第一篇：中共咸陽市委咸陽市人民政府關于加快統籌城鄉發展的意見

中共咸陽市委咸陽市人民政府關于加快統籌城鄉發展的意見

（2010年6月28日）

為了深入貫徹黨的十七大、十七屆三中全會和中共中央國務院《關于加大統籌城鄉發展力度進一步夯實農業農村發展基礎的若干意見》精神，結合我市實際，現就加快統籌城鄉發展工作提出以下意見：

一、指導思想和奮斗目標

1、指導思想。以科學發展觀為指導，以增加農民收入為核心，以體制機制創新為動力，以規劃為引領，以產業發展為支撐，以農村土地承包經營權流轉為關鍵，以在縣城和重點鎮建設經濟適用房小區為抓手，促進公共財政向農村傾斜、基礎設施向農村覆蓋、公共服務向農村延伸、城市文明向農村輻射，加快構建“以城帶鄉、以工促農、城鄉聯動、協調發展”的城鄉一體化格局。

2、工作思路。實施農業四大主導產業提升、百萬畝雜果經濟林建設、百萬農村勞動力轉移就業“三大工程”，切實增加農民收入；推進項目向園區、土地向規模經營、農民向城鎮和社區“三個集中”，優化區域經濟社會布局；加快農村基礎設施、社會事業、社會保障、農村消費、農民素質“五個提升”；深化政府公共財政體制、農村土地管理制度、農村金融制度、城鄉戶籍制度、農村行政管理體制“五項改革”，縮小城鄉發展差距。

3、奮斗目標。到2015年，全市統籌城鄉發展的體制機制基本建立，“三個集中”取得實質性突破，城鎮化率達到50%，城鄉居民收入比縮小到3∶1，經濟社會實現又好又快發展。到2020年，統籌城鄉發展的體制機制基本完善，城鎮化率達到60%以上，城鄉居民收入比縮小到2.5∶1，現代城市和現代農村和諧交融的新型城鄉形態基本形成，實現城鄉產業發展互相融合、城鄉社會事業同步發展、城鄉社會保障更加健全、城鄉基礎設施不斷完善、城鄉居民生活普遍改善，建成富裕文明和諧新咸陽。

二、基本原則

1、堅持探索創新。緊緊圍繞“保障農民權益、維護農民利益”這一核心，抓住規劃建設、社會保障、勞動就業、教育培訓、醫療衛生等關鍵環節，積極進行體制機制創新，著力構建城鄉一體、工農平等的經濟社會管理體制，保證城鄉居民享有同等的機會和權益，共享改革發展成果。

2、堅持示范帶動。按照先易后難、積極穩妥的原則，有針對性地選擇一些基礎條件好的區域和一些容易突破的方面進行示范，取得成熟經驗后，再逐步總結推廣，避免統籌城鄉發展運動化、簡單化。

3、堅持市場引導。在充分發揮行政推動作用的同時，積極運用市場機制，優化配置城鄉各種資源，構建城鄉融合的市場體系，實現城鄉生產要素的合理自由流動，對城鄉發展統一規劃、基礎設施統一建設、社會事業統一扶持，并適當向農業、農村和農民傾斜。

4、堅持縣域為主。發揮縣域經濟在統籌城鄉發展中的平臺作用，大力實施強縣擴權戰略，提升縣域農業產業化、工業化、城鎮化水平，增強縣城和中心鎮（村）對產業、人口的集聚能力和對“三農”發展的帶動能力，增強農村社區對城市文明的接納能力，形成以城帶鄉、城鄉互促新路子。

三、工作重點

1、堅持規劃先行，促進城鄉規劃一體化。

科學編制規劃。樹立“全域咸陽”的規劃理念，打破城鄉規劃分割、建設分離、管理分治的思維定式，結合“十二五”規劃編制以及土地利用總體規劃、城市總體規劃修編，加緊編制完善市域城鎮體系規劃、縣域一體化規劃、土地利用規劃、縣域總體規劃、建制鎮規劃、村莊和農村新型社區建設規劃，以及市域一體的產業、基礎設施、公共服務體系等各項規劃，搞好規劃之間的銜接配套，實現城鄉規劃全域覆蓋。

完善規劃管理。明晰市縣發展改革、住房和城鄉建設、國土資源等部門在統籌城鄉發展規劃中的職能與責任，建立健全鄉鎮建設規劃管理機構，強化各級各部門的協調配合，形成統一規范、組織嚴密的城鄉建設規劃管理體系，強化規劃的執行和管理，維護規劃的權威性、嚴肅性和實踐性。

2、實施“三大工程”，縮小城鄉居民收入差距。

實施四大主導產業提升工程。立足我市農業實際，以糧食高產優質化、果品特色品牌化、畜牧小區集約化、蔬菜綠色設施化為方向，全面提高農業規模化、標準化、機械化水平，確保農業總產值年均增長5%以上，四大主導產業提供的收入占農民人均純收入的比重穩定在50％左右。實施百萬畝雜果經濟林建設工程。抓住集體林權制度改革和省上實施《干雜果經濟林發展規劃》的契機，重點在北部和中部旱腰帶地區發展核桃、石榴、花椒、杏、紅棗、柿子、葡萄、獼猴桃、櫻桃等雜果經濟林，促進雜果經濟林逐漸從一家一戶分散經營向集中連片、規模化經營方向發展。到2012年全市雜果經濟林達到100萬畝，到2015年擴大到150萬畝。

實施百萬農村勞動力轉移就業工程。以統籌城鄉就業為方向，堅持內抓培訓、外建基地、扶持創業、做好維權、強化服務，全力推進農村富余勞動力轉移就業，確保農村勞動力轉移就業規模達到100萬人次，大幅度增加農民工資性收入。建立健全城鄉統一的勞動力就業市場，實行城鄉勞動力平等就業政策，完善覆蓋城鄉的勞動力市場信息網絡和服務平臺。

3、推進“三個集中”，著力優化城鄉空間布局

推進項目向園區集中。以做大做強能化、裝備、建材、農副產品加工等優勢產業集群為目標，全面加快涇渭新區、彬長旬能源化工基地、高新區以及26個重點縣域工業園區建設，提高規劃水準，完善基礎設施，健全激勵機制，吸引現有企業向園區集中、新招引項目在園區落戶，真正把園區建成以工促農、以城帶鄉的示范區和經濟發展的增長極。

引導農民向城鎮集中。以西安（咸陽）國際化大都市建設為目標，進一步拓展中心市區和縣城的規模功能和承載農民轉移的能力；以生態、宜居、樂業為方向，進一步抓好重點鎮建設，健全城鎮功能，突出城鎮特色，吸納轉移農民；以新農村建設為抓手，以中心村為平臺，高標準、多類型地規劃建設一批設施完善的新型農村社區，大力發展節能省地型住宅，促進農民集中居住。切實做好在縣城和重點鎮建設經濟適用房小區的啟動、調研、規劃、組織等工作，抓好試點，確保明年全面實施。結合“三告別”工程，扎實推進“千企千村扶助行動”，把邊遠山溝里的農民集中到條件好的重點村和重點鎮，引導和鼓勵有條件的農民通過購買經濟適用房向重點鎮和縣城社區集中，通過減少農民富裕農民。

鼓勵土地向規模經營集中。穩定完善農村基本經營制度，鼓勵農民以出租、互換、轉讓、轉包、股份合作等多種形式流轉土地承包經營權，鼓勵種養大戶、農業龍頭企業、農民專業合作社、農技推廣機構和工商企業投資創辦農業園區或產業基地，開展“代耕代種”。鼓勵專業戶和農技

人員帶領創辦農業規模經營組織。鼓勵以村（組）為單位，組建農村土地股份合作社或農民專業合作社，實行土地統一經營或發包給其他公司經營。到2015年，全市流轉土地占到耕地面積25％以上。

4、加快實現“五個提升”，促進城鄉公共服務均等化

提升農村基礎設施水平。搞好渭河、涇河綜合治理，加快亭口水庫、東莊水庫等重大水源工程進度，搞好農田水利和人飲工程建設。每年解決30萬群眾安全飲水問題，完成11萬畝中低產田改造。力爭到2013年全面完成農田渠系化建設，農村飲水安全率達到90%，自來水入戶率達到80%以上。到2015年，全面解決農村居民飲水安全問題，自來水入戶率達到90%以上。抓緊實施新一輪農村電網改造升級工程，提高農網供電可靠性。加快通縣高速、鄉際公路、通村道路建設步伐，加強通村公路維修管護，加快村內道路建設改造，力爭5年內80％的村莊街道水泥化或柏油化，基本實現城鄉道路聯網化、群眾出行便捷化。不斷提高農村信息化程度，5年內實現村級綜合信息服務站全覆蓋。以實施農村環境保護“雙百工程”為抓手，積極開展“生態村”、“環境優美鄉鎮”、“綠色家園”、“整潔農家”創建活動和農村環境綜合整治工作，建立農村生活污水和生活垃圾處理長效管理機制，每年建設綠色家園生態示范村100個、沼氣池2萬口。加快農民健身工程、農家書屋、村級組織活動陣地等公益設施建設，讓城市現代氣息涌入農村，讓農民體驗市民生活。

提升農村社會事業水平。鞏固義務教育“兩免一補”政策，加快農村中、小學布局調整和標準化建設，不斷提高農村中小學現代遠程教育網絡覆蓋水平，加快發展農村中等職業教育，力爭到2015年實現區域內義務教育初步均衡，全市高中階段教育入學率達到80%以上；到2020年實現區域內基本普及學前教育和高中階段教育。推動城鄉教師互動交流，全面提高農村教學質量。深化醫療衛生體制改革，整合城鄉醫療醫技資源，建立健全覆蓋城鄉居民的基本醫療保障制度，不斷完善縣、鄉、村三級醫療衛生服務體系，到2011年實現農村衛生室全覆蓋、鄉鎮衛生院基本達標。建立健全城鄉特困醫療救助制度，對城鄉特困戶實施大病醫療救助。發展農村文化體育事業，深入開展科技、文化、衛生、法律“四下鄉”活動，深化群眾性精神文明創建工作，提升城鄉群眾的生活質量。

提升農村民生保障水平。不斷擴大農村新型社會養老保險制度覆蓋范圍，逐步縮小城鄉社會養老保障差距，力爭3年內基本實現對農村適齡居民的政策覆蓋。逐步提高新型農村合作醫療的報銷比例和保障水平，積極做好城鎮職工基本醫療保險制度、城鎮居民基本醫療保險制度和新型農村合作醫療制度之間的銜接并軌，到2011年，基本醫療保障制度全面覆蓋城鄉居民。完善社會救助和社會福利制度。健全分層分類救助辦法，逐步將全社會的老人、殘疾人、孤殘兒童以及需要救助的特殊困難人群納入福利對象范圍。完善低保標準動態調整和價格補貼機制，逐步擴大農村低保覆蓋面和提高享受標準，縮小城鄉低保水平差距。建立健全縣市區、鄉鎮（街道）、村（社區）三級救助網絡，探索城鄉一體的社會救助體系。積極實施農民安居工程，到2015年基本實現農村困難群眾住有所居目標。

提升農村消費水平。開拓農村市場，推進農村流通現代化。強化農村流通基礎設施建設，高標準新建或改造一批農副產品批發市場、鄉鎮中心集貿市場。加快新農村現代流通服務網絡建設，推進“萬村千鄉”市場工程建設，支持農資超市、農家店和農村社區商業網點建設，爭取5年內所有鄉鎮和行政村建成服務設施基本齊全、服務功能較為完備的農業生產資料、農產品、生活日

用品、再生資源現代購銷網絡，實現農資供應、基本生活資料需求不出村，農產品銷售渠道暢通，為農業生產和農村群眾生活提供保障。確保家電、汽車、農機具、建材等“下鄉”工作有序推進，活躍農村消費市場，不斷擴大消費規模。

提升農村居民綜合素質。加強農村實用人才培訓，分期分批對種養大戶、農村經紀人、運銷專業戶、龍頭企業領導等農村經濟能人進行系統專業培訓，強化其經營管理能力。加強對農民思想素質、現代生活方式、健康意識、文明禮儀等知識的培訓教育，引導農民適應推進城鎮化和建設國際化大都市的需要。以實施“農村勞動力轉移培訓陽光工程”、“人人技能培訓工程”為重點，加強農民轉移技能培訓，擴大農民技能培訓覆蓋面。以市縣兩級黨校為平臺，以政策理論為重點，有計劃地對鄉鎮領導干部和村級主要干部進行集中輪訓，提升鄉村管理服務水平。

四、配套改革

1、改革政府公共財政體制。建立財政支農穩定增長機制，市縣兩級財政支農投入增幅要高于一般預算收入增幅5個百分點，新增基礎設施和社會事業預算的60％以上，土地出讓收益、耕地占用稅收入的80％以上用于統籌城鄉發展。轉變基礎設施投入方向，今后農村基礎設施投入重點向小城鎮傾斜、向群眾聚集區傾斜，最大限度地提高資金整合使用效益。加大村級公益事業建設一事一議財政獎補力度。探索建立道路、供水和垃圾、污水處理等農村基礎設施和小型公益設施由政府統一建設、統一管護的管理體制。借鑒成都經驗，以市財政為主、縣級財政配套，逐步將村級公共服務和社會管理資金納入財政預算。編列統籌城鄉發展工作經費。以財政投入為杠桿，撬動社會多元化支農投入，著力構建“以工促農、以城帶鄉”長效機制。

2、改革農村土地管理制度。在堅持農村基本經營制度的前提下，探索放寬農業用地只能用于“農業經營”的政策范圍，逐步使農業用地既可以用于種養業和林業，也可以用于建設農民專業合作社、農產品加工企業。逐步放寬農村集體建設用地的使用限制，探索以土地入股興辦現代企業的途徑和方式。完善農村集體建設用地流轉管理辦法，建立公開、公平、公正、有序的流轉市場，促進農村集體建設用地使用權依法規范流轉。探索農村宅基地換住房、換就業、換社保的有效辦法，鼓勵農民向中心村集中居住，進入城鎮購房、建房。爭取利用土地使用權流轉、耕地占補平衡和城鄉建設用地增減掛鉤等政策，加強土地綜合規劃整治，消除“空心村”、分散村，集中建設新型農村社區，整合閑置低效利用土地，解決城鎮化和新農村建設用地難題。

3、改革農村金融制度。加快培育村鎮銀行、貸款公司、農村資金互助社等農村新型金融機構，力爭每個縣設立一家村鎮銀行或農村資金互助社。鼓勵組建涉農金融租賃公司，為“三農”客戶提供大型農機具和成套設備租賃服務。通過減免營業稅、減免利息或進行財政補貼的方式，吸引鼓勵各大商業銀行增設農村基層網點，擴大“三農”融資。按照尊重農民物權原則，允許農民以房屋、果園、林木、土地承包經營權、大型農機具等作抵押，擴大有效擔保物范圍。探索設立農民工創業貸款、特色產業貸款、“一村一品”貸款、設施農業貸款、農業集約化經營貸款、龍頭企業扶持貸款等有特色、有針對性的貸款種類，增加農戶小額貸款投放，積極發展聯戶貸款，解決農民信貸難題。探索建立政策性農業保險制度，降低農民生產經營風險。

4、改革城鄉戶籍制度。按照“降低門檻、放寬政策、簡化手續”的原則，深化戶籍管理制度改革，實行城鄉一元化的戶口登記制度。逐步取消農業和非農業的戶口性質劃分，以具有固定住所、穩定職業或生活來源為基本落戶條件，按照實際居住地統一登記為“居民戶口”，使進城居住的農民在勞動就業、計劃生育、子女上學、社會保障以及經濟適用住房等方面與城鎮居民享

