第一篇：統籌城鄉發展的公共政策思考

統籌城鄉發展的公共政策思考

摘要：統籌城鄉發展是一項具有戰略意義的重大事項，包含著豐富的涵義。本文通過分析統籌城鄉發展的內涵，列舉近年來我國在統籌城鄉發展中出現的主要問題，提出了統籌城鄉發展應該堅持的道路和采取的公共政策，為實現城鄉經濟社會協調發展和最終達到城鄉融合創造條件。

關鍵詞：統籌；城鄉發展；二元結構

一、概述

統籌城鄉發展是城市化發展的最高階段，是城市化水平和生產力發展到一定水平城鄉融合的表現。從理論上來說，“統籌城鄉經濟社會發展是相對于城鄉分割的‘二元經濟結構’而言的”。我國自建國以來，基本上采取城鄉分治政策，以城市和市民為中心，實行工業優先發展戰略，制定各項政策的出發點也往往是先工業后農業、先城市后農村、先市民后農民，在制度上基本形成了“重城市輕農村”的二元結構體制。隨著我國經濟飛速發展，城鄉矛盾逐漸顯露出來。面對社會發展中城鄉之間的問題和隱患，黨的領導人提出了統籌城鄉發展的戰略思想。統籌城鄉發展的內容很寬泛，不僅僅指通常意義上的經濟發展，還包括政治、文化、教育、制度、社會生活與社會保障等諸多方面，其內容涵蓋了物質文明、政治文明、精神文明、生態文明、社會文明等方面。城鄉一體化的出發點在于城與鄉兩方面都發展，并非只強調鄉村向城市靠攏，也強調城市向鄉村靠攏。因此，農村服務城市、城市反哺農村都是非常必要的。這就要求我們破除傳統固定思維模式，自覺的把城市與農村當做一個整體來對待，這樣不僅可以有效的利用城市和農村的各項資源，還可以在全盤考慮的情況下對環境、資源做出合理的保護，以實現城鄉居民收入的同步提高、人與自然的和諧發展、資源的有效利用，最終走上可持續發展之路。

二、統籌城鄉發展存在的問題

（一）城鄉居民收入差距過大。

統籌城鄉發展的一個重要指標就是縮小城鄉間的收入差距，而我國城鄉居民的收入一直都存在較大差距。盡管農業稅的廢除和近年來一系列惠農政策的實施在一定程度上促進了農民增收，但農民增收速度仍然低于城鎮居民收入的增長速度，所以城鄉居民收入增長的相對差距和絕對差距仍在擴大。近年來，城鎮居民收入比農村居民收入多3倍以上，從2008年開始，城鄉居民絕對額的收入差距擴大至上萬元，2012年城鄉居民收入差距多達16648元。以上數據都是以可支配收入來講的，不包括住房、教育、醫療等因素。可以說，盡管國家采取了農民增收等一系列措施，也特別重視“三農”問題，但事實上，這些問題并未得到根本性的解決，而城鄉收入差距還在持續拉大。

（二）城鄉之間社會管理體制方面存在差距。

盡管城鄉居民在法律地位上是平等的，在情理上對于城鄉居民的管理也應該是公平公正的，但我國直到目前為止依然實行的是城鄉分治。從此，我國有了“城里人”和“鄉下人”的區分，這種不平等表現在很多方面，最突出的莫過于戶籍制度，我國的戶籍制度導致了城鄉居民身份的不平等。相應的，城鄉之間的勞動就業體制、社會保障體制等也極不平等，城里人享有的很多優惠政策，都不能普及到農村和農民頭上。雖然改革開放國家對農村人口的戶籍限制開始松動，很多農村人口擁有了城市戶口，但大多是農村出身的高素質人才，多數人依然望塵莫及。而且，由于傳統觀念的慣性思維作怪，“重城輕農”的觀念根深蒂固，農村發展依然受到忽視和限制。

（三）城鄉社會事業發展嚴重失衡。

在教育方面，我國農村師資力量薄弱，教育水平較低，學生入學率和升學率相對城市要低很多，人均受教育的水平也遠遠低于城市。基礎教育是社會文明的基礎，然而“義務教育”對很多農民子女來說，難以為繼。目前，教育支出仍然是農民開支中僅次于生活費的第二大因素，全國平均而言，每個小學生一年的各種費用在500元左右，初中生則在1000元左右，這對于農民家庭而言，難以承受。據稱，城鎮高中、中專、大專、本科、研究生學歷人口的比例分別是鄉村的3.4倍、6.1倍、13.3倍、43.8倍、68.1倍。全國現有800萬文盲，90”在農村”。

在醫療衛生方面，農村顯得更為薄弱和落后，農村的醫療人員少且素質總體

不高，醫療條件差。近年來，全國各地開始向農村覆蓋合作醫療網絡，但到目前為止，醫療網絡依然沒有徹底解決農民看病難的問題，很多偏遠山區的人們甚至不能享受及時有效的醫療服務。其他文化娛樂設施的建設更是不能與城市相比。

