第一篇：關于城鄉統籌發展的意義思考

我國城鄉二元經濟結構的體制，早在五十年代就開始形成。當時我們提出優先發展重工業，一方面通過工農產品剪刀差為工業化積累資金，另一方面又限制農民進城就業。形成了一套城鄉分割的二元結構體制，包括城鄉分割的建設投入制度、戶籍制度、就業制度、生活福利制度及市場交易制度等，造成了城鄉在基礎設施建設、產業發展、人均資源占有量、收入和消費、人口素質等方面的巨大差距。中國社會科學院經濟研究所經過數年跟蹤所做出的一份調查報告顯示：近年來，中國城鄉收入差距在不斷拉大，如果把醫療、教育、失業保障等非貨幣因素考慮進去，估計城鄉收入差距可能要達到四倍、五倍，甚至是六倍。

城鄉之間存在事實上的差距，這是全世界公認的，為了把這個差距控制在合理的范圍，理論界和執政者一直都在努力探索和研究。早在19世紀初空想社會主義時期，歐文，傅立葉就提出了城鄉一體化概念，馬克思也提出要根據空想社會主義者提出來的城鄉一體化，消滅不合理分工，消除城鄉對立，實現城鄉一體化。當然馬克思所說的實現城鄉一體化是在消滅私有制消滅資本主義為前提的城鄉一體化。所以，城鄉二元結構是歷史的產物,城鄉對立和分割，不利于人類的發展和社會進步，這個在將近二百多年以前就有很多人提出來了，并且提出了解決的設想和方案。

按照世界各國經濟社會發展的一般規律，人均gdp達到700-1500美元之間，農業在gdp中比重下降到15%以下，農業就業人口比重下降到30%，城市人口超過50%，就可以斷定這個國家已經進入了工業化中期階段。進入工業化中期發展階段的顯著特征是：農業和工業處于平等發展機會和權利，國民經濟的主導產業不再是農業，也不需要從農業吸收資本等要素去推動工業化，經濟增長的動力機制由農業轉為工業和非農產業，農業成為了工業反哺對象，這個階段工業與農業、城市與農村協調發展的條件已經具備。基于這個規律，如果不綜合考慮統籌城鄉發展，著手從根本上改變城鄉分割的二元經濟結構，就會導致城鄉差距的進一步擴大，對整個國民經濟發展和社會穩定帶來諸多負面影響。因此，黨的十六大在全面分析國內國外形勢和我國發展所處階段的基礎上，首次提出了統籌城鄉經濟社會發展的重大方針。

一、統籌城鄉發展的意義

“統籌城鄉經濟社會發展，建設現代化農業，發展農村經濟，增加農民收入，是全面建設小康社會的重大任務”。這是黨中央在正確把握我國新階段經濟社會發展的新趨勢、新矛盾、新挑戰、新機遇和遵循經濟社會發展規律的基礎上提出的，具有極強的時代性、創新性、針對性和極為重要的戰略意義。

（一）統籌城鄉發展是全面建設小康社會和維護社會穩定的需要。十一屆三中全會以來，我國農村面貌發生了深刻變化。但從目前的情況來看，農業增效難、農民增收難、農村社會進步慢的問題未能得到有效的解決，城鄉差距、工農差距、地區差距擴大趨勢尚未扭轉，農村經濟和社會發展水平、農民收入水平與全面建設小康社會的要求相差還比較遠。這種城鄉分割的體制性障礙和發展失衡狀態，造成了“三農”問題的現實困難，農村小康成為全面建設小康社會和維護社會穩定的最大的難點。究其深層次原因在于城鄉二元結構突出，城市化滯后，城鄉經濟社會發展缺乏內在的有機聯系，過多的勞動力滯留在農業，過多的人口滯留在農村。“三農”不強，建設安定有序的社會就失去前提，建設和諧社會就沒有基礎，因此，在全面建設小康社會的新階段，必須把“三農”問題作為全黨工作的重中之重，擺到更加突出的位置；必須突破就“三農”論“三農”的思想束縛，打破城鄉分割的傳統體制，以城帶鄉，以工促農，以工業化和城市化帶動農業農村現代化，形成城鄉互補共促、共同發展的格局，推動農村全面小康建設和社會長期穩定。

（二）統籌城鄉是發展農村經濟，實施內需帶動戰略的需要。農村經濟社會發展滯后已經成為制約國民經濟持續快速健康發展的最大障礙。占我國人口絕大多數的農村居民收入增長緩慢，收入水平和消費水平遠遠低于城鎮居民，一方面由于農村居民的購買力過低，直接影響到擴大內需、刺激經濟增長政策的實施效果，另一方面，由于買方市場水平低，城市市場飽和與工業生產相對過剩的矛盾更加突出，影響了產業結構的優化升級，影響了國民經濟持續快速增長。這就要求我們，一方面，要積極推進具有二三產業勞動技能的農民進城務工經商，具有經濟實力的農村人口到城鎮安居樂業，促進農村型消費向城市型消費轉變；另一方面，要千方百計增加農民收入，不斷繁榮農村經濟，提高農村購買力，啟動農村市場。因此，統籌城鄉就成為國家重要的宏觀經濟戰略，它不僅是解決好“三農”問題的一條大思路，也只有統籌城鄉經濟社會發展，才能有效利用城市與鄉村天然的聯系，充分發揮城市和鄉村的不同優勢，加快農村經濟發展，增加農民收入，提高農村消費水平，有效地促進內需帶動戰略的實施和國民經濟持續快速健康發展。

（三）統籌城鄉是城市本身發展和提高國民經濟運行質量和水平的需要。城鎮化是區域發展的必然趨勢，但城市的發展離不開農村的支撐,包括生產資料和勞動者。統籌城鄉發展，廣大農村為城市經濟的發展提供數量更多、質量更高的工業消費資料，為城市的發展提供更多的高素質勞動力資源，有助于克服國家工業化過程中較為突出的資源短缺等約束。同時，我國的工業化、現

代化建設建立在自身產業比較齊全并協調發展的基礎上，而且各大部類之間、各產業之間、城鄉之間應該是相互聯系、相互依存、相互支持、相互促進的良性循環關系。因此，城鄉統籌協調不僅是新農村建設的需要，也是城市本身發展的需要；不僅是踐行科學發展觀，調整經濟結構、轉變經濟增長方式的需要，也是提高國民經濟運行水平的需要。

二、城鄉統籌的本質及主要內容

理想化的城鄉統籌，在理論上講，應該是通過統籌，使城鄉資源條件基本一致，生存發展及市場環境條件不存在巨大差異，城鄉居民平等地享受國民待遇。但在現實生活中人口和資源配置并非處于一種均質化的狀態，事實上，城市和鄉村無論資源稟賦、生存發展環境及外部支撐條件都存在巨大差異。正因為存在這些差異，所以要全面實施城鄉統籌，需要把工業和農業、城市和農村、城鎮居民和農民作為有機整體，通過規劃統籌、產業統籌、投入統籌、體制統籌、政策統籌等，逐步盡可能實現城鄉居民同質化的生活條件、均等化的公共服務、平等化的經濟權利、基本均等的消費支出能力。堅持工業反哺農業、城市帶動農村，走出一條工農互促、城鄉互動、城鄉共榮的新路子，努力改變城鄉二元結構，促進公共財政向農村傾斜、公共設施向農村延伸、公共服務向農村覆蓋、現代文明向農村傳播，實現城鄉經濟社會全面協調可持續發展。城鄉統籌的本質就是在市場配置資源的基礎之上，政府根據縮小城鄉差距的實際需要，在二次分配和制度安排中統籌配置資源，促進城鄉協調發展。