有同等待遇。市外遷入人員在本地居住滿3年、具有穩定收入來源的，可辦理戶籍遷入手續；本市籍已登記為“居民戶口”且在農村有承包土地的人員，可保留土地承包經營權，同時依法享有和履行農村集體經濟組織成員應有的權利和義務。

5、改革農村行政管理體制。大力推進鄉鎮機構改革，進一步轉變鄉鎮政府職能，結合鄉鎮不同的功能定位和發展特色，確定不同的考核內容和辦法，引導鄉鎮政府實現由傳統管理型向現代服務型轉變。扎實開展村級綜合改革，推動村事務管理服務職能與集體資產經營管理職能相分離，明晰產權，健全村級組織運轉保障機制。推進強鎮擴權，通過縣市區委托、授權等形式賦予鄉鎮在村鎮建設、投資項目等方面的審批權和鄉鎮管理等方面的執法權。以便民、助民、利民、安民、富民為出發點，加強農村社會公共管理工作，建立健全農村社會服務工作保障機制。合理規劃布局農村新社區，切實完善農村新社區的服務、自治、穩定和保障功能，探索建立集計生服務、醫療衛生、就業指導、農技服務、文化娛樂、糾紛調解等于一體的社區綜合服務中心，構建功能齊全、服務全面的新平臺，促進農村社區化進程。

五、組織領導

1、強化組織保障。充分發揮市統籌城鄉發展工作領導小組及其辦公室牽頭抓總、協調指導、督促落實的職能，整合社會各方面資源，協力推進全市城鄉一體化進程。各縣市區成立由黨政主要領導任組長的統籌城鄉發展工作領導小組及其辦公室，制定實施辦法，落實工作經費，加強調研指導、組織協調和督促檢查。市住房和城鄉建設規劃、國土資源、農業、交通運輸、教育、文化廣電新聞出版、衛生、人力資源和社會保障、公安等有關部門要制定具體配套措施，保證《意見》貫徹落實。

2、強化基層建設。以開展創先爭優和“科學發展、升級晉檔”活動為載體，切實加強農村黨員、村民代表、農村工作指導員“三支隊伍”建設，不斷增強農村執政基礎。進一步落實村務管理“四議四公開”決策監督制度，讓農民真正享有知情權、決策權、參與權、管理權、監督權等民主權利，充分調動好、發揮好、維護好廣大農民的積極性和創造性。

3、搞好典型示范。按照《咸陽市統籌城鄉發展改革試驗工作實施方案》（咸辦字〔2010〕51號）要求，在抓好彬縣-長武-旬邑、乾縣-禮泉兩個統籌城鄉發展示范區建設的同時，把列入全省重點鎮建設計劃的鄉鎮全部納入示范范圍。在此基礎上，興平市、彬縣示范鄉鎮分別達到5個，其余縣分別達到3個。秦都區、渭城區、涇渭新區要結合省、市托管部分鄉鎮的實際，支持有條件的鄉鎮在整村搬遷、建設新社區等方面進行示范，樹立一批成功典型，供其他縣鄉鎮借鑒推廣。

4、營造輿論氛圍。通過各類新聞媒體加大宣傳推動作用，引導各級各部門和廣大干部群眾解放思想、提高認識，理解支持統籌城鄉發展工作，形成全社會共同參與的良好氛圍。廣泛開展統籌城鄉發展改革先進典型的新聞宣傳，及時反映各改革試驗項目的進展情況，介紹改革試驗的好做法和好經驗，發揮先進典型的示范帶動作用。

5、加強督查考核。完善城鄉一體化發展目標量化分解和考核評價，半年一督查，一年一考核，并聘請人大代表、政協委員、專家學者以及群眾代表對城鄉一體化發展開展績效評估。考核評估結果列為年度黨政“一把手”實績考核的重要內容，作為干部選拔使用的重要依據。

第二篇：中共諸城市委諸城市人民政府深化社區化發展意見加快統籌城鄉一體化發展的意見

中共諸城市委 諸城市人民政府 關于深入推進社區建設

加快統籌城鄉一體化發展的意見

（征求意見稿）

為不斷提升社區化發展水平，推動全市轉型跨越發展，加快構建統籌城鄉一體化發展新格局，現就深入推進社區建設提出如下意見。

一、完善社區組織體系，實現城鄉組織建設一體化 不斷完善社區黨組織建設，健全自治組織和工青婦等群團組織，大力發展各類經濟社會組織，形成以社區黨組織為核心、自治組織為主體、群團組織為紐帶、各類經濟社會組織為補充的社區組織體系。

1、創新社區黨組織建設。搞好社區黨組織換屆。進一步完善社區黨組織設臵，建立健全服務型黨支部，按照“三高三強”要求，選優配強社區黨組織負責人。推進城鄉黨組織聯建。完善聯建工作機制，圍繞拉動經濟發展、帶動后進班子轉化、提高農村黨員干部素質、推動城鄉文明共建等方面，積極開展聯建活動，增強聯建工作的針對性和實效性。積極推進鎮域黨建工作。提高鎮直機關黨委、規模以上非公有制企業黨委、個體工商業黨委的運行質量，進一步提升基層黨建水平。完善社區黨組織議事決策規范。實行黨委初議制、聯席議事制、決策聽證制、公開辦理制、定期評議制“五制”工作法，提高社區決策的科學化水平。推行

— 1 — 社區黨務公開。成立社區黨務公開工作領導小組及辦事機構，制定工作方案和工作制度，編制黨務公開目錄，明確公開的內容、程序、時間、方式等，以黨務公開帶動社區事務公開，廣泛接受黨員、群眾監督，提高社區事務的公開度和透明度。

2、健全社區自治組織。依法選舉社區自治組織。精心組織，嚴格程序，在全部社區依法選舉產生社區居（村）民委員會，配套完善人民調解、治安保衛、文教衛生、社會福利、經濟管理、計劃生育等下屬委員會以及社區居（村）民議事會、居（村）務公開監督小組和民主理財小組等配套組織。探索設立社區事務監督管理委員會。依法依規對社區事務履行監督職責，形成對農村基層干部權力的監督制約機制和社區居民權益的自我保障機制。

3、積極發展社區群團組織。深化社區工會組織建設。社區內有2個以上企業或1個企事業單位、1個以上合作經濟組織的農村社區組建工會聯合會，村企合一的社區依托企業集團組建集團公司工會，不符合建立工會聯合會條件的農村社區，建立工會工作站。探索“界別建團”新思路。在原有的農村社區團委、城鄉聯合團組織設臵基礎上，探索建立以界別為單位建團的基層團建新模式，劃分企業、部門、學校等界別，分別建立團總支或團支部。推進社區婦聯組織建設。按照黨建帶婦建的原則，探索婦聯組織設臵模式，在社區內符合條件的非公企業和單位全部建立婦聯組織，擴大婦聯組織覆蓋面。

4、加快發展社區其他經濟社會組織。引導鼓勵社區單位和群眾成立行業協會、中介機構、老年協會、農民體育協會、紅白理事會等新型經濟組織和社會組織，依法進行規范管理，充分發

— 2 — 揮其服務社區、服務群眾、服務發展的作用。

二、加強社區平臺建設，實現城鄉基礎設施一體化

加大投入力度，搞好社區服務中心建設改造，完善設施配套，加快信息化建設，搭建良好的服務陣地和平臺，增強社區服務中心的載體功能。

1、改造提升社區服務中心。加強城市社區服務中心建設。遵循滿足服務需求和方便社區居民群眾的原則，通過整合、調劑、利用現有設施，或者采取新建、改建、共建等形式，在每個城市社區建設社區服務中心。改造提升農村社區服務中心。對部分老舊農村社區服務中心進行改造或重建，做到布局合理、功能完善、使用高效、管理規范，改善社區辦公和群眾生活條件。今年主要抓好37個條件較差的社區服務中心的建設改造，其中新建22個，擴建15個。

2、配齊配全內部設施。根據社區群眾需求和工作需要，合理設臵服務站室（窗口），及時添臵、更新必要的辦公和服務設施。加強社區服務中心設施的管理和維護，健全完善各項規章制度，確保各類服務設施的正常使用，發揮最大的社會效益。在每個社區建設1所高標準幼兒園，推動小學向社區聚集。

3、積極推進信息化建設。進一步健全完善社區綜合信息管理和服務平臺，實現數據統一收集、資源多方共享。將社區服務事項納入全市審批服務網絡，實現社區服務中心與市、鎮審批中心全面對接，形成城鄉一體的網上審批辦公平臺，實現社區便民服務事項網上辦理。在農村社區啟動光纜改造工程，新建網點176處，提高農村通訊質量。積極推進社區內部管理信息化，建立健

— 3 — 全信息采集、數據維護、系統安全、科學使用等工作制度，提高工作效率。

4、加強社區隊伍建設。城市社區按照“每300戶配一人，最低不少于5人”的標準，農村社區按照“每個社區配備4-7名專職工作人員”的標準配齊配全社區工作人員。加強對社區工作者的教育培訓,積極探索實行社區工作者職業資格認證和持證上崗制度，加快社區工作者職業化、專業化步伐。健全監督機制，定期組織居民群眾對社區工作人員進行民主評議。

5、完善社區配套設施建設。加快實現社區集中供暖。本著綠色環保的原則，選擇經濟實用、科學先進的供暖模式，建立健全集中供暖設施長效管護機制，確保所有農村社區全部實施集中供暖。完善城鄉一體的垃圾污水處理體系。健全污水處理配套管網，進一步提高污水集中處理率，確保正常運轉。完善鎮街垃圾中轉站和農村社區地埋式垃圾周轉箱運轉機制，實現環衛管理的城鄉一體化。積極推進社區普及管道燃氣供應。密州、龍都、昌城、舜王、辛興所屬社區普及管道燃氣供氣，其他鎮的社區建設瓶組撬裝站，實施集中供氣。

三、健全社區公共服務體系，實現城鄉公共服務一體化 適應農村社區化發展的新要求，進一步拓展服務領域，豐富服務內容，健全長效機制，構建城鄉一體的公共服務體系，不斷滿足農民群眾日益增長的公共服務需求。

1、加大社會保障力度。嚴格執行各類獎勵、補貼、減免等優惠政策，確實讓老百姓見到實惠。全力做好對農村低保戶、五保戶、受災戶等困難群體的救助工作，保障基本的生產生活。進

— 4 — 一步擴大社區職工社會保險覆蓋面，全面實施新型農村養老保險制度，確保適齡參保農民全部納入保障范圍。積極做好農村低保、優撫對象的調查核實和審批工作，大力發展社區慈善事業，提高社會救助能力。今年全市農村五保集中供養標準提高到2700元，集中供養率保持在85%以上；對新型農村合作醫療和城鎮居民基本醫療保險的補助標準統一提高到每人每年200元；農村低保標準由每年1200元提高到1600元。進一步加大保障性安居工程建設力度，用足用好國家和省相關優惠政策，多渠道籌集保障性住房房源，把有條件的建制鎮納入住房保障工作范圍，鼓勵引導鎮街參與經濟適用房建設和棚戶區改造，進一步擴大覆蓋面，年內建設完成廉租住房、經濟適用住房、公共租賃住房和棚戶區改造等保障性住房1500套以上，使保障政策惠及更多的低收入住房家庭。

2、搞好社區勞動就業。完善就業服務網絡。發揮農村社區服務中心就業服務窗口和農村社區學院職能，為社區居民提供職業介紹、勞務輸出、就業援助、技能培訓等服務。整合城鄉就業服務信息資源。完善城鄉一體的就業互動平臺、信息系統、培訓體系，依托農村社區服務中心勞動就業保障服務平臺，與市人力資源市場、鎮街社會保障管理服務中心實現互聯互通，建立共享共用的就業信息資源庫，實現農民求職與企業招聘的有效對接。全年轉移農村勞動力2.5萬人以上。

3、提高社區醫療服務水平。豐富服務內容。健全完善社區醫療服務網點，為社區所有居民建立健康檔案，對重點人群實行定期回訪服務，對慢性病人實行跟蹤服務，組織開展參合農民健

— 5 — 康查體。提高服務質量。建立農村社區醫生淘汰制、問責制，定期對社區衛生技術人員進行業務培訓，鎮街衛生院每月組織1次考試，衛生局每半年組織1次考試；嚴格落實首診負責、患者轉診等各項規章制度，全面推行藥械集中招標采購，保證藥品質量，降低群眾醫藥負擔；嚴格新農合資金使用管理，完善新農合微機信息管理系統，實現網上在線審核結算、實時監控和信息匯總，杜絕資金違規使用。

4、大力發展社區教育。整合社區教育培訓陣地。完善以農村社區學院、農村社區分院和農村社區教學站為主體的社區教育網絡，統籌社區服務中心的科技咨詢窗口、遠程教育網絡、圖書閱覽室、電子閱覽室等培訓資源，不斷添臵培訓設備，規范培訓流程。構建社區終身教育體系。根據居民生產生活需求，通過舉辦專家講座、實用技術和勞動技能培訓班、開展讀書用書活動等方式，提高社區居民的科學文化素質，增強依靠科技致富的能力。

5、繁榮發展社區文化。加強文化人才隊伍建設。積極培養社區文藝骨干，保護和挖掘優秀鄉土文化，組建農民業余文藝團隊，不斷壯大社區文化隊伍。開展健康向上的文化活動。組織市級文化部門、文藝團體進社區，帶動提高社區莊戶劇團、腰鼓隊、秧歌隊、說唱團等業余文藝團隊的表演水平。培育社區特色文化。深入挖掘諸城古琴、大鼓、茂腔、快板、民間傳說等傳統文化資源，形成各具特色的社區文化，豐富社區群眾的精神文化生活。

6、開展社區志愿服務。完善志愿服務體系。加強社區志愿服務聯絡站建設，不斷壯大志愿者隊伍，健全市志愿者協會、鎮（街）和相關部門志愿者協會分會、社區志愿服務聯絡站城鄉一

— 6 — 體的志愿服務組織體系。組織城區志愿者進社區。以“講文明、樹新風”為主題，開展“相約社區，城鄉牽手志愿服務活動”，堅持社區需要、群眾歡迎的原則，根據社區群眾生產生活需求，從實際出發設計和確定服務項目和內容，組織協調城區部門單位的志愿者進社區開展扶危濟困、科普教育、法律援助、技術指導等志愿服務。深化社區內志愿服務活動。由黨員干部帶頭，組織引導社區內人大代表、政協委員及青年、婦女、民兵等社會各方面力量參與，推動社區志愿服務活動向縱深發展，形成“人人為我、我為人人”的良好風尚。

四、加快生產要素聚集，實現城鄉經濟發展一體化 把發展社區經濟作為深入推進社區建設的核心，以農民增收為目標，以城鄉一體化發展為方向，以經濟結構調整為主線，以特色產業園區為平臺，以項目建設為支撐，發揮各鎮街、社區產業優勢，統籌整合各類資源要素，完善產業規劃布局，推動一二三次產業融合發展。