（四）農村勞動力轉移與城市化水平之后的矛盾。

要縮小城鄉差距，從根本上解決“三農”問題，實現城鄉全面、協調發展，必須加快農村勞動力向城市的轉移，減少農民的數量。雖說理論上轉移農村勞動力是必然趨勢，但結合城市的實際情況，實施起來卻有很大困難。我國農村人口數量龐大，城市經濟發展的增速水平根本無法吸收如此龐大的勞動力隊伍。而且，由于農村教育的落后，多數剩余勞動力都沒有受過良好的教育，素質普遍不高。而我國經濟發展對人才的需求越來越趨向于高水平、有良好教育和技能的勞動力，大多數農村勞動力根本無法達到標準和要求。這使得大量農村勞動力沒辦法轉移，被迫附著在本不需要大量勞動力的土地上。

三、采取切實措施促進城鄉統籌發展

（一）構建有利于農村發展的公共財政體制。

在城鄉分治的二元社會結構中，我國農民、農村和農業為國家現代化、城市化的發展作出了巨大的貢獻。但是，他們長期沒有享受到工業化和城市化帶來的成果。因此，必須按照城鄉統籌經濟社會發展的要求，堅持“多予、少取、放活”的方針，將農村公共產品的供給納入各級財政負擔的范圍，完善農村公共財政體制，支持農村、農業的發展。規范中央、省、市、縣轉移支付制度，加大對鄉鎮財政轉移支付力度。因鄉鎮財政是整個財政的基礎，錢少事多，在體制調整過程中，財力分配應適度向鄉鎮財政傾斜，完善鄉鎮公共財政收入體系，以從根本上解決農村公共開支財力不足的問題。

（二）深化就業與戶籍制度改革，建立城鄉一體化的勞動就業體系。

要打破城鄉分割的就業制度和戶籍制度，取消一切限制農民進城的歧視性政策，建立城鄉平等的就業制度和戶籍制度，擴大農民就業渠道。堅持就地城鎮化和就地就業為主的方針，充分發揮區域塊狀經濟對吸納農村勞動力就業的巨大作用，把工業園區與城鎮新區建設結合起來，把產業集聚與人口集聚結合起來，增強區域塊狀經濟和城鎮吸納農村勞動力的能力，促進農民進城務工經商和安居樂

業。以提高農村勞動力就業率為重點，實現城鄉勞動力平等就業，加強農村勞動力就業培訓，引導農業勞動力向第二、第三產業轉移，促進農村居民勞動就業者能享有城鎮居民勞動就業者同等的權利和義務，加快推進城鄉勞動就業一體化。

（三）加快發展農村社會事業，培養推進社會主義新農村建設的新型農民。

1、加快發展農村義務教育。著力普及和鞏固農村九年制義務教育。2006年對西部地區農村義務教育階段學生全部免除學雜費,對其中的貧困家庭學生免費提供課本和補助寄宿生生活費, 2007年在全國農村普遍實行這一政策。繼續實施國家西部地區“兩基攻堅”工程和農村中小學現代遠程教育工程。建立健全農村義務教育經費保障機制,進一步改善農村辦學條件,逐步提高農村中小學公用經費的保障水平。加強農村教師隊伍建設,加大城鎮教師支援農村教育的力度,促進城鄉義務教育均衡發展。

2、積極發展農村衛生事業。積極推進新型農村合作醫療制度試點工作,從2006年起,中央和地方財政較大幅度提高補助標準,到2008年在全國農村基本普及新型農村合作醫療制度。各級政府要不斷增加投入,加強以鄉鎮衛生院為重點的農村衛生基礎設施建設,健全農村三級醫療衛生服務和醫療救助體系。有條件的地方,可對鄉村醫生實行補助制度。建立與農民收入水平相適應的農村藥品供應和監管體系,規范農村醫療服務。增加農村衛生人才培養的經費預算,組織城鎮醫療機構和人員對口支持農村,鼓勵各種社會力量參與發展農村衛生事業。

（四）統籌城鄉就業政策，加快農村勞動力的流動和轉移。

按照農村全面小康社會目標, 21 世紀頭20年,我國需要將l12億左右的農業勞動力轉移到非農產業,每年轉移600萬人以上;按鄉鎮企業的就業成本測算,新增一個就業崗位需要新增投資2萬元左右,每年需要新增1200億元的投資才能創造足夠的就業機會。因此,農村勞動力就業壓力非常大。為此,一要統籌城鄉就業政策,將農村勞動力就業納入國家整體就業規劃,把積極的財政政策與積極的就業政策結合起來。二要積極調整產業布局,重視勞動密集型制造業的發展,積極扶持鄉鎮企業,再創農村非農產業輝煌,努力創造就業機會。三要大力開展對農村勞動力的職業技術培訓,增強農村勞動力自就業能力。

參考文獻：

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第二篇：統籌城鄉發展的公共政策思考

統籌城鄉發展的公共政策思考

摘要：改革開放以來，我國經濟飛速發展，人民生活總體上達到了小康水平。進入新世紀，我國面臨全面建設小康社會的重大任務。但是城鄉關系發展不協調嚴重影響著我國經濟社會的整體發展，農村基本公共政策嚴重不到位已成為制約農村經濟發展和農民生活水平提高的重要原因。本文以城鄉基本公共政策均等化為視角，分析城鄉基本公共政策的現狀，指出目前城鄉公共政策存在的差距，并分析了出現這種差距的原因，提出了推進統籌城鄉發展的公共政策的對策和建議，力求為城鄉統籌發展的公共政策發展提供參考。

