第一篇：統籌城鄉發展加快城鎮化建設步伐

統籌城鄉發展加快城鎮化建設步伐

耀州區總面積1542平方公里，總人口近26萬人，下轄10個建制鎮，2個鄉，2個街道辦事處，189個行政村，城鎮居住人口達到6.3萬多人。創國家級小城鎮示范鎮2個（董家河鎮、孫塬鎮），省級示范鎮3個（董家河鎮、孫塬鎮、廟灣鎮），省級示范村3個，市級示范村16個，區級示范村22個。從98年到2009年底累計完成小城鎮基礎設施建設項目378項，完成投資4.391億元。

二、加強規劃的編制和管理，發揮規劃的龍頭作用

全區先后投資820萬元，完成了銅川市耀州區區域村莊布局規劃，耀州區分區規劃，耀州區控制性詳細規劃，12個鄉鎮村莊總體規劃，12個鄉鎮總體規劃，189個行政村的村莊建設規劃，實現了規劃全覆蓋。按照“城園分工，產居分離”的原則，將工業園區納入城鎮總體規劃，堅持以規劃為指導，加強鎮村水、電、路、氣、訊、廣電等各類管網的統籌布局，并嚴格規劃控制管理。

三、以項目帶動，積極推進重點鎮、村建設

1、近年來，經我局積極申報，被省政府選入重點鎮建設項目有2個鎮（照金鎮、董家河鎮）年計劃完成投資各3000萬元以上，被選入省政府確定的“關中百鎮”建設項目有7個鎮（照金鎮、小丘鎮、坡頭鎮、關莊鎮、寺溝鎮、董家河鎮、孫塬鎮）1

和城區民權巷道路工程，爭取回省上資金800萬元，先后完成了7個鎮的街道改造以及路燈、人行道、綠化等基礎設施建設整體提升城鎮、鎮容鎮貌。

2、爭取國家和省上補助資金460多萬元，對全區農村660戶群眾住房困難及土窯、危房等進行改造，改善困難群眾的居住環境。

3、積極協調爭取省上的村莊巷道補助資金，先后爭取回100多萬元，為9個村實施了村內巷道的硬化，改善群眾的出行問題，其中為張郝村先后投資近20萬元。對水峪村將積極協調，爭取項目，解決資金短缺問題。

4、結合城鄉統籌，在抓好小城鎮建設的同時，也將鎮村綜合整治工作納入到一塊來抓，先后下發了鎮、村綜合整治標準，在年度考核時一并考核，經考核后近年來由省上表彰的綜合整治示范村6個，示范鎮3個。

總之，我們按照“城區——重點鎮——中心村——基礎村”帶動路徑，完善村莊等級結構，構建“城中村近社區、城效村聯動城鄉、中心村輻射基層村”城鄉一體化發展模式，堅持把中心村作為推動農村城鎮化的切入點，政策、資金向中心村傾斜，教育、醫療等向中心村集中，積極發揮中心村支撐城鎮化發展的基礎作用，大力發展一村一品，改善基礎和公共服務設施，轉變農民生活方式，提高文明意識，推動農村城鄉一體化。

其次，優化城鎮空間布局，形成特色發展態勢，主動融入關

中地區“一軸一環三走廊”咸陽——銅川城鎮帶，大力發展“一心、一扇、兩帶”城鎮體系。

“一心”即把加快耀州城區建設作為城鎮化發展的龍頭，以銅川建設渭北區域性中心城市為契機，以建設中心城區為目標，大力推進新耀一體化，加大建設力度，加速突出領跑，打造銅川南市區商貿物流中心，形成帶動城鎮發展的輻射源和牽動力。

“一扇”即環耀州城及新區發展的孫塬鎮、董家河鎮、寺溝鎮、關莊鎮、坡頭鎮形成的扇狀城鎮帶，發揮環城市中心區的區位優勢，依托建材工業園區、載能工業園區、鋁工業園區、大力發展建材、物流運輸、花卉果蔬、商貿服務、鄉村旅游等關聯產業，形成依托城市發展，產業支撐較強的扇形“衛星城鎮帶”。

“兩帶”即沿耀旬路、耀瑤路縱深延伸，形成坡頭——照金；關莊——瑤曲、廟灣城鎮帶，積極利用煤炭資源、紅色文化、佛教文化、自然風光等，大力推進農業產業化，努力形成工礦與城鎮發展互補，產業與城鎮發展互動的格局。

按照城鎮規劃體系，結合區位條件，現有規模和發展替力，將全區所屬鄉鎮分為四類：

重點鎮（4個）：照金鎮、坡頭鎮、孫塬鎮、董家河鎮。照金鎮重點建設“紅色旅游景區和工礦區”；孫塬鎮重點建設“建材工業園區”；坡頭鎮重點建設“載能工業園區”；董家河鎮重點建設“鋁工業園區”。

中心鎮（2個）：廟灣鎮、瑤曲鎮。廟灣鎮重點建設“香山佛

教文化景區、玉門旅游景區和工礦區”；瑤曲鎮重點建設“煤炭工礦區”。

基礎鎮（4個）：關莊鎮、寺溝鎮、小丘鎮、柳林鎮。關莊鎮重點建設“物流集貿區”；寺溝鎮重點建設“城區近郊發展區”；小丘鎮重點建設“物流集貿中心區”；柳林鎮重點建設“集貿居住、香山旅游服務區”。

石柱鄉、演池鄉：加快集鎮建設，提高城鎮化水平，逐步撤鄉設鎮。

同時，結合鎮、村綜合整治，對包茂高速、210國道、耀照路、耀柳路、柳照路沿線的所有新建的建筑物要參照“銅川市新農村住宅設計圖集”，統一建筑風格，對原有的建筑物逐步進行改造，以形成統一體，打造沿線建筑的新亮點。

四、幾點建議

1、結合鎮、村綜合整治，希望省上在農村危房改造和村莊巷道建設方面，在項目和資金上給予大力支持，以改善全區廣大群眾的居住生活和出行問題；

2、按照省上確定的城鎮化發展綱要，為了加快城鎮化發展進程，望在重點鎮建設和“關中百鎮”建設項目方面給予傾斜和支持；

3、結合我區規劃全覆蓋實際，各級投入了大量的人力和財力，望上級加大規劃的補助資金，以解決基層資金短缺的困難；

4、按照《中華人民共和國城鄉規劃法》，《陜西省城鄉規劃

條例》和《陜西省鄉村規劃建設條例》等有關法律、法規的規定，希望省上給予解決編制，為基層配備專業的規劃管理人員，以確保各類規劃的有效實施。

第二篇：推進農村改革發展 加快城鄉統籌步伐

加快城鄉統籌步伐 推進農村改革發展

——財政推動城鄉統籌經驗

船山區財政局 2008年11月26日

2007年10月，市委、市政府確定船山區為市級統籌城鄉綜合配套改革試點區，要求通過３—５年的試點探索，形成具有全市普遍意義的統籌城鄉推進模式。為此，船山區結合本地實際，在總體發展思路中，作出了“以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，圍繞堅持科學發展，構建和諧船山主題，按照以人為本、以城帶鄉、以工促農、城鄉互動的方針，以破除城鄉二元結構為主攻，以改革創新統籌城鄉發展的體制機制為重點，強力實施“３３１１”工程建設，奮力推進新型工業化、城鎮化和農業現代化進程，促進公共財政向農村傾斜、公共設施向農村延伸、公共服務向農村覆蓋、現代文明向農村傳播，形成發展領先、城鄉一體、成果共享的城鄉統籌發展新格局”的戰略部署，并且在工作中全面落實工業反哺農業、城市支持農村的有效舉措。我區統籌城鄉綜合改革試點工作開始以來，區財政局積極增添措施，大力籌措資金，在全力推動試點工作不斷縱深發展的同時，也積累了大量有益的做法和經驗。