1、加快一二三次產業融合發展。結合全市藍色經濟區建設規劃和“十二五”規劃，引導農村社區立足資源條件和產業優勢，積極搞好社區產業發展規劃，以建設社區一二三次產業園區為抓手，逐步培育起特色鮮明、優勢突出、布局合理的社區產業體系，推動社區產業融合發展。2011年，力爭培育起100個特色產業社區。大力發展社區工業。建設好24處特色產業園，完善道路、管網等配套設施，提高園區承載能力，承接市、鎮產業延伸和轉移；推進生產要素向社區工業聚集，加大科學投入，推動項目建設，培育一批以農產品加工為重點的企業集群；鼓勵引導骨干企

— 7 — 業將產業鏈條向社區延伸，設立分公司或協作配套加工點，促進農村勞動力就地向非農產業轉移。大力發展社區農業。加快農業內部結構調整，優化主導產業布局，發展安全、優質、高效、品牌農業，年內特色農業社區發展到70個以上，圍繞建設國家級、省級十二大主導產業基地，年內重點搞好10個農業產業示范園區和10個農產品質量安全示范園區建設，帶動每個鎮街建設3—5個重點農業園區；實施畜禽養殖“退村進園”工程，新改建標準化養殖園區100個以上；加快發展設施農業，力爭年內新增設施農業面積5萬畝；積極培育品牌農業，年內新增“三品一標”認證30個以上。大力發展社區服務業。積極發展連鎖經營，深入推進“萬村千鄉市場工程”，鼓勵發展“農超對接”，建立起覆蓋全部農村社區、方便快捷的連鎖經營體系，鼓勵骨干流通企業年內在社區新建設發展直營店、加盟店100家；發展壯大社區專業市場，突出抓好林家村辣椒、賈悅農產品批發、桃林茶葉、桃園花生、金橋蔬菜等社區專業市場發展，不斷增強市場的輻射帶動力；打造商業示范社區，按照“山東省商業示范社區”標準，在全市培育13處商業示范社區，帶動全市社區商貿服務業整體水平提升。

2、提升農業組織化和規模化水平。圍繞社區農業主導產業、特色產業，積極培育規范農民專業合作社，提升運行質量，增強帶動能力；引導合作社興辦加工、流通企業，延伸產業鏈條，提升產業檔次，提高市場化程度；鼓勵合作社創建品牌，提高產品附加值和經營效益。每個農村社區至少建立1個特色鮮明、運作規范、帶動能力強的農民專業合作社。圍繞農業園區建設、農業

— 8 — 龍頭企業基地建設和農民專業合作社區發展，擴大土地流轉規模，提高農業生產的規模化程度，力爭年內社區土地流轉總量達到承包土地面積的20%以上；積極探索土地流轉有效形式，推進土地承包經營權股權化，創立土地股份合作社，提高土地經營效益，促進勞動力轉移。

3、加強社區集體資產管理。完善理順社區對經濟聯合社的管理、監督、指導機制，確保集體資產保值增值經營；推進集體資產產權制度改革，保障社區居民利益，提高資產經營水平。積極探索資產改制方式，加快改制進程，將各類經營性資產、資源性資產和公益性資產進行“股權化”改革，轉變為獨立核算的經濟實體，積極穩妥地處臵、經營好原村集體資產，切實保障好社區居民利益。

4、積極開展金融服務進社區。加快社區金融自助服務終端建設。鼓勵金融機構推進農村金融產品和服務方式創新，年內在全市所有農村社區實現自助服務終端的全覆蓋。推進新型農村金融機構進社區。鼓勵我市小額貸款公司及資金互助社等新型農村金融機構，積極發放小額信用貸款和農戶聯保貸款。擴大農村信貸投放。創新貸款擔保方式，擴大有效擔保范圍，進一步擴大農戶和農村企業貸款可用于擔保的財產范圍。建立貸款風險補償制度，對提供貸款的金融機構進行風險補償。

五、推動社區聚合居住，實現城鄉生態文明一體化 將推進農民居住聚集融合作為深入推進社區建設的突破口，在尊重農民意愿的前提下，堅持公正、公開、公平的原則，通過科學規劃引領、公共服務吸引、優惠政策引導、基礎設施配套、— 9 — 物業服務保障、生活環境改善，按照現代化城鎮的標準建設聚集融合區，打造低碳環保綠色宜居社區。

1、加快聚合居住區建設。堅持科學規劃設計。本著方便農民生產生活和節能環保的原則，大力推廣應用太陽能、沼氣、地熱能等可再生能源，全面考慮生產生活空間，合理設計式樣戶型，合理布局聚合居住區、養殖區和大型農機具存放點。加快聚集融合區建設速度。創新思路舉措，統籌各類資源，加快推進社區聚集融合區建設，年內農村社區聚合居住區新建住房1.2萬戶。加強質量安全監管。強化業務培訓和指導，嚴把關鍵環節，查處違法建設行為，確保建設工程質量安全。

2、創新社區物業管理。克服“重建輕管”的問題，把物業管理提高到與規劃建設同等重要的位臵上來。借鑒先進地區社區物業管理經驗，引導社區居民成立業主委員會，選聘大型物業服務企業，提高社區物業管理水平。建立健全社區物業管理體系，強化物業配套設施建設，規范物業管理行為，提升聚合居住區的品位檔次，增強聚合居住區的吸引力。

3、加強生態環境建設。關停淘汰污染企業和落后產能，加強對社區內污染企業的治理，嚴禁“兩高一資”項目進入社區。繼續抓好農村“三大堆”清理，強化社區環境整治，提升社區環境質量。搞好社區農業節能減排，實施綠色能源建設項目。大力推廣農村沼氣、秸稈綜合利用、測土配方施肥三大農業實用技術，構建農業低碳環保生態環境。倡導低碳環保的農村社區生活方式，年內新建戶用沼氣1000戶。實施測土配方施肥，完成測土配方施肥技術系統的開發推廣應用，減少農業面源污染。推廣秸

— 10 — 稈生物反應堆技術，重點搞好5處示范點建設，打造農業發展循環產業鏈。加大社區綠化力度。以創建綠化示范社區為目標，重點抓好社區內主要街道兩側、房前屋后空閑隙地的綠化，年內所有鎮街和一半以上的社區達到濰坊市級以上“綠化示范村鎮”標準，建設綠色低碳宜居社區。

六、做實社區群眾工作，實現城鄉社會管理一體化 堅持黨的群眾路線，創新工作理念，完善工作機制，為群眾辦實事、解難題，解決好群眾最關心、最直接、最現實的利益問題，努力提高社區居民的幸福感和滿意度，為深化社區化發展奠定堅實的群眾基礎。

1、暢通群眾訴求表達和聯系渠道。建立民情臺帳。通過落實制度，完善機制，實現聯系包靠城鄉居民全覆蓋；每位包靠干部人手一本臺帳，將所聯系居民的家庭狀況、實際困難、發展建議等分類記錄；社區、鎮街和市直包靠部門、單位按照管理權限，分級匯總，建立各自總臺帳。解決實際問題。將臺帳確定的待辦事項，按照“屬地管理”和“誰主管、誰負責”等原則，落實相應責任，限期處理辦結；同時，實行銷號管理和跟蹤督查，確保群眾的每項合理訴求和意見建議都得到及時答復和有效解決。拓寬聯系渠道。不斷深化黨代表、人大代表、政協委員活動進社區工作，密切聯系選民群眾，了解反映群眾意見、建議和訴求，及時為群眾排憂解難。加強民意測評。針對科學發展、民生改善、干部作風等群眾關注的熱點難點問題，定期開展群眾滿意度調查測評，結果作為考核社區工作和評價干部的重要依據。

2、保障群眾合法權益。維護群眾民主權利。健全完善社區

— 11 — 民主決策、民主管理、民主監督制度，對事關群眾切身利益的重要事項，廣泛征求群眾意見，自覺接受群眾監督。創新社區財務資產管理。設立社區財務管理辦公室，健全完善管理辦法，加強社區財務、帳務管理，并在一定程度上進行公開，保障社區居民的知情權、監督權。滿足群眾司法需求。積極推進司法服務進社區，及時為群眾提供法律咨詢、代理訴訟、糾紛調處等服務；實行巡回審判，開展司法救助；發揮檢察工作職能，依法嚴懲損害民生、民利、民權的犯罪行為。

3、加強和改進社會管理。創新社區警務工作。加強暫住人口服務和管理站建設，開設網上社區警務室，設立警方提示、警務公開、業務辦理、群眾咨詢等專欄，做好交通管理、社區治安、消防監管等工作。加強社區維穩工作站建設。建立健全市、鎮街、社區、自然村四級綜治維穩組織網絡，完善矛盾糾紛排查調處機制，近距離開展接警處警、調處糾紛、社區矯正等活動，提高社區治安防控水平。健全完善安全監管體系。在每個社區配備專職或兼職安全生產管理員，負責社區內企事業單位的安全生產工作，初步構建起“無縫隙”的安全生產管理體系。完善計生工作陣地。健全社區計生工作網絡，加強服務大廳、人口學校、服務站和會員之家四塊陣地建設，形成完善的社區計生管理服務體制和運行機制。全面推行網格化管理。創新社會管理機制，統籌執法監管資源，將生態環保、環境整治、物業管理等工作全部納入網格化監管范圍，嚴格落實工作責任，實現社會管理的無縫隙、全覆蓋。

4、深入開展文明社區創建。實施“三帶聯創”工程。以“知

— 12 — 榮辱、重品行、講文明、我行動”為主題，廣泛開展“愛我諸城，做文明市民”系列主題實踐活動，加快推進城鄉文明一體化。扎實開展創評活動。發揮社區文化服務設施的陣地載體作用，吸引群眾積極參與社區文明創建，開展“敬老愛親”、“十星級文明戶”等創評活動，培育文明新風。修訂完善文明公約。加強科普法制宣傳教育，開展爭當模范守法居民、為社區建設獻計獻策等活動，提高社區居民文明素質，引導社區居民自覺移風易俗，抵制腐朽沒落思想和邪教組織的侵蝕。加強傳統文化教育。大力宣傳具有諸城特色的孝德文化、名人文化、超然文化、紅色文化和改革創新精神，引領群眾思想，弘揚時代精神。

七、切實加強對社區建設工作的組織領導

深入推進社區建設，任務長期而艱巨。各級各部門要進一步提高認識，明確任務，落實責任，通力協作，不斷深化社區化發展工作，努力開創全市城鄉經濟社會一體化發展的新局面。

1、加強組織領導。落實市級領導工作聯系點和包靠責任制，督促指導社區創先爭優，強化典型帶動，促進比學趕超、全面提升。各鎮（街道）主要領導要親自抓，鎮（街道）分管領導靠上抓，發揮各自作用，建立強有力的領導機制，形成領導合力。

2、分解落實責任。以項目化管理為方向，市里把深化社區化發展工作作為一個整體大項目緊抓不放，各級各有關部門各責任人把自己分管的工作作為一個小項目緊抓不放，列出開工竣工時間、具體推進措施、解決問題的辦法、達到目標的時限等，明確任務，以項目化管理推進社區化發展進一步深化。市委市政府分管領導各負其責，分線推進；市人大常委會結合辦理《關于發

— 13 — 展社區政治文明議案的決議》，通過聽取專項報告、開展調查視察等方式，加強對社區化發展的監督支持；市政協搞好檢查、視察，推進工作開展；市直有關部門根據各自職能分工，把服務切實送到社區；市社區工作辦公室切實履行職責，指導推動面上工作開展。各鎮（街道）要落實工作措施，形成共同深化社區化發展的工作機制。

3、搞好輿論引導。充分宣傳深化社區化發展的意義，進一步提高全市上下的思想認識，調動廣大干部群眾參與深化社區化發展的積極性，努力營造深化社區化發展的良好輿論氛圍。加大深化社區化發展的政策措施的宣傳力度，使各項惠民政策深入民心，促進全面落實。加大對深化社區化發展先進典型的宣傳力度，總結好經驗、好做法，發揮好示范帶動作用。

4、嚴格督導檢查。市委、市政府督查室和市社區工作管理辦公室要加強協調調度，定期不定期督查，促進工作落實。有關部門要加強業務指導檢查，各鎮（街道）要搞好協同合作，積極解決深化社區化發展過程中的問題。建立完善定期和不定期通報制度，增強各鎮（街道）和有關部門推進工作的積極性。

5、強化考核激勵。建立健全深化社區化發展考核機制，將考核結果納入考核體系，增強各鎮（街道）和有關部門的積極性和主動性。堅持“公開、公正、公平、透明”的原則，組織好各項考核，全面、客觀地反映各鎮（街道）、社區和有關部門的工作，推動社區化發展進一步深化。

2011年3月

第三篇：中共溫州市委 溫州市人民政府關于加快城鄉統籌綜合改革的若干意見

中共溫州市委文件

溫委?2011?1號

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中共溫州市委

溫州市人民政府 關于加快城鄉統籌綜合改革的若干意

見

中共溫州市委

溫州市人民政府 關于加快城鄉統籌綜合改革的若干意見

各縣（市、區）委、人民政府，市直屬各單位：

為了深入貫徹落實黨的十七屆三中、五中全會精神和省委“兩創”總戰略，加快推進我市城市化和城鄉一體化進程，按照農業部?關于加強新形勢下農村改革試驗區工作的意見?對開展“建立促進城鄉經濟社會發展一體化制度”農村改革試驗的要求，現就我市加快城鄉統籌綜合改革提出以下意見。

一、深刻認識城鄉統籌綜合改革的重大意義

當前，我國經濟社會總體上已經進入以工促農、以城帶鄉的發展階段，進入著力破除城鄉二元結構、形成城鄉經濟社會發展一體化新格局的重要時期。黨的十七屆三中全會通過了?關于推進農村改革發展若干重大問題的決定?，對新形勢下農村改革發展作出了重大部署。加快城鄉統籌綜合改革是新一輪農村改革發展的重大課題，溫州是我國第一批農村改革試驗區，過去曾經探索了不少農村改革發展的成功經驗，今后要在加快城鄉統籌綜合改革中闖出新的路子。

從我市情況看，在推進現代化過程中，當前最突出的問題是城市化和城鄉一體化進程滯后，特別是城鄉二元結構帶來的深層次矛盾問題尤為突出。由于農村土地、資產、戶籍等制度和經濟社會管理體制的制約，各類要素不能在城鄉之間自由流動，既嚴

農村社區基層組織建設等重要方面，建立起城鄉相對接和一體化的體制機制，并在改革試驗中逐步加以完善，基本改變城鄉經濟社會二元結構，明顯縮小城鄉差距，形成城鄉一體化發展新格局，使溫州成為體制機制更活、發展后勁更足、帶動能力更強的城鄉統籌改革先行區，為建成全面小康社會和率先基本實現現代化奠定堅實基礎。

到2015年，我市 “1650”大中小城市網絡型組團式都市區發展新格局基本形成，城市化率達到68%以上，超過長三角地區和全省平均水平；農房改造集聚建設取得重大進展，農房集聚改造率達到30%；農村要素市場化水平、農村產權制度改革在全省和全國處于領先地位；城鄉統一的新型戶籍管理制度基本確立，城鄉一體全覆蓋的社會保障體系基本建成，教育、醫療衛生、文化等公共服務均等化達到全省平均水平以上。

（三）基本原則

1、“三分三改”，聯動推進。城鄉統籌綜合改革，最根本的是破除城鄉二元結構，最核心的是要素無障礙流動和市場化配臵，主要內容是實行“三分三改”。“三分”，是指政經分開、資地分開、戶產分開。政經分開就是把村“兩委”組織與村級集體經濟組織分開，把農村居民社會成員身份和經濟成員身份分開，保障村級組織堅強有力正常運轉和社員正當合法權益；資地分開，就是把非土地資產與土地資產分開，為分類處臵創造條件，使各類資產能夠正常自由流動，實現優化配臵；戶產分開，就是把戶口