關鍵詞：統籌城鄉 公共政策 對策

目前，我國的城鄉差距不斷擴大，使得本來就處于落后地位的農業和農村仍然處于劣勢，城鄉的二元結構問題依然存在，這些問題如果不能得到及時的解決，就會直接影響到改革開放的成效和社會的長治久安。因此，如何處理好城鄉統籌發展的關系，大力開展適合統籌城鄉發展的公共政策，成為了21世紀我國首要需要解決的課題。制定合理的統籌城鄉發展的公共政策，不僅有利于城鄉協調發展，還有利于我國經濟社會建設的整體發展，它成為我國實現全面建設小康社會和社會主義現代化的一個重要的保障。在我國社會主義現代化的進程中，如何有效的實現城鄉協調發展，加強對統籌城鄉發展的公共政策研究具有十分重要的意義。

一、城鄉基本公共政策現狀

我國長期以來的格局是城鄉始終發展不均衡，這就使得城鄉的發展從開始就不在同一個起跑線上，使得農村得到的基本公共政策要遠遠的少于城市得到的政策。

（一）城鄉義務教育經費投入上的差距近年來，政府不斷加大對農村資金的投入量，使得農村中小學新增的校舍質量和數量都有了明顯的提高，但是，城鄉中，普通中小學校舍的質量差距仍然較大。經費上的不足和辦學基礎差及人才短缺等都是制約著農村義務教育發展的一個突出性問題。由于財政投入在義務教育上的差距，使得農村的義務教育由鄉財政或著是縣財政來逐漸承擔，但是，縣鄉級的財政普遍存在的困難就導致了農村義務教育經費遠遠的低于城市中的教育經費。目前，雖然農村的中小學生只占到全國中小學生的61％，但是我國農村的危房校舍占到了78％，這就表明，農村的中小學校舍安全問題遠遠比城市要嚴重。此外，城鄉在教學儀器和設備等辦學條件上的差距仍然在繼續的擴大。在小學生人均的教學儀器設備價值上，城鄉之比為2.9:1。那么在農村的教育經費仍然較低的情況之下，農村的義務教育在師資和教學設施等方面要比城市中的差。

（二）城鄉醫療和公共衛生方面的差距近幾年，我國政府逐步加快了城鄉醫療衛生體系上的建設，尤其逐漸完善了公共衛生等突發事件的應急預案、加強了對傳染病的控制、擴大新農合作醫療覆蓋面等方面已經取得了一些突出的成效。但是，我們從衛生政策的有效性、質量和數量等方面來看，我國城鄉之間存在著明顯的差距。城鄉之間的衛生資源分配嚴重不均衡的問題，無論是我國的東部沿海發達地區，還是我國的中西部地區，城鄉之間的醫療和公共衛生都存在著較大的差距。

二、城鄉公共政策不均等的形成原因

（一）城鄉發展制度上的二元經濟結構

我國的城鄉二元化結構是造成我國城鄉公共政策供給不均衡的一個重要原因。首先，城鄉的二元戶籍制度是引起城鄉二元公共政策的核心體系。我們通過對戶籍制度等方面的規定，把居民分為了非農業戶口和農業戶口，這種戶籍制度的分割，導致了我國城鎮化進程嚴重的滯后于我國的工業化進程。由于農村的剩余勞動力在進入城市之后一般不被納入到城市勞動就業的管理體系，那么也就不能夠享受與城市職工一樣的勞動保障等福利，從而進一步阻礙了全國統一勞動力市場的形成機制，成為了城鄉二元結構的支持力量。此外，城鄉的二元公共政策體系，也嚴重制約了我國農村經濟的發展，使得經濟的發展水平直接的影響到了基層政府對農村基本公共政策的投入量，就加劇了城鄉差距的擴大，增加了城鄉二元結構的穩固性。

（二）城鄉公共政策供給方面的不同

我國對城鄉公共政策的供給方面,把本來有限的公共資源之中的大部分投入到了城市中，城市的公共政策幾乎都由政府來提供，使得城市居民所享受到的義務教育、醫療衛生、就業和社保等公共服務等全部納入到了公共財政的保障范圍，政府成為了城市公共政策的一個供給主體。但是，政府對農村的公共政策供給方面投入的較少，在多數的公共政策供給中，政府只是名義上的主體，農民所需的公共政策大都由農民自己來負擔，實際上，農民自己承擔的是本應該由政府來承擔的。但是，從義務教育這個投資的角度上講，城市的公共開銷一般被納入到政府的財政預算中,由政府部門來統一對其進行籌資，但農村的公共支出卻是由縣鄉等財政來扶持的，實際上，農民自己成為了農村義務教育等公共投資的一個主要承擔者。雖然國家已經開始實施免除學雜費、書本費和給予寄宿生活費的補貼政策，但是，這在一定程度上還減輕了農民的負擔，但目前，政府在對城鄉的義務教育投資比例仍然存在較大的差距。從我國社會保障的制度上來看，城鎮居民正在享受政府提供給的一種相對完善、水平也較高的公共政策，但是農村居民主要還是依靠家庭來作為保障，在一定程度上缺乏一定的社會保障體系，由于有些保障項目還沒有建成，有些時候，農民還要自己為所享受的社會保障買單。