我國統籌城鄉發展的研究和實踐時間不長，還有很多路要走，理論界對統籌城鄉發展的內容和措施也有很多不同的思路和歸類方法，包括規劃統籌、資源統籌、產業統籌、投入統籌、福利統籌、市場統籌、環境統籌、政策統籌、制度統籌等方方面面。要有效地利用理論指導城鄉統籌，就應對統籌的內容和措施進行歸類分析和研究，本文認為，城鄉統籌可以系統地劃分為：“分配統籌、發展統籌、市場統籌和制度統籌”四個大的方面。分配統籌是調節城鄉居民收入差距的重要手段，也是保證人民享有生存權、福利權、共享公共服務權、獲得法律援助和司法救助權的關鍵；發展統籌是把城鄉作為一個整體，統一規劃，合理配置發展要素，推動產業互動、工農互補、城鄉共榮；市場統籌就是尊重我國社會主義市場經濟的客觀實際，盡量用市場手段來解決城鄉統籌問題；制度統籌就是要把城市和鄉村放在平等的地位并盡可能考慮農業的公益性,從法律和制度層面建立長效穩定的建設發展和幫扶機制，突破城鄉二元經濟社會結構，糾正體制上和政策上的城市偏向，保障城鄉統籌順利實現。

以上四個統籌，從不同的側面重點解決了城鄉統籌的主要矛盾和問題，它們相互依存、相互補充、互為條件，共同構成全面推進城鄉統籌的工作系統。總體來看，分配統籌是關鍵，發展統籌是動力，市場統籌是手段，制度統籌是保障。分配統籌是發展的基礎，也是對發展失衡、市場失效、分配不公的重要補充，是穩定協調與競爭效率之間重要的調節手段；發展統籌是整個統籌系統實現統籌的基礎；市場統籌是提高城鄉統籌乃至整個國民經濟運行效率的重要機制；制度統籌是整個城鄉統籌系統持續、高效運行的基本保障。

三、科學統籌，共建和諧

通過對城鄉統籌的本質、內容及其相互之間的關系的研究，可以看出，要加快城鄉統籌步伐，提高統籌效率，實現科學統籌，應該準確把握統籌規律，積極探索統籌模式，提高統籌質量和水平。

（一）科學進行分配統籌，確保城鄉居民共享改革發展成果

長期以來，我國城鄉二元結構在投資分配上表現為“重工輕農”。大多數農村經濟薄弱，許多地方財政入不敷出，基層政府無力向農村提供最基本的公共服務、社會保障和公眾福利，農民收入水平偏低，有的甚至連基本生存條件都難以保障。當前，我國經濟社會發展已達到一定水平，城鄉發展不僅需要統籌而且具備了一定的統籌條件，同時，農業本身也具有公益性，屬弱質產業，所以，國民經濟二次分配不僅成為宏觀經濟調控的核心內容，同樣也是城鄉統籌的關鍵和基石。從某種意義上說，分配統籌在經濟補償意義上是實施統籌的最有力、最直接、最有效的補救和保障措施。

一是統籌生存保障。進一步完善農村“五保戶”和城鎮“三無”人員的供養體制，落實城鄉最低生活保障制度，開展扶貧、困難群體救濟救助，切實解決農村居民的生存問題；

二是統籌福利權益。統籌解決城鄉居民的勞動社保、就業、保險、住房、敬老養老等問題；

三是統籌社會事業。主要包括科技、文化、教育、衛生、體育等；

四是統籌基礎設施。包括水、電、路、廣播電視、通訊等(見發展統籌）。

除此之外，還有大江大河治理、生存環境建設、糧食安全、鄉村文化傳承、社區穩定和邊防安全等。上述內容均屬分配統籌的范疇，分配統籌是所有統籌中能夠直接有效地達到統籌目的一種統籌措施，許多基本的分配統籌事項也是國家和政府存在的基本理由，是應該提供的起碼的也是必須的公共服務。分配統籌是國民經濟分配中縮小巨大差距的有效措施，既是統籌工作的關鍵，也是對統籌的基本要求。它具有及時、現實、高效，具有照顧當前并兼顧長遠的積極作用。所以分配統籌是城鄉統籌的關鍵，是讓廣大人民群眾共享改革發展成果的現實保障。分配統籌的力度和水平應當根據國民經濟總體發展水平來確定，根據我國尤其是西部地區的實際情況，當前的分配統籌應該是“低水平、廣覆蓋、差距統籌和加大基本統籌（生存保障、福利統籌等）”。當然，在強調分配統籌時，也要注意避免過度福利化和平均化，忽視效率的做法。

（二）以發展統籌為動力，推動城鄉共同繁榮

統籌含義明確地指出了統籌是一種政府行為，是政府在經濟社會發展過程中的理性選擇，強調政府在科學發展中通盤籌劃的主導作用。當前，應該把握經濟運行規律，以城市、農村生產力水平的普遍提高為目標，通過統籌建立動力機制，使城鄉環境水平不斷提高、生產能力不斷增強、經濟結構不斷優化、區域聯系更加緊密。

一是統籌城鄉發展規劃。當前，統籌城鄉主要面臨規劃的缺位、缺失、滯后或規劃的虛化、缺乏剛性約束等問題。統籌城鄉發展規劃，主要是要解決城鄉發展上的盲目無序問題，立足實際，突出特色，統一編制區域內城鄉發展總體規劃，包括產業發展規劃、用地規劃、基礎設施建設規劃、社會事業發展規劃等。規劃要在指導思想上堅持與時俱進，破除厚城薄鄉、二元結構的舊觀念，樹立城鄉并重、城鄉一體的新理念，既要立足當前，又要著眼長遠；既要注重發揮城鎮對農村的帶動輻射作用，又要充分發揮農村對城鎮發展的支持幫助作用；既要注重剛性約束，又要體現靈活運用；既要注重經濟發展，又要促進社會進步，促進城鄉聯動，實現共同繁榮。當然，也要因地因市場制宜注重農業內部規劃。

二是統籌城鄉發展條件。基礎設施落后，是制約農村發展的“瓶頸”。統籌城鄉基礎設施是統籌城鄉發展的首要條件。具體工作中，要統一規劃、統一布局，加快建設覆蓋城鄉的基礎設施網絡體系，促進城鎮基礎設施和公共服務向農村延伸。調整國家基礎設施投資結構，把建設重點由城市轉向農村。加快農村道路交通、農田水利、人畜飲水、電力、通訊、廣播電視、商業網點的建設步伐，提升農村自身發展的基礎條件，改善群眾生存環境。