關鍵領域取得突破性進展，推進我市城鄉統籌綜合改革向縱深發展。

4、政府主導，和諧推進。城鄉統籌綜合改革牽一發而動全身，在推進過程中，既要發揮市場“無形之手”對資源配臵的基礎性作用，更要發揮政府“有形之手”對城鄉統籌發展的主導作用。特別在制定規劃、出臺政策、資金投入、配套建設等方面，各縣（市、區）和鎮要發揮主體作用，做到積極有為，為各項改革推進提供動力支持和制度保障。城鄉統籌綜合改革涉及重大利益的調整和分配，必須堅持以民主促民生，充分尊重群眾意愿，依法依規依政策辦事，把工作著力點放在發展農村經濟、改善農村環境、完善社會保障、增加農民收入、提高生活品質上，讓全市人民共享改革發展成果，促進農村社會和諧穩定。

三、推進城鄉統籌綜合改革的主要內容

（一）以農房改造集聚建設為切入點，推進中心鎮和新農村建設

1、實施鄉鎮行政區劃調整。按照溫州大都市區的總體規劃，將我市的城鄉結構調整為以大都市核心區（三區、洞頭、甌江口、甌江北岸及上塘）為主中心，以樂清、瑞安、平陽、蒼南、文成、泰順六個縣城為副中心，以50個左右具有區位優勢、產業依托和自身特色的中心鎮為重要節點的“1650”大中小城市網絡型組團式都市區發展新格局。在大都市主中心、副中心地區，依據原有的發展基礎、功能組合、發展趨勢等條件，打破原有的鄉鎮（街

鎮（功能區）要確定一個試點新社區，開展農房改造集聚建設，取得成功經驗后面上推開。

4、以擴權強鎮為重點深化鄉鎮管理體制改革。按照事權、責權一致，人權、財權配套的原則，以“權力下放、超收分成、規費全留、干部高配”為主要內容，推進擴權強鎮改革。對中心鎮和功能區，要擴大經濟社會管理權限，實施許可和執法重心下移，強化便民服務功能，加大財政、用地、項目支持力度，理順縣和鎮（功能區、街道）管理體制，提升中心鎮及功能區發展和管理水平。

5、建立健全農村新社區管理服務體制。理順農村新社區 “黨、政、經”組織關系，明確黨員、村民、社員各自權利和義務。科學設臵社區組織架構，積極構建社區公共服務體系。鼓勵集中居住區內的多個行政村或相鄰的行政村建立聯合黨組織。村委會可以與農村新社區管理委員會并存，并逐步過渡到社區居委會，管理新社區行政社會事務。

（二）優化農村土地使用制度，建立城鄉土地節約集約利用和優化配置機制

1、完善農村土地承包經營權流轉制度。健全農村土地承包經營權的用益物權制度，創新農用地流轉方式，提倡流轉收益多樣化。建立健全縣（市、區）、鎮（鄉、街道）、村三級流轉服務組織網絡，完善農村土地承包糾紛調處機制，深化流轉農戶社會保障配套改革，加大土地流轉獎勵扶持力度，引導農用地向農

的經營管理。

（三）改革完善農村集體資產產權和農業經營服務制度，增強農業和農村經濟活力

1、對農村非土地集體資產產權進行改制。堅持因地制宜、分類指導，在行政區劃調整后的綜合改革試點鎮、農房改造集聚建設比較緊迫和其他有條件的地方，對村集體經濟組織的非土地資產可率先進行股份化改造，資產量化到戶到人，建立股份經濟合作社，股權可以繼承、轉讓和贈與。

2、完善農業經營制度。加快建設糧食生產功能區和現代農業園區，大力培育提升農業龍頭企業、家庭農場、專業大戶、專業合作社等現代農業經營主體，健全農業社會化服務體系，引導社會資本進入農業產業化經營領域，著力提高農業生產經營專業化、組織化、集約化水平。

3、創新農村金融服務。加快組建農村資金互助社，擴大小額貸款公司、村鎮銀行試點，拓寬農村融資渠道。鼓勵和引導涉農企業和單位，參股農村各類新型金融組織。鼓勵和支持銀行業金融機構創新涉農貸款方式，完善農房抵押等各類抵押擔保制度，加快農村信用體系建設，提高金融支農服務水平。

（四）推進戶籍管理制度改革，實現城鄉居民合理有序流動

1、建立城鄉統一的新型戶籍管理制度。取消各類戶口性質劃分，建立以居住地登記為核心，以實有人口、實有住所管理為目標，以信息化為支撐的城鄉統一的戶籍管理制度，逐步縮小城

位職工，不分城鄉、不分戶籍依法納入失業保險范圍；建立與土地承包經營權脫鉤的平等的失業保險制度，逐步實現失業保險制度全覆蓋。

4、深化教育、醫療衛生體制改革。鞏固和完善“以縣為主”的義務教育管理體制和義務教育經費保障體制，增加對農村特別是中心鎮教育投入，加快優質教育資源向農村配臵，推進農村基礎教育發展，促進城鄉基礎教育均衡協調發展。以縣級醫院為龍頭，社區衛生服務中心（中心鎮衛生院）為樞紐和社區衛生服務站（村衛生室）為基礎，加快健全農村三級醫療衛生服務網絡，保障人人享有基本醫療衛生服務。

5、推進市民卡工程建設。按照“資源共享、一卡多用”的要求，以社會保障卡為基礎，把各類社會保險和公共服務、就業與勞動關系管理等公共服務管理資源進行整合，融合其他服務功能，打造功能多樣、服務便民的市民卡，成為政府為民服務的重要平臺。

四、加強對城鄉統籌綜合改革的組織領導

加快城鄉統籌綜合改革，事關全局、事關長遠，意義重大、任重道遠，必須切實加強領導，統籌協調，合力推進。

1、加強領導，構建工作體系。建立由市委、市政府主要領導牽頭，各分管領導具體負責的專門領導機構，負責統攬加快城鄉統籌綜合改革工作。建立相應的專門工作機構（設在市農辦），具體承擔政策制定、指導協調、督促檢查等工作。各縣（市、區）

鄉統籌綜合改革的自覺性、主動性和操作能力。加強政策宣傳和思想引導，強化廣大農民的主體意識，引導他們自覺、自愿、積極參與改革。

中共溫州市委 溫州市人民政府 2011年1月1日

50個左右具有區位優勢、產業依托和自身特色的中心鎮為重要節點的“1650”城市發展新格局。經過調整，鄉鎮人口原則上應達到3萬以上。形成一批對我市經濟社會發展有重大推動作用的都市型功能區和一批區位特色鮮明、社會事業進步、生態環境優良、功能設施完善的區域性中心鎮，并最終發展成為小城市，有效推動我市城鄉一體化和新型城市化進程。

（三）基本原則

1、因地制宜，科學規劃。緊密結合新一輪城市總體規劃和城鎮體系規劃，充分考慮當地歷史形成的群眾生活習俗、產業流向、地理位臵，以及交通通訊、行政成本、公共服務覆蓋等綜合因素，區分不同情況，加強分類指導。在深入調研、科學論證的基礎上，合理確定鄉鎮行政區劃調整的方案。對山區、海島、少數民族聚居區域不搞“一刀切”。

2、優化配臵，促進發展。把促進要素資源整合、提升城鎮生產力水平、完善公共服務配套功能、增強人口集聚能力、提升城市化水平作為行政區劃調整的首要因素，把行政區劃調整工作與發展產業集群、建設都市功能區、培育中心鎮結合起來，優化資源配臵，拓展發展空間。

3、理順關系，轉變職能。在鄉鎮行政區劃調整的同時，要結合農村綜合改革，積極穩妥地做好鄉鎮機構改革工作和基層站所布局調整工作，進一步理順縣（市、區）、鄉鎮（街道）兩級管理體制，精簡機構、降低成本、優化服務、提升效能。

和新農村建設結合起來，大力完善道路交通、公共服務等基礎設施。推進中心鎮人口集中、產業集聚、功能集成、要素集約，使中心鎮在推進經濟發展、環境改善和人民群眾生活質量提高和引領帶動周邊農村地區發展中發揮重要作用。調整后，為方便群眾辦事，可在原鄉鎮駐地設立便民服務中心或過渡性辦事處，過渡期為3年。民族鄉鎮要在尊重民族兄弟意愿和上級民宗部門意見的基礎上審慎調整，不搞“一刀切”。

（四）理順大都市主中心行政管理體制。按照理順城市管理體制、提升城市管理水平的要求，在大都市核心區的中心（市本級三區）范圍內，實施“兩級政府、三級管理、四級網絡”的體制，即市、區兩級政府，市、區、街道三級管理，市、區、街道、社區四級網絡。市本級三區除個別鎮外，原則上鄉鎮都要改為街道建制。鄉鎮改為街道后，要按照職能要求，對街道辦事處采取相對應的績效考核制度。

三、實施步驟

（一）調研準備階段（2010年12月－2011年2月）。以縣（市、區）為單位，深入調研，集思廣益，科學合理地制訂鄉鎮行政區劃調整方案。

（二）方案報批階段（2011年3月－4月）。各縣（市、區）政府向市政府上報鄉鎮行政區劃調整整體方案，整體方案經市政府審查后上報省政府審批。

（三）方案實施階段（2011年4月－6月）。各縣（市、區）

規定，按章辦事，嚴明政治紀律、組織紀律、財經紀律、工作紀律和廉政紀律，做到“人心不散、秩序不亂、工作不斷、資產不失”，確保調整工作平穩有序地進行。

（四）強化思想工作。要做深做細干部群眾的思想政治工作，講清鄉鎮行政區劃調整對促進城市化、加快城鄉統籌和推動溫州可持續發展的重要意義。教育各級干部增強政治意識和大局意識，自覺服從組織安排。講清道理，化解矛盾，取得廣大干部群眾的理解和支持，全力保障調整過程中的社會穩定。

村社區規劃編制；

2、2012年前全面完成省里下達的農房改造任務；

3、2012年前，全市11個試點鎮要全面完成試點任務，為面上鋪開奠定基礎；

4、每年至少啟動建設100個新社區，到2015年農房集聚改造率要達到30%。

三、基本要求

（一）統籌協調，因地制宜。要以縣（市、區）作為責任主體，鎮（功能區、街道）作為實施主體和實施單位，統籌農房改造集聚建設的規劃、政策和安臵標準，按照中心鎮和新社區建設的要求，因地制宜地推進農房改造建設，提倡統一集中改造，建設公寓式、聯立式住宅，控制獨立式住宅，積極引導農戶到中心鎮、新社區居住。

（二）科學規劃，試點先行。各縣（市、區）要按照“一鎮一規劃、一鎮一政策、一鎮一平臺、一鎮一試點”的要求，把握規劃的前瞻性，正確處理整體與局部、遠期與近期的關系，做到科學規劃和系統安排。2011年每個縣（市、區）要啟動1－2個試點鎮（功能區、街道），組織實施1－2個集中安臵公寓項目（城中村改造拆遷項目除外），積極探索符合當地實際的農房改造集聚建設有效實現形式。

（三）農民自愿，依法審批。農民是農房改造集聚建設的直接參與者和最大收益者，要充分發揮農民主體地位，發揚民主、集中民意，實事求是、量力而行，不搞強迫命令，不搞“一刀切”。要依法審批，嚴格執行城鄉規劃、土地管理、耕地保護、環境保

共服務設施布局。新一輪市域村鎮布局規劃和“1＋X”的規劃編制必須在2011年下半年完成。

（二）加快中心鎮、新社區建設步伐。中心鎮是“1650”大中小城市網絡型組團式都市區發展新格局中的重要功能組團，新社區是中心鎮的組成部分，是借鑒城市社區建設和管理理念進行規劃建設的新型農村居民集中居住區。各縣（市、區）要積極抓好中心鎮和新社區建設，按照城市的標準建設中心鎮，使其成為鎮域人口的主要集聚區，力爭容納鎮域50%以上的人口。

按照城鄉一體化發展的理念建設新社區，統籌安排和配套建設市政設施，全面推廣物業管理，集中處理生活污水；按照“滿足需求和節約資源”的原則，配套建設社區服務中心（用房面積不低于省定標準），努力構建衛生整潔、秩序良好、綠化達標、管理規范的小區居住環境，使中心鎮和新社區建設成為促進農村住房改造集聚的重要依托。

（三）推進舊村改造、危房改造和移民工程建設。2010－2012年，市轄三區啟動建設80個規劃建成區內的城中村，中心城區72平方公里范圍內的48個城中村應全部啟動改造建設。各縣（市）也應結合實際，制定切實可行的舊村改造實施方案和拆遷安臵政策，通過舊村改造建設新社區。

加大農村困難群眾住房救助和危舊房改造力度，有步驟地幫助解決困難群眾住房問題，對農村無房戶、缺房戶、地質災害戶、五保戶、低保戶等，由政府或村級組織在新社區建設廉租房、安

根據各鎮規劃和政策，也可以讓農戶到鄉鎮（街道）統一規劃的新社區，實行跨行政村直至跨鎮異地自建或統建。

2、為推進產業發展，各鎮也可出臺政策，鼓勵農民用宅基地權益臵換產業用房。對選擇臵換產業功能區標準廠房的農戶，由所在縣（市、區）或鄉鎮（街道）統一規劃建設標準廠房，按照農民安臵住宅面積的一定倍率給予臵換（具體倍率按相應價值量，據具體項目而定）。標準廠房原則上實行集體統一招租，確保農戶收益。

3、對放棄宅基地（包括住宅）進入城鎮購買商品房的農戶，政府對原宅基地（包括住房）直接給予相應的貨幣補貼后予以復墾，不再另外安排搬遷安臵房用地（具體補貼標準由各縣?市、區?按照實際測算自行制定）。

4、積極探索宅基地權證化政策，開辟農村宅基地臵換新途徑。按照“管住管好農保地、保有保護耕地、放開放活建設用地”的思路，積極創新土地管理方式，在確保建設用地總量平衡的前提下，探索定量不定位的管理方式，實現農村宅基地權證化。

（五）加強農房改造融資工作。各縣（市、區）要進一步整合現有資源，積極搭建融資平臺，組建縣（市、區）新農村建設投資有限公司（以下簡稱農投公司），作為政府直屬國資營運公司，統籌各縣（市、區）農村住房改造集聚建設融資工作。農投公司可利用國有資產、資源和貨幣資金注冊成立，并根據需要逐步注入資金，不斷提高融資能力。各中心鎮建立新農村建設投資

7的基礎上，多余套房經補交土地出讓金后允許上市交易。

（七）加大對農房改造集聚建設的扶持力度

1、用地支持。各地要確保新增建設用地指標不少于10%用于住房改造集聚建設、農村住房保障和農村基礎設施建設。要及時做好省下達用于欠發達地區異地搬遷和地質災害避險遷建專項指標安排使用報批工作。在新一輪土地利用總體規劃修編中，各鄉鎮要統籌安排農村居民點布局、宅基地整理復墾和危舊房改造，并做好與村鎮規劃的銜接。

2、資金支持。各級政府及有關部門在安排涉農資金項目時，要優先考慮農村住房改造集聚建設的需要。整合原有的涉農專項資金重點用于全市農房改造建設和規劃編制（具體辦法由市農房辦和市財政局研究制定）。市財政部門要繼續安排專項資金對各區農村困難群眾住房實施救助，重點支持困難家庭危房改造。各縣（市、區）要進一步完善農村困難家庭危房改造救助專項資金管理辦法，加大對農房改造集聚建設和規劃編制資金投入力度，并將農房改造集聚建設和規劃編制資金列入財政預算。

