使大多數(shù)流動人口在城市和農(nóng)村各得其所。建立城鄉(xiāng)一體的工程建設(shè)管理體制，建立健全農(nóng)村建設(shè)工程質(zhì)量安全管理體系。

（二十五）拓寬城鎮(zhèn)建設(shè)投融資渠道。建立政府引導(dǎo)、市場運作的多元化投融資體制，采取市政債券、企業(yè)債券、增資擴(kuò)股、上市融資、信托計劃等形式多渠道籌集建設(shè)資金。規(guī)范和完善城市建設(shè)投融資公司管理機制，強化資本注入和資產(chǎn)整合，努力做大做強融資平臺。深化市政公用事業(yè)改革，完善特許經(jīng)營制度，健全管理和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系，強化政府監(jiān)管。加快建立有利于資源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)和市政公用事業(yè)穩(wěn)步發(fā)展的價格機制，足額征收污水和垃圾處理費，新建建筑全面推行按供熱量計量收費，建立規(guī)范的居住區(qū)物業(yè)管理收費制度。（二十六）加強新型城鎮(zhèn)化工作組織領(lǐng)導(dǎo)。省政府成立推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化工作領(lǐng)導(dǎo)小組，各市、縣（市）要明確專門機構(gòu)，給予必要的人員編制和經(jīng)費保障。各級住房城鄉(xiāng)建設(shè)、發(fā)展改革、國土資源、環(huán)境保護(hù)、交通運輸?shù)炔块T要加強配合、形成合力。建立科學(xué)、全面的新型城鎮(zhèn)化評價體系，納入各地各部門目標(biāo)考核，作為考核各級領(lǐng)導(dǎo)干部實績的重要內(nèi)容。適時舉辦多層次新型城鎮(zhèn)化培訓(xùn)班，開展新型城鎮(zhèn)化統(tǒng)計監(jiān)測工作，每年出版《河北省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展報告》。各地各部門要結(jié)合實際，制定本地區(qū)本部門實施意見和政策措施。

京津冀都市圈區(qū)域規(guī)劃將出(圖)2010-05-21 02:14:00 來源: 山東商報 跟貼 0 條 手機看新聞

5月19日，國家發(fā)改委地區(qū)經(jīng)濟(jì)司官員向記者透露，目前《京津冀都市圈區(qū)域規(guī)劃》已經(jīng)上報國務(wù)院，有望今年出臺。

《京津冀都市圈區(qū)域規(guī)劃》是國家“十一五”規(guī)劃中的一個重要的區(qū)域規(guī)劃，區(qū)域發(fā)展規(guī)劃按照“8+2”的模式制訂：包括北京、天津兩個直轄市和河北省的石家莊、秦皇島、唐山、廊坊、保定、滄州、張家口、承德8地市。

國家發(fā)改委于2004年11月正式啟動京津冀都市圈區(qū)域規(guī)劃編制，歷經(jīng)7年之久，但一直遲遲沒有推出。國家發(fā)改委地區(qū)經(jīng)濟(jì)司官員認(rèn)為，歷經(jīng)五年時間調(diào)研、編制，京津冀都市圈目前已經(jīng)形成較為完整的區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃藍(lán)圖，有望成為中國經(jīng)濟(jì)的“第三極”。

無論是從產(chǎn)業(yè)部門或是工業(yè)行業(yè)的區(qū)位上分析，京津冀都市圈具有優(yōu)勢的部門與行業(yè)的覆蓋面與涉及的領(lǐng)域都是非常全面的。其體系完整的程度是其他區(qū)域無法相比的。

與此同時，伴隨沿海地區(qū)的空間推移和新經(jīng)濟(jì)增長極的出現(xiàn)，京津冀區(qū)域發(fā)展空間結(jié)構(gòu)也得以完善。

其一，濱海地區(qū)加大開發(fā)力度，逐步成為京津冀都市圈經(jīng)濟(jì)發(fā)展日益隆起的地帶；其二，唐山、石家莊、廊坊3市市域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展成就突出，張家口、秦皇島、保定等中心城市的經(jīng)濟(jì)實力也有顯著增強，這些經(jīng)濟(jì)中心為京津冀都市圈經(jīng)濟(jì)的相對均衡發(fā)展發(fā)揮了一定作用。“河北拖累區(qū)域經(jīng)濟(jì)的憂慮也有所緩解。”上述官員表示。

盡管如此，京津冀都市圈總體的產(chǎn)業(yè)尤其是工業(yè)競爭力不強等問題也逐漸暴露出來。該官員指出：一，京津冀都市圈經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體水平落后，人均GDP較長三角和珠三角都有較大差距；二，在工業(yè)化為主導(dǎo)的發(fā)展階段，京津冀都市圈第二產(chǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的比重也遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于另兩個三角洲都市圈地區(qū)。

此外，由于缺乏一個穩(wěn)定的利益協(xié)調(diào)機制，京津冀經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)的“同構(gòu)化”競爭就從來沒有停止過。如京津冀經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)，北京的汽車產(chǎn)業(yè)實際上已經(jīng)和天津汽車業(yè)出現(xiàn)同類競爭。

據(jù)透露，在該《京津冀都市圈區(qū)域規(guī)劃》中，京津冀三地各有明確的產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位。

北京重點發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)以交通運輸及郵電通信業(yè)、金融保險業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)和批發(fā)零售及餐飲業(yè)為主。同時，北京發(fā)揮大學(xué)、科研機構(gòu)、人才密集的優(yōu)勢，與高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、大型企業(yè)相結(jié)合，積極發(fā)展高新產(chǎn)業(yè)，以發(fā)展高端服務(wù)業(yè)為主，逐步轉(zhuǎn)移低端制造業(yè)。

而天津在現(xiàn)有加工制造業(yè)優(yōu)勢與港口優(yōu)勢基礎(chǔ)上，定位為大力發(fā)展電子信息、汽車、生物技術(shù)與現(xiàn)代醫(yī)藥、裝備制造、新能源及環(huán)保設(shè)備等先進(jìn)制造業(yè)；發(fā)展現(xiàn)代物流、現(xiàn)代商貿(mào)、金融保險、中介服務(wù)等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，適當(dāng)發(fā)展大運量的臨港重化工業(yè)。

河北8市定位在原材料重化工基地、現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)基地和重要的旅游休閑度假區(qū)域，也是京津高技術(shù)產(chǎn)業(yè)和先進(jìn)制造業(yè)研發(fā)轉(zhuǎn)化及加工配套基地。在第一產(chǎn)業(yè)中著重發(fā)展農(nóng)業(yè)和牧業(yè)，為京津的“米袋子”和“菜籃子”。

京津冀區(qū)域一體化遠(yuǎn)非紙面上來的容易。參與規(guī)劃編制的專家、國務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究部高明告訴記者：“北京市三地之間的經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)政策、發(fā)展規(guī)劃存在諸多的問題。”