三是統籌城鄉發展投入。投入是發展統籌的關鍵，做好投入統籌就是要整合市場和政府兩種資源，在基礎設施、社會事業、產業發展、落實福利權益投入等方面體現城鄉平等。首先，應積極鼓勵社會力量和市場力量參與新農村建設；積極培養和保護市場主體，推動農業創新、規模經營和農業現代化建設；放寬行政許可，減少注冊限制，降低項目信貸資本金比例，加大政策性融資扶持；加大產業投資補貼，盡可能動員市場主體參與農業投資創業。其次，應構建和落實“以城帶鄉、以工補農”的財政投入體制，保證財政對基礎設施、公共福利、社會事業、生產發展、為“三農”服務的投入，并不斷提高投入的總體水平。

4．統籌城鄉發展要素保障。要素市場缺失或被異化是農村發展重要的制約因素，要進行城鄉要素市場統籌：

一是要充分利用市場配置資源的基礎作用。引導土地、資本、勞動力、技術、人才、信息等資源在城鄉之間合理流動，創造城鄉各類經濟主體平等使用生產要素的環境。

二是要充分發揮政府在資源配置中的引導作用。除了要創造城鄉各類經濟主體平等使用或農村優先使用生產要素的市場環境而外，更重要的是必須著手解決農業發展中市場缺位或市場供給不足的，但又是必須和關鍵稀缺的要素，包括：人才、科技、金融、保險、擔保、投資、信息、村社干部務工、自治組織建設、中介事業等。

5．統籌農村經濟綜合競爭能力。農業屬公益性的弱質產業，需要在保證市場機制發揮作用的基礎上，加大扶持力度，采取最低農產品保護價、生產補貼或國際通行農產品價格補貼等方式，進一步提高農業的行業比較效益，增加農民從事農業生產的實際收入，提升農業在國民經濟中的整體競爭能力，使承擔部分公益職能的農業在相對均衡的公共補貼和扶助的基礎上，能夠與工業和服務業站在基本同等的資源環境條件和基礎上健康發展。

（三）以市場統籌為手段，提高農村經濟運行效率

我國的城鄉統籌是建立在社會主義市場經濟體制上的，綜合配置資源，市場是主要的、基礎性的，也是最有效率的。政府首先要由市場發揮效力，然后再補充市場“失靈”的部分，增加公共投入。

一是廣泛參與市場分工。在經濟全球化的大背景下，突出特色，打造品牌，統籌城鄉比較優勢，準確進行區域經濟功能定位，主動參與區際分工、并盡可能融入國際大市場。

二是轉變政府職能。充分尊重市場配置資源的基礎作用，打破市場壁壘，精簡行政許可和行政審批，政府將更大的精力放在培育城鄉統一的大市場上。

三是培育要素市場。當前，農業產品市場比較發達，而缺乏要素高級市場，金融、擔保、風險投資、信貸、人才、科技、知識產權、信息等要素市場發育遲緩，在統籌發展上，應在培育要素市場方面進行支持和幫助，包括培養市場主體、補充稀缺要素，并充分考慮其涉農的公益性建立明確的財政、支持政策體系。建立運作規范、競爭有序的公益性要素市場，全力構建城鄉統籌、創業機會均等、投資收益均衡、工農互助、相互帶動的健全的市場體系。

（四）以制度統籌作保障，建立城鄉統籌長效機制

制度障礙是城鄉二元結構的主要成因。城鄉分割的戶籍制度、公共產品對農民的排斥和社會保障在農村的缺失、壟斷的市場結構與殘缺的產權制度構成了農村“制度貧困”的主要內容，農村的“制度貧困”尤甚于經濟貧困，“農民，走在經濟發展的邊緣”。根據我國城鄉統籌發展中的問題,必須進行“制度統籌”。

一是提高農村內部制度體系的效率。根據我國實際，抓好農業和農村內部自身制度的統籌和完善，主要包括土地承包與經營權流轉制度、林權及流轉制度、人口再生產和農民教育培訓制度等。

二是建立城鄉平等的制度體系。突破城鄉二元經濟社會結構，糾正體制上和政策上的城市偏向，建立城鄉一體的勞動力就業制度、社會保障制度、戶籍管理制度、教育制度、醫療衛生制度、財政金融制度、土地征用制度、社會保障制度等。

三是建立城鄉平等的投入制度。加大對農村、農業和農民的扶持和扶助力度，加快農村基礎設施建設，完善城鄉公共服務體系，讓城鄉居民享受基本相同的社會公共品。改變公共投入的“城市偏向”為“三農”傾向。

四是推進城鄉統籌的制度化、法制化。建立長效的體制和機制，把縮小城鄉投入差距提高到制度和法律、法規層面，為城鄉居民平等享受改革發展成果和農產業健康發展和農村持續繁榮提供有力的制度保障。

總之，制度統籌是從體制機制上實現城鄉協調發展、共同繁榮的保障，也是建立城鄉統籌長效機制的重要保障。

四、需要注意的問題

（一）城鄉統籌仍然要加快城市化和工業化進程

發展是實現城鄉統籌的經濟基礎。從現階段的城鄉統籌來看，總體來講，既有統籌不力，但也存在統籌難度大、發展不足等問題，尤其是西部地區。比如糧食直補、農村低保等已列入統籌，但標準非常低，基本上流于形式，不是統籌不到位，本質上是統籌無力到位。所以城鄉統籌仍然要加快工業和城市發展。

一是加快工業化、城市化進程本身符合客觀經濟規律。我國已進入工業化時期，整個國民經濟將依靠快速的工業增長和快速的城市化進程又好又快地發展，只能揚長補短，不能抑長補短。

二是工業和城市的發展能為農業提供更大的發展空間。只有城鄉統籌才能更多地為農村剩余勞動力提供就業崗位，才能更多地為留在農村的人口提供更多的人均資源，才能夠為農產品銷售提供更大的市場份額。轉移一個農村人口就減少一個農產品生產者，增加一個農產品消費者，所以統籌城鄉能夠更有效地實現城鄉協調發展，提高國民經濟整體運行質量。從積極方面看，我國當前出現的民工荒、民工工資上漲、副食品價格上漲，就與政府實施的最低民工工資、保障農產品最低保護價等規定所希望達到的目的異曲同工，這與城市化和工業化給“三農”所作的貢獻是分不開的，同時也給新農村建設帶來了歷史性的發展機遇。

三是工業和城市發展是落實以工補農、以城帶鄉的保障。統籌城鄉發展不是簡單的平衡城鄉的差異，而是要具體落實工業反哺農業、城市帶動農村。所以，只有城市和工業本身有了強大的經濟實力才能實現扶農助農建設新農村的目的。

2．城鄉統籌不是“城郊統籌”

城鄉統籌不是“城郊統籌”，不能把城郊地區、部分旅游風景區、有突出投入或重大項目帶動的周邊地區視為“普遍意義的鄉村”，不能把這些地區的統籌經驗作為城鄉統籌的“典型代表”。

一是不具有普遍的意義。城郊地區和真正意義的農村在市場環境、基礎設施、生產力水平、人口素質、產業可選擇范圍等等有很大的差別，而且城郊有進行城鎮化的條件，屬于未來城市都市化的范疇，在規劃建設中納入城市建設一體化考慮，是可行也是必要的，但城郊統籌的模式和方法不能廣泛地運用在我國廣袤的農村。因此，在城郊適用的統籌經驗不一定在最廣大的農村適用。