3、信貸支持。各金融機構要按照當地政府的總體要求和農村基層組織或群眾的實際需求，鼓勵和支持創新涉農貸款方式，完善以農房等農村資產、用益物權的抵押擔保機制，積極開展聯保貸款等形式的農村小額信貸服務，建立推動完善農村住房改造集聚建設的金融服務體系。要適當放寬農民改建住房的貸款期限，實行優惠利率，簡化貸款手續，及時到位信貸資金，確保滿

房集中辦理、聯合審批制度，簡化住房集中改造項目審批程序，開設綠色通道，開展一條龍服務，提高工作效率。

（四）進一步強化督查。市城鄉住房工作協調委員會辦公室要會同市委、市政府督查部門，適時組織開展農村住房改造集聚建設工作專項督查，重點對有關部門制定實施各項配套政策情況和各地農村住房改造集聚建設進展情況進行跟蹤落實，確保農房改造集聚建設的各項工作任務和相關政策措施落到實處。

中心鎮并最終成為小城市，形成“1650”大中小城市網絡型組團式都市區發展新格局。

二、改革重點

中心鎮發展和改革的重點，就是要在完成鄉鎮行政區劃調整和確定中心鎮培育計劃后，實施以“權力下放，超收分成，規費全留，干部高配”為主要內容的擴權強鎮。

（一）實行“權力下放”，擴大中心鎮管理權限

1、擴大經濟社會管理權限。堅持“依法放權、高效便民、分類指導、權責一致”的原則，對省、市兩級政府下放的經濟社會管理權限進一步延伸下放，通過授權、委托和交辦等方式，賦予中心鎮相應的經濟類項目核準、備案和市政設施、市容交通、社會治安、就業社保、戶籍管理等方面的經濟社會管理權。

2、實施許可和執法重心下移。按照“能放則放”的要求，將非行政許可事項由縣級部門直接交辦給中心鎮行使，將行政許可事項委托給中心鎮直接行使。按照“條塊結合，以塊為主”的原則，開展城市管理相對集中行政處罰改革試點。建立綜合執法大隊，對城管、交通、衛生、文化等行政執法權進行整合，整合歸并行政執法管理權限，形成綜合行政執法新體制。

3、強化便民服務功能。加快便民服務中心平臺建設，構建縣、鎮、社區三級便民服務網絡，提升中心鎮社會管理水平和服務能力。建立社區綜合管理制度，強化社會管理、公共服務、維穩維權等方面的職能。

33、創新縣級部門與其派出（駐）中心鎮機構的管理體制。建立“事權接受上級主管部門指導，財政以中心鎮屬地管理為主，干部任免書面征求中心鎮黨委意見、賦予中心鎮黨委人事動議權”的雙重管理制度。

三、載體方法

（一）制定一個規劃。以做大做強“1”（中心鎮建成區）、做精做優“X”（建成區以外的新社區或村居）為要求，2011年每個中心鎮制定“1+X”村鎮建設規劃，優化規劃布局。

（二）建立一個平臺。每個中心鎮建立新農村建設投資有限公司，承擔中心鎮基礎設施的投資主體、農房建設的開發主體、宅基地的臵換主體、農戶土地承包經營權的受讓主體等市場主體功能。各縣（市、區）應以撤擴并后的中心鎮所擁有的存量資產，通過收回改性（改變土地性質）、評估升值、注資注冊以及財政投入等方式，做大做強中心鎮公司平臺，并通過建立縣級擔保體制機制，為中心鎮公司提供融資支持，擴大中心鎮的投融資和建設發展能力。

（三）制定一套政策。在縣級出臺實施意見以后，根據鎮與鎮之間的區位、產業基礎、集聚吸引力等差異，每一個中心鎮制定包括農用地流轉、建設用地流轉和農房改造、村集體資產產權制度改革、人口集聚等一套具體操作辦法，實行“一鎮一策”。

（四）組織一個試點。每個縣（市、區）由縣（市、區）主要領導負責，在一個中心鎮組織試點；每個中心鎮由中心鎮主要

促進各項改革措施落實到位。強化督促檢查，建立工作例會制度，及時出臺政策措施，解決中心鎮培育工作中碰到的實際問題和困難。

（二）強化實績考評。完善中心鎮發展實績評價指標體系，在中心鎮發展改革實績評價中，實施等級分類，突出產業、人口、土地的集聚度指標和人均水平，對建設工作成效顯著的中心鎮，由市委、市政府予以通報表彰和獎勵。

（三）努力營造氛圍。開展形式多樣的宣傳，努力營造全市上下思創新、謀改革，加快中心鎮建設的濃厚氛圍，及時發現總結基層群眾的創新經驗，鼓勵創新思維，大膽改革試驗，保護和調動各方面改革的積極性。

變土地農業用途，不得減少農用地數量、損害農用地質量。

（二）堅持依法、自愿、有償原則。承包農戶自主、自愿決定流轉方式，任何單位和個人不得強迫農民流轉；維護農民土地承包權益，流轉收益歸承包農戶所有，流轉行為必須符合法律法規有關規定。

（三）堅持政府引導、市場主導原則。加強宣傳引導，加大政策扶持，完善配套措施，規范管理服務；充分發揮市場在土地資源配臵中的基礎性作用，完善市場經濟條件下農村基本經營制度。

三、工作措施

（一）創新農村土地流轉機制

1、建立土地合作社。以行政村為基礎，建立土地合作社，引導整村、整組土地流轉，以拓展流轉規模提升流轉效益，增加農民流轉收入。農戶集聚進入中心鎮、新社區或農村集體資產產權改革后，土地合作社可視情況與村民委員會脫鉤，作為村集體土地所有者的代表，負責管理原轄村農用地。也可依托中心鎮跨村組建土地合作總社，集中各村土地合作社土地資源，加大農業基礎設施投入，進一步提升農業規模經營效益和流轉收益。

2、推進承包土地轉讓。在土地承包戶自愿基礎上，經雙方平等協商，土地合作社或其他農業經營主體（含農戶）可受讓農戶的土地承包經營權，并簽訂長期轉讓合同。受讓方不得改變土地用途，仍按照農業用地性質經營、管理土地。在單一村土地合95、鼓勵承包土地區位臵換。對在成片流轉土地中或農民進入城鎮后，因各種原因不愿意流轉承包土地的，可由土地合作社按照平等協商原則，通過調整、互換和經濟補償等辦法，對農戶的承包地進行異地臵換；也可以通過不改變原有地塊的承包權屬，僅調整實際耕種區位的辦法進行調整。

（二）優化農村土地流轉服務

1、健全縣（市、區）、鎮（鄉、街道）、村三級流轉服務組織網絡。建立健全以縣（市、區）土地流轉管理服務中心、鎮（鄉、街道）土地流轉服務站和村土地流轉信息點為重點、土地流轉社會中介組織為補充的農村承包土地流轉管理服務網絡；縣（市、區）、鎮（鄉、街道）土地流轉服務組織應當建立與社保、戶籍、城建等其它主管部門相銜接的工作協調機制，承擔城鄉一體化改革后有地、無地居民的確認工作，確保戶籍改革后的原農村居民按規定應享受相應政策，確保城鄉一體化改革平穩過渡。

2、強化農村土地流轉服務組織建設。以鎮（鄉、街道）土地流轉服務站為重點，推進“有牌子、有專人、有經費、有場所、有設施、有任務、有業績”等“七有”建設，中心鎮土地流轉服務站都要達到示范標準，成為土地流轉信息發布、區位臵換、主體引入、協商洽談、交易服務、規范管理的綜合平臺。

3、建立農村土地流轉信息系統（平臺）。建立村流轉信息點收集，鎮（鄉、街道）流轉服務站確認、登記、匯總，縣（市、區）流轉管理服務中心發布的農村土地流轉信息系統，運用現代

農業規模經營主體扶持項目和資金。

2、促進流轉農戶轉業轉崗。加強對土地長期流轉農戶的就業技能培訓，積極幫扶創業就業，促進流轉農戶轉業轉崗。對用人單位安排長期流轉土地承包經營權農村勞動力就業，并與其簽訂3年以上期限的勞動合同，且繳納社會保險費的，經勞動保障部門審核，可按實際招用人數給予用人單位實際繳納社會保險費用50%的社會保險補貼，所需資金從同級促進再就業資金中列支。

3、加大農業規模經營主體信貸支持力度。充分發揮農村合作金融機構服務“三農”的主力軍作用，進一步加大對各類農業規模經營主體的信貸支持力度。要簡化貸款手續，創新貸款擔保方式，擴大農村有效擔保物范圍，實行優惠貸款利率。政府投資設立的農業擔保公司要安排一定額度資金專門用于對各類農業規模經營主體特別是新農村建設公司和土地合作總社的信貸擔保，切實解決規模經營信貸擔保難問題（具體辦法另行制定）。

4、強化土地流轉獎勵扶持。各地要繼續完善有關土地流轉指導性政策，加大資金獎勵扶持力度，對績效明顯、管理規范、服務周到的縣（市、區）土地流轉管理服務中心、鄉鎮（街道）土地流轉服務示范站、中心鎮新農村建設公司、土地合作總社和土地合作社以及達到一定規模的集中連片流轉并用于糧食生產的給予獎勵。

附5 關于推進農村集體資產產權制度改革的實施意見

（試行）

為破除城鄉二元結構，加快推進城鄉一體化，根據市委、市政府關于加快城鄉統籌綜合改革的總體部署，現就推進農村集體資產產權制度改革提出如下實施意見。

一、充分認識“三分開”在農村集體資產產權制度改革中的重大意義

（一）實行農村基層組織社會行政職能與發展經濟職能分開，是加快城鄉統籌綜合改革的客觀要求。隨著社會主義市場經濟的深入發展和農村現代化進程的加快,農村基層管理體制中長期存在的村委會以社區自治組織代行農村集體經濟組織職能的現象，造成權利職能錯位、法人身份失位、內部治理空位的弊端，制約著農村經濟社會發展。推行農村集體資產產權制度改革，實行政經分開，建立健全村經濟合作社，理順農村基層組織運行機制，加快推進城鄉一體化建設。

（二）實行農村集體資產與土地資源分開，是加快城鄉統籌綜合改革的現實途徑。隨著工業化、城鎮化進程的加快，迫切要求城鄉建設發展的各項要素自由流動、科學配臵，進一步推動農村生產力的發展。推行農村集體資產產權制度改革，實行資地分開，對農村集體資產進行股份制改革，將非地資產量化到戶，組

民群眾的知情權、決策權、參與權和監督權，尊重農民群眾的選擇，不搞“一刀切”。二是堅持“三個不變”、依法依規原則。嚴格區分土地資源和經營性資產，農村產權制度改革限于經營性資產，耕地、林地等土地資源不得作為改革內容，依法依規遵從土地集體所有和農戶承包經營等權屬不變、非經審批土地用途不變、耕地數量和質量不變等“三個不變”的原則。三是堅持因地制宜、分類指導原則。根據鄉鎮試點和農房改造進展情況，因地制宜確定改革試點村，實行“一村一策”、分類指導，平穩有序推進農村集體資產產權制度改革工作。

三、全面健全村經濟合作社組織建設

（一）推進村經濟合作社規范健康發展。全市村級組織換屆結束后，按照?浙江省村經濟合作社組織條例?的要求，完善村經濟合作社章程，組織開展“有治理組織、有規章制度、有議事場所、有合法證書、有印章牌匾、有資源管理、有資產增值、有經濟發展、有理財民主、有社務檔案”等“十有”建設，積極指導村經濟合作社完善治理結構，強化村經濟合作社集體資產與財務管理的主體地位，扎實推進村經濟合作社規范健康發展。

（二）加強村經濟合作社資金、資產、資源管理。要建立健全村經濟合作社集體資產資源的登記清查制度、民主管理制度、公開招標制度、合同管理制度和責任追究制度。縣、鄉（鎮、街道）兩級依托農村經營管理部門建立農村集體“三資”管理辦公室，拓展鄉鎮（街道）村級財務代理中心職能，改造提升為鄉鎮

力、基分等為基本要素，區分社員類別，確定合理的計算比例界定各戶股權，設臵股份數量。原則上不設集體股，量化資產股權直接設臵到戶，戶內可以明確到人，實行“生不增、死不減”。在改革方式上，可以將集體經營性資產與變現后貨幣資產全部按股量化到戶；可以先不清產核資，直接確定社員在集體資產中所占的股份；也可以根據經營性資產的狀況，由社員依量化的股份現金配股，以增強經營后勁。考慮到改革過程中存在著不可預計因素，可量化資產不得同時全部量化或配臵完，可提取一定比例的村集體凈資產作為改制風險金，用于補償解決各類非量化人員問題。改制風險金如有剩余，按原定量化方案全部量化；也可以不提取改制風險金，直接以量化資產補償解決各類問題。

（四）設立新“社”，建章立制。集體資產折股量化到戶的股權、股份明細確定后，召開股東大會，制定章程，選舉產生董事會、監事會，申請設立股份經濟合作社。也可以根據農村歷史沿革和村情民意，劃分集體土地資源外的經營性資產組建多個股份經濟合作社。上述產權制度改革每一步驟都必須張榜公布，經社員（代表）大會充分討論三分之二多數通過，報鄉鎮（街道）核準，送縣級人民政府備案。上述任一程序未經通過，不得進入下一步驟。經審查產權制度改革全部程序依法依規后，縣級人民政府批準組建股份經濟合作社，向股東出具股權證書，確認選舉結果。股份經濟合作社作為新型農村集體經濟組織，各級農村經營管理部門要加強指導，依法開展審計監督，規范運作運行。

第四篇：中共山東省委山東省人民政府關于統籌城鄉發展加快小城鎮建設(精)（范文）

中共山東省委 山東省人民政府

關于統籌城鄉發展加快小城鎮建設的意見(2007年 12月 19日

為深入貫徹落實黨的十七大和省第九次黨代會精神, 統 籌城鄉發展, 加快我省城鎮化進程, 促進我省經濟又好又快發展, 現就加快我省小城鎮建設提出如下意見:

一、充分認識新形勢下加快小城鎮建設的重要意義

改革開放以來,特別是《中共山東省委、山東省人民政府關于進一 步加快小城鎮建設的決定》(魯發 [1999]18號 實施以來,全省各級黨委、政府認真貫徹落實中央的決策部署, 堅持農業產業化、農村工業化與農村 城鎮化統籌推進, 小城鎮建設取得了長足發展, 小城鎮規模不斷擴大, 面 貌不斷改善, 實力不斷增強, 涌現出了一批農業產業化集聚型、鄉鎮工業 主導型、商貿流通集散型、工業小區推動型、大企業集團服務型等各具特 色的新型小城鎮, 促進了農村產業集聚、人口集中、信息交流和經濟社會 事業發展, 成為農村由傳統社會向現代社會邁進的良好平臺, 在統籌城鄉 發展、建設社會主義新農村、提高農民群眾生產生活水平方面, 發揮了重 要作用。但也要清醒地認識到, 我省小城鎮建設還存在城鎮化滯后于工業 化、規模普遍偏小、綜合實力較弱、特色不夠鮮明、基礎設施不完善、生 態環境不夠好等問題。對此,必須引起高度重視。

