第一篇：2010年加快城鄉統籌發展的思考

一、統籌城鄉發展的理論成果

統籌城鄉經濟社會發展，是我們黨科學把握發展規律，從中國特色社會主義事業總體布局和全面建設小康社會戰略全局出發，針對工農、城鄉發展不協調和二元結構嚴重制約經濟社會發展的突出矛盾，作出的重大決策。黨的十六大首次提出統籌城鄉經濟社會發展，開啟了破除城鄉二元體制的歷史進程。黨的十六屆三中全會把統籌城鄉發展作為科學發展觀的重要組成部分，擺在“五個統籌”之首，提出建立有利于逐步改變城鄉二元經濟結構的體制。黨的十七大提出建立以工促農、以城帶鄉長效機制，形成城鄉經濟社會發展一體化新格局。黨的十七屆三中全會進一步對統籌城鄉發展的制度建設和工作舉措作出了全面部署。提出了把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重的戰略思想，作出了“兩個趨向”的重要論斷和我國總體上已進入以工促農、以城帶鄉發展階段的重大判斷，制定了工業反哺農業、城市支持農村和多予少取放活的基本方針，明確了走中國特色農業現代化道路的基本方向、建設社會主義新農村的戰略任務、加快形成城鄉經濟社會發展一體化新格局的根本要求。做好新形勢下的統籌城鄉發展工作，必須深入領會和準確把握統籌城鄉發展的科學內涵，認真總結和豐富完善統籌城鄉發展的理論成果、實踐經驗，確保在新的歷史起點上，沿著正確方向繼續向前邁進。

二、城鄉統籌發展的實踐經驗

成都、重慶是國家統籌城鄉綜合配套改革試驗區，合肥、蘇州、杭州、寧波、上海5市在統籌城鄉方面也積累了豐富的經驗。總結外地統籌城鄉發展的經驗，我們看出成都等市都把統籌城鄉作為解決“三農”問題的根本出路和推動科學發展、和諧發展的戰略舉措，在思想觀念、工作思路和體制機制方面大膽創新、積極探索，形成了城鄉同發展共繁榮的良好局面。

一是工作氛圍濃。7市統籌城鄉發展不斷取得實質性突破，關鍵是各級黨委、政府領導高度重視，上上下下形成了思統籌、謀統籌、抓統籌的良好氛圍和強大合力。為把統籌城鄉發展的各項措施落實到位，各市普遍建立了強有力的領導和工作推進機制。

二是規劃起點高。各市堅持規劃先行、政策設計先行，把市域內的城鄉建設和經濟社會發展作為一個有機的整體統籌考慮，形成城鄉一體發展的科學規劃體系。

三是運作方式活。在切實加大“三農”投入的同時，各地通過財政資金捆綁使用，土地收益返還，建立市場化投融資平臺等方式多渠道籌措資金，利用市場機制解決“錢從哪里來”的問題。主要經驗集中在涉農資金捆綁使用，用活土地政策，搭建政府主導、市場化運作的投融資平臺三個方面。

四是改革力度大。各市抓住重點領域和關鍵環節，積極探索，銳意改革，城鄉二元結構開始“破冰”。在農村產權制度改革方面，成都以“還權賦能”為核心，積極開展農村承包地經營權、集體建設用地所有權和房屋產權確權工作，目前94%的村已開展了確權頒證。去年10月成都市農村產權交易所正式掛牌成立，建立了全國首家農村產權綜合交易平臺，全市實現農村產權流轉4.8萬宗，涉及

金額22.9億元。上海農村產權交易所于9月18日正式揭牌，首日即推出140宗掛牌項目，交易金額達3.5億元。各地農村產權制度改革方面的探索，加快了農村要素資源的價值顯化，對于打破城鄉二元市場體制，解放和發展農村生產力，具有重要的基礎性作用。在集體經濟股份合作制改革方面，杭州、蘇州、寧波、上海等市把集體資產和集體建設用地量化到人，推進股份合作制改革。蘇州到2008年底已累計建立農村社區股份、土地股份、農業專業等三大合作組織2512個，持股農戶達到80%，全市村級集體收入平均達到339萬元，農民人均純收入中的財產性收入占到30%，農民收入實現了多元化。在就業、醫療和社會保障制度改革方面，各地高度重視改善民生，致力于打破城鄉二元福利鴻溝，推動城鄉公共服務均等化。在推進近郊農民市民化方面，各市解放思想，積極探索，不斷創出新的改革舉措。杭州市在城中村改造中，按經濟適用房政策為農民建設“兩證”齊全的住房，農民以土地“換戶籍、換住房、換社保”，享受“同城待遇”，實現了近郊農民的真正市民化

三、我省統籌城鄉發展的幾點建議

統籌城鄉發展是解決“三農”問題的根本途徑，也是事關我省現代化建設全局的重大戰略。黨的十七屆三中全會為農村改革發展指明了方向，我們完全有基礎、有條件在統籌城鄉發展上邁出更大步伐，加快形成城鄉經濟社會一體化發展的新格局。

（一）堅持規劃先行，科學制定統籌城鄉發展規劃

規劃是統籌城鄉發展的龍頭。目前，我省國民經濟和社會發展“十二五”規劃即將啟動。要抓住有利時機，按照省委常委學習實踐科學發展觀活動整改方案的要求，抓緊研究出臺統籌城鄉發展規劃綱要，明確統籌城鄉的總體思路、目標任務和方法步驟。在此基礎上，啟動城鄉一體化規劃編制工作，著力創新我省發展的空間開發形式，完善科學發展的體制機制，促進城鄉互動發展共同繁榮。城鄉一體化規劃要與城市總體規劃、土地利用規劃和經濟社會發展規劃實現“四規疊合”，確保一張藍圖繪到底。需要盡快解決的一個問題是，土地利用規劃必須與城鄉建設規劃實現無縫對接。

（二）以土地綜合整治為抓手，積極推進新型社區建設

新型社區建設是統籌城鄉工作的重要切入點，利用增減掛鉤政策搞好土地綜合整治是推進新型社區建設的“金鑰匙”。應突出抓好四個環節：一是科學規劃。國土與規劃、建設部門應在進一步完善鎮村體系規劃的基礎上，抓緊編制全省土地綜合整治和新型社區建設專項規劃。二是分類指導。按照減少農民來富裕農民、縮小農村來繁榮農村的思路，創新以“三化”帶“三農”的體制機制，結合城市綜合體的發展，按照城市社區模式建設新型社區，推動農民向市民轉變，加快融入中心城區，使之成為城鄉一體化發展的先導區，避免城市化進程中出現新的城中村和棚戶區；創新農業農村現代化的路徑，選擇一個有條件的鄉鎮開展新型社區建設試點，以“三個集中”為目標，引導農民向城鎮和中心村集中，土地向適度規模經營集中，工業向集中發展區集中，農業向生產規模化和產業多元化轉變，實現農民生活居住和生產方式的根本轉變。三是典型引路。一些土地綜合整治和

新型社區建設的項目上升為省、市級重點項目，加快實施進度，為面向推廣積累經驗。四是搞好結合。新型社區建設要與新農村建設相結合，與農村住房建設和危房改造工程相結合，與發展現代都市農業相結合，真正成為統籌城鄉發展的新平臺。使農村新型社區和城市綜合體成為我省經濟社會更好更快發展的兩大增長極。

（三）加快重點領域和關鍵環節改革，增強城鄉經濟社會發展活力

改革是統籌城鄉發展的動力。必須在有條件的領域和環節上先行突破，盡快形成制度化成果，打破城鄉二元體制障礙。一是積極推進土地管理制度改革。統籌城鄉發展，需要一些基礎性的制度變革，尤其是要改革土地管理制度，激活農村發展的內在動力。用足用活城鄉建設用地增減掛鉤政策，研究掛鉤指標在區域內調劑使用的具體辦法，明確不同區域掛鉤指標的補償標準，為新農村建設籌措足夠的資本。建立城鄉統一的建設用地市場，國有土地與集體土地一個市場、兩種產權、統一管理，優化城鄉土地資源配置。二是加快農村產權制度改革。積極開展農村土地、房屋等確權登記工作，為廣大農民擁有的“三大產權”(宅基地使用權、土地承包經營權、集體資產所有權)進行流轉或交易創造基礎條件。搭建農村產權交易平臺，探索農村資源資產化、資產資本化、資本股份化的路子，加快農村土地流轉和富余勞動力轉移，讓有條件的農民離土離鄉持股進城，打破城鄉市場壁壘，發展和解放農村生產力。三是加快農村投融資體制改革。整合涉農政策資源，調整優化財政資金投向，把各種政策性資金統籌捆綁使用。積極探索財政資金與信貸資金配套使用的新模式，成立現代農業發展投資公司等平臺，研究獎勵和補助辦法，調動金融機構和社會投入的積極性。凡是能夠進行市場化運營、產業化發展、社會化投資的，都應鼓勵社會資金進入，使農村經濟發展由政府投入為主轉向社會投入為主。四是促進城鄉公共服務均等化發展。打破城鄉二元結構，重點是要消除附加在戶籍制度之上的教育、醫療、就業、社會保障等城鄉福利鴻溝。近年來，國家在農村社會保障體系建設方面的新政策、新措施陸續出臺，我們應在制度設計上先行一步，抓住城鄉就業服務、城鄉居民基本醫療保險和基本養老保險等重點領域，以城鄉統籌的思路探索建立城鄉銜接、逐步并軌的政策制度框架，實現城鄉公共服務均衡化發展。特別是在解決失地農民和具有我省戶籍的農民工問題上，要防止出現新的“城鄉二元”。（（四）加強組織領導，營造統籌城鄉發展濃厚氛圍