一、主要做法

（一）加強領導，搞好宣傳，為統籌城鄉發展提供組織和思想保障

1、加強領導，落實責任。區上成立由黨政主要領導為組長，分管領導為副組長，相關職能部門負責人為成員的“統籌城鄉綜合配套改革市級試點”工作領導小組，統一領導城鄉統籌綜合配套改革試點工作，領導小組下設辦公室具體負責日常事務工作。按照“歸口管理、分線負責”的原則，建立由區委、區府分管領導負總責，責任單位主要負責人為第一責任人，相關部門、鄉鎮和街道協作配合的工作責任機制。各鄉鎮、區直有關部門高度重視，建立健全工作機構，制定方案，明確專人負責，切實加強組織領導。

2、強化宣傳，營造氛圍。深入宣傳統籌城鄉綜合配套改革試點的目的、意義，增強各級各部門和廣大干群對搞好城鄉統籌試點的主動性和自覺性，充分激活廣大干部群眾的內在動力；在全區營造敢闖敢試、奮力推進統籌城鄉試點的輿論環境和政策環境，形成上下聯動、干群聯動、齊抓共建的工作格局。

（二）科學規劃，為統籌城鄉提供長遠規劃

按照改革試點工作的總體要求，我區從北京、重慶、成都等地聘請國內知名專家，在結合船山區實際，深入調研，科學論證的基礎上，編制了《船山區城鄉統籌全域規劃》、《船山區產業集群規劃》、《船山區全域旅游規劃》、《船山區“一鎮三村”新農村規劃》和《船山區統籌城鄉的實施意見》等規劃文本，我區據此初步擬定了船山區統籌城鄉發展項目推進實施方案。這些規劃和實施方案的編制，進一步充實了 “3311”工程發展思路的內涵，明確了現代服務業、新型工業圍繞培育“1+3”產業（現代物流業和生物食品、機電電子、化工建材）為重點，主抓中國西部國際工業物流港、觀音湖旅游風景區和金龍工業港農副產品加工示范區、新橋機電工業集中區、永興高新技術產業集中區“五大平臺”；現代農業圍繞農業產業化、農居社區化、農民人才化、基本公共服務均等化“四化驅動”為方向，主抓唐桂萬畝高效農業示范片、龍老無公害農業示范片、交通干線美麗鄉村示范片，著力打造“中國白芷之鄉、成渝（唐家）蔬菜基地、盆中花卉苗木基地”三大品牌；新型城鎮主抓永興、新橋、南強和市級領導聯系村“三鎮四十村”；鄉村旅游主抓觀音湖整體開發，打造“4A”風景區，聯動推進新型工業化、農業現代化、新型城鎮化，為城鄉統籌試點工作探路。

（三）整合財政資金，提高資金使用效益，為統籌城鄉發展提供強勁動力。

為推進新農村建設，強化資金統籌力度，區政府于2007年出臺了《關于加強財政支農資金整合的實施意見》，2008年，船山區被省財政廳列入“全省整合支農投資試點縣區”和“現代農業示范區”，區政府決定把財政支持農業開發、生態環境和農村基礎設施等項目，與其他部門確定的改善農村生產生活條件的項目結合起來，吸引社會資金，投向農村基礎設施和優勢產業、板塊基地，促進城市基礎設施向農村延伸，城市社會事業和公共服務向農村覆蓋。區財政按照建立 公共財政體制的要求，充分發揮財政資金的引導作用，逐步增加對農村科技、教育、文化、衛生以及基礎設施建設的投入，改善農村公共產品供給和公共服務，為全區城鄉統籌發展注入強勁動力。

一是搭建資金整合平臺。創立聯席會議、項目包抓、重點工作月講評等制度及整合議事規則，形成“領導包抓、部門幫扶、財政部門管資金、監察審計部門管監督、項目主管部門管實施，鄉鎮配合，各負其責、相互協作”的工作格局，積極搭建財政支農資金工作平臺、區域平臺和產業平臺。

二是實施項目資金捆綁。在科學編制項目規劃的基礎上，依據項目實施方案和資金方案，按照“渠道不亂、用途不變、政府統籌、目標管理、突出重點、綜合配套、各記其功、形成合力”的原則，在維持現有各類支農項目資金投向相對穩定的前提下，對政府支農資金中的扶貧、以工代賑、國債、農業、農業綜合開發、農業產業化、農技農機推廣、水利設施建設退耕還林，生豬大基地和標準化建設，村村通工程等方面由財政部門管理分配的支農資金以及農口部門預算中用于農業和農村支出的資金全部納入整合范圍，實施項目資金實質性捆綁，使資金流動有序。

三是激活民間資金投入。發揮財政資金“四兩撥千斤”的作用，利用補助、獎勵等辦法，鼓勵、引導、吸引民間資金、社會資金投入“三農”，形成在政府投入的帶動下，主要依靠農民自己投工、投資改善農村生產生活條件的有效機制。大力推行財政擔保、貼息等方式，鼓勵農產品加工企業及農民群眾借貸發展，積極吸引信貸資金和社會資金投入“三農”。

四是嚴格實行以獎代補。大力推行以獎代補、先建后補等形式，嚴格按照項目建設實際進度進行獎補。制定獎補政策，對獎補的對象、條件、標準進行明確和規范，實行資金撥付與發放 “直通車”式管理。

（四）加強資金監管，為統籌城鄉發展提供安全保障 堅持“效益優先、兼顧公平；突出重點，兼顧一般；集中投入，不留缺口；公開透明，加強監管”的原則，以資金投入控制項目規模，按項目管理資金，強化對整合金的管理。推行“四統一”管理模式：一是統一存款帳戶，支農資金整合領導小組辦公室在支付中心設立支農資金整合專戶，對整合的中省市區資金下達后，及時將納入財政支農整合方案的項目資金劃入支農資金整合專戶，實行專戶存儲；二是統一會計核算，整合的資金實行區級報帳制；三是統一進行會計核算，實行專戶管理；四是統一核算報賬，各項目建設單位將相關項目建設報帳資料，經監理單位和項目主管部門審核后，由財政部門會審，報區政府分管領導或指揮長審鑒后，才能支付資金；五是會同審計、監察等相關部門加大對各項財政資金的跟蹤檢查力度，建立財政資金績效評價制度。切實增強資金申報審批透明度，堅持專項資金公告、公示制度，廣泛接受社會各界的監督。堅持對違紀違規使用專項資金行為進行及時整改，嚴肅處理。對因疏于管理造成項目投資失 敗或嚴重損失的相關責任人要追究其相應責任。

（五）強化項目管理，為統籌城鄉發展提供優質項目服務

在《船山區城鄉統籌全域規劃》的指引下，嚴格做好項目監管，抓好招投標工作，將項目做成精品工程。一是建立健全項目申報審核制。相關部門在向上申報項目時，原則上是縣的總體規劃下與上級主管部門對接項目，申報統一申報，統一審核；二是建立健全項目公示制。對公示的組織、范圍、內容、形式和公示反饋情況的處理等提出明確的要求，廣泛接受農民群眾和社會各界監督；三是建立健全項目招標制。具體明確招投標的原則、方式、程序、法律責任等，保證整合資金項目工程招標工作做到“公開、公平、公正和誠實守信”；四是建立健全項目監理制。項目指揮部下設工程組、技術組、財務組，負責項目的具體監督管理，同時發動項目區群眾對工程質量進行監督，確保工程進度和質量；五是建立健全責任追究制。嚴格項目申報、實施、監督、績效的全過程管理，對擠占、挪用、截留專項資金，申報虛假項目套取財政專項資金，工程以舊抵新或使用假票據報賬騙取財政專項資金，工程質量發生重大問題，違反規定擴大開支范圍，隨意改變專項資金用途等，將嚴格按照《財政違法行為處罰處分條例》的有關規定，給予嚴肅處理。六是建立財政投資評審機制。凡全部或部分使用農業專項資金建設的投資項目，安排專項經費10萬元以上的必須通過投資評審。財政投資評審堅持項目預算先評審后招標，資金撥付先評審后撥款，工 程決算先評審后批復，各部門上報的項目預算和財政預算安排的專項資金先評審后編制。

二、工作成效

通過整合各類涉農資金，有效發揮了財政資金“四兩撥千斤”的作用，在07年成功實施唐家三壩農建綜合示范區建設的基礎上，08年以桂花土地整理項目為契機，堅持建設與發展并重的工作思路，進一步整合項目，加大投入，推動了項目區現代農業的快速發展，加快了項目區新農村建設步伐，實現了唐桂萬畝高效農業示范片建設和發展的整體突破。

