第一篇：進(jìn)一步改革土地制度事關(guān)我國長遠(yuǎn)發(fā)展

進(jìn)一步改革土地制度事關(guān)我國長遠(yuǎn)發(fā)展

劉守英

《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：十六大以來，土地在中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中扮演著舉足輕重的角色，尤其是城鎮(zhèn)化進(jìn)程與土地息息相關(guān)，那么，這些年來我國的土地管理制度為中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展都發(fā)揮了哪些特殊作用？

劉守英：十年來，我國國內(nèi)生產(chǎn)總值年均實(shí)際增長10.7%，經(jīng)濟(jì)總量占世界的份額從4.4%提升到10%，城鎮(zhèn)化率快速提高，2011年超過50%，土地資源的有效保障，為經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)快速發(fā)展提供了重要?jiǎng)恿ΑＭ恋刭Y源的市場化配置改革功不可沒。

20世紀(jì)90年代末至今。中國經(jīng)濟(jì)的高增長，靠高速的工業(yè)化和快速的城市化兩個(gè)引擎拉動(dòng)，土地成為這兩個(gè)引擎的杠桿。地方政府通過低價(jià)征用農(nóng)民土地，以創(chuàng)辦園區(qū)，通過土地的協(xié)議出讓，避開了我國土地資源稟賦不足可能造成的工業(yè)用地成本上升；與此同時(shí)，沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，尤其是珠三角和長三角成為中國經(jīng)濟(jì)高速成長的主角，這些地區(qū)大量集體建設(shè)用地進(jìn)入市場，保證了農(nóng)民以集體土地參與工業(yè)化進(jìn)程。雙軌并行的工業(yè)化，支持了中國作為世界制造工廠的形成。

進(jìn)入新世紀(jì)以后，中國城市化進(jìn)程大大加快。面對(duì)城市建設(shè)的巨額資本需求，土地資本化起了非常重要的作用。利用對(duì)土地一級(jí)市場的掌控和經(jīng)營性用地的市場化出讓，依靠土地出讓收入和土地抵押融資，促進(jìn)國有土地從資源向資產(chǎn)以及資本轉(zhuǎn)化，推動(dòng)了快速的城市化。2000年以后，中國土地使用制度改革進(jìn)一步深化，尤其是2002年以后對(duì)經(jīng)營性用地實(shí)行“招拍掛”制度，將土地的功能從傳統(tǒng)的生產(chǎn)和生活功能，拓展到資本功能，帶來巨大的乘數(shù)效應(yīng)。一方面，土地的資本化，使地方政府財(cái)政能夠獲取土地增值的最大化收益，并以最大化的土地

出讓收入保證城市建設(shè)資金，以商住用地出讓價(jià)格最大化來實(shí)現(xiàn)城市政府資金的平衡。另一方面，通過建立政府融資平臺(tái)，以政府財(cái)政信用為擔(dān)保，以土地為主要抵押品，換取銀行資金，加大對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資。土地制度改革所釋放的土地紅利，為經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供了巨額土地增值收益，促進(jìn)了城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展。

《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：這種以地謀發(fā)展的模式在帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)快速增長的同時(shí)，其弊端也日益顯現(xiàn)，不可持續(xù)。這種模式的問題主要體現(xiàn)在哪些方面，給中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了哪些風(fēng)險(xiǎn)？

劉守英：這些弊端在經(jīng)濟(jì)上主要表現(xiàn)為，地方政府的經(jīng)濟(jì)增長過于依賴土地；地方政府收入過于依賴土地出讓收入和與城市擴(kuò)張相關(guān)的建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)稅收；城市建設(shè)過于依賴土地出讓和土地抵押融資。這種高度依賴土地的增長方式，形成地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、中央銀行金融風(fēng)險(xiǎn)，也放大了宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)。