二是不利于探索城鄉統籌的本質規律。城鄉統籌不能停留在示范點的建設上，應該在面上進行廣泛的研究和實踐。否則，就會蒙蔽我們的視野，不利于全面統籌城鄉發展規律的總結。

三是不符合城鄉統籌綜合配套改革的目標要求。城市和鄉村本身就不是同質的東西，各有各的特點和優勢。城市和鄉村作為一種非均質的地域經濟空間，在發展過程中受各自特定的自然、經濟、社會、歷史等條件制約，其產業發展、功能形態以及生活習俗都有各自不同的特色，城市和鄉村仍然是兩個異質性系統。把城郊建成了城市，不能說明在更大范圍就沒有鄉村了，事實上，把中國廣大的農村都建設成城鎮根本就不現實，也做不到，更重要的是沒有必要。

3．城鄉統籌一定要注意效率

城鄉統籌的出發點和歸宿是總體均衡、協調和高效，但在具體實踐中，許多地方陷入城鄉均衡發展和資源分散配置的誤區。著名經濟學家陳淮說過，“村村通、廣覆蓋，不留死角”的模式并不經濟也不可能。由于受戶籍制度、土地制度的制約，我國農村人口空間布局極其分散，屬典型的傳統農業經濟資源配置模式。當國民經濟因規模效益遞增而主要選擇以集聚為主要特征的工業化和城市化、農村經濟選擇以相對集中規模經營為特征作為主要空間資源配置方式時，再人為地在空間上強制性地分散配置資源，就會違反客觀經濟規律，影響國民經濟總體效率。

一是加快農村人口非農化進程。把促進農村勞動力向二、三產業轉移作為重要任務，鼓勵進城務工人員或以其它原因愿意進城的人員在城市落戶，城市政府應當放松政策管制，為愿意進城并有條件進城入戶的農業人口提供政策支持。

加快中心鎮、中心村的建設，及時進行行政村區劃的調整，按照適度規模、有利發展，尊重民意、依法操作的原則，解決農村人口居住過于分散的問題。開展撤村建居工作，將城郊城中村改為社區。開展特定意義貧困邊遠民族移民、生態移民、特困戶移民、地質災害移民、工程移民等，統籌人口空間布局，提高資源綜合配置效益。

二是堅持因地制宜選擇產業。將不宜農牧的地區列入生態環境保護區，或發展經濟效益、生態效益兼有的旅游等生態經濟產業。

三是提高公共投入績效。應模擬市場機制或直接引進市場競爭機制，加強公共投入管理，提高公共投入績效。

當然，統籌效率還包括統籌協調后整個宏觀經濟的健康快速發展。

4．全面統籌與注重分配統籌和分階段統籌的問題

分配統籌是城鄉統籌的需要，也是宏觀經濟調控的核心內容，同時也是國家實施內需帶動戰略的重要內容之一。在整個統籌中，分配統籌顯得尤為重要,眾所周知，在不適宜開展統籌或統籌低效率的農村尤其是邊遠農村地區按照統籌標準加大投入是不經濟也不現實的,沒有哪個政府愚蠢到要為一戶山頂上的掉野農戶花幾百萬元修一條公路或架若干橋梁而不考慮搬遷移民。

如果忽視國民經濟長期發展后人口資源配置必將發生的巨大變化，不科學地使用統籌手段，最終將導致人口空間布局隨著城市化的進程向城市集中，使一次性的發展統籌投入貶值并最終失去價值。為了避免浪費和重復投資，最經濟實效的辦法就是通過分配統籌來解決這些人的現實生存和福利問題，在人口統籌布局條件成熟后，再移民進城，或以務工、嫁娶、投親等多種方式漸進地實現人口布局相對集中而實現全面統籌。

所以說，應當科學地利用分配工具或分配統籌，靈活解決全面統籌中尤其是發展統籌、建設統籌中成本高、效率低的特殊群體和區域問題，靈活地解決在推進遠期統籌目標的實施過程中當前失衡和城鄉差距中的具體問題。分配統籌不僅實現統籌目標的重要手段，也是不同階段實現國家效率的關鍵措施。

5．制度和體制的突破是城鄉統籌研究的重點

統籌城鄉發展是農村推進家庭聯產承包經營責任制以后又一次廣泛而深刻的歷史性變革。目前，從我國農業產業化發展、新農村建設或城鄉綜合發展的實際情況來看，比較好的地區應該在東部發達地區，而國家將綜合配套改革試驗區又選擇在西部的成渝兩地，因此，其主要目的不在于建設發展高水平的經濟示范區，而首要的價值取向應該是實現統籌協調、均衡互動的體制和機制的突破，探討構建國家社會管理、發展建設、公共服務、宏觀調控新體制，站在落實科學發展觀、構建和諧社會的高度，解決穩定、發展中的深層次矛盾。可以這樣說，和農村家庭聯產承包責任制一樣，如果不在制度體制上尋求突破，很難得說城鄉綜合配套改革就達到了目的或者說在一定程度上取得了成效。可以肯定，步子再大一點也不會出現當年“向陽村和小崗村困境”，相反，倒是有了方法，需要的是在科學發展觀的指導下求實的精神。例如在戶籍制度問題上，石家莊等大城市，打開城門以后并未出現城市人口的暴漲，“平穩良性”的結果已經作出了肯定的回答，目前出現的“民工荒”也從另一個側面說明了部分農民工因缺乏生存技能又回到了家鄉。世界各國放戶籍管理已有很多成功的例證，只有我國和朝鮮限制農村人口進城。當然，制度創新也非朝夕之功，既要突出重點，更要注重系統的組織和完善，兼顧公平效率、發展穩定。

總之，統籌城鄉發展是一場廣泛而深刻的變革，涉及整個社會管理構架的重組和社會利益格局的調整，必然要面對一系列復雜的矛盾和問題。本文所作的一些粗淺探討，也旨在拋磚引玉。要解決好這些問題并在具體實踐中取得實效，需要更多的人去研究、去實踐。

第二篇：關于城鄉統籌發展的思考

在計劃經濟體制下，我國不存在土地市場，土地不是商品，也沒有價格。但是隨著市場經濟體制改革的不斷深化，這種二元土地所有制基礎之上城鄉有別的建設用地使用制度，已經越來越不能適應經濟社會發展的要求。建立并完善城鄉統一的建設用地市場，推動土地資源合理配置，維護農民利益并提高農民收入，實現城鄉協調發展是現階段社會主義市場經濟體制改革的必然要求。如何構建城鄉統一的建設用地交易平臺，實現國有與集體建設用地“同價、同權”的目標，在提高經濟績效的同時維護社會公平，應該是現階段我國構建城鄉統一建設用地市場中值得思考的問題。

一、集體建設用地隱形入市與國家立法缺位

從20世紀80年代開始，集體建設用地隱形市場已經客觀存在。隨著工業化、城鎮化的步伐加快，農村集體建設用地的資產價值已經充分地顯現出來。尤其是在我國經濟發達地區以出讓、轉讓、出租和抵押等形式自發流轉集體建設用地使用權的現象在數量上和規模上都有不斷擴大趨勢。盡管集體建設用地使用權流轉的實踐已經在展開，但我國現行土地管理制度對集體建設用地流轉的立法仍處于空白之中。以公開、規范的方式轉讓集體建設用地使用權，形成統一、開放、競爭、有序的城鄉統籌建設用地市場體系，有利于提高土地資源配置效率和農村經濟的更快發展。