桂花立體高效農業示范區包括桂花鎮漆家橋、肖家橋等7個行政村，區域內總人口1.1萬人，總耕地面積1.4萬畝。示范區建設堅持以城鄉統籌發展為主線，以農民增收為核心，以產業發展為重點，按照“四個領先”（基礎建設領先、產業發展領先、產業品牌領先、發展機制領先）的工作目標，整合各類財政資金3200萬元，（其中：土地整理項目1483萬元，農發資金250萬元，以工代賑項目150萬元，新村扶貧項目50萬元，丘區大基地建設項目100萬元，安全飲水60萬元，村村通工程150萬元，標準化生豬建設資金100萬元，農村沼氣工程、小型農田水利、新農村建設資金等），引進社會資金投入9680萬元。著力探索適合船山的丘區農業現代化發展道路。

（一）基礎設施配套日趨完善。一是土地標準化。共整理土地1.1萬畝，實施坡改梯5410畝、田塊歸并2370畝； 新增耕地1200畝。耕地質量得以明顯提高。二是道路網格化。建設環形村道水泥路2條、18公里，入社達戶道路23公里，耕作便道8公里，初步構建了外連高速公路、內通村入社達戶至田間的道路交通網絡；三是灌溉自流化。整治電力提灌站6處、10臺套、720千瓦；整治渠系20公里；整治、新建小微型水利工程120處，新增蓄水能力10萬方。項目區旱片死角全部消除，水利工程控灌率達到100%，自流灌溉能力達到80%以上。三是核心區域精細化。齊全原生態農業博覽園園區道路四通八達，并依托系統的灌溉網絡，實現了1200畝區域自流灌溉的全覆蓋；回春堂中藥材科技產業園入園道路、耕作便道充分完善，并以兩個控制性蓄水池為載體，配以提灌泵站，密布管網到地塊，500畝區域灌溉問題全部通過噴灌或滴灌方式解決。

（二）產業聚集效應明顯。通過基礎設施的完善，產業得到同步發展。以特色種植和規模養殖業為重點，已引進齊全、回春堂、泰樂、蓉碩等投資500萬元以上的種植、養殖企業或業主7個，集中租賃土地4350畝建設規模化、標準化的產業示范基地，形成了以齊全原生態農業博覽園和回春堂中藥材科技示范園為主體的產業核心區域。齊全原生態農業博覽園計劃投資6000余萬元建設綜合性農業示范園區，總面積達1200畝。圍繞農業＋旅游＋文化的“1＋2”模式和果-畜-沼-魚的循環模式，建設觀光果園500畝、野生養殖區150畝、生豬良種擴繁場1個、標準化養殖小區3處，25000平方 米、大型沼氣池1個、生態魚塘260畝；回春堂現代中藥材科技產業園占地500畝、投資1000萬元，是全市首個以中藥材研發和標準化種植示范為核心的中藥材產業園；蓉碩科技以剛架大棚建設為載體，實行全程溫控方式從事50畝珍稀食用菌種植。

（三）機制探索取得突破。一是產業發展機制的探索。按照產業發展優先，基礎設施建設服從、服務于產業發展的原則，率先作好了產業發展規劃，并在招引業主的基礎上，根據業主產業發展需求展開基礎設施建設規劃；繼續堅持業主建產業、帶產業的發展路子，切實加大了農業項目招商引資工作力度；以齊全原生態農業博覽園、回春堂中藥材科技產業園、蓉碩科技等為重點，著力推進了循環農業、設施農業發展路子的探索。二是土地流轉機制的探索。建立了桂花鎮土地流轉中心，并順應示范區內業主產業開發需求，建立了村級土地流轉合作社4個，完善了相關的管理制度；圍繞業主產業開發用地、專業大戶承包經營用地、撂荒土地轉租代耕、舉家遷移戶土地承包權補償等環節，在充分尊重村情、社情、民情的基礎上，研究制定了不同的流轉管理辦法。示范區以租賃形式為主的土地流轉工作扎實推進，僅規模流轉就達到4350畝，占總面積11000畝的40%。三是城鄉統籌機制的探索。選擇桂花鎮漆家橋村5、6社作為全區城鄉統籌試點之一。從宅基地整理入手，立足群眾生活環境的改善和居 住質量的提高，協議拆遷農房101戶，新建具有明顯地方特色、一流設施配套完善的前庭后院型生態民居94戶，15300平方米；從保障農民就業入手，在實行勞動力開放式免費培訓，積極搞好輸出轉移的基礎上，齊全公司養殖小區也以無償提供場地、豬種、飼料、獸藥、防疫、技術，并按出欄后增重1公斤支付勞務費0.5-1元的方式為農民創建了良好的就業平臺；從推進農村社會保障入手，安身工程、“五保”、低保、新農合、大病救助等全面落實；基層組織陣地建設、基層民主政治建設，教育、文化、衛生等事業的發展得到了全面落實。

三、幾點體會

（一）加強部門協調與勾通，強化項目和資金統籌集中安排，才能行成產業與特色。各區縣在新農村建設和農業現代化建設中根據資金總量都有詳細的規劃，建設目標和建設時間表，各職能部門將按區上統一規劃，積極向上爭取項目和資金，希望在項目的申報和審批中，上級主管部門，特別是省級主管部門應深入縣（區）實際調研，充分尊重和考慮縣（區）工作實際與全省、市的安排同步，不能各唱各的調，各吹各的號。

（二）加強支農資金整合分配力度，集中財政資金辦大事。目前財政支農資金額小，項目多，來自于上級的各個領域，用途不一，性質專一，分散使用，很易被截留挪用，同 時，由于資金量小，項目不容易完成，容易形成一個項目多年給錢，多年建設，而且效果不明顯，為此建議省、市支農資金在分配時，應根據各縣（區）產業特色和農業定位，按農業產值或耕地面積來分配資金，打破條塊分割資金的現狀。

（三）加大政府對農業的投入力度，根據黨的十七屆三中會議精神，各級財政對農業投入增長幅度高于經常性收入增長幅度。農村人多、地廣，而且條件十分艱苦，需要建設項目和資金總量較大，要改變農村現狀態，要讓農民安居樂業，政府必須加大對農業投入力度，改變農村生活生產條件，促進農業增效，農民增收。

（四）充分調動廣大群眾的積極性，推進新農村建設步伐。新農村建設，農村改革發展任務巨大，投入資金的渠道也是多種多樣，廣大群眾是農村改革和新農村建設的主體，因此，必經調動廣大群眾的投資熱情，充分發揮他們的主人翁精神，政府出臺一些激勵補貼政策，發動群眾自己行動，改善農業生產生活條件，居住環境。對報資金額較大，涉及面廣，受益群眾多的項目，農民想辦而無法辦的事情，由政府經籌，集中資金，重點打造。

（五）改變補貼方式，增加農業投入。近年來，中央的各項惠民政策的出臺，充分調動了廣大農民種糧的積極性，農民收入有了明顯提高。但是有些涉農補貼面積和標準難以掌握和劃分，并且涉及人員多、總量大，實際分到人頭資金 總量小，工作量大，而基層工作人員少，造成許多數據是按統計數據，難以按實際情況補貼到位。建議省、市將各類涉及農民的補助資金，除糧食直補，生豬補貼，直發農戶外。其它涉及良種補貼資金。加強新品種和新技術推廣，由主管部門實行政府集中采購，發放農戶，節余資金政府統籌安排，用于農業基礎設施建設，防止群眾“等、靠、要”的思想。