三、推進統籌城鄉發展的公共政策的對策思考

（一）構建城鄉統一的公共政策制度

建立合理和統一的制度安排是使得城鄉公共政策發展一體化和均等化的一個必要前提。但是，我們如果要從根本上消除這種二元經濟結構，首要需要解決的問題就是要建立城鄉統一的公共政策制度，把城鄉兩者作為一個完整的體系來考慮，并把公共政策的制度設計進行合理的安排，逐步建立其適合城鄉統籌發展的公共政策。首先，就是要完善公共體系，盡快的實施并普及農村養老保險制度。其次，是要實現城鄉在公共政策制度上的成功對接。隨著我國城鎮化水平的逐步上升，城鄉的公共政策制度在一定程度上實現了對接。在經濟較為發達的省份和地區，建立起城鄉統籌的公共政策，有助于有條件的地區進行試點改革，可以率先把那些農村居民全部納入到城鎮基本公共政策的保障范圍之內。最后，還要逐步的提升農村的基本政策水平，并提高那些欠發達地區的農村基本公共政策水平，把農村的基本公共政策體系逐漸納入到城鎮的公共政策體系之中，并逐步縮小城鄉公共政策方面的差距。

（二）建立健全農村金融政策體系

加強政府在財政方面的支農建設是促進農村發展的必要手段，但財政資金畢竟還非常的有限，如何改變農業的農村資金缺乏的局面就必須要充分的挖掘金融方面的資源，構建并完善我國的農村金融政策體系。首先，就是要進一步的發揮農村信用社這個主力軍的作用。確保公共政策改革之后的農村信用社成為農村政策改革的基本方向，并能夠逐步推動農業信用的擔保體系建設，進一步的深化農村的管理機制改革問題，轉變農村的經營理念，改善政策上的條件和基礎設施，提升員工的職業素質和金融知識。其次，就要加強商業銀行的支農政策和責任，將銀行從縣域內吸收的存款給予明確的規定，并將其主要用于對當地發放貸款；支持銀行來逐步的擴大涉農業務的范圍；鼓勵城市商業銀行在農村設立一些分支機構。再次，就是要強化政策性金融機構在農村方面的支持能力。政策性的銀行要不斷加大對農村基礎設施方面的建設，對農業科技等方面的推廣和農村的生態環境建設等領域給予大力的支持，并逐步的增強農業方面的發展潛力；不斷加大對長期信貸方面的支持政策，滿足農村對長期貸款方面的需求。最后，是要放寬農商行在金融機構方面的準入限制，允許民間的資本和國外資本參與到農村的金融市場之中，并加大對農村金融的供給。

（三）建立新型的公共政策體系

按照現代化國家的理念和宏觀經濟政策的需要，我們要逐步建立起公正、公開和透明化的公共財政 制度。統籌城鄉發展，逐步推進城鄉的一體化，就需要充分的發揮市場對資源方面起到的基礎性作用，在目前，解決的根本就是要靠政府的大力支持，逐步通過發揮政府方面的主導作用來實現統籌城鄉發展的公共政策。首先，我們要建立起以城鄉一體化為公共財政的目標，深化對財政體制方面的改革。逐步的加快中央與地方的財政分配體制改革的步伐。統籌城鄉的發展，其首要任務是在地方。所以，中央應該加大對地方政府的支持力度和轉移支付的權限。省級的政府也要進一步的加大對市及縣級財政的轉移支付力度。其次，就是要不斷調整支出方面的結構問題，切實加大基礎設施方面的建設和社會公共事業方面的投入，如何有效的發展教育、衛生、文化和體育等公共事業，加強對社會保障的投入力度，從而才能更進一步的改善人民的生產和生活條件，促使城鄉居民共享社會發展的果實。

參考文獻

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第三篇：統籌城鄉發展的公共政策思考(淺析城鄉基本公共服務標準化)

統籌城鄉發展的公共政策思考

--淺析城鄉基本公共服務標準化

一、基本公共服務標準化概念

基本公共服務標準化，是指根據一定時期內國家經濟社會發展和人民生活對公共服務的需要，結合政府的財政能力，選擇教育、公共衛生、公用事業等領域若干與人民生活和經濟社會發展關系十分密切的公共服務項目，就其服務數量和質量提出明確標準，在城鄉統一實施，實現服務目標，以逐步縮小城鄉差距，統籌城鄉發展。

二、基本公共服務標準化的必要性

基礎公共服務標準化是公共服務領域發展的趨勢，也是經濟社會發展的必然結果。在經濟社會統籌城鄉發展的背景下，實現基本公共服務標準化具有現實必要性。

就城鄉公共服務領域而言，縱觀建國幾十年來的發展歷程，可以看出，政府對縮小城鄉公共服務差距，缺乏明確可行的政策目標、行之有效的措施和制度保障以及監測和監督機制。僅僅停留在一般性號召，文件規定，或采取一些臨時性政策措施，則很難達到預期效應。黨的十七大報告指出：“統籌城鄉發展，推進社會主義新農村建設”。“解決好農業、農村、農民問題，事關全面建設小康社會大局，必須始終作為全黨工作的重中之重”。

統籌城鄉發展是落實科學發展觀必須堅持的“五個統籌”之

一。新的形勢下，統籌城鄉發展是中國經濟與社會全面、協調發展需要解決的首要問題，是從根本上解決“三農”問題的有效途徑，是全面建設小康社會、構建社會主義和諧社會的必然要求和重大任務，也是加快城鄉一體化進程的重要手段。基礎公共服務