1997年以來，中國地方政府性債務(wù)規(guī)模逐年增長。1998年和2009年債務(wù)余額分別比上年增長48.20%和61.92%。2010年的債務(wù)余額比上年增長18.86%。國家審計(jì)署公布的債務(wù)余額為10.7萬億元債務(wù)余額，約占2010年GDP的26.9%。再加上名義指標(biāo)表示的公共部門債務(wù)(約相當(dāng)于GDP的20%)和政策性金融機(jī)構(gòu)發(fā)行的金融債券等(約相當(dāng)于GDP的6%)，中國總體的公共部門債務(wù)率應(yīng)在50%-55%。

地方債務(wù)的局部情況更不容樂觀，不均衡、不可持續(xù)的問題十分突出。2010年底，東部11個(gè)省(直轄市)和5個(gè)計(jì)劃單列市政府性債務(wù)余額53208.39億元，占全國總地方債務(wù)比49.65%；中部8個(gè)省政府性債務(wù)余額為24716.35億元，占23.06%；西部12個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)政府性債務(wù)余額29250.17億元，占27.29%。

2010年底，中國東部地區(qū)加計(jì)劃單列市、中部地區(qū)和西部地區(qū)，負(fù)債率分別是19.2%、24.2%和36.4%。正如政府貸款主要靠土地一樣，抵押土地已成為政府償債的最重要來源，地方的債務(wù)償還對(duì)土地出讓收入的依賴較大。據(jù)審計(jì)署調(diào)查，2010年底除54個(gè)縣級(jí)政府之外，全部省級(jí)和市級(jí)政府以及絕大多數(shù)縣級(jí)政府均有政府負(fù)債，且承諾用土地出讓收入作為償債來源的債務(wù)為25473.51億元，占地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)額的比重為37.96%。一旦各地土地出讓收入下降，地方政府的償債能力就會(huì)快速枯竭。

地方政府為了進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，紛紛成立各類融資平臺(tái)，利用手中收儲(chǔ)的國有土地作為抵押品，從銀行獲得巨額貸款。目前地方融資平臺(tái)已形成“土地抵押——獲取貸款——土地收儲(chǔ)——土地抵押”循環(huán)。審計(jì)署調(diào)查結(jié)果表明，截至2010年底，融資平臺(tái)公司政府性債務(wù)余額49710.68億元，占地方政府性債務(wù)余額的46.38%。地方各級(jí)政府已支出的債務(wù)余額中，用于土地收儲(chǔ)的就有10208.83億元，占10.62%。

從地方政府性債務(wù)資金的來源情況看，銀行是最大的資金供給者。2010年底，銀行貸款總額84679.99億元，占到地方政府性債務(wù)資金的79.01%。其中，負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)中銀行貸款有50225億元，占比為74.84%。

在決定中國宏觀經(jīng)濟(jì)周期性波動(dòng)的因素中，除了固定資產(chǎn)投資和貨幣供應(yīng)量等變量外，土地供應(yīng)和以地融資的影響也日益顯著。2002-2010年間，國有建設(shè)用地增幅跟當(dāng)年的名義固定資產(chǎn)投資增幅有比較一致的趨勢(shì)。如果當(dāng)年的國有建設(shè)用地供應(yīng)量減少，或者增幅下降過快，會(huì)導(dǎo)致下一年許多投資項(xiàng)目無法“落地”，固定資產(chǎn)投資增幅會(huì)受到很大影響。反過來，如果國有建設(shè)用地供應(yīng)很充足，固定資產(chǎn)投資增幅會(huì)較快上升。

由于土地指標(biāo)由中央政府控制，宏觀經(jīng)濟(jì)過熱時(shí)期，中央政府除了收緊“銀根”外，還會(huì)同時(shí)收緊“地根”，即減少全國的新增建設(shè)用地供應(yīng)量，甚至采取“凍結(jié)批地”、“中止土地審批權(quán)”等行政性調(diào)控手段。同樣，宏觀經(jīng)濟(jì)刺激階段，中央政府在采取擴(kuò)張性貨幣政策的同時(shí)，還會(huì)放松“地根”，大幅增加新增建設(shè)用地的供給量。