小城鎮是我國城鎮體系的基礎, 是連接城鄉、聯系工農的橋梁與紐帶, 是農村的區域性中心, 是農村經濟和社會各項事業發展的重要載體。加快 小城鎮建設和發展,有利于促進企業、資金、技術向小城鎮集聚,人口向 小城鎮集中,擴大非農就業,實現集約發展;有利于促進現代農業建設, 強化農業基礎地位, 切實保護耕地, 統籌利用土地等資源, 實現節約發展;有利于加強公共基礎設施對農村的服務功能, 保護農村生態環境, 促進農 村經濟社會全面進步, 實現可持續發展, 對統籌城鄉發展, 落實工業反哺 農業、城市支持農村方針,加快農村工業化、市場化、城鎮化進程,推進 社會主義新農村建設具有十分重要的意義。黨的十七大明確指出:“走中 國特色城鎮化道路,按照統籌城鄉、布

局合理、節約土地、功能完善、以 大帶小的原則, 促進大中小城市和小城鎮協調發展。” 全省各級各部門一 定要把思想統一到黨的十七大的部署上來,從深入貫徹落實科學發展觀、推進社會主義新農村建設的高度, 充分認識新形勢下加快小城鎮建設的重 要意義,進一步解放思想、更新觀念,突破薄弱環節,采取有針對性的工 作措施,切實提高我省小城鎮化建設水平。

二、小城鎮建設的總體要求、基本原則和目標任務

(一 總體要求。以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導,深入 貫徹落實科學發展觀, 認真落實黨的十七大及省第九次黨代會精神, 堅持 把小城鎮建設作為落實統籌城鄉發展基本方略的著力點, 努力推進小城鎮 發展由傳統模式向現代模式轉變、由外延擴張向內涵提升轉變、由加快發 展向又好又快發展轉變, 使之整體布局更加合理、經濟更加繁榮、功能更 加完善、特色更加鮮明、環境更加優美、社會更加和諧, 加快農業現代化、農村城鎮化、城鄉一體化進程, 為推動全省農村經濟社會科學發展、和諧 發展、率先發展作出新的貢獻。

(二 基本原則。(1規劃先行,科學發展。通過編制縣域村鎮體系規 劃、小城鎮總體規劃, 科學確定縣域村鎮體系的布局結構和小城鎮的性質、規模與發展方向, 支持有條件的小城鎮通過調整經濟結構, 轉變發展方式, 實現又好又快發展。(2統籌城鄉, 和諧發展。按照統籌城鄉發展的要求、推進城鄉基礎設施一體化建設,資源環境一體化保護,經濟、政治、文化 和社會建設一體化推進,實現城鄉協調發展。(3創新機制,率先發展。

堅持改革創新, 轉變政府職能, 創新發展模式, 發揮市場配置資源的基礎 性作用,突出發展中心鎮,帶動小城鎮跨越式發展。

(三 目標任務。“十一五”期間,開展“創建城鎮化示范鎮”、“環 境優美鄉鎮” 活動, 充分利用好各級政府扶持小城鎮發展的優惠政策和專 項資金, 在中心鎮中擇優選擇 100個重點扶持, 促進其優先發展。通過重 點中心鎮的示范帶動,爭取到 2010年,全省小城鎮對農村’富余勞動力 的吸納比重占到 60%以上, 基本實現全省小城鎮人均居住建筑面積 30平方米,自來水普及率 95%,水土流失治理率 85%,燃氣普及率

60%,人 均公共綠地面積 6平方米,人均道路面積 26平方米,生活垃圾實行衛生 填埋, 人居環境和生活質量有明顯提高, 小城鎮人口占全省城鎮人口的比 重達到 35%。

三、堅持規劃先行,以科學的規劃引導、規范小城鎮建設(一 搞好縣域村鎮體系規劃。統籌考慮經濟發展、城鄉居民點建設、糧食安全、生態安全的需要和農村人口、村莊數量逐步減少的趨勢, 科學 預測和確定需要撤并及保留的村莊,合理確定小城鎮和中心村的空間布 局。堅持區域設施的共建共享,統籌規劃好小城鎮交通、通信、能源、教 育、科技、文化、衛生、消防、供水、環保、垃圾處理等公共設施和社會 公益設施建設,實現城鄉一體化發展。

(二 搞好小城鎮總體規劃和村莊建設規劃。做好小城鎮規劃和村莊建 設規劃修編工作, 確保規劃的科學性。結合建設發展需要及時做好小城鎮 重點地段、主要街道、居住小區和產業小區、公用公益設施、園林綠化的 規劃。省級中心鎮規劃由省建設部門負責, 市級重點鎮規劃由設區市負責, 一般鎮規劃由縣(市、區 負責。到 2010年,全面完成市、縣(市、區 新 一輪城鎮體系規劃和小城鎮總體規劃及村莊建設規劃修編工作。’(三 強化村鎮規劃編制審批與管理。規劃編制、審批和調整要實行民

主決策、科學決策,堅持政府組織、專家領銜、部門配合、群眾參與的規 劃編制機制。依法加強對規劃實施的監督管理,切實維護規劃的權威性、嚴肅性。堅持依法行政、社會監督,規劃一經批準,任何單位和個人不得 隨意變更。

四、加快產業集聚,不斷增強小城鎮建設與發展的動力(一 堅持以農業產業化經營推動小城鎮發展。充分發揮小城鎮靠近農 村, 靠近農業生產的優勢, 引導農產品加工企業向小城鎮集中, 把建設市 場體系、培植龍頭企業、搞好生產基地同小城鎮建設結合起來, 通過小城 鎮把企業、農業、農民同廣闊的大市場緊密連結在一起, 重點發展一批依 托農業產業化經營的小城鎮。

(二 堅持以產業聚集帶動城鎮發展。要把產業培育放在小城鎮發展的 首要位置,立足自身的區位優勢、資源優勢、產品優勢,合理確定主導產 業, 拉長產業鏈條, 擴大產業規模。要把小城鎮發展與農村工業化結合起 來, 在小城鎮開辟工業小區，吸引各類企業向小城鎮工業小區集中, 形成 產業集群優勢, 壯大小城鎮經濟實力, 發展獨具特色的產業型小城鎮。大 力發展商貿流通等服務業, 使小城鎮成為各類商品集散的樞紐, 成為城鄉 信息交流的平臺,把小城鎮培育成人流、物流、資金流集聚的中心。鼓勵 農民帶資進入小城鎮務工經商辦企業。設在中心鎮、重點鎮的規模以上企 業,開展產品開發、商業連鎖、物資配送、農副產品批發等經營活動,享 受國家和省制定的有關優惠政策。

五、完善小城鎮功能,加快小城鎮基礎設施建設和社會事業 發展

(一 加強小城鎮基礎設施建設。以飲水安全、道路硬化、排水管網、環保環衛設施建設為重點, 加強小城鎮基礎設施建設, 有條件的要加快建 設污水和垃圾處理設施、集中供熱、管道供氣設施, 進一步改善小城鎮基

礎設施條件,不斷提高小城鎮吸納人口、增加就業和聚集產業的能力。(二 加快小城鎮社會事業發展。加大對小城鎮社會事業發展的投入, 完善教育、科技、文化、衛生、體育等社會事業設施建設,完善城鎮職工 基本養老和基本醫療、失業、工傷、生育保險制度,健全社區服務體系, 提高公民的科學文化與健康文明素質和生活質量。

(三 改善小城鎮人居環境。要以保護水源、改善大氣和水環境質量為 重點,強化污染防治,加強小城鎮環境綜合整治,加強鎮容鎮貌管理,切 實解決環境“臟亂差”問題。嚴格建設項目審批,嚴禁高能耗、高污染企 業向小城鎮轉移, 切實保護小城鎮生態環境。加強小流域水土保持綜合治 理,開發建設活動要依法落實水土保持設施,防治水土流失危害。

六、創新發展方式,提高小城鎮集約化、節約化建設水平(一 改革小城鎮建設方式。堅持集約節約用地的原則,引導企業向小 城鎮工業小區集中,嚴格限制分散建廠、零星發展,嚴禁濫占耕地、浪費 資源。按照“統一規劃、合理布局、綜合開發、配套建設”的方針,積極 引導小城鎮居民和有條件的村莊集中統一建設住宅, 提高土地利用率, 實 現集約使用土地。對小城鎮住宅、工業小區、市場設施和公用事業設施等 進行統籌規劃、綜合開發,做到開發建設一片,配套完善一片。對確定的 建設

用地,要實行統一規劃、統一征收、統一開發、統一出讓,對閑置的 土地要依法收回。建設用地除國家法律、法規規定可以采用劃撥方式供地 的以外,一律實行有償使用。中心鎮和有條件的小城鎮要培育市場主體, 推行綜合開發配套建設。要加強對小城鎮房地產開發和村鎮建筑隊伍的管 理。

(二 盤活用好小城鎮存量建設用地。小城鎮建設用地應以內涵式發展 為主, 對撤并鄉鎮、遷村并點中有變化的小城鎮, 要及時調整土地利用總 體規劃和建設規劃, 按照規劃調整建設用地。加快對城鎮舊區、空心村的

改造，盤活用好存量建設用地。采取措施挖掘空閑地、廢棄地的潛力，利 用閑散土地進行小城鎮建設。小城鎮建設用地要符合土地利用(三科學安排新增小城鎮建設用地。科學安排新增小城鎮建設用地。總體規劃和城鎮規劃，小城鎮與鄉村居民點用地總規模，不得突破鄉鎮土 地利用總體規劃確定的建設用地總量，不得降低基本農田保護率。分配新 增建設用地指標，對省級中心鎮和全國重點鎮要給予適當照顧。農民進鎮 購房或按規劃集中建房節約的宅基地可優先用于小城鎮建設。各地在編制 土地利用計劃時，應優先安排示范鎮、重點鎮的建設用地計劃。

七、統籌城鄉發展，建立小城鎮民生保障機制 統籌城鄉發展，(一建立健全社會保障體系。以被征地農民社會保障為切入點，按照 建立健全社會保障體系。《山東省人民政府關于建立失地農民基本生活保障制度的意見》(魯政發（2003）115 號確定的保障對象、保障形式和保障資金籌集管理規定，建立以被征地農民養老保險為主要內容的社會保障制度。特別要落實好對 已被征地、無地可耕的“城中村”農民的社會保障措施，保障其最基本的 民生權益，解除農民的后顧之憂，促進“城中村”的順利全面改造和按照 新的城鎮規劃實現新型城鎮建設。對已經完成或正在實施的“城中村”改 造建設，不斷完善集體土地利用、規劃建設手續辦理、土地權屬、房產確 權等管理辦法和措施，為促使農民轉為城鎮居民、擁有合法財產提供保障。被征地農民參加有關社會保障所需的個人繳費，可以從其所得的土地補償 費、安置補助費中直接繳納。各級政府必須從土地出讓金中拿出一定資金，用于失地農民的養老保險。強化社會保險資金的征繳力度，擴大征繳的覆 蓋面，規范管理，加強監督，確保進鎮創業人員社會保險的順利實施。(二大

力發展小城鎮教育。小城鎮建設應優先考慮學校的合理布局，大力發展小城鎮教育。遵循方便學生就近入學、充分利用教育資源、提高辦學規模和效益的原則，進一步優化教育資源配置。繼續強化加強農村教育的措施，促進城鄉義務 6 教育均衡發展。要把農民工子女接受義務教育納入城鎮社會事業發展計 劃。各級財政要安排必要的經費，保障農民工子女享受義務教育的權利，學校在收費方面要對農民工子女和當地常住戶口學生一視同仁。鼓勵有合法固定住所或職業及穩定生活(三深化戶籍管理制度改革。深化戶籍管理制度改革。來源的外來人員進城鎮落戶。落實好新落戶城鎮居民在就業、子女入學、參軍、社會保障等方面的政策，切實維護好他們的權益。加快住房、就業、社會保障、教育、征兵、轉業、退伍安置、優撫等配套制度改革，切實解 決進城農民和外來人口的實際問題。對中心鎮、重點鎮實行按實際居住地 登記戶口的制度，實行城鄉戶口登記一體化管理。鼓勵條件成熟的中心鎮、重點鎮對城鎮建成區內的村探索從城鄉二元結構向城鎮一元結構轉變，可 依法探索土地管理、規劃建設管理、行政與社區管理、戶籍管理等方面的 有效途徑。要按照經常居住地登記常住戶口的原則，逐步在全省實行以實 際居住地登記戶口的戶籍制度，促進城鄉勞動力自由流動和市場配置。

八、拓寬融資渠道，加大對小城鎮建設的投入 拓寬融資渠道，(一加大財政投入力度。在省財力允許的條件下，通過貼息貸款、轉 加大財政投入力度。移支付等方式支持小城鎮公共服務設施建設和產業發展。各地要結合經濟 社會發展實際情況，從城市維護建設稅中安排一定比例用于小城鎮基礎設 施的維護建設；中心鎮、重點鎮建設用地的出讓金，除按國家和省政策規 定必須保證的支出外，其他支出優先用于本鎮基礎設施建設。對直接取得 的行政事業性收費收入，除按法律、法規、規章規定上繳部分外，原則上 留給小城鎮。各有關部門扶持企業、產業發展的項目、資金要優先向中心 鎮、重點鎮傾斜。各市縣每年要拿出一定數量的城市建設專項資金支持轄 區內的中心鎮、重點鎮的建設和發展。加大信貸支持力度。(二加大信貸支持力度。各金融機構要積極支持小城鎮基礎設施建 設、住宅開發建設及產業發展。各地要利用好國家開發銀行在我省設立的 7

縣域經濟及產業發展融資中心平臺，積極創造條件爭取資金重點支持小城 鎮的基礎設施、公共服務設施建設和產業開發，中心鎮和重點鎮經批準可 以組建小城鎮建設投資實體，主要從事基礎設施建設和項目滾動開發，也 可將規劃區范圍內的近期建設用地分批次轉用或征收后作為政府的土地 儲備。具備條件的小城鎮建設投資公司，可利用增資擴股、股權轉讓等方 式，吸引各種基金參與小城鎮的開發建設。放開小城鎮基礎設施和公用事業(三引導社會資金投入小城鎮建設。引導社會資金投入小城鎮建設。投資領域，形成多元化的投融資渠道。加快小城鎮公用事業改革，特許經 營權通過公開競標獲取，提高小城鎮供水、排水、環保、環衛、燃氣等行 業的運營效率和服務質量。放寬小城鎮基礎設施有償使用和有償服務范 圍，建立政府調控價格和市場定價相結合的公用事業價格體系，逐步形成 投資、經營、回收的良性循環機制。鼓勵以股份制、合資、獨資等形式成 立專業公司，承包一個或相鄰幾個小城鎮的市政維護、環衛清掃、綠化養 護等任務，實現規模效益。

九、切實加強領導，努力開創小城鎮建設工作新局面 切實加強領導，(一加強政府對小城鎮建設工作的領導。小城鎮建設 加強政府對小城鎮建設工作的領導。是一項綜合性、政策性強，涉及面廣、任務重、要求高的工作，各級黨委、政府要切實把小城鎮建設與管理列入重要議事日程，明確領導責任，分級 負責落實，切實抓緊抓好。各縣(市、區黨政主要領導要親自抓，并明確 一名領導分管小城鎮建設工作。省直有關部門要各負其責，齊抓共管，研 究制定有利于小城鎮發展的政策和配套措施，形成工作合力，為小城鎮建 設健康發展提供保障。對小城鎮建設過程中出現的新情況、新問題，黨政 主要領導要親自參與調查研究，深入實際解決問題。要進一步轉變工作作 風。狠抓落實，加強監督、檢查，確保小城鎮建設各項政策措施落到實處。深化改革推進體制創新。大力推進鄉鎮機構改革和小城鎮管理體(二深化改革推進體制創新。8 制改革，完善體制機制，創新發展模式，統籌城鄉經濟社會協調發展。大 多數小城鎮可在鄉鎮編制不變的前提下，調劑人員從事規劃建設管理工 作，解決有人管事、有人干事的問題。要嚴格小城鎮建設與管理的執法，依法規范各項小城鎮管理活動。一些經濟強鎮還可建立市政、環保、環衛、綠化、城管監察等日常管理隊伍。(三完善小城鎮建設發展考核體系。省、市建設主管 完善小城鎮建設發