（六）搞好示范點建設，杜絕搞好政府形象工程。近年來財政對農村社會各項事業的投入大大增加（就我區百言，建區時本級財政收入4298萬元，財政安排本級支農預算250萬元，07年本級財政收入7172萬元，本級支農預算安排780萬元，08年本級財政支農預算安排980萬元）。推進了農村改革發展，加快了城鄉統籌步伐。但財政投入也要講科學投入，注重農村實情，財政投入要避免以下幾個誤區：一是用有限的財力大搞形象工程，搞花架子，治標不治本。比如公路沿線的風貌整治的墻壁刷刷白、屋項勾勾檐、柱子刷刷漆，錢用了不少，農民一點實惠沒得到，一年半載風雨過后面貌依舊。二是注重亮點，不注重農村發展的整體推進，認為大范圍的推進無亮點，形成新的農村的二元結構，延緩農村整體發展進程。三是只重視農村經濟產業的發展，忽視基礎糧食生產，財政投入形成經濟產業投入重，基礎糧食生產投入低，特別是基本口糧田的改造，導致短期發展和長期進步不能很好結合。四是農村人才培訓只重視農村勞動力轉移培訓，忽 視農村從農人員實用技能培訓，形成農村“安居樂業”隊伍不穩定，加劇了農村的落后。五是農村基礎設施建設與農村文化、衛生、體育、環保建設不同步，形成農村公共設施的投入比例不夠，影響農村各項事業的全面發展。

第三篇：淺談加快城鄉統籌發展步伐的思索

淺談加快城鄉統籌發展步伐的思索

摘要：“統籌城鄉發展”，這是在對我國城鄉經濟社會發展目前狀況進行科學判定的基礎上提出來的，面對現實，我們需要按照十七大的精神，統籌城鄉物質文明、政治文明、精神文明和生態環境建設，明確任務和策略，充分發揮政府的功能，使統籌城鄉發展收到良好的效果。

摘要：城鄉統籌；發展策略；思索

統籌城鄉發展是我國進入21世紀后的基本發展方略和基本理論新問題之一，是相對于城鄉分割的“二元經濟社會結構”而言的，它要求把農村經濟社會發展納入整個國民經濟和社會發展全局進行通盤籌劃，綜合考慮，以城鄉一體化發展為最終目標，統籌城鄉物質文明、政治文明、精神文明和生態環境建設，統籌解決城市和農村經濟社會發展中出現的各種新問題，打破城鄉界限，優化資源配置，實現共同繁榮。統籌城鄉發展，在現階段具有極為重要的意義。

1城鄉統籌發展需要在立法的內容上有保障

隨著經濟社會發展，就城市論城市、就鄉村論鄉村的立法模式，已經不適應形勢需要。因此，在統籌城鄉發展的立法內容上，必須打

破工農分割、城鄉分治的二元經濟社會結構，以工農業協調發展和城鄉一體化為目標，把農村經濟和社會發展納入國民經濟和社會發展全局之中，統籌城鄉建設規劃、產業布局、財政稅收、就業、社會保障、公共資源、管理等重點內容和領域，協調和平衡城鄉關系，把統籌城鄉發展和扶持農業發展、促進農民增收等方面的政策辦法，以法律形式固定下來；把黨的統籌城鄉發展的重大方針政策和黨委的重大決策辦法和立法有機地結合起來，把行之有效的政策辦法轉化為國家意志，處理好農民和市民、農業和工業、農村和城市的關系，從體制和法制上建立促進城鄉經濟社會協調發展的長效機制，依法推進城鄉統籌。

2城鄉統籌發展，必須大力推進“一體化”建設

統籌城鄉發展是世界經濟發展、社會進步的共同規律，十七大報告指出摘要：“解決好農業、農村、農民新問題，事關全面建設小康社會大局，必須始終作為全黨工作的重中之重。要加強農業基礎地位，走中國特色農業現代化道路，建立以工促農、以城帶鄉長效機制，形成城鄉經濟社會發展一體化新格局。”實現上述目標，關鍵是統籌。要統籌發展，就要大力推進“一體化”建設。（1）要著力城鄉發展規劃一體化建設，這是落實科學發展觀，構建和諧社會的具體實踐，是落實農民國民待遇的體現。城鄉發展規劃一體化，是把城市經濟和社會事業發展規劃面向農村延伸，在規劃的指導思想、規劃的期限、規劃

所采用的理論和技術方法和內容方面上具體明確。（2）要著力城鄉基礎設施一體化建設，堅持高起點規劃、高標準建設、高效能管理，提高城鄉建設和基礎設施建設水平，使制約農村發展的瓶頸得到根本性解決。（3）要著力城鄉產業發展一體化建設，把城市產業要素資源面向農村擴散。因為城鄉產業發展是解決城鄉協調發展的根本辦法，城鄉產業發展一體化在統籌城鄉發展的整體部署中，在農村經濟的發展以及農民收入的上具有十分重要的意義，所以城鄉產業發展一體化就是要使三大產業在城鄉之間進行廣泛聯合，城鄉經濟相互滲透，相輔相成，最終實現共同繁榮。（4）要堅持城鄉社會事業一體化，把城市科教文衛發展面向農村輻射。大力推進城鄉教育均衡發展，實現農村和城市同步實行免費義務教育，保證農村子女在入托、入學、技能培訓等方面享受和本區城鎮居民同等的待遇，實現農村居民教育和城鎮居民教育的平等；不斷增強新型農村合作醫療建設的力度，提高農民的“參合率”；要取消農業和非農業的戶口性質劃分，按實際居住地登記為“居民戶口”，實行一元化戶口登記制度；建立城鄉一體的就業和社會保障體制，完善以基本養老保險、醫療保險和最低生活保障為主要內容的農村社會保障制度，實現農民和城鎮居民社會保障的平等。使農民和城市居民一樣“老有所養、病有所醫、住有所居、弱有所助、貧有所濟”。

3政府在城鄉統籌發展中的功能

城鄉關系始終是我國現代化進程中面臨的一個根本新問題，也是

當前和今后國家宏觀調控政策需要重視和著力解決的重大新問題。近年來，中心對城鄉統籌的辦法上是非常有力的，例如取消了只針對農業和農民的四項稅收和其他負擔。和1999年相比，2006年一共減輕農民負擔1250億元；加大了對農村基礎設施建設的投入，加快解決農村人口飲水平安新問題，發展農業水利、農村交通、電力和沼氣；對農民實行了多項生產性直接補貼。2006年補貼309．5億元，2007年的補貼科目和金額進一步增加；大力發展了農村教育、衛生、文化等社會事業，政府新增的這方面事業經費主要用在了農村；在全國范圍普遍建立了農村最低生活保障制度，農村貧困人口的生活和農民工等非凡人群的權益得到了保障。

但我們必須準確把握當前和今后一個時期我國社會經濟社會發展的重要發展階段，對現代經濟條件下政府的職能功能及其發展趨向有一個清楚的熟悉，重新思索政府的功能，找到政府發揮了哪些功能，如何更好地發揮政府的功能的新路子、新策略。（1）政府在各項工程要發揮主導功能。政府不僅要制訂相關政策、行動規劃，投入資源，而且在各項工程實施過程中，還要致力于形成強有力的領導體制，有效整合政府自身資源，明確政府領導和相關執行者的責任。在工程實施中，政府是主要的規劃者，也是資金的主要投入者，更是工程實施的主導者。有效領導機制的建立、政府部門的協同是所有成功工程的共同點。（2）政府主導不等于政府包辦，不能替代市場的功能。要在尊重農民意愿和首創精神的前提下，彌補市場機制的不足，將市場力量和政府主導相結合。處理好政府和市場的關系。一般而言，市場和

政府之間存在著明顯的分工，私人物品的生產和供給一般由市場來完成；而轉移支付、公共物品供給、外部性防范等是政府的責任。然而，兩者的邊界又是不甚清楚的。政府對市場的引導、調節和規范，和政府對市場優勢的引入和利用一樣，既為必要，又甚為常見。在統籌城鄉發展的過程中，政府和市場的互動和協作彌補了政府力量的有限，也促進了市場的發育和成熟。（3）注重政府和社會之間良性互動。忽視市場的政府是自大的，而忽視社會的政府是乏力的。統籌城鄉發展需要有能力的政府，而提高政府能力所涉及的議題既和在政府和市場的運作之間保持平衡的需要緊密相關，也和政府和社會機構、公民進行相互交流、協調合作的綜合治理緊密相關。政府通過各種形式進行廣泛的社會動員，讓廣大社會成員充分理解統籌城鄉發展的實施計劃，取得了廣泛的支持和理解。例如在村莊示范整治工程實施過程中，政府的介入改變了農村傳統的以村和承包組為單位的基礎設施或公共物品提供方式。但同時，政府由于財政力度和行為方式的局限，不能承擔起農村基礎設施建設的所有職能和環節。村莊自治體系不僅動員了農民和其它社會群體參和到示范整治工作中來，而且在和政府溝通、爭取政府專項資金、從其他途徑籌集資源等方面做了政府無法做到的事情。