從實(shí)施效果來看，土地參與宏觀調(diào)控事實(shí)上放大了宏觀經(jīng)濟(jì)的波動(dòng)性。1997年國家宣布在全國范圍內(nèi)凍結(jié)供地一年，這同緊縮性的貨幣政策一起，加劇了1998-2001年的通縮。2002年起，每年新增建設(shè)用地?cái)?shù)量迅速上升，2001年全年批準(zhǔn)新增建設(shè)用地是428萬畝，2002年上升至722萬畝，2004年和2006年分別是845萬畝和771萬畝。寬松的“地根”，加上積極的貨幣政策，2007年出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)過熱現(xiàn)象。

《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：在未來10年甚至更長的時(shí)間，中國仍將處于工業(yè)化、城市化快速發(fā)展階段。隨著工業(yè)化城鎮(zhèn)化的加速，土地利用也將進(jìn)入農(nóng)地非農(nóng)化高峰期、土地供求極度不平衡期。那么，如何才能正確處理好土地利用和發(fā)展的關(guān)系？

劉守英：正確處理人與土地、土地與其他資源、人與人之間的關(guān)系，事關(guān)社會(huì)穩(wěn)定與和諧。必須推進(jìn)土地制度改革，根本改變以地謀發(fā)展模式，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧發(fā)展。

第一，平等保護(hù)土地產(chǎn)權(quán)。構(gòu)建以保護(hù)和保障農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)為核心的土地權(quán)利和法律體系。由中央政府統(tǒng)一進(jìn)行覆蓋所有土地資源的確權(quán)、登記、頒證，確認(rèn)土地所有者和土地使用者的土地權(quán)屬關(guān)系，為保障土地財(cái)產(chǎn)權(quán)、便利土地權(quán)利交易提供基礎(chǔ)性制度服務(wù)。賦予集體所有土地與國有土地同等的占有、使用、收益和處分權(quán)，對(duì)兩種所有制土地所享有的權(quán)利予以平等保護(hù)，實(shí)現(xiàn)憲法和相關(guān)法律保障下的同地、同權(quán)。逐步實(shí)行對(duì)失地農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的公平補(bǔ)償，以被征地的市場價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償為最終目標(biāo)。尊重和保護(hù)被征地農(nóng)民在征地中的話語權(quán)和談判權(quán)。

第二，確認(rèn)不同主體土地平等進(jìn)入權(quán)。以用途管制為唯一的準(zhǔn)入制度。打破目前因城市和農(nóng)村的區(qū)別，對(duì)圈內(nèi)圈外土地按不同所有制準(zhǔn)入的政策。制定城市增長線，明確土地國有的范圍為建成區(qū)。新增建設(shè)用地用于非農(nóng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的，除為了公共利益目的征用外，可以保留集體所有。

第三，重構(gòu)平等交易的土地市場。建立公開、公正、公平的統(tǒng)一交易平臺(tái)和交易規(guī)則，實(shí)現(xiàn)主體平等、市場交易決定供求和價(jià)格形成的土地市場。活躍土地二級(jí)市場，促進(jìn)土地抵押、租賃、出讓市場的發(fā)展和完善。

第四，將國有土地經(jīng)營的職能從土地管理機(jī)構(gòu)剝離。明確土地管理部門是隸屬于國土部的土地行政管理機(jī)構(gòu)，行使所轄行政區(qū)域內(nèi)所有土地的行政管理職能。地方政府是受國務(wù)院委托的國有土地所有者代表，行使所轄行政區(qū)域內(nèi)國有土地占有、使用、處置、收益各項(xiàng)權(quán)能，包括對(duì)農(nóng)村土地的依法征用、征收和對(duì)國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓等部分經(jīng)營職能。地方政府土地經(jīng)營職能不再由土地管理行政機(jī)構(gòu)行使，而是由政府委派專門的機(jī)構(gòu)來履行，也可以參照國有企業(yè)改革的經(jīng)驗(yàn)，成立專門的國有土地公司等經(jīng)濟(jì)組織。這些經(jīng)濟(jì)組織作為市場主體，按照統(tǒng)一的市場規(guī)則，接受政府的調(diào)控和監(jiān)管。