成立統籌城鄉發展領導小組和工作機構，形成強有力的工作推進機制。結合即將進行的新一輪機構改革，突破二元分割，調整部門職能，建立統籌城鄉一體化發展的大部門管理體制，切實解決部門之間推諉扯皮、各自為戰的問題。充分調動和保護縣區、基層推進改革發展的積極性、創造性，并給予方向性指導，形成實踐基礎上的糾偏機制。引導各級領導干部牢固樹立城鄉一體、統籌推進的發展理念，努力開創我省現代化建設新局面。

第二篇：加快推進我縣統籌城鄉發展的思考

加快推進我縣統籌城鄉發展的思考

張夢樓

為了全面了解我縣統籌城鄉發展工作情況，五月初，縣政協組成調查組，先后深入草碧鎮、城關鎮和縣統籌辦等8個相關部門，采取現場調研、查閱資料、召開座談會、走訪群眾等方式，對我縣推進統籌城鄉發展工作的基本狀況、舉措落實、存在問題進行了全面調查和認真分析。現將調查情況報告如下：

一、今年以來，我縣按照“五化目標引領”、“五大改革突破”、“五大基地支撐”、“五大體系推進”的發展思路，堅持試點先行，突破重點難點，不斷提高農民生活水平、農村設施環境和服務水平，全縣統籌城鄉發展工作呈現出多點突破、整體推進、全面提升的良好態勢。

一是城鎮建設快速推進。按照“一河兩岸（南岸、北岸）、一城兩區（城區、草水新區）”的發展格局，突出項目帶動、功能提升、創建推動，促進了城鄉互動、協調發展。編制完成縣城建設總體規劃、十二五城鎮發展規劃和重要區域控制性詳細規劃，縣城建成區面積擴大到2.4平方公里，城市載體服務功能全面提升。城鎮重點項目多點開花，城區集中供熱工程完成投資847萬元，職教中心、市民中心相繼建成投用，體育中心順利完工。總投資4.86億元的西新區開發項目加快推進，千和雅居和浙商·東海佳園兩個商住小區先后動工建設，人民路即將建成投用，縣城南環線正式通車，千隴南線改造工程加緊施工。城市環境綜合整治有序推進，寶平路商貿一條街雛形顯現，城市品味和宜居度明顯提高。積極實施突破草碧戰略和百鎮建設項目，南寨、崔家頭、張家塬等鎮街巷道路、供排水等綜合配套設施更加完善，基本形成了布局合理、環境優美的中心鎮。

二是產業基地規模逐步壯大。堅持把促進農民增收作為統籌城鄉發展的重要前提。圍繞建設奶畜、蠶桑、核桃、蔬菜、鮮果五大產業基地，以示范園區為重要平臺，促進傳統農業向現代農業轉變。全縣建成標準化奶牛養殖小區30個、千頭現代化奶牛場3個，形成的奶牛標準化養殖“千陽模式”在全省推廣，為奶畜產業轉型升級探索了新的發展路子。建成南寨旱作農業“雙萬”田、千星現代農業、王家莊王牌有機菜等11個現代農業示范園，瓜菜輪作、糧畜結合等高效種植模式逐步形成。建成農民專業合作社86個，年帶動合作社社員銷售農副產品4048噸，農業生產組織化程度不斷提升，效益穩步提高。上半年，預計農民人均期內現金收入達到3051元，同比增長43.1%。

三是農民居住小區啟動實施。堅持把農民進城作為統籌城鄉發展的突破口，打破村組界限，農民居住小區試點工程建設全面啟動。城關鎮橋南社區計劃投資1953萬元，建設住宅樓2棟130套，總建筑面積1.2萬平方米，每平方米售價1200元，是商品房價格的三分之一；草碧鎮農民進鎮居住小區項目規劃設計住宅樓8棟728套，一期投資1296萬元，建設住宅樓2棟96戶，已經破土動工；新興村農民進社區居住小區完成規劃設計、場地平整和招投標工作，計劃建設住宅樓2棟96戶，申報入住群眾60戶。在3個農民居住小區建設的帶動影響下，冉家溝、仰塬、曹家塬等村群眾進城熱情空前高漲，紛紛提出放棄單家獨院，建設居住小區，住上和城里人一樣的多層住宅樓房，農民建房向村外隨意延伸的狀況從此將得到徹底改變。截止目前，全縣共辦理進城居住和落戶農民576戶、2011人。

四是農村社會事業全面發展。以創建全市首個“全國農村社區建設全覆蓋縣”為抓手，將全縣98個村規劃整合為40個農村中心社區，引導農民向中心社區集中居住，逐步消滅空心村、邊緣村，草碧鎮投資100萬元的中心社區建設已經完成規劃設計和拆遷工作；以農村商貿流通體系改革為重點，建成63個農村日用品連鎖超市，實現商品同質同價、統一配送；以創建全省交通運輸示范縣活動為契機，加快農村交通建設，全縣通村公路實現無縫隙連接，8個鄉鎮建成11個五級客運站，實現了農村客運班車村村通；以提高農村居民社保水平為目標，加快實現農村社保全覆蓋，全縣新型農村合作醫療和農村社會養老保險參保率分別達到99%和90%以上。

五是產權制度改革不斷深化。以全國土地確權登記試點縣為契機，全面實施草碧、南寨、沙家坳3個試點鄉鎮確權登記工作。圍繞實施全國土地流轉示范縣項目，印發《農村土地經營權流轉實施意見》，積極支持產業大戶、農民專業合作社、產業示范園區、龍頭企業和民營資本通過承包地互換、轉包、入股、租賃等多種形式開展土地經營權流轉。目前，全縣土地流轉農戶2153戶，流轉面積1.5萬畝。積極探索林權貸款、林地流轉工作，推進林地林權交易，開展林權抵押貸款業務7筆，涉及資金434萬元，林地抵押面積1.6萬畝，集體林權制度改革全面完成。

二、我縣統籌城鄉發展工作開局良好，成效顯著，但是目前還處于起步探索階段，一些困擾城鄉統籌發展的深層次問題還沒有根本解決。

一方面，農村與城區的差距依然較大。一是城鄉收入差距仍然較大。2010年，我縣城鎮居民可支配收入達到16669元，較2007年增加7680元；農民人均純收入4766元，比2007年增加2246元，農民人均純收入年均增加額僅占城鎮居民可支配收入的29.3%。二是城鄉基礎設施差別明顯。由于農村點多、線長、面廣，水、電、路、訊、房等基礎設施建設水平遠遠低于城鎮。比如，自來水入戶率城區為100%，農村85%；有線電視入戶率城區為90%，而農村僅為36%；通信網絡城區實現了全覆蓋，而農村覆蓋率僅為81%。三是城鄉教育資源配置不均。突出表現在師資力量、教學設備、教育質量三個方面。特別是近年來高學歷、高職稱、高水平的教師在城區“扎堆”，城區學校生源爆滿，而農村學校教師年齡偏大、高水平的教師不多、生源銳減。四是城鄉醫療資源配置懸殊。全縣醫技人員城區高級職稱35人、中級職稱93人，而11個鄉鎮衛生院僅有中級職稱15人，占城區的11.7%。鄉鎮衛生院醫療設備嚴重不足，縣級醫療機構擁有萬元以上醫療設備158臺（件），鄉鎮僅為30臺（件），城區擁有量是鄉鎮的5.3倍。五是城鄉社會保障標準不一。城鎮職工醫療保險、最低生活保障等政策標準明顯高于農村。以最低生活保障標準為例，城市低保平均每人256元／月，農村則為103元／月，人均差距153元／月。