隨著《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》開始施行，其他省份針對本地區特點的集體建設用地流轉辦法也紛紛出臺。這些地方法規的實踐，對探索集體建設用地流轉機制，實現規范有序管理，取得了初步的經驗，也為修訂《土地管理法》等相關法規和建設用地使用制度改革奠定了政策基礎。但是集體建設用地流轉仍處在地方實踐階段，要真正建立城鄉統籌的建設用地市場，國家立法的支持是必不可少的環節，破除土地制度對農村經濟發展的制約瓶頸，進一步釋放被束縛的生產力，同時維護社會公平，已經成為社會各界普遍關注的焦點。

二、二元分割建設用地市場引發的市場失靈問題

首先，我國土地政策的基本特征是城鄉二元土地所有制以及國家土地一級市場的壟斷，城市和農村土地享有不同權利。農村集體建設用地在被用作城鎮建設之前，必須先通過強制征收轉到政府手里，成為國有建設用地之后方可合法轉讓。其次，集體土地所有者缺位導致尋租現象。我國法律規定農村土地歸集體所有。但實際上，農村集體土地所有權人處于缺位的狀態，村委會在一定程度上充當集體組織“代理人”的角色，這樣造成了村干部掌握了絕大部分的土地處置權，在參與征地補償談判中掌握了權力尋租的條件。近年來農村最突出的腐敗問題幾乎都與集體土地有關。村官的尋租活動，直接侵害了農民的切身利益，阻礙了農村經濟社會的進步，成為農村社會不穩定因素，無論對維護社會公平還是提高經濟效率都將造成不利影響。再其次，缺乏統一的建設用地市場導致信息不對稱。由于城鄉土地市場分割，集體建設用地流轉始終處于“非正式流轉”層面上。因此，集體建設用地流轉市場始終處于自發、分散、無序狀態，存在著信息不對稱。集體建設用地流轉的信息不對稱會影響土地資源的最優配置。由此可見，構建城鄉統籌的建設用地市場，使集體建設用地與國有建設用地同價、同權，不僅要對《土地管理法》進行修訂，還要修改金融、稅收、財政、司法等配套政策。為城鄉統一的建設用地市場提供信息服務平臺，確保集體建設用地在有形市場的指導下實現流轉的渠道暢通和規范管理，是現階段土地制度改革的必由之路。

三、構建城鄉統籌建設用地市場的對策建議

目前社會各界普遍對構建城鄉統一的建設用地市場熱情較高，但是要形成平等高效、城鄉統一的建設用地市場體系，諸如耕地保護和土地交易管理、土地稅收征管等市場監管體系必不可少。建立健全相關法律法規，加強土地管理，是保障我國土地市場高效運行的前提，也是維護社會公平的基礎。

切實保護耕地，防范“公地的悲劇”。耕地既具備公共物品的特征，又具備私人物品的特征，可稱之為“準公共物品”。因此，耕地保護問題不可能完全通過市場來調節。在我國現行的土地制度安排下，市場作用對于耕地保護有時候起著消極的負面影響。因而必須借助政府這只“看得見的手”來糾正市場失靈。從目前情況來看，首先，應該建立耕地保護目標責任制，采取措施，將耕地保護責任目標層層落實，建設占用耕地應實行先補后占制度。根據國土資源部發布數據顯示，11月1日至12月31日時段全國31個省(區、市)耕地面積由10月31日的18.2603億畝減少為18.2574億畝，凈減少29.0萬畝，比上凈減少數量下降50%，表明我國耕地保護呈現向好勢頭，耕地減少勢頭得到初步遏制。另外，可以考慮對耕地保護行為采取補貼制度，設立耕地保護基金，根據耕地保護數量、質量以及耕作狀況，給予補貼。補貼費用可以由地方政府從土地出讓收入、耕地占用稅以及相關稅費中提取。

打

破現行法律對集體建設用地權利的限制。土地確權工作是土地交易同時也是土地收益分配的基礎。筆者認為關于我國建設用地市場的確權工作應該從以下幾個方面著手：

一是明確土地權利的種類。國家土地所有權人和集體土地所有權人對自己的土地應該同樣依法享有占有、使用、收益和處分的權利。土地權利種類應包括國家土地所有權、集體土地所有權、建設

用地使用權、土地承包經營權、農用地使用權、宅基地使用權、地役權、土地抵押權等。

二是賦予集體建設用地所有權和使用權與國有土地相同的權利，取消現行法律法規中關于集體建設用地不能直接出讓給城鎮的單位或個人用于非農建設的有關規定。國有建設用地和集體建設用地使用權的出讓、租賃，可以采取招標、拍賣等競爭方式或者雙方協議的方式，通過城鄉統一的建設用地市場以公開方式進行，以維護集體土地產權的完整性。

三是明確產權的工作同時要依靠土地登記確權工作，實行土地統一登記發證制度。國有或集體所有的土地，依據已確認的所有權、建設用地使用權登記造冊，核發土地權利證書，確認所有權及建設用地使用權。依法登記的土地的所有權和使用權受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。避免土地流轉過程中的權屬糾紛，維護合法權益。四是國家應該建立統一的土地登記系統，各類土地登記結果應當依法進行匯交，土地登記資料可以依法公開查詢。同時，國家建立土地調查制度，土地調查成果作為編制國民經濟和社會發展規劃以及從事國土資源規劃、管理、保護和利用的重要依據。

完善土地稅收，調節土地增值收益分配，實現社會公平。在構建城鄉統一的建設用地市場過程中，集體建設用地有償使用的增值收益分配及使用、管理是實現社會公平的關鍵環節。應該明確的是集體建設用地使用權出讓、租賃的收益，應當歸擁有集體土地所有權的農民集體所有；收益中集體所有部分的使用方向、用途以及使用收益分配，應該由集體成員約定，使用情況應當向集體成員公開。至于集體建設用地的增值收益，政府還應該通過稅收的方式進行調節，以實現社會公平。隨著統一的城鄉建設用地市場形成，為了規范土地市場的交易秩序，合理調節土地增值收益，應該通過土地稅收的杠桿作用，調節國家、集體與農民三者之間的利益分配，實現帕累托改進。在借鑒國有土地稅收征管的基礎上，建立城鄉統籌的土地稅收體系，將集體建設用地交易也納入其中，實現財富公平分配。另外，對城鄉統籌的建設用地市場實施統一的土地稅制，也可以成為地方政府獲得穩定財政收入的來源，改變地方政府的土地財政，有利于地方經濟的可持續發展。