第五，規(guī)范國有土地出讓收益管理和監(jiān)督使用。明確國有土地經(jīng)營收益不能成為政府財(cái)政的當(dāng)期盈余。專司土地經(jīng)營的機(jī)構(gòu)獲得的國有土地出讓收益，應(yīng)進(jìn)入與政府財(cái)政相分離的專門賬戶，由專門機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理。土地出讓收益的使用應(yīng)經(jīng)過本級(jí)人民代表大會(huì)審批。

第六，進(jìn)行土地、財(cái)政、稅收、金融綜合配套改革，明確下一個(gè)發(fā)展階段土地在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的功能，厘清土地利益在土地所有者、土地經(jīng)營者和政府之間的規(guī)則。改革土地財(cái)政，完善土地增值稅，規(guī)范土地融資機(jī)制，實(shí)現(xiàn)土地增值收益的公平分配，改土地漲價(jià)歸政府和開發(fā)商為歸社會(huì)。

第二篇：事關(guān)長遠(yuǎn)發(fā)展的重大問題梳理情況統(tǒng)計(jì)表和干部作風(fēng)方面梳理情況統(tǒng)計(jì)表（模版）

事關(guān)長遠(yuǎn)發(fā)展的重大問題梳理情況統(tǒng)計(jì)表

單位領(lǐng)導(dǎo)（簽字）：賈素琳填表人：牛俊杰

干部作風(fēng)方面的主要問題梳理情況統(tǒng)計(jì)表

單位領(lǐng)導(dǎo)（簽字）：賈素琳填表人：牛俊杰

注：要以“三反一剎”為重點(diǎn)，查清并梳理出干部作風(fēng)方面的主要問題及表現(xiàn)形式，填寫此表。

事業(yè)群眾利益的具體問題梳理情況統(tǒng)計(jì)表

單位領(lǐng)導(dǎo)（簽字）： 賈素琳填表人：牛俊杰

注：要以群眾所思所盼為重點(diǎn)，查清并梳理出事關(guān)群眾利益的具體問題，填寫此表。

第三篇：三項(xiàng)制度縱深改革促國企長遠(yuǎn)發(fā)展

三項(xiàng)制度縱深改革促國企長遠(yuǎn)發(fā)展

課程背景：

“三項(xiàng)制度改革“即”勞動(dòng)、人事、分配”制度改革，講了N多年，可還是”雷聲大，雨點(diǎn)小“，真的是”理想很豐滿，現(xiàn)實(shí)很骨干“，之所以改革推動(dòng)力度不大，根源在于很多國有企業(yè)仍然存在人力資源管理薄弱，體系不完整、績效管理水土不服、平均主義突出、人才進(jìn)易難出、制度化管理水平較低……國有企業(yè)如何在市場激烈競爭中真正實(shí)現(xiàn)國有資本做強(qiáng)做優(yōu)做大呢？新形勢(shì)下國企勞動(dòng)用工如何突破瓶頸與激活體制，如何真正使“勞動(dòng)、人事、分配”三項(xiàng)制度改革落到實(shí)處呢？如何整合現(xiàn)有資源進(jìn)行變革與創(chuàng)新呢？

古老師以過往在大型外企、民企、國企18年的人力資源管理實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)，尤其在具有80年歷史的老國企及集團(tuán)公司從事人力資源管理工作12年，主導(dǎo)企業(yè)2006年“三項(xiàng)制度改革”、2008年“國有控股改制”、2012年“企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)”、2014年“集團(tuán)產(chǎn)業(yè)整合”、“集團(tuán)化人力資源管理”等國企各類成功大事件，借助國企改革春風(fēng)，凡事以結(jié)果為導(dǎo)向，結(jié)合國企實(shí)際過程合法合規(guī)、合情合理，通過盤活人力存量資源為突破口，大膽進(jìn)行國企改革與創(chuàng)新，用戰(zhàn)略眼光和思維方式開啟國企勞動(dòng)用工管理新模式，全方位提升國企管理水平，老國企解除285名員工無一勞資糾紛煥起企業(yè)新生，項(xiàng)目公司從3億營業(yè)收入三年內(nèi)增長為12.6億元，國企改革與創(chuàng)新用事實(shí)和業(yè)績說話，全面提升國企核心競爭力。