1標準化是統籌城鄉社會服務事業，實現社會保障一體化的基礎，也是保障城鄉群眾享有基本公共服務權益，解決社會矛盾，實現社會和諧的重要手段。

三、基本公共服務標準化的可行性

實施基本公共服務標準化管理，不僅是縮小城鄉差距、解決“三農”問題的迫切需要，而且從我國政府公共服務的現狀、政府財力及居民需求分析，也具有一定的可行性。

(一)從我國政府公共管理實踐分析，具有實施基本公共服務標準化的可能。

1.政府有制定、實施五年經濟社會發展規劃的豐富經驗。新中國成立以來，我國已制定和實施了十一個五年國民經濟和社會發展規劃，雖然各個歷史時期政府的工作重點有所不同，但都涉及社會發展問題，關系到各類公共服務。政府制定、實施五年期國民經濟和社會發展規劃的經驗教訓，可為一定時期制定、實施基本公共服務標準提供借鑒，其工作程序、調研預測方法、管理制度等，可運用于基本公共服務標準管理。國民經濟和社會發展規劃為政府五年期內經濟社會發展提出了奮斗目標，基本公共服務標準也可為政府在一定時期的公共服務水平提出明確要求，引導政府各項公共服務工作的開展。

2.各級政府有明確任期，可將公共服務標準執行情況列為政府績效考核內容。根據《憲法》、《國務院組織法》、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》、《公務員法》等法律制度，我國中央政府和各級地方政府都有明確的任期，中央政府及地方政府五年一屆，而提供基本公共服務是各級政府的職責，基本公共服務與地方經濟社會發展和人民生活關系密切，可將公共服務標準執行情況列為政府績效考核的重要內容之一，明確各級

政府及其公務人員的職責，保證城鄉公共服務水平的均衡與提高。

3.基本公共服務標準管理具有技術上可能性。近年來，隨著我國公共管理學科的發展，以及各地區建立服務型政府的實踐，理論界和實際工作部門對各門公共服務指標進行了較為細致認真地研究，國外公共服務的理論與實踐也得到廣泛地介紹和傳播，已有不少研究成果對教育、科技、文化、環境保護等公共服務評價指標體系進行了研究，有些指標體系已有二級、三級指標分類。這些研究成果，可直接為各級政府進行基本公共服務標準管理服務，因而，基本公共服務標準化具有技術上的可行性。

(二)近年來政府財政收入增長較快，基本公共服務標準在政府財力能夠承受的范圍之內。

從近年來我國財政收入增長情況看，政府完全具備實施城鄉公共服務標準化的能力。2005年全國財政收入突破3萬億元大關。2006年，全國財政收入39343.62億元，比2005年增加7694.33億元，增長24.3%，比預算超收3920.24億元，2007年全國財政預算收入44064.85億元。2008年全國財政收入61330.35億元，比2007年增加10008.57億元，增長19.5%,完成預算的104.9%。2009年全國財政收入68476.88億元，比2008年增加7146.53億元，增長11.7%。2010年全國財政收入超過8.3萬億元，比上年增加14562億元，增長21.3%。越來越充實的財力，為實施城鄉公共服務標準化提供了堅實的基礎。

(三)從城鄉居民需求方面分析，基本公共服務標準化具有可行性。

1.滿足基本公共服務需要，減少不公平感。政府通過實施基本公共服務標準管理，使城鄉居民在最基本的公共服務如義務教育、初級公共衛生、社會保障、公共文化設施、公共安全、基礎

設施等方面享受到同等待遇，體現社會公平性，可逐步消除城鄉居民，特別是弱勢群體的不公平感，減少社會矛盾，維護社會穩定，構建和諧社會。

2.通過基本公共服務標準管理，可以使城鄉居民從切身利益的變化感受到政府在努力逐步縮小城鄉公共服務差距，提高對政府公共政策的滿意度。而通過基本公共服務標準化管理，可以使城鄉居民從切身利益的變化感受到政府在采取有效措施，切實在消除城鄉差距，增加對農村公共服務的投入，關注弱勢群體的利益，從而提高對政府工作的滿意度，并主動配合政府有關方針政策的實施，增強政策效益。對一些暫時還無法解決的問題，也能夠看到希望。

3.根據城鄉經濟社會發展水平，制定切實可行的基本公共服務標準，城鄉居民能夠理解、接受。我國目前還處在社會主義初級階段，受經濟發展階段和政府可支配財力的限制，公共服務的水平不可能很高，而選擇一些與人民生活、經濟社會關系密切的基本公共服務項目，如義務教育、初級公共衛生、社會保障、公共文化設施、公共安全、基礎設施等，按統一標準在城鄉實施，城鄉居民能夠理解、接受。

四、相關政策建議

（一）各級政府明確一定時期城鄉基本公共服務需要達到的標準(可有一定的幅度)，作為經濟社會發展的重要任務列入政府或五年國民經濟和社會發展規劃。通過明確各個時期的目標，將一般性號召、政府導向轉化為實際行動，經過若干時期連續不斷的奮斗，則必然能夠達到逐步縮小城鄉公共服務差距，統籌城鄉發展的目的。

（二）將基本公共服務標準實現情況，作為政府政績考核的?8010

?1s1?s2?C,s1?C,s2?D,s1?D,s2?C,s1?s2?D.??8?0?u2?s1,s2?????10???1s1?s2?C,s1?D,s2?C,s1?C,s2?D,s1?s2?D.專項重要內容。由于公共服務的受益范圍不同，不同類型的公共服務由不同層級的政府負責，因而就需要進一步劃分各級政府公共服務的職責，實現其制度化、規范化和法制化，運用政績考核機制，促進各級政府盡職盡責，保證一定時期政府城鄉公共服務目標的如期實現。