第三篇：關于城鄉統籌發展的思考

以產業融合為理念 推動城鄉統籌發展

——關于城鄉統籌發展的思考

“統籌城鄉發展”是十六屆三中全會的政策創新點，是我國全面建設小康社會的內在要求，也是解決“三農”問題的有效途徑。統籌城鄉經濟社會發展，是針對傳統計劃經濟體制和二元經濟社會結構下工農分割、城鄉分治的發展狀態而提出來的。隨著社會主義市場經濟體制的逐步完善和二元經濟社會結構消極影響的日益顯露，國民經濟和社會發展內在的要求城鄉統籌，實現工業與農業、城市與農村發展的良性互動。這是因為，作為國民經濟系統的兩個重要組成部分，工業與農業、城市經濟與農村經濟是相互聯系、相互依賴、相互補充、相互促進的關系。只有農村與城鎮相互協調發展，才能夠促進整個國民經濟持續快速發展。

統籌城鄉發展，要求把農村經濟與社會發展納入整個國民經濟與社會發展全局之中進行通盤籌劃，綜合考慮，以城鄉經濟社會一體化發展為最終目標，統籌解決城市和農村經濟社會發展中出現的各種問題，打破城鄉界線，優化資源配置，把解決好“三農”問題放在優先位置，實現城鄉共同繁榮。因此，探討城鄉產業的融合發展，推動城鄉經濟社會資源有效配置，促進城鄉經濟協調發展，改變目前城鄉產業分離的現狀，推進城鄉產業的融合，對城鄉統籌發展的探索具有重要意義。

由于我國長期實行重工輕農政策，導致產業結構發展不協調，突出表現為：一是農業基礎脆弱，農村實際勞動力緊缺，生產效率和經濟效益低下；二是工業整體素質不高，技術水平、產品質量和檔次低，競爭力不強；三是服務業發展滯后，無法滿足經濟發展和人民生活需要，四是三個產業孤立發展，聯系不夠緊密，沒有形成相互促進的良好局面。推進我國產業結構的優化升級必須實行城鄉聯動，統籌城鄉相關產業的發展，加強產業融合。無論是加強農業還是提高工業或發展服務業，都不可能僅靠城市或農村就能單獨完成。因此統籌城鄉產業發展，實現產業融合是實現我國產業結構優化升級的重要途徑。主要可以從以下幾個方面入手：

一、推進產業融合，優化產業結構和空間布局。

統籌城鄉產業發展，難點在農村，必須以城鄉產業融合發展為導向，形成工業反哺農業，城市支持農村的新局面。產業融合的關鍵在于發展現代農業，使農業向著集約化、工業化的方向邁進。統籌城鄉產業發展，需要強化三個產業的內在聯系、完善三個產業間的布局，形成城鄉產業相互促進、互利共贏的格局。具體措施為：

（一）以第三產業為紐帶，緊密聯系城鄉，通過技術革新，發揮城市勞動密集型產業的競爭優勢，創造新的就業空間，為剩余勞動力提供就業機會，緩解就業壓力。

（二）通過產業融合，走出農民單純提供純原始的農產品原材料，收益微薄的困境。向農產品的加工、銷售、服務一體化方向延伸，形成一個以市場為導向，區域化布局、專業化生產、一體化經營、社會化服務和規范化管理的新系，利用城市信息發達的優勢，為農產品構建銷售平臺，使農產品通過自身塑造品牌，進行農產品深加工，提升農產品的價值。

（三）優先發展有利于城鄉產業融合的項目，使城鄉產業形成利益共同體。以產業鏈條為主導在區域經濟范圍內集中配置，使城市產業資本持續投入農業，整合城鄉資源，做到優勢互補，有效地解決農業發展資本不足、城市勞動密集型產業勞動力缺乏等問題。

二、三產業相互帶動，激活農村自身發展潛力。

（一）大力建設農村基礎設施，為深化產業融合做好基礎保障。農村基礎建設大量消化了工業產品和勞動力，加快了資金流通，既拉動了消費，為農業、服務業的發展打下了堅實基礎，又促進了產業融合。

（二）因地制宜，加大科技投入，發展適合當地的特色農業。農產品的多樣性以及地域性，為發展當地特色農業打開了一個市場。打造當地特色農業可以從以下幾點入手：

1、提煉特色產品特征，確定宣傳主題，加大宣傳力度，在社會營造廣泛影響，為打開市場做好充分準備。

2、注重自身品質，以優良的品質打動消費者，在社會中形成良好輿論。

3、以優質的服務，造就良好的口碑，實現可持續發展。

（三）以農副產品加工業為城鄉經濟結合點，推進城鄉產業穩步、協調、可持續發展。

農副產品加工業在促進農業產業結構調整，推動農村剩余勞動力向非農產業轉移，解決農產品增產不增收的問題，增加農民收入，加快城鄉產業融合，實現農業工業化、現代化等方面起著非常重要的作用，在統籌城鄉產業發展中起著關鍵作用。

1、農副產品加工業具有較強的產業融合性。農副產品加工業連接著城鄉居民的最終消費。農副產品加工產品的用途在不斷增加，所應用的行業和領域不斷擴展，它的發展能推動相關產業的發展。同時，農副產品加工業的發展可以有力的推動工業反哺農業，機器制造業為農副產品加工業的發展提供設備，吸引一部分農民返鄉就近就業，有效避免了資源浪費。

2、農副產品加工業方式靈活，延伸空間大。各地根據市場需求，調整本地農業產業化項目、農副產品加工的等次、程度和種類，形成自己的最有優勢和特色的產業體系。發展農副產品加工業，可以利用就近加工原則，大大節省成本，比如農副產品具有數量大、份量重、易腐爛等性質，在原料產地就地加工，可以減少損耗和運輸費用。

3、發展農副產品加工業，推動城鎮產業集約化建設。土地承包責任制形成的千家萬戶分散式經營模式，已經無法適應現代農業的需求，產業的規模化、集中化管理勢在必行，產業的集約化增強了自身競爭力，而且對周邊農村和鄉鎮具有較強的輻射能力，促進農村產業結構調整和經濟起飛，實現農業和城鎮產業集約化建設相互協調，互利共贏。

第四篇：深化城鄉統籌發展的思考

關于加快我市城鄉統籌發展的幾點思考

近年來，我市縣域經濟發展態勢趨好，同時在協調城鄉發展方面做了大量的工作，尤其在城市建設、項目建設、道路建設、新居民點建設等方面，取得了十分顯著的效果。為我市的“兩個率先”奠定了堅實的基礎。但是我們不得不承認，目前的城鄉經濟發展還很不平衡，仍處于“農業不強、工業不壯、第三產業未真正形成特色與支柱、農產品商品化程度低”的狀況，農民增收、失地農民保障、環境衛生、文化教育等公共服務設施落后等問題依然存在。現就加快我市城鄉統籌發展提幾點建議：

一、進一步完善城鄉發展規劃，優化統籌城鄉布局

根據各鄉鎮不同的區位和資源狀況，制定完善城鄉產業統籌發展規劃，優化生產力布局，明確城鄉產業發展方向。堅持突出重點、整體推進，加快推進沿江經濟帶建設，充分發揮沿江地區資源優勢，結合現有產業基礎，引進培育低碳環保的好項目，改善城鄉居民生活質量。