課程收益：

1．走出國企傳統(tǒng)人事管理的困局，以全新視野構(gòu)建人力資源管理體系；.人力資本使用如何計(jì)量價(jià)值，高效獲取人力資本，企業(yè)配置高效人力資本目標(biāo)的六部曲； 3.快速掌握新時(shí)代勞動(dòng)用工管理核心要領(lǐng)和各項(xiàng)工具與應(yīng)用； 4．構(gòu)建助推勞動(dòng)用工規(guī)范化管理新體系的要點(diǎn)及具體實(shí)操應(yīng)用。

課程時(shí)間：1天，6小時(shí)/天。（可根據(jù)企業(yè)所需調(diào)整）

課程對(duì)象：企業(yè)高管、人力資源管理人員、中層管理人員及骨干等核心人才等 授課方式：講授+情境模擬+小組討論+分組訓(xùn)練+輔導(dǎo)落地

課程大綱

第一講：新時(shí)代的國企人力資源管理 1．人力資源與人力資本的區(qū)別 2.從人力成本到人力資本的轉(zhuǎn)變 3．人力資本是企業(yè)核心競爭力的源泉 4．阻礙人力資本最大價(jià)值化的因素 5．人力資本促進(jìn)“五力”提升 1）如何增強(qiáng)企業(yè)凝聚力 2）如何提高企業(yè)戰(zhàn)斗力 3）如何增強(qiáng)企業(yè)研發(fā)力 4）如何提高企業(yè)品牌力 4）如何增強(qiáng)企業(yè)競爭力

案例分享：從某企業(yè)的人力資本管理診斷報(bào)告中得出的啟示

第二講：打造人力資本管理新體系

二、人才招聘與內(nèi)部選拔——選才 1．資本時(shí)代組織設(shè)計(jì)與分工方法與工具 2．資本時(shí)代的勝任素質(zhì)模型 3．崗位分析的方法與工具 4．選才策略與企業(yè)發(fā)展策略 5．選才渠道與方法 1）人員甄選錄用要點(diǎn) 2）素質(zhì)模型與人才招聘 6．資本時(shí)代招聘面試實(shí)用技巧

現(xiàn)場實(shí)操：如何實(shí)施資本時(shí)代人才招聘新模式

三、人才培訓(xùn)與職業(yè)發(fā)展——育才 1．資本時(shí)代人才培訓(xùn)與開展規(guī)劃 2．資本時(shí)代的培訓(xùn)需求分析 3．企業(yè)培訓(xùn)開發(fā)與設(shè)計(jì)

4．基于資本時(shí)代的職業(yè)規(guī)劃管理 1）成功實(shí)施職業(yè)生涯管理的策略 2）職業(yè)生涯管理模型 3）組織職業(yè)生涯管理

5．資本時(shí)代核心人才隊(duì)伍的培養(yǎng)

現(xiàn)場演練：如何做好資本時(shí)代人才培訓(xùn)與開發(fā)

四、績效管理與績效評(píng)估——用才 案例研討：如何對(duì)小李進(jìn)行有效輔導(dǎo) 1．資本時(shí)代績效管理實(shí)施黃金法則 2．績效管理的有效工具 3．績效管理大流程

4．常態(tài)的績效溝通輔導(dǎo)與面談 5．績效管理與薪酬激勵(lì)的關(guān)系

五、員工激勵(lì)與輔導(dǎo)技巧——留才 1．企業(yè)戰(zhàn)略決定薪酬激勵(lì)戰(zhàn)略

2．基于資本時(shí)代薪酬體系設(shè)計(jì)流程及操作要點(diǎn) 3．資本時(shí)代薪酬留人策略新四招 4．資本時(shí)代的薪酬調(diào)整與改革

案例：這家企業(yè)薪酬設(shè)計(jì)管理存在哪些問題？

第三講：構(gòu)建相匹配的人力資本管理機(jī)制

一、建立完善的人力資本管理機(jī)制 1．人力資本管理運(yùn)作流程 2．人力資本管理制度體系 3．人力資本管理信息系統(tǒng) 4．人力資本管理權(quán)限分配