展考核體系。部門要加強小城鎮規劃建設方面的培訓，促進小城鎮建設管理工作的科 學化、規范化。各市、縣(市、區要把小城鎮建設納入鄉鎮政府任期目標 管理，制定科學的考核指標體系，實行考核。省建設廳會同有關部門 結合“百鎮千村”建設示范活動對小城鎮建設進行考核，推動全省小城鎮 建設的健康有序發展。(此件發至縣級 9

第五篇：中共天水市委天水市人民政府關于加快旅游業發展的意見（推薦）

中共天水市委 天水市人民政府 關于加快發展旅游業的實施意見

各縣、區委，各縣、區人民政府，市直及駐市有關單位：

為全面貫徹落實《國務院關于加快發展旅游業的意見》(國發〔2009〕41號)、《省委、省政府關于加快發展旅游業的意見》(甘發〔2010〕9號)精神，充分發揮天水市旅游資源優勢，加快實施“旅游富市”戰略，提出如下實施意見。

一、重要意義

天水是中國歷史文化名城、中國優秀旅游城市，歷史文化底蘊深厚，氣候溫和濕潤，風光旖旎神奇，旅游資源富集，區位交通優勢明顯，發展旅游業具有得天獨厚的條件。經過多年的發展，全市旅游基礎設施進一步完善，服務功能明顯增強，產業規模不斷擴大，隨著人民生活水平日益提高和消費結構不斷升級，旅游業的市場需求更加廣闊，在國民經濟中的地位日益凸顯，旅游業已經具備了加快發展的良好基礎。國家和省上先后出臺了一系列加快旅游業發展的政策措施，為我市加快發展旅游業提供了有力支持。各縣區、市直有關部門和單位要牢牢抓住機遇，把加快發展旅游業作為貫徹落實科學發展觀、轉變經濟發展方式的重要途徑，作為擴大內需、推動消費升級的著力點，作為擴大就業、改善民生的重要舉措，充分認識加快發展旅游業的重大意義，進一步 1

增強責任感和緊迫感，用創新的思路、更大的力度、務實的舉措，促進旅游業發展從單純依靠政府主導向發揮政府主導與市場主體作用相結合轉變，從單一的傳統觀光旅游向文化旅游、休閑旅游、節會旅游、商務旅游相結合轉變，加快旅游產業轉型升級，推動全市旅游業實現跨越式科學發展。

二、總體要求

(一)指導思想。以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，以創建中國最佳歷史文化旅游城市和全球華人尋根祭祖圣地為目標，大力實施“旅游富市”戰略，加強景區(點)基礎設施建設，深入挖掘地域特色文化，完善旅游產業體系和服務體系，突破地域分割和所有制限制，放開搞活旅游市場，做大做強旅游企業，強化旅游宣傳促銷，把天水建成甘肅東翼連接陜甘川的區域旅游集散中心和國家重點旅游目的地城市。

(二)基本原則。堅持優先發展，把旅游業作為戰略性支柱產業來培育，加大政策扶持力度，推動產業升級；堅持重點突破，集中力量開發建設旅游精品景區，配套完善服務體系，提高經濟效益；堅持深化改革，更加注重市場配置資源的基礎性作用，破除體制機制性障礙，做大做強旅游企業；堅持擴大開放，充分利用國內國際兩種資源、兩個市場，發展旅游大產業；堅持以人為本，大力開發旅游新產品，不斷滿足人民群眾日益增長的旅游消費需求；堅持科學發展，大

力推進節能環保，合理開發利用資源，實現旅游業可持續發展。

(三)發展目標。到“十二五”末，全市年接待游客1700萬人次，實現旅游綜合收入110億元，年均分別增長20%和22%，旅游綜合收入相當于國民生產總值的18%以上，累計新增就業崗位2萬個以上。到2020年末，全市旅游產業體系更加健全，功能更加完善，產業素質和市場競爭力明顯提高，市場秩序和發展環境進一步優化，產業規模、質量、效益大幅提升，可持續發展能力明顯增強，天水成為西部一流的旅游目的地城市。

三、主要任務

(四)提升產品質量，打響旅游品牌。搶抓國家和省上打造“絲綢之路 ”精品旅游線路品牌的機遇，深入實施旅游“11411”工程(即：做強一個精品景區、打造一個圣地、重點培育四條旅游線、積極培育一條成長型旅游線、形成一個旅游圈)，做大做強麥積山風景名勝區，使其成為年接待游客過200萬人次、門票收入上億元的精品景區；傾力打造全球華人尋根祭祖圣地，擴大伏羲廟、卦臺山景區規模，實施中華始祖文化園、大地灣景區開發建設項目，使其分別成為年接待游客過100萬人次、門票收入上1000萬元的重點景區；重點培育西安-天水-蘭州-敦煌“絲綢之路”旅游線，炎帝陵-伏羲廟-卦臺山-大地灣尋根祭祖旅游線，麥積山-大像山

-水簾洞-木梯寺石窟藝術走廊旅游線，桃花溝-放馬灘-植物園-街子溫泉-清水溫泉-云鳳山休閑度假生態旅游線4條精品線路；積極培育街亭-姜維墓-木門道-天水關-祁山堡三國歷史文化遺跡成長型旅游線路；形成天水-隴南-九寨溝-甘南-臨夏-蘭州-平涼-天水旅游圈，把天水建成 “絲綢之路”國家精品旅游線上重要的旅游目的地城市和甘肅東翼連接陜甘川的區域旅游集散中心。全力推進麥積山石窟和水簾洞拉稍寺景區申報世界文化遺產工作，把麥積山景區建成全省旅游示范區，把秦州區、秦安縣和武山縣建成全省旅游示范縣，把隴城鎮、麥積鎮、洛門鎮、灘歌鎮、大像山鎮和五營鄉邵店村、興國鎮邢泉村建成新興旅游名鎮名村。(五)加快項目建設，提升產業效益。按照大項目支撐、大產業構建、跨區域謀劃的思路，抓好旅游重點項目建設，提升旅游產業效益。積極開展麥積山景區擴面規劃工作(由現在的215平方公里擴大到450平方公里)，實施好麥積山景區世行貸款項目，加大招商引資力度，配套完善景區環道(元店-街子溫泉-石門-仙人崖-麥積山、麥積山-曲溪-花廟-石門-虹門子)、停車場、游覽車、游步道、映月湖、石門索道、溫泉度假村、自駕游營地等服務設施和體驗性項目，開發冬季旅游產品，進一步擴大景區容量，建成集田園生活體驗、美食、游覽、洗娛、度假于一體的四季旅游目的地；圍繞打造“全球華人尋根祭祖圣地”旅游品牌，積極實施好中華始

祖文化園和城區北山生態環境治理開發項目，擴大伏羲廟景區規模，推進伏羲廟、卦臺山、大地灣三景區開發建設；圍繞實施水簾洞、拉稍寺文物保護項目和國家4A級旅游景區創建工作，拓寬景區-魯班山-溫泉公路，使景區面積達到23平方公里；做好大像山國家4A級旅游景區創建工作，建設好大像山水上公園和仿古一條街項目。加快南郭寺隋塔地宮開發保護項目前期工作，爭取早日啟動實施。加大寶天、天定高速公路沿線生態旅游項目招商引資力度，啟動實施沿線森林公園度假村、高爾夫球場、休閑會所、洗浴中心、專業旅游村、漂流、攀巖、無線電定測向、培訓基地等生態休閑項目，豐富夜間旅游產品，建成關中西部、秦嶺北坡一流的“生態旅游景觀長廊”和“休閑度假勝地”。加快全市四星級以上酒店、4A級以上景區內度假村、麥積山景區溫泉浴莊、伏羲城四期、清水溫泉生態游樂園、清水軒轅文化產業園、張家川民族風情園、天水漢唐藝術苑、天水雕漆博物館、自駕游營地和景區周邊旅游專業村等重點旅游項目的建設進度。到“十二五”末，全市實施旅游項目90個以上，總投資160億元，星級酒店總數達到50家以上，其中五星級3-5家、四星級10家、三星級25家、二星級15家，星級賓館床位接近1萬張，非星級賓館達到200家，擁有床位1.5萬張；A級景區總數達到40個以上，其中5A級景區1個、4A景級區10個、3A級景區10個、2A級景區19個；旅行社總數達到40家，導游講解

員1000余人。

(六)健全交通網絡，確保旅行暢通。把改善交通條件作為發展旅游業的基礎工作和首要任務，切實抓好航空、鐵路、公路等交通基礎設施建設。力爭啟動天水機場遷建，完善現有機場通航設施，在提高西安=天水航班執行率和上座率的基礎上，加強與國內航空公司合作，逐步開通天水至成都、重慶、上海、天津、廣州、敦煌等國內熱點旅游城市航線，促進天水旅游航空市場健康發展。積極創造條件，增加天水火車站停靠、始發旅游專列，方便游客出入。全力配合實施好天平鐵路、寶蘭鐵路客運專線等重大交通項目，加快天平高速公路及天水連接成(縣)武(都)高速公路前期工作，打破我省東部入川公路的瓶頸。在旅游旺季開通西安-天水、天水-敦煌旅游專列和旅游包機。規劃建設4A級以上景區(點)與高速公路連接的高等級公路，3A級以上景區環道和游客步道，縣區間旅游景點的交通環道，開通旅游公交專線和景區內連接各景點的環保車。到“十二五”末，高檔旅游客車擁有量達到400臺，旅游公交專線車擁有量達到200臺，景區環保車達到100臺。

(七)完善配套設施，強化公共服務。加大旅游公共服務配套設施建設力度，全面提升旅游服務水平。完善高速公路、城市道路、城際公路的旅游引導標識，全面提升天水旅游集散中心服務功能。規劃建設寶天、天定高速公路沿線桃花溝、石門、街子、麥積、西十里、大像山、洛門收費站游客服務中心和寶蘭鐵路客運專線天水站、秦安站游客服務中心及遷建的天水機場游客服務中心，3A級以上景區全部建成游客服務中心，長途汽車站設立天水旅游咨詢處(站)，在3A級以上景區、三星級以上飯店和旅游定點商品購物中心設立旅游信息網站和電子觸摸屏。完善天水旅游網，豐富英文版內容，鏈接市級旅游景區、三星級以上酒店、旅行社等旅游企業網絡，構建覆蓋全市的旅游信息網絡平臺，積極開展旅游在線服務、網絡營銷、網絡預訂和網上支付，提高旅游信息化服務水平和質量。加快旅游廁所建設，每年完成20座旅游廁所改建任務，2A級以上旅游景區、旅游餐飲場所、旅游線路沿線服務區的廁所達到旅游星級標準，涉及旅游的各類經營場所的廁所對游客免費開放。加強景區供電、郵政服務，消除通訊盲點，擴大金融刷卡業務。到“十二五”末，全市各類旅游廁所達到180座，大型旅游廣告牌30處，企業旅游網站80個以上。

(八)發展文化體育旅游，促進產業融合。深入挖掘伏羲文化、石窟藝術文化、大地灣文化、秦早期文化、三國古戰場文化五大歷史文化資源內涵，積極探索五大文化與旅游業“六要素”(食、住、行、游、購、娛)結合的有效方式，不斷提升旅游活動的文化品位和綜合效益。市內各文藝演出機構、場所和大專院校要充分發揮文藝創作和演藝人才優勢，在《伏羲頌》、《麥積悲歌》、《麥積山的呼喚》、《秦州大宅門》等劇目和影視作品宣傳交流的基礎上，以市場運作方式引進合作伙伴，打造一批具有鮮明地域文化特色的大型旅游歌舞劇目。4A級以上旅游景區所在縣區要建設演藝中心場所，積極編排體現文化特色的綜藝節目，提供常態演出。三星級以上酒店、大型休閑娛樂場所要開展靈活多樣的文藝活動。大力推進旅游與體育、工業、農業、林業、商貿、地質、宗教等相關產業和行業的融合，積極發展生態旅游、體育旅游、工業旅游、商務旅游、自駕旅游、探險旅游、養生旅游等旅游新業態。積極培育國家無線電定測向、攀巖及絲綢之路汽車拉力賽等賽事品牌，重點開發星火機床、華天電子、長開電工等工業產業園觀光旅游，著力開發天水農業高新技術示范區航天育種基地、天水果樹研究所蘋果研究基地、秦州麥積兩區“一城兩園”(中國天水花牛蘋果商貿城、天水北山生態產業示范園、天水南山花牛蘋果產業園)等農業觀光旅游，加快發展小隴山森林公園生態休閑度假旅游。(九)依托伏羲文化旅游節，積極培育節慶旅游品牌。不斷探索和創新節會舉辦模式，策劃各類旅游節慶活動，重點舉辦好伏羲公祭大典暨伏羲文化旅游、清水軒轅文化、張家川花兒、秦安蜜桃、麥積花牛蘋果等系列旅游節慶活動，培育具有影響力的節慶品牌，集聚人氣，拉動市場，提升天水旅游影響力。

(十)發展鄉村旅游，實施富民工程。把發展鄉村游與新農村建設、調整農業產業結構、促進農民增收有機結合起來，整合項目資金，加快實施旅游富民工程。以景區、林區、市農業高新技術示范園區、“一城兩園”和郊區周邊為主要區域，以東岔鎮、黨川鎮、麥積鎮、甘泉鎮、馬跑泉鎮、花牛鎮、玉泉鎮、皂郊鎮、娘娘壩鎮、太京鎮、大像山鎮、磐安鎮、洛門鎮、灘歌鎮、隴城鎮、紅堡鎮、馬鹿鎮等為重點鄉鎮，按照統一規劃、統一標準和整體推進的原則，大力發展專業旅游村和農家樂，滿足短途、小長假和郊游市場需求。科學制定鄉村旅游發展規劃，加強標準化建設，全面推行專業旅游村和農家樂餐具統一配送、臥具集中漂洗、給排水一次到位、電視通訊全覆蓋，建設水沖式廁所、洗浴間，配備消毒柜，確保專業旅游村、農家樂菜品衛生安全，環境優美，服務設施完善。加大項目整合力度，農林水電交通等部門的項目資金要向專業旅游村和農家樂傾斜，確保建一個成一個、帶一片，促進專業旅游村和農家樂不斷發展壯大。充分利用“家電下鄉”政策，支持從事農家樂等鄉村旅游的農民批量購買家電產品和汽車、摩托車。實施“旅游創業援助計劃”、“婦女旅游就業援助計劃”和“旅游扶貧行動”，落實小額擔保貸款扶持政策，以創業帶就業，以發展促脫貧。到“十二五”末，全市專業旅游村達到85個，農家樂達到1680戶，直接吸納農村勞動力1.5萬人。