另一方面，農民進城的生活成本問題、住房保障問題和職能部門銜接問題，制約了身份轉變。城市優越的公共服務資源，如基礎設施、教育、醫療、就業等等是農民向往城市生活的根本，但是現實存在的很多因素阻礙了農民落戶城市的進程。一是生活成本問題。多數農民認為城市雖好，但諸如水、電、暖、行、副食等日常開支過大，需要進城定居的生活成本太高，負擔不起。二是住房保障問題。據了解，目前我縣商品房的平均房價每平方米已超過3000元，租房平均價每間約為200元，對于收入有限的農民來說，購、租房的高價格限制了他們進城落戶的積極性。三是職能部門銜接問題。農民變市民，涉及土地、醫療、養老、就業、教育、戶籍管理等方方面面，牽一發而動全身。進城前，土地承包經營權和宅基地使用權的處置涉及國土資源、農業、物價、鄉鎮政府等多個部門；進城后，就業、醫療、住房、養老等各項保障待遇接踵而至，相應涉及民政、衛生、房管、教育、人力資源和社會保障等諸多部門。任何一個環節出現問題，整個進城鏈條就會停頓，影響農民進城落戶步伐。

三、統籌城鄉發展，是一項十分復雜的系統工程，涉及面廣，需要做的工作很多。通過調查我們認為，當前應加快推進“六個統籌”：

（一）統籌城鄉經濟發展，逐步縮小收入差距。統籌城鄉發展，必須把工業引領和產業聚集放在首位，形成統籌城鄉發展的物質基礎和經濟支撐。一要加快工業化進程，培育縣域經濟主導力量。堅持以建設工業強縣為目標，以工業園區建設為平臺，充分發揮我縣區位、交通、地價、供電等優勢，精心謀劃建設關天經濟區寶雞副中心半小時經濟圈，加快規劃建設打造縣城至草碧千河工業走廊，積極引進規模以上工業企業，依托建陶產業園，做大做強十億水泥、十億陶瓷兩大產業，推進工業經濟向千河工業園區聚集，實現集群化、集約化發展。積極發展農產品加工、建材、三產服務和物流集散等勞動和資源密集型產業，促進農村勞動力就近就地轉移，切實增強縣域經濟實力。二要以工業化的理念發展現代農業，加快推進農業產業化進程。按照市場化、品牌化、標準化、集約化、綠色化的要求，創新農業生產方式和發展模式，重點發展以奶畜、蠶桑、優質核桃、設施蔬菜、有機鮮果五大產業為主的現代農業產業園區，加快建立一批高產、優質、高效的規模化農產品生產基地；精心培育龍頭企業，健全社會化服務體系，不斷提高生產經營組織化程度，引進一批技術、資金和人才，促進園區發展和農民增收。三要高起點發展旅游經濟，帶動發展三產服務業。堅持做靚“四大名片”，結合新農村建設，加快鄉村游發展步伐，加速建設千湖國家濕地公園，傾力打造“寶雞大城市后花園”，以鄉村游帶動和提升全縣生態旅游產業突破發展；堅持把第三產業發展放在更加突出的位置，大力發展餐飲住宿、休閑娛樂、商貿交通、物流配送、家政服務等新興服務業，構建充滿活力、特色突出、優勢互補的服務業發展新格局。

（二）統籌城鄉空間布局，提升城鎮承載能力。千陽作為一個山區小縣，統籌城鄉發展，要實現以城帶鄉、城鄉互動，必須確立“小縣建大城”的理念，規劃好、建設好“大縣城”。一要大手筆規劃“大縣城”。編制縣城到草水新區區域內的城鎮基礎設施建設和經濟社會發展規劃，重點做好發展目標、產業布局、資源開發、功能定位等專項規劃的銜接協調，最終形成一套統一、明晰、有序的規劃體系，在全縣上下形成加快發展大縣城的共識，讓縣城與草水新區之間的每一寸土地都迸發出跨越發展的活力。二要高標準建設主城區。按照縣城西擴南移北上的總體思路，以提質擴容為突破口，壯大產業支撐，加快城鎮化建設步伐，擴大城區規模，完善城市功能，拉開“大縣城”建設的基本框架；盡快開發建設龜山公園，實施千河休閑園三期工程，在縣城南區、北區、西新區，開發建設商品住宅小區、農民進城居住小區，在縣城西區建設物流停車場、大型商場、建材市場、農貿市場和進城農民創業園。三要合力突破“草水新區”。盡快成立草水經濟新區建設管理委員會，明確領導小組成員單位負責人，下設辦公室，抽調專門人員負責具體工作，確保新區建設順利進行。以建設經濟繁榮、設施完善、功能齊全、環境優美的縣城副中心為目標，抓緊建設農民進鎮居住小區，完善公共交通、供氣供熱、郵電通訊、供水排水、垃圾處理等基礎設施，突出抓好學校、醫院等公共服務設施建設。

（三）統籌城鄉戶籍制度，引導農民進城落戶。打破城鄉行政區域界限，引導農民進縣城、進城鎮、進社區居住落戶，必須統籌城鄉戶籍制度，強化政策扶持。一要加快戶籍制度改革。本著“降低門檻、放寬政策、簡化手續”的原則，深化戶籍管理制度改革，逐步對我縣戶籍人口取消農業、非農業戶口性質的劃分，統一按居住地登記為“居民戶口”，改變城鄉分割的二元結構，建立城鄉統一、自由遷徙、雙向流動的一體化戶籍管理制度，消除農民社會流動的制度障礙，使農民能夠順利走出農村，融入城市社會。二要強化政策扶持。結合實際，制定和完善各項優惠政策，對農民轉移中的建房、購房貸款、土地流轉、林權抵押等給予多方面的幫助和扶持。要想方設法解決房價問題，抓住國家實施保障性安居工程的機遇，在縣城和草水新區統籌規劃配建經濟適用房、廉租房等保障性住房，使進城農民“買得起房”；結合“安居工程”、“生態移民工程”，在草碧、南寨等重點鎮建設進城農民安置小區，統一納入所在鄉鎮管理，對安置小區建設項目實行“一費制”管理，簡化建房手續，降低用地價格，使進城農民“建得起房”。三要放寬政策限制。按照寬嚴有度、有序推進的原則，適當放開縣城，全面敞開鄉鎮落戶條件，借鑒鳳縣對農民向新區居住實行“三個保留”（保留原有宅基住房、保留原有承包地、保留分包到戶林地）的做法，把農民退出宅基地和土地承包經營權可暫不作為進城落戶的條件，過渡期可在現有基礎上適當延長，以消除進城農民的后顧之憂，真正讓進城農民“過得好、有業就、穩得住”，達到安居樂業。

（四）統籌城鄉管理體制，加快農村社區建設。統籌城鄉發展，必須變革農村行政管理體制，實現村級事務管理服務職能與村級集體資產經營管理職能的分離，實現城鄉管理體制的統一。以創建全國農村社區建設全覆蓋縣為契機，精心做好農村社區規劃建設工作。一要建立多元投入機制。積極爭取中央和省、市各級配套獎補資金，設立農村社區公共服務中心項目建設專項資金和專項工作經費，形成規范化的財政投入機制，鼓勵社會力量參與社區建設，逐步建立起以各級財政資金、村級集體經濟投入為主，企業投資、社會各界參與、慈善捐助為補充的多元投入機制，為農村社區建設提供資金保障。二要整合涉農項目資源。按照“項目捆綁、資源整合、集中投放、整體配套”的建設思路，以縣級為平臺，整合村莊道路硬化、農村危房改造、扶貧移民搬遷、農村社區建設、農村安全飲水等涉農項目，按照項目建設總體規劃，集中向農村社區投放，加強社區交通、通訊、水、電、氣、暖、洗浴等基礎設施建設，加快社區學校、幼兒園、超市、衛生室、警務室、文化站、敬老院等公共服務設施建設，讓農民享受與城市居民一樣的公共服務。同時，控制和停止偏遠村、移民搬遷村的宅基地審批、老莊基翻建和基礎設施建設，把用地指標、項目投放和基礎設施向社區傾斜。三要完善服務管理機制。建立社區服務中心理事會，對社區服務中心進行管理協調，鼓勵鄉鎮機關干部到社區（村）服務中心理事會工作，形成社區（村）服務中心建設的骨干力量。同時，積極探索農村社區黨組織書記準職業化管理，加快農村社區管理的規范化、制度化建設，讓服務中心成為黨組織活動的基地、農民致富的橋梁和繁榮農村文化的舞臺。

（五）統籌城鄉資源配置，推動土地合理流轉。要使農民離開土地進入城市，必須解決好農村土地流轉問題，維護好、實現好農民承包經營土地的收益權。一要夯實農村產權交易的基礎。盡快開展農村集體土地所有權、宅基地使用權、房屋所有權、集體用地使用權的確權頒證工作，落實農民對土地、房屋的財產權。根據發展的需要，在市民中心設立千陽縣產權交易中心，在各鄉鎮設立農村“三資”管理中心，履行農村產權交易服務職能，搭建縣鄉兩級信息互通、實時聯網的農村產權交易服務平臺，促進農村資源向資本轉變。二要盡快出臺農村土地流轉的具體辦法。研究制定《關于加快農村土地承包經營權流轉促進現代農業產業園區建設的試行意見》，在保障農民土地承包經營權的基礎上，按照“依法、自愿、有償”的原則，引導和鼓勵農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作、一次性補償等形式進行土地承包經營權流轉，促進土地向專業大戶、合作社、龍頭企業和示范園集中，形成土地規模化經營。采取招商引資、股份合作等形式，鼓勵有實力的龍頭企業、返鄉創業人員、專業合作社和種養大戶投資建設農業產業園，培育土地流轉主體。積極探索農地換社保、宅基地換城鎮住房、集體建設用地換城鎮門面房的有效實現形式，解決好失地農民的就業、住房和社會保障問題，促進失地農民市民化。