二、人力資本管理協(xié)同其他管控 1．共享平臺(tái)管控 2．人力資本信息化管控 3．會(huì)議管控 4．流程管控 5．預(yù)算管控 6．文化管控 7．日常事務(wù)性管控

三、如何實(shí)施真正意義上的人力資本管理 1．明晰公司的發(fā)展戰(zhàn)略 2．改變?nèi)肆Y本管理者的定位 3．中高層管理人員的重視與支持 4．真正成為企業(yè)戰(zhàn)略發(fā)展的HR三支柱 5.人力資本時(shí)代如何實(shí)現(xiàn)逆襲

第四篇：土地用途管制制度在我國發(fā)展

土地用途管制制度在我國發(fā)展

土地是一個(gè)國家領(lǐng)土的最重要構(gòu)成部分，其法律的含義應(yīng)該包括陸地、內(nèi)陸水域、灘涂、島嶼、領(lǐng)海、大陸架等，是任何一個(gè)國家存在的基礎(chǔ)。因?yàn)橥恋刭Y源本身的有限性，不可移動(dòng)性，而其使用價(jià)值具有連續(xù)性，即任何一塊土地的使用價(jià)值一般不會(huì)隨時(shí)間的流逝而消失，并且土地的價(jià)值一般會(huì)隨著時(shí)間的過去，周圍環(huán)境的改善而升值，某一土地的升值又帶動(dòng)周圍地塊的投資。因此國家對(duì)土地的用途就必須制定科學(xué)的管制制度，以充分利用好土地這一有限的珍貴的不可再生的資源。

一、土地用途管制制度在我國的提出

據(jù)統(tǒng)計(jì),1986-1995年農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和災(zāi)毀耕地7000多萬畝，非農(nóng)建設(shè)占用耕地2960萬畝，農(nóng)村宅基地超標(biāo)占用耕地達(dá)5100多萬畝，城市外延不斷擴(kuò)展，違法批地、亂占耕地、浪費(fèi)土地等，全國已有666個(gè)縣人均耕地低于0.5畝，人地矛盾十分尖銳。在耕地總量持續(xù)減少、耕地質(zhì)量明顯下降、人口不斷增長的嚴(yán)峻形勢(shì)下，1997年4月15日中共中央、國務(wù)院聯(lián)合發(fā)布11號(hào)文件《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》，要求加強(qiáng)土地宏觀管理，嚴(yán)格建設(shè)用地審批，嚴(yán)控城市建設(shè)用地規(guī)模，加強(qiáng)土地執(zhí)法監(jiān)督檢查等。扭轉(zhuǎn)了耕地大量減少失衡趨勢(shì)，進(jìn)一步嚴(yán)格建設(shè)用地審批管理，“對(duì)農(nóng)地和非農(nóng)地實(shí)行嚴(yán)格用途管制。” 我國1999年開始實(shí)行土地用途管制制度，以代替原分級(jí)限額審批制度，強(qiáng)化了土地利用總體規(guī)劃和土地利用計(jì)劃的法定效力。

土地用途管制制度是指國家為保證土地資源的合理利用以及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展和環(huán)境的協(xié)調(diào)，通過編制土地利用總體規(guī)劃，劃定土地用途區(qū)域，確定土地使用限制條件，使土地的所有者、使用者嚴(yán)格按照國家確定的用途利用土地特別是要保護(hù)耕地而采取的管理制度。土地用途管制制度是目前世界上土地管理制度較為完善的國家和地區(qū)廣泛采用的土地管理制度。其特點(diǎn)，一是具有法律效力，二是具有強(qiáng)制性。其中，土地按用途分類是實(shí)行用途管制的基礎(chǔ)；土地利用總體規(guī)劃是實(shí)行用途管制的依據(jù)；農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地必須預(yù)先進(jìn)行審批是關(guān)鍵；而保護(hù)農(nóng)用地則是國家實(shí)行土地用途管制的目的，核心是切實(shí)保護(hù)耕地，保證耕地總量動(dòng)態(tài)平衡，對(duì)基本農(nóng)田實(shí)行特殊保護(hù)，防止耕地的破壞、閑置和荒蕪，開發(fā)未利用地、進(jìn)行土地的整理和復(fù)墾；強(qiáng)化土地執(zhí)法監(jiān)督，嚴(yán)肅法律責(zé)任是實(shí)行土地用途管制的保障。