在總體規劃和城鎮體系規劃指導下，注重城鄉規劃的可操作性，規劃、國土、環保等部門要按照各自職能，嚴格審批程序，避免顧此失彼。高效整合土地資源，促進城市和農村在產業布局、規劃統籌、資源配置等方面有機融合，加快城市化、工業化進程，大量地把農民轉移到二、三產業上來，轉移到城鎮來。

目前，我市城市發展總體規劃、土地利用規劃已批復，國民經濟和社會發展“十二五”規劃即將啟動。要抓住有利時機，著力創新空間開發形式，促進城鄉互動發展共同繁榮。城鄉統籌規劃要與城市總體規劃、土地利用規劃和經濟社會發展規劃實現“四規疊合”，確保一張藍圖繪到底。

二、推進城鄉統籌建設必須由政府主導，實行市場化運作 促進社會事業發展要強化政府的社會管理和公共服務職能。要大力實施“城鄉清潔工程”。鑒于目前我市尤其是鄉、鎮、村環境衛生不佳的實際情況，要建設最宜人居的城市，就急需實施一項“城鄉清

1潔工程”。要加強宣傳，廣泛動員城鄉群眾從自己做起，共同營造清潔美好城鄉環境。要從治理臟、亂、差入手，建立完善城鄉日常保潔體系，垃圾收運、處理體系，加大排水系統和污水處理設施建設力度，加大農村改水、改廁工作力度，以不斷改善城鄉環境。清潔工程的重點是加強農村環境衛生和垃圾整治工作。可嘗試在有條件的村建立清潔衛生專項經費，資金由全體村民分攤，將村里的衛生清潔工作以招投標的方式承包給專人負責。年終由市里進行考核驗收，對搞得好的，政府可以以獎代補的方式參照城市路面保潔5000㎡/人、月工資500元的標準給予補貼。

三、探索建立城鄉統一的社會保障制度

在穩定傳統家庭養老保障基礎上，建立城鄉銜接公平統一的農民社會保障體系，使農民在失業、醫療、生活等方面享有與城鎮居民平等到的權利，逐步縮小城鄉社會保障差距，提高農村社會化養老水平。建立健全農村社會救助工作機制，完善以城鄉低保為基礎，以幫困助學、幫困助醫、幫困建房三大救助工程為支撐，其他專項救助、臨時性救助和社會幫扶的社會救助體系，切實保障農村困難群眾的基本生活。

四、農業適度規模化經營，提升輻射帶動能力

在積極扶持“鋪天蓋地”的中小企業的發展的同時，要進一步做大做強我市的支柱產業和新興產業，培植“頂天立地”的龍頭企業，走可持續發展道路。農業適度規模化經營，在高效、外向、生態、品牌上下功夫，按照集中、集聚、集約發展的要求，切實轉變農業發展方式。推進特色農業建設。加快發展生豬、家禽標準化規模養殖場、水產健康養殖示范區，抓好設施農業和規模種養關鍵環節。建成一批以農產品加工為主導、工農一體化的高效農業規模生產和加工基地。發展農副產品精深加工業，從而調整優化農村經濟結構，延長產業鏈，提高農產品附加值，轉移富余勞動力、增加農民收入，加快農業產業化。

支持企業下鄉入村進行農業規模化、產業化生產經營和聯建新農村；要加大扶持力度，培育農業龍頭企業新亮點；要緊緊圍繞龍頭企業，采取公司加基地、基地連農戶形式，或依托農村合作經濟組織，立足“一鄉一業，一村一品”，加速形成鄉鎮特色產業片區，實現小生產與大市場的對接；要增強品牌意識，積極整合品牌，進一步做優、做大、做強既有農產品的生態品牌。

五、增強經濟市場化意識，縮小我市城鄉差距

探索建立更加靈活的土地制度，鼓勵和引導農民按照“依法、自愿、有償”原則，對農民的承包經營權實行量化入股，以股權形式實行有償流轉，搞活土地存量資產，提高土地產出率，實現農業產業化、規模化和集約化經營，為農民離土離鄉創造條件。允許農村集體經濟組織采用以土地入股方式參與項目的開發建設，探索將農村集體土地收益用于農村基礎設施建設。改革征地制度，完善征地程序，積極探索建立土地收益分配新機制，嘗試建立明確土地權屬的體制機制，切實解決好土地被征占農民的社會保障和就業問題，使農民“失地不失業，失地不失利”。

根據我市工業發展水平較快的特點，必須將以工補農，發揮政府的主導和引導作用，促使農民增收，加大農村勞動力培訓轉移力度，培養他們的一技之長，以適應工業化、城市化給他們帶來的就業沖擊，解決他們的民生問題。實現城鄉經濟社會的協調發展，必須努力促使廣大農村剩余勞動力向城市轉移。要轉得出、留得住，使農民真正變成“居民”。

二○一○年五月二十六日

第五篇：統籌城鄉發展的公共政策思考

統籌城鄉發展的公共政策思考

摘要：統籌城鄉發展是一項具有戰略意義的重大事項，包含著豐富的涵義。本文通過分析統籌城鄉發展的內涵，列舉近年來我國在統籌城鄉發展中出現的主要問題，提出了統籌城鄉發展應該堅持的道路和采取的公共政策，為實現城鄉經濟社會協調發展和最終達到城鄉融合創造條件。

關鍵詞：統籌；城鄉發展；二元結構

一、概述

統籌城鄉發展是城市化發展的最高階段，是城市化水平和生產力發展到一定水平城鄉融合的表現。從理論上來說，“統籌城鄉經濟社會發展是相對于城鄉分割的‘二元經濟結構’而言的”。我國自建國以來，基本上采取城鄉分治政策，以城市和市民為中心，實行工業優先發展戰略，制定各項政策的出發點也往往是先工業后農業、先城市后農村、先市民后農民，在制度上基本形成了“重城市輕農村”的二元結構體制。隨著我國經濟飛速發展，城鄉矛盾逐漸顯露出來。面對社會發展中城鄉之間的問題和隱患，黨的領導人提出了統籌城鄉發展的戰略思想。統籌城鄉發展的內容很寬泛，不僅僅指通常意義上的經濟發展，還包括政治、文化、教育、制度、社會生活與社會保障等諸多方面，其內容涵蓋了物質文明、政治文明、精神文明、生態文明、社會文明等方面。城鄉一體化的出發點在于城與鄉兩方面都發展，并非只強調鄉村向城市靠攏，也強調城市向鄉村靠攏。因此，農村服務城市、城市反哺農村都是非常必要的。這就要求我們破除傳統固定思維模式，自覺的把城市與農村當做一個整體來對待，這樣不僅可以有效的利用城市和農村的各項資源，還可以在全盤考慮的情況下對環境、資源做出合理的保護，以實現城鄉居民收入的同步提高、人與自然的和諧發展、資源的有效利用，最終走上可持續發展之路。

二、統籌城鄉發展存在的問題

（一）城鄉居民收入差距過大。

統籌城鄉發展的一個重要指標就是縮小城鄉間的收入差距，而我國城鄉居民的收入一直都存在較大差距。盡管農業稅的廢除和近年來一系列惠農政策的實施在一定程度上促進了農民增收，但農民增收速度仍然低于城鎮居民收入的增長速度，所以城鄉居民收入增長的相對差距和絕對差距仍在擴大。近年來，城鎮居民收入比農村居民收入多3倍以上，從2008年開始，城鄉居民絕對額的收入差距擴大至上萬元，2012年城鄉居民收入差距多達16648元。以上數據都是以可支配收入來講的，不包括住房、教育、醫療等因素。可以說，盡管國家采取了農民增收等一系列措施，也特別重視“三農”問題，但事實上，這些問題并未得到根本性的解決，而城鄉收入差距還在持續拉大。