（六）統籌城鄉公共服務，實現同等國民待遇。統籌城鄉發展，最終要實現農民與市民享有同等的社會地位、公共服務和社會保障，共同過上小康生活。一要實現教育發展均衡化。加大教育投入，逐步推行12年義務教育。加快實施西新區新建小學、幼兒園等工程，有效緩解城區學校學生增容壓力。統籌教師資源，通過逐年招聘充實師資隊伍，足額配備農村學校教師，完善學習培訓制度，努力改善農村教師工資待遇和工作條件。認真落實城區優秀教師到農村支教制度，提高農村學校教育教學質量。大力推進基礎教育、職業教育、成人教育“三教統籌”和農科教相結合，培養農村實用人才，積極開展進城務工農民職業技能培訓，增強教育服務“三農”的能力。二要實現衛生事業公益化。每年有計劃地招聘醫技人員，進一步充實鄉鎮醫療隊伍。實行縣級醫療機構業務骨干定期到鄉鎮衛生院坐診，鄉鎮衛生院業務骨干到縣級醫療機構學習培訓制度。不斷完善新型農村合作醫療和城鎮居民醫療保險制度，逐步提高新型農村合作醫療補助標準和水平，進一步縮小農村與城鎮居民基本醫療保險的差距，實現城鄉居民就醫報銷同一標準。三要實現社會保障均等化。在“廣覆蓋、保基本、分層次、可持續”的基礎上，結合耕地保護制度的建立，全面推行新型農村社會養老保險制度，逐步提高參保農民養老保障水平，并對農村獨生子女和雙女戶予以優先優待；探索建立農民工綜合社會保險、農民養老保險與城鎮居民社會保險、城鎮職工社會保障的銜接機制，推進城鄉社會保險制度全面接軌。四要實現城鄉就業平等化。消除農村勞動力轉移就業的制度障礙，統一城鄉勞動力市場，建立城鄉勞動者平等就業制度；增加專門用于農民職業技能培訓的資金，抓好農村勞動力轉移就業培訓，提高農村勞動力就業競爭力。

作者系千陽縣政協經濟科技委員會副主任

第三篇：2010年加快城鄉統籌發展的思考

一、統籌城鄉發展的理論成果

統籌城鄉經濟社會發展，是我們黨科學把握發展規律，從中國特色社會主義事業總體布局和全面建設小康社會戰略全局出發，針對工農、城鄉發展不協調和二元結構嚴重制約經濟社會發展的突出矛盾，作出的重大決策。黨的十六大首次提出統籌城鄉經濟社會發展，開啟了破除城鄉二元體制的歷史進程。黨的十六屆三中全會把

統籌城鄉發展作為科學發展觀的重要組成部分，擺在“五個統籌”之首，提出建立有利于逐步改變城鄉二元經濟結構的體制。黨的十七大提出建立以工促農、以城帶鄉長效機制，形成城鄉經濟社會發展一體化新格局。黨的十七屆三中全會進一步對統籌城鄉發展的制度建設和工作舉措作出了全面部署。提出了把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重的戰略思想，作出了“兩個趨向”的重要論斷和我國總體上已進入以工促農、以城帶鄉發展階段的重大判斷，制定了工業反哺農業、城市支持農村和多予少取放活的基本方針，明確了走中國特色農業現代化道路的基本方向、建設社會主義新農村的戰略任務、加快形成城鄉經濟社會發展一體化新格局的根本要求。做好新形勢下的統籌城鄉發展工作，必須深入領會和準確把握統籌城鄉發展的科學內涵，認真總結和豐富完善統籌城鄉發展的理論成果、實踐經驗，確保在新的歷史起點上，沿著正確方向繼續向前邁進。

二、城鄉統籌發展的實踐經驗

成都、重慶是國家統籌城鄉綜合配套改革試驗區，合肥、蘇州、杭州、寧波、上海5市在統籌城鄉方面也積累了豐富的經驗。總結外地統籌城鄉發展的經驗，我們看出成都等市都把統籌城鄉作為解決“三農”問題的根本出路和推動科學發展、和諧發展的戰略舉措，在思想觀念、工作思路和體制機制方面大膽創新、積極探索，形成了城鄉同發展共繁榮的良好局面。

一是工作氛圍濃。7市統籌城鄉發展不斷取得實質性突破，關鍵是各級黨委、政府領導高度重視，上上下下形成了思統籌、謀統籌、抓統籌的良好氛圍和強大合力。為把統籌城鄉發展的各項措施落實到位，各市普遍建立了強有力的領導和工作推進機制。

二是規劃起點高。各市堅持規劃先行、政策設計先行，把市域內的城鄉建設和經濟社會發展作為一個有機的整體統籌考慮，形成城鄉一體發展的科學規劃體系。

三是運作方式活。在切實加大“三農”投入的同時，各地通過財政資金捆綁使用，土地收益返還，建立市場化投融資平臺等方式多渠道籌措資金，利用市場機制解決“錢從哪里來”的問題。主要經驗集中在涉農資金捆綁使用，用活土地政策，搭建政府主導、市場化運作的投融資平臺三個方面。

四是改革力度大。各市抓住重點領域和關鍵環節，積極探索，銳意改革，城鄉二元結構開始“破冰”。在農村產權制度改革方面，成都以“還權賦能”為核心，積極開展農村承包地經營權、集體建設用地所有權和房屋產權確權工作，目前94%的村已開展了確權頒證。去年10月成都市農村產權交易所正式掛牌成立，建立了全國首家農村產權綜合交易平臺，全市實現農村產權流轉4.8萬宗，涉及金額22.9億元。上海農村產權交易所于9月18日正式揭牌，首日即推出140宗掛牌項目，交易金額達3.5億元。各地農村產權制度改革方面的探索，加快了農村要素資源的價值顯化，對于打破城鄉二元市場體制，解放和發展農村生產力，具有重要的基礎性作用。在集體經濟股份合作制改革方面，杭州、蘇州、寧波、上海等市把集體資產和集體建設用地量化到人，推進股份合作制改革。蘇州到底已累計建立農村社區股份、土地股份、農業專業等三大合作組織2512個，持股農戶達到80%，全市村級集體收入平均達到339萬元，農民人均純收入中的財產性收入占到30%，農民收入實現了多元化。在就業、醫療和社會保障制度改革方面，各地高度重視改善民生，致力于打破城鄉二元福利鴻溝，推動城鄉公共服務均等化。在推進近郊農民市民化方面，各市解放思想，積極探索，不斷創出新的改革舉措。杭州市在城中村改造中，按經濟適用房政策為農民建設“兩證”齊全的住房，農民以土地“換戶籍、換住房、換社保”，享受“同城待遇”，實現了近郊農民的真正市民化。

三、我省統籌城鄉發展的幾點建議

統籌城鄉發展是解決“三農”問題的根本途徑，也是事關我省現代化建設全局的重大戰略。黨的十七屆三中全會為農村改革發展指明了方向，我們完全有基礎、有條件在統籌城鄉發展上邁出更大步伐，加快形成城鄉經濟社會一體化發展的新格局。

（一）堅持規劃先行，科學制定統籌城鄉發展規劃

規劃是統籌城鄉發展的龍頭。目前，我省國民經濟和社會發展“十二五”規劃即將啟動。要抓住有利時機，按照省委常委學習實踐科學發展觀活動整改方案的要求，抓緊研究出臺統籌城鄉發展規劃綱要，明確統籌城鄉的總體思路、目標任務和方法步驟。在此基礎上，啟動城鄉一體化規劃編制工作，著力創新我省發展的空

第四篇：關于加快城鄉統籌協調發展的幾點思考

關于加快城鄉統籌協調發展的幾點思考

2010年中央一號文件針對統籌城鄉協調發展，制定了若干意見，再次強調“必須把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重的基本認識”。在國家宏觀政策的大背景之下，統籌城鄉協調發展勢在必行。國發〔2009〕3號文件，專門針對重慶統籌城鄉改革和發展制定了若干意見，提出“實施?一圈兩翼?開發戰略”，彭水作為重慶市的一個貧困縣，面臨著難得的發展機遇。