二、土地用途管制制度的在我國的實(shí)施進(jìn)程

進(jìn)入21世紀(jì)來，人增地減矛盾不斷加劇，社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，用地需求仍大幅度增加。土地用途管制制度并未起到明顯的強(qiáng)化作用。據(jù)國土資源部統(tǒng)計(jì)，1996年我國耕地總量是19.51億畝，2002年減少到18.89億畝，凈減少6164萬畝，年均1027萬畝。而同時(shí)人口增加了6000多萬人，平均1000多萬。耕地還面臨總體質(zhì)量惡化、土壤退化、自然災(zāi)害等壓力，僅水土流失一項(xiàng)，半個(gè)世紀(jì)以來，毀掉耕地4000多萬畝，年均100萬畝耕地喪失其利用價(jià)值（水利部統(tǒng)計(jì)）。還有不少基本農(nóng)田因調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)而挖魚塘，種果樹。從2002年到2003年，我國的耕地面積又由18.89億畝下降到18.51億畝，凈減少3806.1萬畝。

2003年以來開展的土地市場秩序的治理整頓，有效遏制了亂占濫用耕地、盲目擴(kuò)大建設(shè)用地規(guī)模的勢(shì)頭。2004年10月，國務(wù)院頒布了《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，把減少土地供應(yīng)作為國家宏觀調(diào)控的重要手段，實(shí)行嚴(yán)而又嚴(yán)的用途管制。國土資源部按照《決定》要求，以強(qiáng)化土地用途管制，突出基本農(nóng)田保護(hù)為重點(diǎn)，認(rèn)真組織開展了新一輪土地利用總體規(guī)劃修編。2005年土地方面的新政策具有很強(qiáng)的延續(xù)性，仍是繼續(xù)落實(shí)最嚴(yán)格的土地保護(hù)政策。根據(jù)2005年《全國土地利用變更調(diào)查報(bào)告》，全國耕地面積18.37億畝，人均耕地1.40畝，耕地面積凈減少的勢(shì)頭明顯減緩。

2006年，全國耕地凈減少的30.7萬公頃(460.2萬畝)中建設(shè)占用共25.9萬公頃(387.8萬畝);2007年盡管由于土地整理復(fù)墾開 發(fā)補(bǔ)充耕地大規(guī)模增加(19.58萬公頃)，然而建設(shè)占用耕地依然達(dá)到18.83萬公頃(282.43萬畝)。然而舊的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制不斷瓦解，新的市場經(jīng)濟(jì)體制逐步建立和完善，社會(huì)的活力由此得以激 發(fā)，經(jīng)濟(jì)得以快速發(fā)展，社會(huì)的轉(zhuǎn)型和治理模式的轉(zhuǎn)變使得地方政府對(duì)土地規(guī)劃和用途管制采取漠視的態(tài)度，并大規(guī)模進(jìn)行農(nóng)地轉(zhuǎn)用才導(dǎo)致耕地流失的加重。

盡管中國現(xiàn)行的土地管理制度支撐起了中國經(jīng)濟(jì)三十年的高速增長，一座又一座美麗而雄偉的現(xiàn)代化城市也在不斷拔地而起，然而健康有序的土地市場并沒有完全建立。政府依然是土地領(lǐng)域資源的惟一供給者和最強(qiáng)勢(shì)的市場參與者;土地法律體系 已經(jīng)初步建立，然而憲法與法律、法規(guī)之間卻沖突不斷，甚至政策還會(huì)不時(shí)替代法律成為土地領(lǐng)域的主要規(guī)范;土地法律和政策的制定已經(jīng)吸納了越來越多的公眾參 與，然而征收征用和拆遷程序中很難聽到公民的聲音，因土地糾紛引起的上訪也日益成為社會(huì)不穩(wěn)定的重要來源。