統籌城鄉發展，是我國全面建設小康社會的關鍵。因此，我們必須從現在起，認真解決城鄉公共品供給失衡、資源要素流動和農村勞動力轉移失衡、城鄉民間投資失衡、城鄉居民收入增長失衡、城鄉經濟體制改革失衡新問題，全面把握統籌城鄉發展的內容和目標，明確

指導思想和重點任務，讓發展改革成果由人民群眾共享。

參考文獻

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第四篇：加快小城鎮建設步伐 統籌城鄉協調發展

加快小城鎮建設步伐 統籌城鄉協調發展

摘要：當今我國，隨著經濟的高速發展，城市化進程的加快，城市化問題的出現，城鄉差距的不斷增大，加快小城鎮建設步伐，統籌城鄉協調發展已經成為現時代的必然選擇。本文通過結合當代我國的國情，分析加快小城鎮建設的重要性與必要性，了解小城鎮發展的優勢以及不足，開拓創新，結合當地情況，走一條特色小城鎮建設的道路。

關鍵詞：小城鎮建設、統籌城鄉協調發展、城鎮化

一、加快小城鎮的重要性與必要性

當前，隨著城市化問題的出現，以及大中城市承載力日趨飽和, 加快小城鎮建設, 統籌城鄉協調發展, 改變城鄉二元經濟結構，為農民工轉化為市民提供更多的機會，從而帶動農村經濟的發展己成為我們的必然選擇。同時，結合當地情況，走一條特色小城鎮建設的道路，也是符合我國國情的重大戰略選擇。黨的十五屆五中全會指出：提高城鎮化水平, 轉移農村人口, 可以為經濟發展提供廣闊的市場和持久的動力, 是優化城鄉經濟結構,促進國民經濟良性循環和社會協調發展的重大措施。隨著農業生產力水平的提高和工業化進程的加快, 我國推進城鎮化條件已漸成熟, 要不失時機地實施城鎮化戰略。黨的十六屆三中全會完整提出了全面、協調、可持續發展的科學發展觀，統籌城鄉發展被放在了“五個統籌”的首要位置，成為科學發展觀的集中體現。加快小城鎮建設步伐，統籌城鄉協調發展既是縮小城鄉差距、實現建設小康社會的目標；也是解決城市化問題，推進城鄉一體化進程，發展小城鎮走中國式的城市化道路的必然要求。

因此，我們要抓住當前城鎮化建設的大好時機，以科學發展觀為指導，全面推進小城鎮建設，堅持統一規劃、合理布局、綜合開發、配套建設的原則，充分利用小鎮發展的優勢和潛力，解決小城鎮建設的不足，結合各地情況，打造出一批具有較強服務能力和輻射能力的特色小城鎮，從而將我國的城鎮化納入可持續發展的軌道。

二、加快小城鎮建設的優勢和潛力

小城鎮作為覆蓋農村區域的經濟、政治、文化中心，在帶動農村經濟社會發

展，啟動農村市場方面發揮著示范和輻射作用。加快小城鎮建設步伐，統籌城鄉協調發展，就要利用小城鎮發展的優勢和潛力，形成城鄉互補的新機制。與大中城市相比，小城鎮具有特殊的功能和作用:

第一，加快小城鎮建設能夠吸聚大量農村人口，有助于把實現農民工向市民的轉化，對推進城鄉一體化進程發揮的重要作用。小城鎮與農村相比, 小城鎮雖然處于城市體系的末端，但仍在基礎設施、公共服務、保障制度等方面具有大的比較優勢，是提供農村公共服務的有力保障。與大中城市相比, 小城鎮又具有面向農村、量大面廣、轉移成本低等特點, 能較好地解決農村人口和勞動力轉移的適應性問題。因此小城鎮是開辟農村城市化的新路，它是溝通城鄉的橋梁和紐帶，是實現大量農村人口城市化的主要途徑。

第二，加快小城鎮建設，推動城鄉經濟交流發展，有助于統籌城鄉經濟發展。小城鎮是溝通城鄉的橋梁和紐帶，是城郊型經濟的平臺。首先，小城鎮是城鄉商品市場交流的平臺。當前，隨著城鄉生活水平和生活質量的提高，城市對優質農產品的需求增大，而農村對工業品需求量亦增大，小城鎮成為城鄉互通有無、優勢互補的平臺。其次，小城鎮是城鄉人才流動的平臺，當前我國人力資源的結構性問題突出，小城鎮可以發揮在城鄉人力資源的雙向流動中的紐帶作用，引導城鄉人才有序合理流動。再次，小城鎮是城鄉信息交流和共享的平臺，信息匱乏已經成為制約農村經濟社會發展的瓶頸，這必然影響農業產業結構的調整節奏和農產品的銷售，小城鎮具有一定的區位優勢和資源優勢，是促進城鄉信息交流的最好平臺。

第三，加快小城鎮建設有助于是促進農民觀念轉變，推進農村現代化。小城鎮作為連接城鄉、工農的紐帶,將大中城市的先進文化理念、生活方式等通過各種渠道傳播到小城鎮, 再由小城鎮發散傳遞到周邊農村，為農民現代化提供了現實條件和可能。加快小城鎮建設不僅可為進入小城鎮的農民知識化提供各種方便條件，也對農民向市民轉化提出了更高的要求，這將促使農民思想觀念、價值觀念、行為方式的改變，實現人的現代化。

三、當前小城鎮建設存在的問題

我國小城鎮建設迅猛發展，對社會經濟的發展起到了巨大的推動作用，同時，小城鎮的建設和管理也存在著十分突出的問題，集中體現在：

第一、小城鎮規模偏小, 輻射能力較差，集聚功能難以發揮。小城鎮在很大程度上是一定人口的聚集體, 其人口與社會經濟發展相輔相成。因此，小城鎮規模不夠大，人口的數量少, 就會造成小城鎮發展空間和輻射區域狹小, 對資源的利用能力小,導致小城鎮基礎設施建設成本過高，小城鎮基礎設施不健全，不能滿足小城鎮居民生產和生活的需要，制約了小城鎮的建設和經濟的進一步發展，小城鎮功能的發揮就會受到極大影響。

第二，小城鎮建設整體規劃不強，布局不合理，特色不夠鮮明。小城鎮作為一定區域的政治、經濟、文化、信息中心，必須用成熟的思想指導其建設，以保證小城鎮的健康、有序的發展，但長期以來，由于我國小城鎮建設缺乏總體規劃，缺乏正確的指導和科學的管理，并且受資金、人才及觀念等方面的限制, 目前小城鎮建設發展規劃普遍存在起點不高、定位不準觀念不新等問題。同時, 在城鎮規劃中, 往往忽視對自身歷史淵源、文化背景、風土人情等個性特質的把握，使小城鎮建設缺乏特色。

第三，小城鎮發展建設資金短缺，投入嚴重不足，使基礎設施建設不夠完善，功能較為單一。對投資缺乏吸引力資金不足是全國小城鎮建設普遍存在的問題，也是制約小城鎮建設和阻礙小城鎮發展的主要因素。盡管小城鎮的投融資體制目前呈現出多元化的特點, 但政府仍然是最重要的投資者, 特別是小城鎮基礎設施建設投資大、收益小、問題多, 市場化運作難度大,社會資本參與小城鎮建設管理的機制尚未形成。加之，地方財政配套財力不足,小城鎮普遍存在基礎設施不完善，功能不健全的現象。

第四，小城鎮建設權責不明，管理混亂，改革滯后。由于小城鎮存在多頭管理的現象，不能形成集中統一領導，政策資源和資金項目比較分散，不能集中投向重點小城鎮, 未能形成加快小城鎮建設的合力，城鎮建設管理中存在盲目性、隨意性。同時, 由于主管部門間職權交叉, 責任不明, 加之改革滯后, 對小城鎮的建設管理有時放任自流, 在管理上執法力度不夠, 違規建設、未批先建、亂搭亂建等現象突出。