（三）在制度上、法律上明確超標地區有幫扶落后地區的義務，并建立相應的支持機制。目前我國城鄉公共服務差距的調節，主要依靠從中央政府到地方政府、從上級政府到下級政府的縱向調節，主要靠一般性轉移支付和各種名目繁多的專項轉移支付。在制度上沒有橫向的轉移支付，即地區之間、城鄉之間的轉移支付。只有一些對口支援等非制度性、非約束性的政策引導。因而除縱向轉移支付外，在制度上、法律上明確規定基本公共服務水平超標地區有幫扶落后地區的義務，實行地區間、城鄉間橫向轉移支付制度，保障各地區城鄉實行基本公共服務標準化管理所需財力，促進城鄉共同發展。

（四）對基本公共服務范圍及指標體系在一定時期內做出技術上的調整。由于國家經濟社會的發展，城鄉居民需求的變化，有些公共服務已達到城鄉統一，或者差距不大，或者居民需求已發生重大轉折，就有必要對政府提供的基本公共服務范圍及指標體系作出技術上的調整，增加一些新的公共服務指標，淘汰一些過時的服務指標，調整考核的指標體系和標準數值，使公共服務標準化管理更具有現實性，為城鄉統籌發展作出更大的貢獻。

綜上所述，我們認為，實行基本公共服務標準化，應是城鄉統籌發展的一種可行性選擇。即通過在一定時期制定和執行基本公共服務標準，均衡城鄉公共服務差異，實現統籌城鄉發展，達到城鄉共同繁榮。

第四篇：關于城鄉統籌發展的思考

在計劃經濟體制下，我國不存在土地市場，土地不是商品，也沒有價格。但是隨著市場經濟體制改革的不斷深化，這種二元土地所有制基礎之上城鄉有別的建設用地使用制度，已經越來越不能適應經濟社會發展的要求。建立并完善城鄉統一的建設用地市場，推動土地資源合理配置，維護農民利益并提高農民收入，實現城鄉協調發展是現階段社會主義市場經濟體制改革的必然要求。如何構建城鄉統一的建設用地交易平臺，實現國有與集體建設用地“同價、同權”的目標，在提高經濟績效的同時維護社會公平，應該是現階段我國構建城鄉統一建設用地市場中值得思考的問題。

一、集體建設用地隱形入市與國家立法缺位

從20世紀80年代開始，集體建設用地隱形市場已經客觀存在。隨著工業化、城鎮化的步伐加快，農村集體建設用地的資產價值已經充分地顯現出來。尤其是在我國經濟發達地區以出讓、轉讓、出租和抵押等形式自發流轉集體建設用地使用權的現象在數量上和規模上都有不斷擴大趨勢。盡管集體建設用地使用權流轉的實踐已經在展開，但我國現行土地管理制度對集體建設用地流轉的立法仍處于空白之中。以公開、規范的方式轉讓集體建設用地使用權，形成統一、開放、競爭、有序的城鄉統籌建設用地市場體系，有利于提高土地資源配置效率和農村經濟的更快發展。

隨著《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》開始施行，其他省份針對本地區特點的集體建設用地流轉辦法也紛紛出臺。這些地方法規的實踐，對探索集體建設用地流轉機制，實現規范有序管理，取得了初步的經驗，也為修訂《土地管理法》等相關法規和建設用地使用制度改革奠定了政策基礎。但是集體建設用地流轉仍處在地方實踐階段，要真正建立城鄉統籌的建設用地市場，國家立法的支持是必不可少的環節，破除土地制度對農村經濟發展的制約瓶頸，進一步釋放被束縛的生產力，同時維護社會公平，已經成為社會各界普遍關注的焦點。

二、二元分割建設用地市場引發的市場失靈問題

首先，我國土地政策的基本特征是城鄉二元土地所有制以及國家土地一級市場的壟斷，城市和農村土地享有不同權利。農村集體建設用地在被用作城鎮建設之前，必須先通過強制征收轉到政府手里，成為國有建設用地之后方可合法轉讓。其次，集體土地所有者缺位導致尋租現象。我國法律規定農村土地歸集體所有。但實際上，農村集體土地所有權人處于缺位的狀態，村委會在一定程度上充當集體組織“代理人”的角色，這樣造成了村干部掌握了絕大部分的土地處置權，在參與征地補償談判中掌握了權力尋租的條件。近年來農村最突出的腐敗問題幾乎都與集體土地有關。村官的尋租活動，直接侵害了農民的切身利益，阻礙了農村經濟社會的進步，成為農村社會不穩定因素，無論對維護社會公平還是提高經濟效率都將造成不利影響。再其次，缺乏統一的建設用地市場導致信息不對稱。由于城鄉土地市場分割，集體建設用地流轉始終處于“非正式流轉”層面上。因此，集體建設用地流轉市場始終處于自發、分散、無序狀態，存在著信息不對稱。集體建設用地流轉的信息不對稱會影響土地資源的最優配置。由此可見，構建城鄉統籌的建設用地市場，使集體建設用地與國有建設用地同價、同權，不僅要對《土地管理法》進行修訂，還要修改金融、稅收、財政、司法等配套政策。為城鄉統一的建設用地市場提供信息服務平臺，確保集體建設用地在有形市場的指導下實現流轉的渠道暢通和規范管理，是現階段土地制度改革的必由之路。