統籌城鄉協調發展的方針是“以工促農，以城帶鄉”，就彭水當前的經濟發展形勢而言，以工促農具有非常大的艱巨性。自改革開放以來，彭水經濟一直是以農業為主、工業為輔。如今，彭水工業正處于起步階段、探索階段，工業反哺農業的能力弱。近年來，彭水工業發展迅速、增長明顯，在2009年國際金融危機的沖擊下，彭水經濟總體水平仍保持增長的勢頭。據《彭水縣規模以上工企業主要經濟指標》顯示，2009年彭水工業經濟運行勢態良好：除原煤生產同比下降2.7%之外，發電量、水泥、供電、復烤片煙、食用植物油和鋇鹽產品都呈增長的勢態。盡管如此，也不能說明彭水工業經濟已經發展到了一個相當高的水平。這一方面表明彭水經濟發展的空間大，同時也表明彭水經濟發展的起點低。制約工業發展的因素較多，比如有規模的企業太少，大唐公司一只獨秀，支撐著彭水工業的總量；特別是流動

資金不足，融資困難，是一直制約彭水工業發展的瓶頸。

彭水的農業是一塊未開墾的處女地。彭水農村有較好的資源優勢，全縣現有耕地9.20萬公頃，水域0.44萬公頃，草地3.12萬公頃，林業用地18.80萬公頃。從氣候特征來看，彭水屬中亞熱帶溫潤季風氣候區，多年平均氣溫17.50℃，常年平均降雨量1104.20毫米，總的氣候特點是：氣候溫和，雨量充沛多集中。這些條件有利農業的發展。然而由于資金的缺乏、農業科技成分含量低，制約了農業的發展；特別是農業結構不合理，耕地和林地占農用地總面積的85.58%，園地占農用地2.45%，牧草地占農用地的0.78%，這種農用地結構過

于單一，不利于全縣農業的綜合發展。

彭水城鄉統籌發展取得的成果

根據上級文件精神，結合本縣城鄉發展特點，政府領導各部門積極推進城鄉經濟改革，經過幾年的努力，工業穩步發展、農業發展迅速，城鄉統籌協調發展取得了一定成果。

（一）改革措施方面。根據重慶統籌城鄉發展的總體規劃以及“十二五規劃”，彭水政府各部門協同，為統籌城鄉發展進行了一系列改革，制定了相關政策措施。一是構建新的基層黨組織。為了適應統籌城鄉協調發展，彭水縣政府、各鄉鎮部門建立新的組織領導體系，成立專門領導小組，確立主要負責人、專職干部隊伍。并且通過選派機關干部到基層、吸引杰出人才回鄉創業、大學生考村官等途徑，為基層黨組織組建了一批后備之才，為城鄉統籌協調發展保證了充實的人才隊伍。二是戶籍改革。這是一項重大的民生工程，是關系到彭水千百萬農民幸福生活的工程，是縣委、政府的重大決策部署，確保轉戶居民與城鎮居民享有同等待遇。三是農村產權制度改革，從耕地、林地和宅基地入手。林地方面，推進木材砍伐管理改革，確立采伐指標，辦砍伐證的審批環節簡化；同時創新木材經營模式，實行家庭與企業聯合經營，走合作化道路，農民與公司按比例分成。宅基地方面，嚴格執行一個農戶一個住宅的制度，通過政府補貼，清理閑置農宅，為建設新農村做好“清潔衛生”。耕地方面，推動土地流轉，規范地、系統地、高效地利用農村土地資源，使土地經營權流轉為農民創造財

產、為農民增收。

（二）資金籌措方面。在彭水縣統籌城鄉協調發展中，資金的籌措是多方面的：向上級爭取資金、招商引資、向銀行貸款、人民投資等等。流動資金不足，一直是制約彭水經濟發展的瓶頸。彭水縣屬于財政補貼區，上級的財政撥款是個大項。彭水政府從中央給重慶的一百多項優惠政策中，梳理出九十幾個對彭水的優惠政策，向上級爭資近億元。其次是招商引

資。近年來，彭水招商引資工作成績顯著：參加中國第一屆“西旅會”，引資3億元；參加渝洽會，簽定引資項目23個，涉及資金24億元。再次是銀行貸款。2010年3月4日，彭水自治縣舉行“農發行重慶分行與彭水自治縣人民政府實施農戶萬元增收工程金融服務計劃簽約儀式”。彭水共獲農發行重慶市分行授信彭水自治縣人民政府54.35億元。其中近期重點建設項目6個，分別為農村公路建設、森林工程建設、龍虎水庫、職教中心建設、摩圍山風

景區、土地整理項目，授信資金達13.1億元。

（三）基礎設施建設方面。政府加大強農惠農力度，一是加快農村公路建設。建設通暢工程300公里、通達工程300公里，鄉鎮通暢率提高到90%，行政村通達率提高到65%。二是抓好農田水利建設，目前已建成4萬畝煙水配套設施；新增有效灌溉面積0.7萬畝，恢復、改善灌溉面積3萬畝，新增節水灌溉面積0.5萬畝。三是推進農村沼氣能源建設。增加農村沼氣建設投入，支持有條件的地方開展養殖場大中型沼氣建設，完成“一池三改”3000戶。四是加強廣播電視網絡建設。全縣基本實現村村通廣播電視。五是加強農業綜合開發，建設穩產高產基本農田，完成中低產田土改造1萬畝。六是推進農業機械化進程。完成農機

具推廣300臺，機耕23萬畝，機插0.4萬畝，機收0.1萬畝。

（四）產業發展方面。幾年來，彭水工業穩步增長，農業經濟發展迅速。2009年彭水工業對全縣GDP增長的貢獻率為40%，拉動全縣GDP7.8個百分點，其中規模以上工業企業完成總產值27億元，同比增長29.3%，完成全縣目標任務的103.8%；完成工業增加值16.6億元，同比增長28.7%，完成全縣目標任務的103.7%，實現營業收入26億元，同比增長25.9%。農業經濟發展勢態較好。通過抓好傳統根基產業，積極發展特色產業，政府引導農民萬元增收，彭水農業取得了階段性發展。一是強化傳統主導產業：2008年，糧食產量29.05萬噸，同比增長3.9%；油菜產量1.61萬噸，同比增長14.0%。；收購烤煙28.03萬擔，比上年增加42.9%；出欄肉豬52.5萬頭，同比分別增長11.1%。發展特色優勢產業： 2008年建成商品蔬菜基地3.8萬畝。12個鄉鎮、38個村建成了魔芋基地，發展魔芋種子繁育基地1100畝，種植商品魔芋基地1.6萬畝，實現產值1400萬元。

彭水縣城鄉統籌協調發展取得了階段性成果：各項改革措施有效推行，制約彭水經濟發展的融資問題已得到初步解決，農村基礎設施建設正有序推進，工業與農業得到較快地發展。可是從長遠發展來看，彭水縣統籌城鄉協調發展還處于起步階段，工農業經濟還有很大的挖

掘空間，各項措施有待強化，經驗與教訓有待總結。

加快彭水縣城鄉統籌協調發展的幾點思考

彭水工業與農業基礎薄弱，統籌城鄉協調發展面臨挑戰。但同時國家實施西部大開發戰略，多層次地把政策向西部傾斜；并借助“中央一號文件”與“國發 [2009]3號”文件的東風，這個渝東南地區的貧困縣又迎來了發展的機遇。加上地區資源豐富、經濟發展空間大的優勢，彭水縣統籌城鄉協調發展是有據可依、有路可行的。現就對加快彭水縣城鄉統籌協調發展作

以下幾方面的思考。

（一）兩個角色定位

農民為主角，政府為導角。這兩者的關系不可顛倒，意義重大。農民是主角，提高其文化素質是發展的第一步；政府為導角，就要利用其職能為農民服務，發揮其引導作用和主導

作用。針對這兩個角色定位，談一下幾個方面的問題。

1.重抓教育，提高主角文化素質。農民作為發展農業經濟、建設新農村的主體，其素質的高低決定農村的發展。九年義務教育已經基本普及，根據彭水經濟發展的現狀，普及高中教育還有很大的難度。2001年，全縣高中入學率僅僅為13.36%，隨著近年來國家對教育的重視，高中入學率逐年提高。另外，接受高等教育的人口比重較小。針對彭水教育落后的現狀，彭水縣教委圍繞統籌城鄉教育協調發展為主題，制定了一系列的改革措施：實施重慶南開中學與彭水第一中學“捆綁發展”；縣職教中心與重慶交通大學協商，構建“統籌城鄉職業