四、加強小城鎮建設與管理的對策

加快小城鎮建設步伐，統籌城鄉協調發展要按照科學發展觀的要求，統籌兼顧，把小城鎮建設納入經濟發展的總體布局中，運用市場機制多元化融資，緊抓

基礎設施建設，完善政策配套，增強小城鎮輻射帶動作用。以制度創新推進小城鎮建設，努力提高小城鎮管理水平。切實做到以城帶鄉，以工促農，城鄉互動，全面推進特色小城鎮建設協調發展。

第一、堅持以科學發展觀為指導，科學規劃，合理布局作為基本前提，全面推進特色小城鎮建設。小城鎮規劃要按照合理布局、科學規劃、規模適度、注重實效的要求,體現高起點、可持續，從而使城鎮健康有序地發展。在完善城鎮發展規劃中，必須突出科學性，要按照小城鎮建設的發展規律辦事，根據其區位優勢、適應產業發展需求、依據歷史文化特色布局，在布局上確定好小城鎮的性質、功能和基礎設施規模，注重實效，真正走一條以市興鎮、產業立鎮之路，形成自己的獨特優勢的發展道路。小城鎮建設規劃必須面向“三農”問題，堅持把“農村工業化、農村現代化、農村城鎮化、城鄉一體化”作為發展目標。形成了以城帶鄉、以工促農、工農聯動、城鄉互動的新機制，增強城鎮對農村發展的輻射帶動作用，為農民創造更多的就業機會。

第二、運用市場機制多元化融資，加大小城鎮建設力度。小城鎮建設要通過市場經濟的運作方法，創新小城鎮建設資金籌集的渠道和機制，擺脫對財政的依賴思想，使小城鎮建設從過去主要依靠政府投入，轉變為向社會向市場要投入的機制，運用城市經營理念，盤活城市公共資產，走資本運營的路子，逐步朝著國家投入為輔，社會投入為主，企業和個人積極參與的形式過渡。完善小城鎮地財政管理體制，從制度上保證小城鎮建設的穩定的資金來源。在城鎮土地轉化和升值、房地產增值中籌集建設資金，深化投融資體制改革，加快城鎮公用事業、企業的公司制改革，大力吸納社會各方面資金用于小城鎮建設，投入基礎設施建設，改善投資環境。培育資本市場。同時，積極爭取上級支持，給予資金和政策的傾斜與扶持，努力為小城鎮建設提供資金保障。

第三、抓基礎設施建設，完善政策配套，集聚農村人口，增強小城鎮輻射帶動作用。小城鎮基礎設施建設的現代化是城鎮化的關鍵之一，要充分考慮小城鎮對周邊農村的輻射帶動功能和提供社會公共服務的載體功能,增強人口凝聚性，使農村人口有效地向小城鎮集中，積極探索農民安居、就業、失地補償、社會保障的有效辦法和途徑。推進小城鎮基礎設施向周邊鄉村延伸，實現城鎮化。同時，緊抓基礎設施建設，完善配套設施，促進公共服務向農村拓展，重點解決水、電、路和生活垃圾處理等問題，切實改善城鎮人居環境。

第四、以制度創新推進小城鎮建設，努力提高小城鎮管理水平。要堅持建設與管理并重的原則。因此，抓好小城鎮建設的同時，必須提高小城鎮的管理水平。要認真貫徹執行《中華人民共和國城市規劃法》、《建制鎮規劃建設管理辦法》、《村莊、集鎮規劃建設管理條例》等法律、法規。同時，進行體制創新，深化小城鎮綜合配套改革。首先，要全面落實小城鎮戶籍制度改革，完善配套政策措施，確保城鄉居民享有同等待遇，積極為城鄉人力資源的合理流動創造有力條件，維護農民工的合法權益；其次，要轉變政府職能，提高城鎮建設和發展的決策管理水平。將政府工作的重心轉移到搞好城鄉社區服務上來，要不斷加強村鎮建設管理方面的執法力度，實現建設管理規范化，創造有序、文明的農村環境，推進城鄉一體化的進程。

參考文獻：

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第五篇：加快推進城鎮化促進城鄉統籌發展

加快推進城鎮化 促進城鄉統籌發展

按照市委統一部署和要求，渭南市局于5月21日至25日參加了全市“如何加快推進城鎮化，促進城鄉統籌發展”專題調研活動，通過對全市十二縣市區的城鎮化水平的進一步深入調查，我們認為渭南正處于城鎮化進程的加速階段。本文旨在對如何推進城鎮化進程，促進渭南市城鄉統籌發展做以分析思考，以更好地為促進全市經濟社會又好又快發展服務。

一、全市基本情況

全市總面積1.3萬平方公里，下轄123鎮13街道辦6鄉，3222個村委會，180個居委會，據人口抽樣調查，年末全市常住人口530.49萬人，城鎮化率33.12%。近年來，在市委、市政府的正確領導下，全市上下堅持以科學發展、富民強市為主題，以轉變發展方式為主線，致力推動工業化、城鎮化和城鄉居民增收，著力改善民生，經濟社會保持了健康協調快速發展的良好態勢。2011年，全市實現生產總值1028.97億元，全社會固定資產投資完成912.93億元，地方財政收入完成44.30億元，城鎮居民人均可支配收入18768元，農民人均純收入5571元，增長27.4%，增速首次超過城鎮居民。

（一）突出建設中心城市，著力完善城市功能。一是規劃建設取得新成績。渭南市以推進城鎮化進程、建設中心城市和縣城為重點，先后編制了渭南市城市總體規劃、渭北城鄉統籌發展示范帶總體規劃、城市綜合交通體系等專項規劃，八縣兩市、高新區、經開區、華管委、鹵管委完成了城鄉一體化建設規劃編制，十縣市進行了總體規劃修編。莊里、瓜坡、孫鎮、龍門四個省級重點示范鎮全面完成了總體規劃等。同時，積極做好商品房、保障性住房、舊城改造和城中村的規劃建設。2011年全市商品房銷售額66.92億元，同比增長171.0%，銷售面積240.44萬平方米，增長72.1%。保障性住房完成投資377975萬元，其中廉租房43965萬元，保障性住房施工面積254萬平方米，其中廉租房23.08萬平方米，保障性住房竣工面積67.26萬平方米，其中廉租房12.07萬平方米。二是中心城市建設獲得新突破。渭南中心城市建設2008年完成投資6億元，2009年完成投資44.7億元，2010年完成投資58.4億元，2011年完成投資67.8億元。2012年計劃完成投資1526219萬元，目前已完成投資54.7億元，占計劃的36%。同時，各縣市區城市主干道建設里程和投資總量均為近年之最，初步形成了城市道路框架格局，城市公園、廣場先后建成運營，城市功能不斷完善。三是城市管理呈現新亮點。渭南中心城市成功創建國家衛生城市，10個縣城全部晉升為省級衛生城市。

（二）全力做大集鎮，響應建設新社區和新農村。一是搶抓政策機遇和支持，推進集鎮建設。渭南市先后有：韓城市龍門鎮、合陽縣路井鎮、富平縣莊里鎮、華陰市敷水鎮等13鎮被列入全省107個省級重點鎮，華縣瓜坡鎮、蒲城孫鎮、富平縣莊里、韓城龍門鎮四個小城鎮被列為省級重點示范鎮，白水縣林皋鎮、大荔縣朝邑鎮兩鎮被列入省級文化旅游古鎮，華陰市被列為全國發展改革試點城市（區），富平縣莊里鎮、華縣柳枝鎮被列為全國發展改革試點小城鎮。目前，渭南市小城鎮建設如火如荼，莊里鎮已完成投資2.8億元，孫鎮累計完成投資1.8億元。伴隨著中省加強城鎮建設，全市逐步形成了“鎮有常住民、民有不動產、草根經濟興、民富又強鎮”的發展格局。二是按照居住集中化、環境生態化、管理社區化、設施城鎮化目標，積極啟動新型社區建設。如：富平縣在城關、淡村、莊里啟動了4個新型社區建設，蒲城縣已經在孫鎮、高陽鎮建設2個新型社區。三是完善農村社會保障，大力推進新農村建設。2011年全市新型農村合作醫療參合人數404.26萬人，參合率達97.1%。農村養老保險參保244.99萬人。農民人均住房建筑面積34平方米，增長3.9%。爭取中省資金，開展新農村安全飲水、扶貧開發、移民搬遷、生態環境治理等工程，完善了農村基礎設施，改善了農村生產生活環境。