三、構建城鄉統籌建設用地市場的對策建議

目前社會各界普遍對構建城鄉統一的建設用地市場熱情較高，但是要形成平等高效、城鄉統一的建設用地市場體系，諸如耕地保護和土地交易管理、土地稅收征管等市場監管體系必不可少。建立健全相關法律法規，加強土地管理，是保障我國土地市場高效運行的前提，也是維護社會公平的基礎。

切實保護耕地，防范“公地的悲劇”。耕地既具備公共物品的特征，又具備私人物品的特征，可稱之為“準公共物品”。因此，耕地保護問題不可能完全通過市場來調節。在我國現行的土地制度安排下，市場作用對于耕地保護有時候起著消極的負面影響。因而必須借助政府這只“看得見的手”來糾正市場失靈。從目前情況來看，首先，應該建立耕地保護目標責任制，采取措施，將耕地保護責任目標層層落實，建設占用耕地應實行先補后占制度。根據國土資源部發布數據顯示，11月1日至12月31日時段全國31個省(區、市)耕地面積由10月31日的18.2603億畝減少為18.2574億畝，凈減少29.0萬畝，比上凈減少數量下降50%，表明我國耕地保護呈現向好勢頭，耕地減少勢頭得到初步遏制。另外，可以考慮對耕地保護行為采取補貼制度，設立耕地保護基金，根據耕地保護數量、質量以及耕作狀況，給予補貼。補貼費用可以由地方政府從土地出讓收入、耕地占用稅以及相關稅費中提取。

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破現行法律對集體建設用地權利的限制。土地確權工作是土地交易同時也是土地收益分配的基礎。筆者認為關于我國建設用地市場的確權工作應該從以下幾個方面著手：

一是明確土地權利的種類。國家土地所有權人和集體土地所有權人對自己的土地應該同樣依法享有占有、使用、收益和處分的權利。土地權利種類應包括國家土地所有權、集體土地所有權、建設

用地使用權、土地承包經營權、農用地使用權、宅基地使用權、地役權、土地抵押權等。

二是賦予集體建設用地所有權和使用權與國有土地相同的權利，取消現行法律法規中關于集體建設用地不能直接出讓給城鎮的單位或個人用于非農建設的有關規定。國有建設用地和集體建設用地使用權的出讓、租賃，可以采取招標、拍賣等競爭方式或者雙方協議的方式，通過城鄉統一的建設用地市場以公開方式進行，以維護集體土地產權的完整性。

三是明確產權的工作同時要依靠土地登記確權工作，實行土地統一登記發證制度。國有或集體所有的土地，依據已確認的所有權、建設用地使用權登記造冊，核發土地權利證書，確認所有權及建設用地使用權。依法登記的土地的所有權和使用權受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。避免土地流轉過程中的權屬糾紛，維護合法權益。四是國家應該建立統一的土地登記系統，各類土地登記結果應當依法進行匯交，土地登記資料可以依法公開查詢。同時，國家建立土地調查制度，土地調查成果作為編制國民經濟和社會發展規劃以及從事國土資源規劃、管理、保護和利用的重要依據。

完善土地稅收，調節土地增值收益分配，實現社會公平。在構建城鄉統一的建設用地市場過程中，集體建設用地有償使用的增值收益分配及使用、管理是實現社會公平的關鍵環節。應該明確的是集體建設用地使用權出讓、租賃的收益，應當歸擁有集體土地所有權的農民集體所有；收益中集體所有部分的使用方向、用途以及使用收益分配，應該由集體成員約定，使用情況應當向集體成員公開。至于集體建設用地的增值收益，政府還應該通過稅收的方式進行調節，以實現社會公平。隨著統一的城鄉建設用地市場形成，為了規范土地市場的交易秩序，合理調節土地增值收益，應該通過土地稅收的杠桿作用，調節國家、集體與農民三者之間的利益分配，實現帕累托改進。在借鑒國有土地稅收征管的基礎上，建立城鄉統籌的土地稅收體系，將集體建設用地交易也納入其中，實現財富公平分配。另外，對城鄉統籌的建設用地市場實施統一的土地稅制，也可以成為地方政府獲得穩定財政收入的來源，改變地方政府的土地財政，有利于地方經濟的可持續發展。

第五篇：關于城鄉統籌發展的思考

以產業融合為理念 推動城鄉統籌發展

——關于城鄉統籌發展的思考

“統籌城鄉發展”是十六屆三中全會的政策創新點，是我國全面建設小康社會的內在要求，也是解決“三農”問題的有效途徑。統籌城鄉經濟社會發展，是針對傳統計劃經濟體制和二元經濟社會結構下工農分割、城鄉分治的發展狀態而提出來的。隨著社會主義市場經濟體制的逐步完善和二元經濟社會結構消極影響的日益顯露，國民經濟和社會發展內在的要求城鄉統籌，實現工業與農業、城市與農村發展的良性互動。這是因為，作為國民經濟系統的兩個重要組成部分，工業與農業、城市經濟與農村經濟是相互聯系、相互依賴、相互補充、相互促進的關系。只有農村與城鎮相互協調發展，才能夠促進整個國民經濟持續快速發展。