教育發展試點辦學基地”；統籌城鄉師資培養培訓，對學校校級干部和中層干部進行集中培訓；面向全國招錄大學生畢業生、引進特殊人才和選派大學生共391名等等。提高彭水人民的文化素質，是一個長期的過程。彭水縣農村人口比重大，文化素質普遍偏低，不適應現代化的農業發展要求。重抓中職教育，成為快速提高彭水人口文化素質的有效途徑。近年來，彭水縣貫徹中央文件精神，加大了中職教育工作的力度。縣教委創新招生思路，將應屆初中畢業生、往屆初中畢業生、未升學的高中畢業生、輟學生及復轉軍人、返鄉農村青年等納入招生范疇。并鼓勵職業學校與初中學校合作，采用初三提前分流的作法，按照學校引導、學生自愿、家長同意的原則，把初三學貧困生或潛在的流失生單獨編入職業教育班。城鄉統籌協調發展，教育擔負著重任。政策鋪路，教育應當先。彭水教委提出了很好的方案，應當加大工作力度，強化措施，使一系列教育改革得以順利進行，為彭水統籌城鄉協調發展打下堅

實的基礎。

2.發揮導角的引導作用。其中一個有效的途徑就是搞活農業經濟示范區。由于大山的隔阻，歷史以來的小農經濟意識，彭水縣農民把自給自足當作終極的追求。他們沒有能力把農業產業化，甚至連這樣的念頭都不敢起。政府須發揮其導角的作用，引導農民轉變觀念，大膽創新，增強改革意識。政府的引導，不能單靠開一個會，發一個宣傳冊子，給一本理論書籍，要通過政府牽頭，引進有經驗的企業或是激勵當地有創業熱情的杰出人才，就在廣大人民群眾的身邊建立農業經濟示范區。政府加強組織領導，加大保障力度，不搞形式主義，全力投入工作，細化措施，切實為百姓作想。讓農業經濟示范區建一個活一個，活一個壯大一個，充分發揮示范區的示范作用、引領作用。目前，彭水政府已經對建立農業經濟示范區有了不少的構想。建設6個蔬菜科技示范園區，每個示范園各1000畝，共6000畝。構想需要膽識與創新，實現需要切實可行的措施。政府有效地領導，農民必然會有序地跟進。對于彭水縣來說，農業經濟示范區還是一個新生的事物，讓其開花結果，這是一個重大的工程、是一個勢在必行的工程，政府各部門須引起高度地重視。

3.發揮導角的主導作用。政府對于發展農業經濟的主導作用，在于從政策上加大強農惠農力度。彭水農業經濟處于起步階段，探索階段，在市場經濟的大環境下，它還是一個“初生嬰兒”，顯得弱不禁風，需要政府從資金上扶持，從政策給予保障。黨中央、國務院和重慶市委、市政府出臺了一系列改善民生、親民富民的政策舉措，受到全市人民群眾的擁護。其內容涉及15個政策大項、163個政策文件、400余個政策項目、1100余項具體政策條款。彭水縣政府已經成立專家小組，對這些惠農強農政策進行解讀，梳理出對彭水有利的政策，具體落到實處，讓老百姓享受到政策的優惠。一是施行補貼政策，二是施行獎勵政策，三是

實行技術幫扶，四是鼓勵農民工返鄉創業，提供政策優惠。

過去常講“走出去，天地寬”，大量的農民涌向城市成為打工仔。現在我們應該說“走回來，天地寬”，政府的強農惠農政策為農民開辟了廣闊的新天地，規劃了嶄新的藍圖。但是，政府的惠農政策還需要不斷地強化，工作還需要不斷地深入。不可以一蹴而就，惠民政策不是誘餌，“釣”住農民之后就置之不理；更不可以搞表面文章，有規劃、有政策，卻沒有或少有實際行動。農民的創業之路，初見雛形，道路還很坎坷、前路還不夠明朗。政府發揮導角的作用，要給農民鼓勵、給農民支持、給農民保障。在創業的路上，政府是大后方，要大力

發揚為人民服務的精神，為其鋪路、為其掌燈。

（二）優化資源要素配置

資源要素的合理有效配置，是城鄉協調發展的關鍵。計劃經濟時代，中國效仿蘇聯，優先發展重工業，通過政策手段對農業經濟長達幾十年的剝奪。大量的農業資源廉價流入城市：廉價的農產品、廉價的勞動力等等。于是城市與農村的差距拉大，工業與農業發展失衡。為了讓城鄉協調發展，通過政府調控，資源要素向農村配置已成為當務之急。同時，要大力整合農村內部資源，分析地區資源的優勢與劣勢，因地制宜，在城鄉的經濟融合中自立自強。

1.彭水縣資源要素分析。自然資源是彭水所有資源中的主體部分。全縣現有耕地9.20萬公頃，水域0.44萬公頃，草地3.12萬公頃，林業用地18.80萬公頃。森林覆蓋率27.3%，活立木蓄積量達242萬立方米以上。有終年不斷流、集水面積在50平方公里以上的河流20條，流長359.70公里。全縣水資源總量481.48億立方米；野生動物103種，魚類69種，飼養畜禽品種13個。有煤、螢石、重晶石、大理石、高鈣石灰石、鹽、鐵、鉀、銅及部分稀有金屬等礦產，其中煤總儲量2.60億噸；從人力資源來看，較為貧乏。彭水縣人口以體力勞動為主，從事腦力勞動的人口比重小。對于開發現代工業與農業經濟而言，彭水人力資源是相對落后的；從信息資源的層面看，彭水縣的生產技術、管理經驗都比較落后。但是彭水的油桐產量居全國第一，素有“油桐之鄉”的美稱。同時旅游資源蘊含豐富：有郁山鹽丹文化、鞍子廟寨、烏江畫廊、阿依河風景區、茂云山國家森林公園等。特別是彭水近幾年對第三產業的大力開發，使鞍子廟寨、烏江畫廊、阿依河風景區聲名遠播；至于資本，對彭水來說，這是一個資源的大缺口。資金問題一直制約著彭水經濟的發展，許多項目都是因為資金不能落實，導致遲遲拖延開發時間，甚至放棄開發；從社會資源的層面講，有兩方面優勢。一是彭水屬于“一圈兩翼”區域，擁有政策優勢；二是彭水縣處于渝東南交通樞紐的重要位置，渝懷鐵路、渝湘高速公路、319線以及烏江航線為彭水提供交通便利，與兄弟縣、其它省市的聯系緊密。

2.資源要素向農村配置。十七大三中全會以來，黨中央國務院就非常重視資源向農村流動。針對計劃經濟時代留下來的癥結，彭水縣政府必須強化統籌城鄉發展改革的措施，切實做好“資源三下鄉”：資金下鄉、文化下鄉、人才下鄉。第一項資金下鄉，一方面要政府加大對農村的財政補貼力度，落實各項惠農資金。另一方面是發展農村金融服務，一步步解決農村融資難的問題。通過政府職能，讓農業銀行、農村商業銀行、郵政儲蓄銀行等機構為發展農業進一步增加信貸投放。積極推廣農村小額信用貸款。政府出面搞好農村信用環境建設。第二項，文化下鄉。一方面向村或居委分發圖書，建設圖書管，讓老百姓用讀書來替代打牌賭博，提升他們的文化品位；充分利用好電視的媒介作用，家電下鄉，讓電視先進門。用電視打開老百姓瞭望外界的窗口，讓其了解社會發展的形勢，了解國家的政策方針。另一方面，也是最重要的一方面，讓文化關懷弱勢群——這是文化下鄉最本質的意義。在中國，農民處于社會的最底層，無論是經濟實力還是文化素養，在一定程度上都遭受到歧視。在市場經濟的條件下，農村因為經濟力量的薄弱，社會主流文化向城市、向小資階層靠攏，農村越來越被邊緣化。文化下鄉，就是要通過政府的輿論宣傳、親民政策的引領，把更多的目光吸引到農村來。文化藝術的創作，要積極關注農民的生活，傳達他們內心深處的哀鳴、創作他們喜聞樂見的藝術品。對于彭水文化下鄉而言，要大力培養縣文聯隊伍，讓他們走到人民群眾中去，不要在斗室里面寫一些矯情的文字：去聽老百姓講他們自己的故事，帶去通俗易懂的、老百姓能欣賞的藝術品。在與老百姓的頻繁交流中，不僅能鍛煉自己、提升自己，還能給老百姓精神安慰、文化熏陶。第三項人才下鄉。這方面，彭水縣作出了一些成績。比如說選派干部到基層，考村官，支教等等。但是彭水一些政策措施也有值得商榷的地方。比如，每年從鄉鎮借調、考調老師進城以支持縣城發展的舉措，有悖于資源要素向農村流動的理念。教育是發展之本，惠農政策本應加大教育對農村的支持力度。某的鄉鎮，教育漸漸走上快速發展的正軌，成績喜人，因為一批批地抽調教師進城，導致學校人才資源缺乏，教學實力不斷減弱，恢復元氣需要幾年的時間。這樣一來，鄉鎮倒成了培養人才的搖籃，城市對農村人才資源的剝奪仍在繼續。其實，彭水政府及相關部門可以換一種人才獎勵機制，改變鄉鎮教師把進城當作個人價值實現的思想。上級部門應該關心下級工作人員的疾苦，加大獎勵力度、擴大獎勵范圍，一步步解決他們的后顧之憂，讓人才扎根基層、服務農村。