（三）高起點規劃建設園區，快速帶動城鄉發展。一是科學定位，工業集中區規劃布局特色鮮明、錯位發展。其中，韓城龍門工業集中區以煤及煤化工為主導產業，高新區、經開區以裝備制造及電子信息為主導產業，全市形成了13個特色園區。二是基礎設施建設逐步完善。13個開發區工業集中區基礎設施完成投資50億元，基本滿足了入園企業的需要。三是工業集中區規模大、企業多。目前全市13個開發區工業集中區已建成面積78平方公里，入駐企業786戶。其中已投產企業644戶，實現主營業務收入619億元，上繳稅金24億元，安置就業11萬人。2011年實現營業收入800億元以上，占全市工業總產值60%以上。

（四）大力發展現代農業，不斷助推城鎮化發展。2011年，渭南市新建省級農業科技創業示范基地2個，目前擁有省級農業科技創業示范基地6個;設施農業加快發展，設施蔬菜面積39.22萬畝，占蔬菜總面積的三分之一;設施瓜類面積27.78萬畝，占瓜類總面積53.8%。以澄城、大荔生豬，合陽、臨渭奶牛，富平奶山羊，蒲城肉雞為代表的優勢畜禽生產基地逐步建成，2011年全市實現畜牧業產值67.28億元，增長10.5%。現代農業為發展注入活力，助推了城鎮化發展。

（五）積極引導農民進城，加快統籌城鄉發展。近年渭南市實施了住房、創業、就業、保障四項工程。先后開工建設保障性住房4.3萬套，建成安置房1.7萬套。依托全市28個農民工創業示范園和39個創業孵化基地，鼓勵農民進駐創業。對進城農民實行免費培訓，優先解決安置就業。此外，還圍繞進城農民的就醫、養老等需求，在全市擴建5個醫院、18個衛生院、5個社區衛生服務中心、180個農村社區服務中心;改擴建5個敬老院、26個城市社區服務中心和183個社區服務站，使社區公共服務設施滿足了進城農民的需求。

二、存在問題

總體來講，近年渭南市在加快城鎮化進程，統籌城鄉發展中取得了一些成績，也做了一些嘗試，但是整體城鎮化水平仍然偏低，與省上要求和群眾愿望有差距，還存在建設資金短缺、土地粗放、低效利用等急需解決的矛盾和問題。具體體現在以下方面：

（一）城鎮化水平較低，城鎮發展統籌不夠。2011年，全市城鎮化率為33%，分別比全國、全省水平低18.27個百分點、14.3個百分點，在全省屬較低水平。蒲城縣、大荔縣、富平縣等70萬人口大縣，城鎮化率分別為18.61%、21.17%、27.46%，都低于全市平均水平33.12%，臨渭區人口90萬左右，城鎮化率在全省同級別區中位置也偏后。在建設上，重城市建設輕集鎮建設、重新區開發輕老城改造、重開發建設輕產業發展的問題比較突出。在產

業上，絕大部分鎮域缺乏工業支撐，特色產業覆蓋面不廣，批發零售、個體運輸等服務業發展層次低，農民進城進鎮安居就業的渠道不廣，城鎮化進程速度不快，城鎮發展統籌不夠。

（二）三次產業發展緩慢，城鎮化推進乏力。2011年，全市實現生產總值1028.97億元，較上年增長15%。其中，其中，第一產業增加值160.47億元，增長7.0%，第二產業增加值545.19億元，增長20.6%，第三產業增加值323.31億元，增長10.9%。一、二、三次產業結構為15.6：53.0：31.4。人均生產總值19424元，比上年增長14.8%。盡管縱向同歷史相比渭南市發展很快，但是橫向與兄弟地市相比，渭南市二、三產業總量、三產增速、人均生產總值與全市新型工業化、城鎮化進程的要求相差較大，還不能對城鎮化發展形成強有力的支撐。

（三）建設用地指標少，城建資金短缺。對照城市規劃，渭南市城鎮化建設用地仍然存在著土地儲備較少、征收任務艱巨、用地指標不足三大問題，城鎮建設用地的壓力非常大。同時，城鎮基礎設施建設存在著資金缺口量大、融資模式單一等突出問題，直接制約了各項建設的順利實施，影響了城鎮化建設的步伐和質量。

（四）城鎮規劃不超前，輻射帶動不強。城市供水、電力、電信等地下設施和城市綠化、停車場等規劃不到位，造成重復建設，資源浪費。各縣市區的老城區村組統建的莊基量大面廣，拆遷難度大，改造困難重重，建設進度緩慢。大部分鎮由于沒有政策支持，規劃缺失、規模偏小，基礎設施薄弱，支柱產業聚集較弱，信貸資金投入微乎其微，服務功能不足，輻射帶動功能不強。

（五）政策缺乏資金支持，措施還需完善落實。近年省市先后出臺了農村居民進城落戶有關政策制度，但是由于此項政策制度對農民退出宅基地和承包地權益的資金補助來源沒有明確，資金補助無法兌現，大部分農民對農村居民進城落戶還處于詢問觀望階段。同時，目前受各種因素的影響，在公安部門辦理農村居民進城落戶手續的農民及辦理落戶的外來人員還不多。農村居民進城落戶的戶數、人口數在公安部門和人社部門還有差異，還有待協調解決。隨著城鎮和各類開發區、工業集中區、園區規模的不斷擴張，原有的城鄉劃分范圍已經很模糊，城鎮人口和農村人口很難劃分，現在還沒有部門適應渭南市經濟社會發展形勢牽頭界定劃分。民政部門對各縣市區的城中村、城邊村、各類開發區工業集中區中行政村組名稱尚沒有組織實施像西安城中村那樣的改村組名稱轉為城鎮社區名稱的統一安排活動。

（六）農村宅基地不斷擴大，分散居住不適應形勢。省政府研究室在2011年對關中地區和天水市的農戶進行問卷調查，結果認為：一是耕地流失，人均逼近紅線。關天區受訪農戶宅基地平均占地0.5464畝，常住人口平均為3.25人，戶均1.21處宅基地；近5年被調查村莊耕地每村平均減少283.87畝。農村人均耕地減少的原因中，39.2%是因宅基地增加所致。2000年關中地區人均耕地1.16畝。預計到2025年，這一數字將下降到0.627畝，低于聯合國提出的0.7965畝的最低警戒線。二是勞動力大多進城務工。農村16-40歲的精壯勞動力大多外出務工經商，80后、90后年輕人幾乎不愿回鄉務農。村莊的留守人口基本是老人、兒童和婦女，最需要解決的是留守兒童教育、老年人養老醫護及農村治安等問題，而集聚生

活或社區生活的服務社會化功能能夠有效化解這些問題。三是農民集中居住意愿的調查結果顯示，愿意村莊撤并集中居住的占19.7%，集中住在像城里人一樣的樓房內的占19.7%，樓房現代設施齊全的占14.7%，社區內有學校、醫院、幼兒園、養老院、商業服務區的占38.9%。這些數字表明，農民總體上愿意集中居住并享受現代生活。

三、今后的對策和建議

針對以上問題，我們需要在今后的工作中積極研究探索，不斷克服和改進。

（一）發展第一，三化同步，推動經濟社會又好又快發展。以渭南市獨有的“關中—天水經濟區”、“陜甘寧革命老區”和“晉陜豫承接產業轉移示范區”三個國家級經濟區疊加地級市為契機，積極把握西安大都市規劃圈和陜西東大門建設的政策機遇，認真實施《渭南市城市總體規劃》，以工業化為先導，以城鎮化為載體，以農業現代化為支撐，協調推進工業化、城鎮化、農業現代化同步發展，努力促進全市經濟社會又好又快發展。