(十一)開發旅游商品，延長產業鏈條。以市場為導向，以天水旅游商品研發中心基地和企業為載體，加快便攜式、易擺放、特色化旅游商品的生產銷售，在景區實行旅游商品連鎖經營，不斷提高旅游商品和旅游紀念品在旅游產業中的比重。重點扶持飛天雕漆、漢唐陶藝、麥積掛毯、麥積珠繡、大漠鞋業、鴛鴦玉器、清水龐公石、玄極治療儀等特色旅游商品生產經營，啟動建設天水雕漆博物館、漢唐陶藝苑。充分發揮旅游商品企業協會功能，評定一批旅游商品生產、銷售定點企業，對達標的旅游商品中心和休閑場所可評定為A級景區，促進全市旅游商品企業不斷發展壯大。加強景區、旅行社、旅游商品展銷中心之間的產業協作，努力提高旅游商品的綜合效益。組織開展天水旅游商品設計大賽，設立天水旅游商品獎，鼓勵旅游商品企業研發新產品，對有批量、銷路好的旅游商品生產企業給予貸款貼息，對有突出貢獻的旅游商品研發人才給予獎勵，把重點旅游商品企業的人才定向培訓納入就業再就業培訓計劃給予支持。同時，要深入挖掘和提煉天水名小吃、地方菜品，開展餐飲美食大賽，不斷豐富“伏羲”菜品內容，提高市場競爭力。

(十二)加強宣傳推介，拓寬客源市場。突出“羲皇故里·全球華人尋根祭祖圣地”和“隴上江南·麥積山5A景區”主體旅游形象，創新旅游宣傳方式，大力開展國內外宣傳促銷活動，實現宣傳的聚合效應、整體效應和放大效應。

積極推進“區域聯動、部門聯合、企業聯手、媒體聯姻、電子聯網”的大旅游營銷戰略，加快形成全方位的宣傳促銷體系。充分利用外宣、外事、商務、僑務、文化、出版等對外宣傳渠道，積極開拓環渤海、長三角、珠三角等國內重點區域及港澳臺、日韓地區等國外旅游市場。在境內外主流媒體、機場、車站、動車組、高速公路服務區和賓館飯店投放旅游廣告和旅游宣傳資料，擴大旅游宣傳覆蓋面。加強電信、聯通、移動旅游短信和溫馨提示服務，在天水電視臺設立文化·旅游頻道，在報刊、網絡設立旅游專欄，宣傳天水旅游產品。充分發揮重點客源地北京、上海、廣州、西安、成都、新疆旅游聯絡處的作用，積極招徠客源。協助辦好 “敦煌行·國際絲綢之路文化旅游節”系列活動，與銀行業合作發行旅游信用卡和旅游消費信貸，與郵政部門聯合推出旅游門票明信片，進一步提高天水旅游的知名度和市場影響力。(十三)推進區域協作，實現互利共贏。圍繞將天(水)平(涼)建成甘肅東翼連接周邊省區區域旅游集散中心的目標，加強和平涼、慶陽、隴南、定西等兄弟城市的區域旅游合作，加強連接互動，促進共同發展。積極開展 “關中人最親近的西花園”、“ 避暑勝地納涼天堂-天水”、“走進仙人崖·親近大自然”、“自駕車·3小時到麥積山”等系列主題推介活動，加快推進關中-天水經濟區旅游一體化進程。進一步擴大和隴海蘭新經濟帶沿線城市合作體、關中-天水

經濟區旅游發展聯盟、四省十六方區域旅游協作體、中國優秀旅游城市(西北)協作體的交流合作，推進區域內旅游資源聯合開發和整體營銷，建立高層旅游協商、信息溝通及危機處置協調機制，聯合舉辦旅游合作論壇、節慶旅游、體育旅游等活動，促進區域間旅游協調發展。

(十四)加強培訓教育，開發人力資源。組織、人社、教育部門要把旅游人才培養、職業培訓和人才引進列入全市人才隊伍建設規劃，制定優惠政策，積極引進各類急需緊缺人才。要充分發揮天水旅游職業教育集團的作用，按照市場需要，采取多種形式大力培養旅游企業急需的經營、管理和酒店服務等各類人才。加強與西安旅游院校的委培合作，提高旅游人才培養的針對性，力爭3年內對旅游初、中級管理人員和導游人員進行分級分類培訓。完善旅游從業人員持證上崗制度，逐步形成崗位培訓、職業教育、學歷教育和送出去、引進來相結合的旅游人才隊伍建設新格局。堅持開展旅游行業大練兵活動，深入開展導游大賽和飯店服務人員技能大賽，提高行業服務水平。培養推出一批名導游、名服務員、名廚師、名企業家，建立旅游人才信息庫，推動人力資源合理配置。

(十五)規范行業管理，提高服務水平。以游客滿意度為基準，標準化管理為手段，信息化服務為途徑，低碳環保為目標，提升服務質量和產業素質。全力推進旅游景區升

“A”、酒店增“星”、服務創“優”、導游增量、農家樂規模化經營等工作，努力為游客提供便捷、舒適、高效的旅游服務。落實各級政府、經營主體、相關部門的監管責任，健全旅游監管體系，加強旅游服務質量監督管理和旅游投訴處理。建立健全旅游服務質量評價體系，開展游客滿意度調查，定期發布游客滿意度和旅游質量評價報告，引導游客消費、企業經營。旅游、工商、商務、衛生、安監、公安、質檢、價格等部門要加強聯合執法，對旅游景區社會治安進行綜合治理，開展打擊非法從事旅游經營活動，整治虛假廣告、強迫或變相強迫消費等欺詐行為，維護游客合法權益。組建市旅游執法支隊和縣區大隊，做好旅游市場的日常監管和游客投訴受理工作。建立健全旅游企業退出機制，對游客投訴率高、經營管理不善、破壞資源環境的旅游企業和從業人員，依法依規嚴肅處理。加強旅游誠信體系建設，開展誠信旅游創建活動，制定旅游從業人員誠信服務準則，健全旅行社服務質量、信用等級體系，推進旅行社A級評定工作，建立導游員激勵機制，強化導游員管理。充分發展旅游行業協會作用，提高行業自律水平。建立健全旅游安全保障機制，以旅游交通、旅游設施、旅游餐飲安全為重點，提高安全標準，完善安全設施，加強安全檢查，落實安全責任，消除安全隱患。完善旅游安全提示預警制度，重點旅游地區要建立旅游專業氣象、地質災害、生態環境監測和預報預警系統。建立

旅游緊急救援體系，完善應急處置機制，健全出境游客緊急救助機制，提高應急處置能力。搞好旅游保險服務，增加保險品種，擴大投保范圍，提高理賠效率。嚴格執行安全事故報告制度和重大責任追究制度。深入推進旅游行業精神文明建設，積極開展“三優一滿意”活動及“青年文明號”服務窗口創建活動，全面落實旅游景區對老年人、殘疾人和學生等特殊人群門票優惠政策。加強旅游市場統計調查，為社會發布科學、準確的信息。大力實施旅游節能節水減排工程，創建綠色環保企業，建成旅游景區污水、垃圾收集處理系統，實現污染物達標排放，提高景區環境質量。到“十二五”末，星級飯店、A級旅游景區用水用電量降低20%。

四、保障措施

(十六)加強組織領導，凝聚發展合力。成立天水市旅游產業發展領導小組，主要職責是研究制定全市旅游產業發展戰略與改革措施，指導編制旅游業發展規劃并組織實施，協調解決旅游產業發展中的重大問題；領導小組下設辦公室，主要承擔領導小組安排的任務，做好協調服務和督查落實工作。各縣區要成立相應機構，加強對縣區旅游工作的指導。同時，要建立健全市、縣區旅游管理機構，加強旅游干部隊伍建設。從2011年起，市上把旅游接待人數、綜合收入、生產總值占比、旅游發展資金、景區創A、酒店評星、旅游項目建設、旅游廁所改造和吸納就業人數等指標納入政府目標

管理責任書，對市直有關部門和各縣區進行考核，年終兌現獎懲。

(十七)科學編制旅游規劃，加強協調指導。建立全市旅游發展總體規劃、縣區旅游發展規劃、旅游景區開發建設規劃三級規劃體系，完善星級賓館、A級景區、旅行社、旅游商品、專業旅游村、農家樂、旅游線路、市場營銷、人才培訓、旅游信息化、百萬人次景區發展等專項規劃，積極主動與周邊地區聯合編制跨區域旅游合作規劃，進一步完善《天水市旅游產業“十二五”發展規劃》和《天水市關中-天水經濟區發展規劃旅游規劃實施方案》，促進旅游發展規劃與全市經濟社會發展規劃、土地利用規劃、城市總體規劃等緊密銜接，實現旅游與國土、建設、交通、工信、農業、林業、水務、扶貧、人社、教育、文化、衛生、體育、環保、統計、金融、宗教、文物保護等各方面工作的相互協調。(十八)加大財政投入，拓寬融資渠道。2011年-2015年，市、縣區財政每年安排3000萬元的旅游發展專項資金，其中，市級1000萬元、兩區500萬元、五縣200萬元，主要用于支持旅游景區基礎設施建設項目貸款貼息、旅游宣傳推介、規劃編制、從業人員培訓、政府獎勵和重點旅游商品研發補助等。市財政局、旅游局具體制定專項資金使用管理辦法。建立旅游產業融資和擔保體系，鼓勵和扶持重點非國有旅游企業(項目)采取項目特許權、運營權、旅游景區門票質押擔保和

收費權融資等方式，進一步擴大融資規模，采取BOT、TOT等融資方式，吸引社會資金參與旅游基礎設施建設。鼓勵支持金融機構擴大對旅游企業和旅游項目的貸款規模，放寬旅游企業享受中小企業貸款優惠政策的條件，加大信用擔保機構對旅游企業和旅游項目的擔保力度。鼓勵中小型旅游企業和鄉村旅游經營戶以互助聯保方式實現小額融資。組建天水旅游發展投資公司，依托國有旅游企業探索旅游地產開發新路子。放寬旅游開發準入條件，鼓勵引導企業資本、金融資本、民間資本等社會各方通過合資、參股、兼并、轉讓、承包、租賃等方式，參股旅游資源和項目開發建設。整合市內旅游企業資源，組建以景區、旅行社、星級賓館、旅游商品企業為股份的天水旅游集團有限公司，積極推進與周邊地區和國內有實力的旅游集團加強合作，經過3—5年的培育，力爭上市融資，推進投資主體多元化，不斷拓寬融資渠道。(十九)創新體制機制，激發發展活力。按照“不求所有、但求所在，不求所管、但求所用”原則，進一步理順旅游景區管理體制，實行“政企分開、產權清晰、權責分明、投資多元、自負盈虧”的經營機制，大膽探索旅游景區(點)所有權與經營權分離改革，通過拍賣、投標或協議的方式，將景區(點)的經營權依法有償地轉讓給有實力的旅游企業，按照統一規劃，進行旅游資源的深度開發、建設和經營。鼓勵和支持有實力的大企業以集中規劃、成片開發的形式取得旅游

景區(點)的經營權。激發全社會參與旅游發展的活力。重點抓好以下景區的體制機制創新：

麥積山景區要按照省上確定的屬地化管理、統一領導、統一規劃、統一管理的原則，進一步深化體制機制改革。大膽探索景區所有權與經營權分離改革，在“局”變“委”的基礎上，實行事企分開，對管委會經營性資產進行評估后重新注冊，成立麥積山景區股份有限公司，景區經營業務全部劃歸該公司。將景區面積擴大到450平方公里內的行政村、自然村全部歸屬麥積鎮管理，麥積鎮行使社會事務管理職責，其產業開發權全部劃入景區管委會，形成景區管委會對景區進行規劃、土地、項目審批、開發建設和管理的合力。率先在麥積山、仙人崖、石門景區實行通票。積極引進國內有實力的戰略合作伙伴，對麥積山景區股份有限公司進行增資擴股，并兼并、收購或重組境內其他景區，促其做大做強。

伏羲廟要進一步加強管理，盡快打通南北宅子地下通道，實行一票制。探索完善卦臺山經營模式，將卦臺山與伏羲廟捆綁開發，相互促進，共同發展。

南郭寺、玉泉觀景區要嚴格按照4A級景區標準進行建設，健全管理機構，進一步完善景區道路、停車場、游覽車、游步道、廁所、導識牌等配套服務設施和體驗性項目，擴大景區容量，延長游客游玩時間。

大像山景區要以創建國家4A級旅游景區為契機，建立景

區管委會，妥善處理景區內外保護與開發、新舊建筑和自然與人文的協調問題；水簾洞拉稍寺景區，在實施文物保護項目的同時，要嚴格按照國家4A級旅游景區標準，完善旅游基礎設施和服務設施建設，擴大景區面積，把大像山、水簾洞打造成為絲綢之路天水石窟藝術長廊上知名旅游景區。小隴山林業局要以桃花溝、放馬灘、曲溪、植物園、臥牛山等森林公園創建A級景區為抓手，組建實體性的旅游開發公司，加大度假村項目招商引資力度，完善旅游基礎設施，形成重點突出、點線結合、功能完善的“隴上江南”生態休閑度假旅游產品。

(二十)落實優惠政策，優化發展環境。對重點旅游項目(投資1億元以上并經天水市旅游產業發展領導小組確認的項目)給予政策扶持，項目所在地的縣區政府在簽約之日起6個月內，負責協調解決好項目規劃用地手續及拆遷安置等問題，完成相關行政報批手續，在項目啟動建設時負責完成道路、水電、通訊等基礎設施建設；對固定資產(不含土地)一次性投入2000萬元以上的景區、旅游飯店和旅游商品及文化娛樂類的項目，在建設期內，三年減免地方行政事業性收費；對新建的三星級以上酒店、3A級以上景區，從經營開業之日起，根據其繳納的營業稅增量市、縣留成部分三年給予補貼；溫泉采礦權有償使用費(溫泉有償使用費)、礦產資源補償費(溫泉資源費)地方分成部分減半征收，采礦權價款地方分成

部分按50%返還采礦權人；對非財政投入億元以下的重點旅游項目給予三年期的貸款貼息扶持(已享受省級以上貼息扶持的，不再重復享受)，單個項目貼息累計在300萬元以內；投資億元以上的重大旅游項目，采取一事一議的辦法確定扶持政策；落實旅游飯店與一般工業企業同等用水、用電、用氣價格政策；允許旅行社參與政府采購和服務外包，安排國家機關、事業單位和社會團體的公務活動，代理交通、住宿、餐飲、會務等事項，旅行社開具的稅務專用發票作為正式的報銷憑據，旅行社按營業收入繳納的各種收費，稅收計征基數應扣除各類代收服務費；對我市注冊的高檔旅游汽車減半征收高速公路通行費，依法許可在旅游淡季運營長途客運班線或按月辦理臨時報停營運手續，報停期間免收客運附加費等規費；旅游企業用于宣傳促銷的費用，依法納入企業經營成本；污染物排放達標并已進入城市污水處理管網的旅游企業，繳納污水處理費后免征排污費；旅游企業招用下崗失業人員，享受下崗失業人員再就業優惠政策。

新評定的3A級以上旅游景區、三星級以上酒店、年接待游客過百萬人次景區、專業旅游村、旅行社地接組團獎勵政策及旅游項目建設用地優惠政策分別由市旅游產業發展領導小組另行制定。

市旅游產業發展領導小組各成員單位、各縣區要按照本《實施意見》制定各自的實施方案，市委、市政府督查室要

加強對旅游業發展重點工作任務落實情況的督促檢查，確保各項政策措施的全面落實。

二O一O年十二月二十一日