（二）城鄉之間社會管理體制方面存在差距。

盡管城鄉居民在法律地位上是平等的，在情理上對于城鄉居民的管理也應該是公平公正的，但我國直到目前為止依然實行的是城鄉分治。從此，我國有了“城里人”和“鄉下人”的區分，這種不平等表現在很多方面，最突出的莫過于戶籍制度，我國的戶籍制度導致了城鄉居民身份的不平等。相應的，城鄉之間的勞動就業體制、社會保障體制等也極不平等，城里人享有的很多優惠政策，都不能普及到農村和農民頭上。雖然改革開放國家對農村人口的戶籍限制開始松動，很多農村人口擁有了城市戶口，但大多是農村出身的高素質人才，多數人依然望塵莫及。而且，由于傳統觀念的慣性思維作怪，“重城輕農”的觀念根深蒂固，農村發展依然受到忽視和限制。

（三）城鄉社會事業發展嚴重失衡。

在教育方面，我國農村師資力量薄弱，教育水平較低，學生入學率和升學率相對城市要低很多，人均受教育的水平也遠遠低于城市。基礎教育是社會文明的基礎，然而“義務教育”對很多農民子女來說，難以為繼。目前，教育支出仍然是農民開支中僅次于生活費的第二大因素，全國平均而言，每個小學生一年的各種費用在500元左右，初中生則在1000元左右，這對于農民家庭而言，難以承受。據稱，城鎮高中、中專、大專、本科、研究生學歷人口的比例分別是鄉村的3.4倍、6.1倍、13.3倍、43.8倍、68.1倍。全國現有800萬文盲，90”在農村”。

在醫療衛生方面，農村顯得更為薄弱和落后，農村的醫療人員少且素質總體

不高，醫療條件差。近年來，全國各地開始向農村覆蓋合作醫療網絡，但到目前為止，醫療網絡依然沒有徹底解決農民看病難的問題，很多偏遠山區的人們甚至不能享受及時有效的醫療服務。其他文化娛樂設施的建設更是不能與城市相比。

（四）農村勞動力轉移與城市化水平之后的矛盾。

要縮小城鄉差距，從根本上解決“三農”問題，實現城鄉全面、協調發展，必須加快農村勞動力向城市的轉移，減少農民的數量。雖說理論上轉移農村勞動力是必然趨勢，但結合城市的實際情況，實施起來卻有很大困難。我國農村人口數量龐大，城市經濟發展的增速水平根本無法吸收如此龐大的勞動力隊伍。而且，由于農村教育的落后，多數剩余勞動力都沒有受過良好的教育，素質普遍不高。而我國經濟發展對人才的需求越來越趨向于高水平、有良好教育和技能的勞動力，大多數農村勞動力根本無法達到標準和要求。這使得大量農村勞動力沒辦法轉移，被迫附著在本不需要大量勞動力的土地上。

三、采取切實措施促進城鄉統籌發展

（一）構建有利于農村發展的公共財政體制。

在城鄉分治的二元社會結構中，我國農民、農村和農業為國家現代化、城市化的發展作出了巨大的貢獻。但是，他們長期沒有享受到工業化和城市化帶來的成果。因此，必須按照城鄉統籌經濟社會發展的要求，堅持“多予、少取、放活”的方針，將農村公共產品的供給納入各級財政負擔的范圍，完善農村公共財政體制，支持農村、農業的發展。規范中央、省、市、縣轉移支付制度，加大對鄉鎮財政轉移支付力度。因鄉鎮財政是整個財政的基礎，錢少事多，在體制調整過程中，財力分配應適度向鄉鎮財政傾斜，完善鄉鎮公共財政收入體系，以從根本上解決農村公共開支財力不足的問題。

（二）深化就業與戶籍制度改革，建立城鄉一體化的勞動就業體系。

要打破城鄉分割的就業制度和戶籍制度，取消一切限制農民進城的歧視性政策，建立城鄉平等的就業制度和戶籍制度，擴大農民就業渠道。堅持就地城鎮化和就地就業為主的方針，充分發揮區域塊狀經濟對吸納農村勞動力就業的巨大作用，把工業園區與城鎮新區建設結合起來，把產業集聚與人口集聚結合起來，增強區域塊狀經濟和城鎮吸納農村勞動力的能力，促進農民進城務工經商和安居樂

業。以提高農村勞動力就業率為重點，實現城鄉勞動力平等就業，加強農村勞動力就業培訓，引導農業勞動力向第二、第三產業轉移，促進農村居民勞動就業者能享有城鎮居民勞動就業者同等的權利和義務，加快推進城鄉勞動就業一體化。

（三）加快發展農村社會事業，培養推進社會主義新農村建設的新型農民。

1、加快發展農村義務教育。著力普及和鞏固農村九年制義務教育。2006年對西部地區農村義務教育階段學生全部免除學雜費,對其中的貧困家庭學生免費提供課本和補助寄宿生生活費, 2007年在全國農村普遍實行這一政策。繼續實施國家西部地區“兩基攻堅”工程和農村中小學現代遠程教育工程。建立健全農村義務教育經費保障機制,進一步改善農村辦學條件,逐步提高農村中小學公用經費的保障水平。加強農村教師隊伍建設,加大城鎮教師支援農村教育的力度,促進城鄉義務教育均衡發展。

2、積極發展農村衛生事業。積極推進新型農村合作醫療制度試點工作,從2006年起,中央和地方財政較大幅度提高補助標準,到2008年在全國農村基本普及新型農村合作醫療制度。各級政府要不斷增加投入,加強以鄉鎮衛生院為重點的農村衛生基礎設施建設,健全農村三級醫療衛生服務和醫療救助體系。有條件的地方,可對鄉村醫生實行補助制度。建立與農民收入水平相適應的農村藥品供應和監管體系,規范農村醫療服務。增加農村衛生人才培養的經費預算,組織城鎮醫療機構和人員對口支持農村,鼓勵各種社會力量參與發展農村衛生事業。

（四）統籌城鄉就業政策，加快農村勞動力的流動和轉移。

按照農村全面小康社會目標, 21 世紀頭20年,我國需要將l12億左右的農業勞動力轉移到非農產業,每年轉移600萬人以上;按鄉鎮企業的就業成本測算,新增一個就業崗位需要新增投資2萬元左右,每年需要新增1200億元的投資才能創造足夠的就業機會。因此,農村勞動力就業壓力非常大。為此,一要統籌城鄉就業政策,將農村勞動力就業納入國家整體就業規劃,把積極的財政政策與積極的就業政策結合起來。二要積極調整產業布局,重視勞動密集型制造業的發展,積極扶持鄉鎮企業,再創農村非農產業輝煌,努力創造就業機會。三要大力開展對農村勞動力的職業技術培訓,增強農村勞動力自就業能力。

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