（二）敢為人先，開拓創新，優化人力和土地資源在城鄉配置。樹立城鄉資源一盤棋觀念，打破條條框框，推進農村居民進城，增加城鎮人口，減少農村人口，調整人力資源在城鄉分布，提高社會效率。整合土地資源，節約集約用地，在城鎮實施舊城老城改造，提高單位土地人口承載量；在農村，撤組并村，減村進鎮，減少農村宅基地和建設用地，增加農村耕地，發展現代農業畜牧業，優化土地使用，提高利用效率。通過農村居民進城落戶，優化人力資源、土地資源、商品資本在城鄉配置，提高整體社會效率。

（三）完善政策，籌措資金，破解城鎮化土地、資金困局。一是破解體制障礙，不斷完善政策。以農民進城落戶為核心，統籌出臺土地增減掛鉤、土地征收補償、避災扶貧移民搬遷、失地農民生活保障等方面的優惠政策和操作辦法，解決農民身份、居住地變更的體制性障礙。凡退出承包地和宅基地的本地農民及辦理落戶的外來人員，實行與城鎮居民統一的就業、創業、養老、醫療、教育、失業、工傷和生育保險等待遇，使他們能就業、有房住、有學上、有保障，真正融入城鎮，變為城鎮居民，不斷解決農民進城落戶和建設用地過程中出現的矛盾和問題。二是宅基地置換新房，農村居民就地城鎮化。轉換思路，仿效城中村改造經驗，將農村居民就地轉移到中心城市、縣城和鎮駐地，農民原有住宅可折價置換社區新房，置換出來的村莊土地可以還耕，也可以經營開發。在宅基地置換新房時，要同步推動農村居住社區、工業園區、農業產業園區“三區”統籌聯動發展，努力取得耕地不減、農民負擔不增加、樂業有保障的成效。同時，還要在土地流轉、管理體制、農村集體經濟組織形式、建設投融資方式、小城鎮扶持政策等方面創新，有效破解土地、資金、出路等難題。三是深化改革創新，探索建立農村土地交易試點。向中省爭取政策支持，建立市縣級農村土地交易試點，試點主要負責農村宅基地復墾農田，復墾農田指標轉化為城鎮建設指標，面向社會公開拍賣轉化指標，以拍賣指標增加城鎮建設用地，以拍賣所得資金補償農民退出宅基地和承包地。在農村居民進城落戶中，實施土地部門核查農民退出土地、人社部門辦理進城進鎮手續、公安部門轉辦戶籍、財政部門兌付補助、紀檢部門監督檢查等聯動機制，確保各項工作落到實處。四是創新思路，拓寬城鄉統籌融資渠道。爭取中省將渭南市列為統籌城鄉發展示范區，爭取國家銀行等貸款，引導社會資金向重點鎮、小城鎮傾斜，鼓勵民營企業多渠道、多形式投資興辦小城鎮基礎實施和公益事業。

（四）統一規劃，重點布局，加強城鄉一體化格局。統一城鄉規劃、產業布局和基礎設施建設，統籌調控和集約開發城鄉土地，重點抓好“131”城鄉統籌示范工程，全力推動富平城鄉統籌省級示范區改革試點，積極推進渭南-華陰、富平-蒲城、韓城-合陽-澄城等城鄉統籌示范帶建設，加大太華湖統籌城鄉生態旅游示范區建設力度，增強輻射帶動能力。扎實推進新農村建設，重點抓好100個新型農村社區示范點建設。一是抓好城鎮總體規劃、土地總體規劃，加強城鎮和土地總體規劃的銜接，節約集約用地，優化城鎮、產業和土地布局，優化耕地和建設用地，因地制宜，合理安排一、二、三產業。二是科學編制控制性規劃和修建性詳規，編制經濟發展規劃，統一安排供水、供氣、供電、通信、環衛等基礎設施建設，合理安排公共活動用地，改善生活環境，保持可持續發展。四是在省級重點示范鎮、省級重點鎮的基礎上，再規劃確定一批市級重點鎮，從政策、土地、資金等方面予以支持。對建制鎮住房建設和農村宅基地停止審批出臺具體意見，并予以統一規范指導。

（五）做美城市，做強縣城，做大集鎮，促進城鄉統籌發展。一是做美中心城市。實施中心城市“東進北擴”、西渭一體化發展戰略，拉大城市骨架，拓展城市空間，促進融合發展。加快“一城三區五組團”建設和華縣撤縣設區步伐，強化公共設施對接共享，推進西(安)渭(南)城際軌道建設，提升中心城市組團路網通達水平。加大實施城市基礎設施建設，增強中心城市綜合承載能力，打造大水、大綠、生態、宜居新城市。二是做強縣城。率先發展韓城、華陰、富平、蒲城、大荔等次中心城市，持續提升澄城、合陽、潼關、白水等縣域中心城市。完善天然氣、污水處理等市政基礎設施，提高學校、醫院等公共服務設施水平。三是加快重點鎮、重點示范鎮建設。搶抓全省實施重點示范鎮建設的機遇，市縣聯動，將重點鎮、重點示范鎮建設與移民搬遷、撤鄉并鎮、農村居民進城落戶等工作有機結合，完善建制鎮基礎設施建設。加快推進城鎮特色產業和人口聚集，在交通干線節點、重要工礦區、旅游商貿集中區等，建成一批人口規模8-10萬人、經濟總量10-20億元的重點鎮、示范鎮、特色鎮。四是推動開發區、工業集中區、園區建設。按照布局集中，產業聚集、用地集約的要求，引導產業向園區集中，園區向城鎮集中，帶動農村人口向城鎮轉移。積極引進“龍頭企業+基地+農戶”模式，加快土地流轉，建設設施農業，發展現代農業園區，帶動農業轉型發展，促進城鎮化發展。

（六）多措并舉，減少農民，發展現代農業。一是繼續撤鄉并鎮，開展撤組并村，減村進鎮，減少鄉鎮村組數量，減少農民數量，增加城鎮人口。二是改善城鎮就業創業環境，完善城鎮基礎設施、服務設施，吸引農民轉化身份和職業，積極進城進鎮。三是組織參照西咸新區模式，按照責權利統一的原則，對開發區、各類園區規劃范圍內的鄉鎮實施托管，將其中農民轉為城鎮居民，實現門口就業。四是建議住建部門、民政部門、公安部門、鎮街道辦鄉等部門牽頭界定劃分城鎮和農村范圍，明確區別城鎮人口和農村人口，民政部門根據劃分將各縣市區的城中村、城邊村、各類開發區、工業集中區、園區中行政村組名稱調為城鎮社區名稱。公安部門根據劃分和名稱變動對戶口簿登記記錄進行調整，將有關農民轉為城鎮居

民。五是發展現代農業產業園和畜牧生產基地，加強農民培訓，扶持現代農業，發展特色農業，推動農業機械化、信息化、集約化、規模化、科學化。

（七）發展服務業，擴大就業，加快推進民生工程建設。

一是積極發展現代服務業。大力發展現代物流、金融保險、商務服務等生產性服務業，積極發展便民利民、服務城鄉的生活性服務業，發展養老、家政、休閑娛樂、體育保健、遠程醫療等新興業態，開拓新服務，適應新需求。放寬市場準入，鼓勵各類社會資本進入服務領域。二是加快推進民生工程建設。堅持把擴大就業創業放在優先位置，以創建國家級創業型城市為契機，健全覆蓋城鄉的就業創業政策扶持、培訓、服務三位一體服務體系，千方百計擴大創業就業。加快健全社會保障體系，實現城鄉居民養老保險全覆蓋，保證基本養老金按時足額發放。完善城鎮職工和居民基本醫療保險制度，推進城鎮非公有制經濟組織從業人員、靈活就業人員和農民工參加城鎮職工醫保。統籌教育發展，發展職業教育和成人教育，提高農民的生產技能，提高農村居民進城落戶后的工作技能。做好保障性安居工程設計、建設、管理和分配，使之成為人民滿意的民生工程、民心工程。