3.整合農村內部資源。挖掘村落或社區的內部資源，并達到各種資源的協調發展，是建設新農村很重要的一個方面。新農村不是政府的新農村，不是企業家的新農村，而是老百姓

自己的新農村。正如前面談到的，農民才是建設發展的主體。如果農村的發展單靠政府的財政撥款、人才支援、文化支援，農民的積極性沒有調動起來、農村的內部資源沒有充分合理的利用起來——農民成為“吃自來食的娃娃魚”，那么新農村建設是不可能實現的，農村是不可能發展的。彭水縣整合農村內部資源，依然從三方面入手：經濟資源、人才資源、文化資源。彭水縣農村所有資源中，經濟是最重要的部分，其來源分為：農業資源的轉化和民間資金的籌集。彭水縣農業資源是比較豐富的，只是待挖掘而已。政府的財政傾斜，要緊跟農業資源向經濟資本的轉化這一過程，其中基礎設施的建設與技術上的扶持是不可少的。政府對農民，“授之以魚，不如授之以漁”。只要政府激活了農業資源高效地向經濟資本的轉化，那么農村經濟就能蓬勃發展。所以農業資源是農村經濟資源的基礎，是一個大項，要引起高度重視。近幾年，隨著外出務工人員的增多，少部分農村人口已經走向了富裕。在農村，這批人相對來說擁有較為豐厚的資本。怎樣讓這筆資金投入農村經濟建設，是政府值得思考的問題。彭水政府在這方面制定了多項優惠政策，對外出務工人員實施“回引”工程。比如成功人士肖仕斌回鄉創業就是一個例子。他投資1300萬元修建太原鄉政府綜合樓和移民街，能解決3000名返鄉農民工就地就業。對于“回引”工程，政府要加強保障措施，竭力讓返鄉的成功人士在當地創業謀到實惠，才能吸引更多的成功人士返鄉，“回引”工程才有生命力。文化資源的整合方面，要注意一個問題，既要發揚黔中文化的獨特性，又要對文化批判性地繼承。因為區域的差異，在新農村建設上不能照搬其它地區的模式、全國各地一個樣是絕對不可行的。要結合彭水少數民族文化特點，尊重民族文化傳統，建設具有民族特色的新農村。同時對那些不利于現代化農業經濟發展的習俗持批判的態度。比如彭水農村根深蒂固的男權思想、鬼神觀念以及部分文人心中的把貧窮當詩意、把落后當淳樸的思想都是亟待轉變的。由于彭水兩山夾一溝的地理特點，多年來靠體力勞動推動農業的發展。這鑄造了彭水人豪爽，粗獷、勤勞的性格特點。在新農村建設中，這些美好的品格是值得發揚的。同時，以體力主導的農村，也形成了嚴重的男權思想，從骨子里面對女性的輕視，嚴重阻礙了現代經濟建設中人才的合理利用；文化素質偏低導致的迷信思想，把豐收寄托了鬼神，不利于發展現代科技農業；部分文化人消極思想作祟，安于現狀，降低了人民經濟建設的熱情等等一系列不良文化是需要排斥的、摒棄的。對于人才資源的整合，要充分挖掘當地人才，不可舍近求遠。以其人治其地，本身就蘊含科學的因素。當地杰出人才與政府的支援型人才相結合，外來經

驗與本土行情相結合，共同探討一條發展與改革的道路。

（三）以城“代”鄉促發展

這里的“以城?代?鄉”就是要用城市化建設的理念建設農村。放眼整個中國，“看城市像歐洲，看農村像非洲”，更不必說彭水城鄉的差距了。用城市化建設的理念建設農村，首先就是要提升鄉村形象，改善農民居住環境，改變貧窮落后的面貌，建設新農村；其次要讓農民享受城市人同等的政策待遇，拆掉戶籍門檻，加快“農村人”向“城市人”的轉變速度；再次是

要給農村一個現代化的靈魂，發展農業經濟，提升其軟實力。

1.改變農村落后的面貌。加大基礎設施建設的力度，加快新農村建設的速度。此項工作難度極大，必須先因地制宜地規劃，方能集中有效地建設。兩山夾一溝，是彭水的特殊地貌。針對這個地理特點，實施高山大移民政策，農民匯集于平壩居住。生活區域擇優并集中化，有三個優勢。第一，有利于改善農民居住環境，提高生活質量；第二，有利于政府管理，節約管理成本提高管理效率，人群集中方能經濟地、集中地進行基礎設施建設、新農村建設；第三，有利于農民之間的交流特別是經濟往來，發展農村商業貿易。彭水政府提出的“高山生態，半山生產，平壩生活”的理念結合了彭水的實際，是非常科學的。但是要把這個科學的理念落到實處，也是一個有難度的工作。從長遠看，高山大移民，是改變農村落后面貌的基礎，是建設新農村走的第一步。這一步必須走好，走堅實，政府方能大力把資金向農村建

設投入。

這幾年，彭水政府為了改善農業基礎條件，開發勞動力資源，大力就進行農村基礎設施建設、新農村建設。“要想富，先修路”，這句話是經驗的總結。電視能到的地方，政府的信息就能到；汽車能到的地方，政府的管理才能到。在縣域內加大公路建設的力度是非常重要的。一方面要盡快做到村村通路；另一方面要提高公路的質量，不要把公路修來放牛。2008年，彭水已經實現鄉鎮公路油化和硬化，完成了“兩小時彭水”的任務。到目前為止，村級公路的硬化才正在起步，政府須加大力度，努力為百姓完成通達工程。水乃生命之源，加快農村水里設施建設刻不容緩。按照彭水政府的規劃，2010年徹底解決農村飲水困難的問題，著力構建基本農田灌溉保障體系。對于農村水利設施建設，彭水政府加大了資金投入力度，但是還需要進一步加大建設的監管力度，不能讓水利設施成為空架子，不少地方出現水庫無水可裝或者是裝不住水的現象。政府大力地爭資立項搞惠民工程，還需加大監管力度，讓老百姓真正享受到政策的實惠。在推進農村現代化進程中，能源利用發生了極大的改變。走進彭水的農村，發現成群結對上山砍柴的現象沒有了，絕大多數家庭由過去的燒柴做飯轉變成用電用氣做飯。特別是電力，已成為農村生活的主要能源。電飯煲、電磁爐、電冰箱、電視機、洗衣機等一系列家電進入家家戶戶，加快電力設施建設同樣刻不容緩。只要政府做好彭水縣高山大移民、合理規劃農民居住環境之后，農村基礎設施建設便會高效有序地推進，社

會主義新農村建設便會落到實處，貧窮落后的農村面貌必將煥然一新。

2.加快“農村人”向“城市人”的轉變。深化戶籍改革，讓農村人享受城市戶籍的優待。《重慶市人民政府關于統籌城鄉戶籍制度改革的意見》（渝府發〔2010〕78號）文件指出：“當前，現行戶籍制度已不適應統籌城鄉經濟社會發展的需要，加快推進戶籍制度改革勢在必行，具有十分重要的意義。”具體提出了“五個有利于”：一是有利于維護農民工合法權益，惠及民生；二是有利于促進城市人口集聚，加快城鎮化進程；三是有利于擴大內需，轉變經濟增長方式；四是有利于促進城鄉要素流動，盤活城鄉資源；五是有利于促進農村生產力提升，繁榮農村經濟。自愿有償是戶籍制度改革的原則之一。當農民具備向城市戶籍轉變的基礎之后，戶籍改革才可能實現。地方政府一定要遵守該原則，不能為了圖政績而用行政手段，帶強迫性地讓農民接受戶籍轉變。否則，將有一大堆后患，直接導致的應該現象就是成批的城市流浪者。因為戶籍轉變的基礎是經濟實力。部分農民已經具備城市生活的能力，并且多年在城市謀生，而因為農村戶籍享受不到城市戶籍的優待，對他們而言，戶籍改革已成為逼在眼前的需要。根據《重慶市人民政府關于統籌城鄉戶籍制度改革的意見》（渝府發〔2010〕78號）文件精神，戶籍改革利于縮小城鄉之間差異的有效途徑，是統籌城鄉協調發展的必然選擇。彭水政府當深化戶籍改革前期工作：加大改革的宣傳力度、鄉鎮各部門配合擬定改