統籌城鄉發展，要求把農村經濟與社會發展納入整個國民經濟與社會發展全局之中進行通盤籌劃，綜合考慮，以城鄉經濟社會一體化發展為最終目標，統籌解決城市和農村經濟社會發展中出現的各種問題，打破城鄉界線，優化資源配置，把解決好“三農”問題放在優先位置，實現城鄉共同繁榮。因此，探討城鄉產業的融合發展，推動城鄉經濟社會資源有效配置，促進城鄉經濟協調發展，改變目前城鄉產業分離的現狀，推進城鄉產業的融合，對城鄉統籌發展的探索具有重要意義。

由于我國長期實行重工輕農政策，導致產業結構發展不協調，突出表現為：一是農業基礎脆弱，農村實際勞動力緊缺，生產效率和經濟效益低下；二是工業整體素質不高，技術水平、產品質量和檔次低，競爭力不強；三是服務業發展滯后，無法滿足經濟發展和人民生活需要，四是三個產業孤立發展，聯系不夠緊密，沒有形成相互促進的良好局面。推進我國產業結構的優化升級必須實行城鄉聯動，統籌城鄉相關產業的發展，加強產業融合。無論是加強農業還是提高工業或發展服務業，都不可能僅靠城市或農村就能單獨完成。因此統籌城鄉產業發展，實現產業融合是實現我國產業結構優化升級的重要途徑。主要可以從以下幾個方面入手：

一、推進產業融合，優化產業結構和空間布局。

統籌城鄉產業發展，難點在農村，必須以城鄉產業融合發展為導向，形成工業反哺農業，城市支持農村的新局面。產業融合的關鍵在于發展現代農業，使農業向著集約化、工業化的方向邁進。統籌城鄉產業發展，需要強化三個產業的內在聯系、完善三個產業間的布局，形成城鄉產業相互促進、互利共贏的格局。具體措施為：

（一）以第三產業為紐帶，緊密聯系城鄉，通過技術革新，發揮城市勞動密集型產業的競爭優勢，創造新的就業空間，為剩余勞動力提供就業機會，緩解就業壓力。

（二）通過產業融合，走出農民單純提供純原始的農產品原材料，收益微薄的困境。向農產品的加工、銷售、服務一體化方向延伸，形成一個以市場為導向，區域化布局、專業化生產、一體化經營、社會化服務和規范化管理的新系，利用城市信息發達的優勢，為農產品構建銷售平臺，使農產品通過自身塑造品牌，進行農產品深加工，提升農產品的價值。

（三）優先發展有利于城鄉產業融合的項目，使城鄉產業形成利益共同體。以產業鏈條為主導在區域經濟范圍內集中配置，使城市產業資本持續投入農業，整合城鄉資源，做到優勢互補，有效地解決農業發展資本不足、城市勞動密集型產業勞動力缺乏等問題。

二、三產業相互帶動，激活農村自身發展潛力。

（一）大力建設農村基礎設施，為深化產業融合做好基礎保障。農村基礎建設大量消化了工業產品和勞動力，加快了資金流通，既拉動了消費，為農業、服務業的發展打下了堅實基礎，又促進了產業融合。

（二）因地制宜，加大科技投入，發展適合當地的特色農業。農產品的多樣性以及地域性，為發展當地特色農業打開了一個市場。打造當地特色農業可以從以下幾點入手：

1、提煉特色產品特征，確定宣傳主題，加大宣傳力度，在社會營造廣泛影響，為打開市場做好充分準備。

2、注重自身品質，以優良的品質打動消費者，在社會中形成良好輿論。

3、以優質的服務，造就良好的口碑，實現可持續發展。

（三）以農副產品加工業為城鄉經濟結合點，推進城鄉產業穩步、協調、可持續發展。

農副產品加工業在促進農業產業結構調整，推動農村剩余勞動力向非農產業轉移，解決農產品增產不增收的問題，增加農民收入，加快城鄉產業融合，實現農業工業化、現代化等方面起著非常重要的作用，在統籌城鄉產業發展中起著關鍵作用。

1、農副產品加工業具有較強的產業融合性。農副產品加工業連接著城鄉居民的最終消費。農副產品加工產品的用途在不斷增加，所應用的行業和領域不斷擴展，它的發展能推動相關產業的發展。同時，農副產品加工業的發展可以有力的推動工業反哺農業，機器制造業為農副產品加工業的發展提供設備，吸引一部分農民返鄉就近就業，有效避免了資源浪費。

2、農副產品加工業方式靈活，延伸空間大。各地根據市場需求，調整本地農業產業化項目、農副產品加工的等次、程度和種類，形成自己的最有優勢和特色的產業體系。發展農副產品加工業，可以利用就近加工原則，大大節省成本，比如農副產品具有數量大、份量重、易腐爛等性質，在原料產地就地加工，可以減少損耗和運輸費用。

3、發展農副產品加工業，推動城鎮產業集約化建設。土地承包責任制形成的千家萬戶分散式經營模式，已經無法適應現代農業的需求，產業的規模化、集中化管理勢在必行，產業的集約化增強了自身競爭力，而且對周邊農村和鄉鎮具有較強的輻射能力，促進農村產業結構調整和經濟起飛，實現農業和城鎮產業集約化建設相互協調，互利共贏。