革受惠的農戶數額，為推進戶籍改革做好充分準備、打下基礎。

為了進一步推進戶籍制度改革，實現城鄉協調發展，還需要要為農民增收，提升其經濟實力。因為在市場經濟環境下自然、健康轉變是農轉非的最終目標。政府加大萬元增收工程力度，因地制宜，引導農民改變農業經營模式：生產片區化，提高生產效率；農業產業化，實行農產品深加工，開發產業結構鏈。生產片區化，必須要有種植大戶的出現、龍頭企業的出現。而種植大戶與龍頭企業出現的前提是農村土地流轉，產權改革。通過政府牽頭，科學規劃，挖掘區域優勢，因地制宜地發展片區農業，是擺在彭水縣人民面前的一個大課題。因為農業片區化是開發產業鏈的基礎。現代經濟學家郎咸平說，現代經濟競爭是產業鏈的競爭，原材料生產、產品加工、廣告宣傳、現代物流、批發和零售，各個環節都掛滿了經濟價值。彭水縣政府各部門須把目光放遠、認識提高，把開發農村產業鏈作為幫助農民增收的有效途徑。加大資金與人才的投放力度，農村產業鏈的開發成功，必將激活彭水縣僵化的農業經濟；農村產業鏈蓬勃、規模化發展，必將把彭水打造成一個現代化的農業強縣。統籌城鄉協調發展的工作重心在于加快農業經濟的發展。當農業強縣的目標實現之后，彭水縣城鄉一體化、城鄉協調發展的格局便指日可待了。

第五篇：關于城鄉統籌發展的思考

在計劃經濟體制下，我國不存在土地市場，土地不是商品，也沒有價格。但是隨著市場經濟體制改革的不斷深化，這種二元土地所有制基礎之上城鄉有別的建設用地使用制度，已經越來越不能適應經濟社會發展的要求。建立并完善城鄉統一的建設用地市場，推動土地資源合理配置，維護農民利益并提高農民收入，實現城鄉協調發展是現階段社會主義市場經濟體制改革的必然要求。如何構建城鄉統一的建設用地交易平臺，實現國有與集體建設用地“同價、同權”的目標，在提高經濟績效的同時維護社會公平，應該是現階段我國構建城鄉統一建設用地市場中值得思考的問題。

一、集體建設用地隱形入市與國家立法缺位

從20世紀80年代開始，集體建設用地隱形市場已經客觀存在。隨著工業化、城鎮化的步伐加快，農村集體建設用地的資產價值已經充分地顯現出來。尤其是在我國經濟發達地區以出讓、轉讓、出租和抵押等形式自發流轉集體建設用地使用權的現象在數量上和規模上都有不斷擴大趨勢。盡管集體建設用地使用權流轉的實踐已經在展開，但我國現行土地管理制度對集體建設用地流轉的立法仍處于空白之中。以公開、規范的方式轉讓集體建設用地使用權，形成統一、開放、競爭、有序的城鄉統籌建設用地市場體系，有利于提高土地資源配置效率和農村經濟的更快發展。

隨著《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》開始施行，其他省份針對本地區特點的集體建設用地流轉辦法也紛紛出臺。這些地方法規的實踐，對探索集體建設用地流轉機制，實現規范有序管理，取得了初步的經驗，也為修訂《土地管理法》等相關法規和建設用地使用制度改革奠定了政策基礎。但是集體建設用地流轉仍處在地方實踐階段，要真正建立城鄉統籌的建設用地市場，國家立法的支持是必不可少的環節，破除土地制度對農村經濟發展的制約瓶頸，進一步釋放被束縛的生產力，同時維護社會公平，已經成為社會各界普遍關注的焦點。

二、二元分割建設用地市場引發的市場失靈問題

首先，我國土地政策的基本特征是城鄉二元土地所有制以及國家土地一級市場的壟斷，城市和農村土地享有不同權利。農村集體建設用地在被用作城鎮建設之前，必須先通過強制征收轉到政府手里，成為國有建設用地之后方可合法轉讓。其次，集體土地所有者缺位導致尋租現象。我國法律規定農村土地歸集體所有。但實際上，農村集體土地所有權人處于缺位的狀態，村委會在一定程度上充當集體組織“代理人”的角色，這樣造成了村干部掌握了絕大部分的土地處置權，在參與征地補償談判中掌握了權力尋租的條件。近年來農村最突出的腐敗問題幾乎都與集體土地有關。村官的尋租活動，直接侵害了農民的切身利益，阻礙了農村經濟社會的進步，成為農村社會不穩定因素，無論對維護社會公平還是提高經濟效率都將造成不利影響。再其次，缺乏統一的建設用地市場導致信息不對稱。由于城鄉土地市場分割，集體建設用地流轉始終處于“非正式流轉”層面上。因此，集體建設用地流轉市場始終處于自發、分散、無序狀態，存在著信息不對稱。集體建設用地流轉的信息不對稱會影響土地資源的最優配置。由此可見，構建城鄉統籌的建設用地市場，使集體建設用地與國有建設用地同價、同權，不僅要對《土地管理法》進行修訂，還要修改金融、稅收、財政、司法等配套政策。為城鄉統一的建設用地市場提供信息服務平臺，確保集體建設用地在有形市場的指導下實現流轉的渠道暢通和規范管理，是現階段土地制度改革的必由之路。

三、構建城鄉統籌建設用地市場的對策建議

目前社會各界普遍對構建城鄉統一的建設用地市場熱情較高，但是要形成平等高效、城鄉統一的建設用地市場體系，諸如耕地保護和土地交易管理、土地稅收征管等市場監管體系必不可少。建立健全相關法律法規，加強土地管理，是保障我國土地市場高效運行的前提，也是維護社會公平的基礎。

切實保護耕地，防范“公地的悲劇”。耕地既具備公共物品的特征，又具備私人物品的特征，可稱之為“準公共物品”。因此，耕地保護問題不可能完全通過市場來調節。在我國現行的土地制度安排下，市場作用對于耕地保護有時候起著消極的負面影響。因而必須借助政府這只“看得見的手”來糾正市場失靈。從目前情況來看，首先，應該建立耕地保護目標責任制，采取措施，將耕地保護責任目標層層落實，建設占用耕地應實行先補后占制度。根據國土資源部發布數據顯示，11月1日至12月31日時段全國31個省(區、市)耕地面積由10月31日的18.2603億畝減少為18.2574億畝，凈減少29.0萬畝，比上凈減少數量下降50%，表明我國耕地保護呈現向好勢頭，耕地減少勢頭得到初步遏制。另外，可以考慮對耕地保護行為采取補貼制度，設立耕地保護基金，根據耕地保護數量、質量以及耕作狀況，給予補貼。補貼費用可以由地方政府從土地出讓收入、耕地占用稅以及相關稅費中提取。

打

破現行法律對集體建設用地權利的限制。土地確權工作是土地交易同時也是土地收益分配的基礎。筆者認為關于我國建設用地市場的確權工作應該從以下幾個方面著手：

一是明確土地權利的種類。國家土地所有權人和集體土地所有權人對自己的土地應該同樣依法享有占有、使用、收益和處分的權利。土地權利種類應包括國家土地所有權、集體土地所有權、建設

用地使用權、土地承包經營權、農用地使用權、宅基地使用權、地役權、土地抵押權等。

二是賦予集體建設用地所有權和使用權與國有土地相同的權利，取消現行法律法規中關于集體建設用地不能直接出讓給城鎮的單位或個人用于非農建設的有關規定。國有建設用地和集體建設用地使用權的出讓、租賃，可以采取招標、拍賣等競爭方式或者雙方協議的方式，通過城鄉統一的建設用地市場以公開方式進行，以維護集體土地產權的完整性。

三是明確產權的工作同時要依靠土地登記確權工作，實行土地統一登記發證制度。國有或集體所有的土地，依據已確認的所有權、建設用地使用權登記造冊，核發土地權利證書，確認所有權及建設用地使用權。依法登記的土地的所有權和使用權受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。避免土地流轉過程中的權屬糾紛，維護合法權益。四是國家應該建立統一的土地登記系統，各類土地登記結果應當依法進行匯交，土地登記資料可以依法公開查詢。同時，國家建立土地調查制度，土地調查成果作為編制國民經濟和社會發展規劃以及從事國土資源規劃、管理、保護和利用的重要依據。

完善土地稅收，調節土地增值收益分配，實現社會公平。在構建城鄉統一的建設用地市場過程中，集體建設用地有償使用的增值收益分配及使用、管理是實現社會公平的關鍵環節。應該明確的是集體建設用地使用權出讓、租賃的收益，應當歸擁有集體土地所有權的農民集體所有；收益中集體所有部分的使用方向、用途以及使用收益分配，應該由集體成員約定，使用情況應當向集體成員公開。至于集體建設用地的增值收益，政府還應該通過稅收的方式進行調節，以實現社會公平。隨著統一的城鄉建設用地市場形成，為了規范土地市場的交易秩序，合理調節土地增值收益，應該通過土地稅收的杠桿作用，調節國家、集體與農民三者之間的利益分配，實現帕累托改進。在借鑒國有土地稅收征管的基礎上，建立城鄉統籌的土地稅收體系，將集體建設用地交易也納入其中，實現財富公平分配。另外，對城鄉統籌的建設用地市場實施統一的土地稅制，也可以成為地方政府獲得穩定財政收入的來源，改變地方政府的土地財政，有利于地方經濟的可持續發展。