2008 年召開的十七屆三中全會(huì)作出的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》預(yù)示著執(zhí)政黨深化改革土地制度的決心。其中所確立的“產(chǎn)權(quán)明晰、用途管 制、節(jié)約集約、嚴(yán)格管理”的“十六字”原則不但指明了今后中國土地管理制度的發(fā)展方向，而且必將對(duì)整個(gè)國家法治和憲政建設(shè)產(chǎn)生重大且深遠(yuǎn)地影響。

三、土地用途管制制度存在問題及措施

綜上，我們可以看到，土地用途管制雖然在保護(hù)耕地、保障發(fā)展方面取得了巨大成績，但在實(shí)際實(shí)施過程中，仍然很難得到有效貫徹。主要表現(xiàn)在以下幾方面：

1.違法用地量大。2007年7月12日新聞發(fā)布會(huì)上，在這次監(jiān)察部和國土資源部組織開展的查處土地違法違規(guī)案件專項(xiàng)行動(dòng)中，全國各地共自辦案件2.2萬余件，涉及土地近50萬畝。執(zhí)法監(jiān)察局張新寶局長在2006年4月的新聞發(fā)布會(huì)說，新《土地管理法》實(shí)施以來的七年中，也就是1999年至2005年，全國共發(fā)現(xiàn)土地違法行為100多萬件, 涉及土地面積近500多萬畝。利用衛(wèi)星遙感監(jiān)測對(duì)新增建設(shè)用地進(jìn)行檢查發(fā)現(xiàn)，前幾年違法用地平均占新增建設(shè)用地總宗數(shù)的百分之三十四，有的地方高達(dá)百分之八十以上。從近年新增建設(shè)用地?cái)?shù)據(jù)分析看，其80%是耕地。因此，違法用地，主要表現(xiàn)為違反土地用途管制制度，擅自將耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。

2.違法主體主要是政府。甘部長在今年7月答記者問時(shí)對(duì)當(dāng)前的土地違法作了說明：土地違法主要表現(xiàn)為非法批地、非法占地和非法低價(jià)出讓國有土地。其中，非法占地的案件占所有案件宗數(shù)的80%，非法批地的案件占20%。從涉及違法的用地面積來看，非法批地的案件，占涉及土地面積的80%，主要是地方政府和涉及政府為違法主體的案件，個(gè)人或者企業(yè)違法占地的面積占20%。地方政府應(yīng)該是土地用途管制的執(zhí)行者和維護(hù)者，但卻成為土地違法的主體，而且往往是難以依法查辦、最后不了了之的違法主體。

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3.建設(shè)規(guī)劃并不嚴(yán)格與土地利用總體規(guī)劃相銜接。《土地管理法》規(guī)定：“城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)與土地利用總體規(guī)劃相銜接，城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃中建設(shè)用地規(guī)模不得超過土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模。”據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國城鎮(zhèn)總用地由1991年的2.27萬平方公里增加到2005年的5.62萬平方公里，鄉(xiāng)村居民點(diǎn)用地也由1236萬平方公里增加到14.82萬平方公里。很多城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積在近些年都是成倍增長，城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃更是寬打?qū)捤悖瑹o視土地利用總體規(guī)劃的約束。

4.干部管理體制。在地方財(cái)政吃緊的條件下，對(duì)地方干部的考核仍然主要是經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)。2000年以來，我國經(jīng)濟(jì)增長主要表現(xiàn)為投資拉動(dòng)型增長。地方政府為了促進(jìn)本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長，主要通過增加投資來實(shí)現(xiàn)。一是政府自己舉債投資，二是吸引投資。吸引投資又主要有兩個(gè)手段，一是促進(jìn)房地產(chǎn)市場的繁榮，高房價(jià)以獲取高地價(jià)；二是低地價(jià)吸引工業(yè)投資。在“發(fā)展是硬道理”的干部考核體制下，“和諧”不會(huì)主動(dòng)考慮，靠大量消耗資源的高代價(jià)增長成為必然，政府成為土地違法主體也就在情理當(dāng)中。

5.土地制度。土地公有制條件下的現(xiàn)行產(chǎn)權(quán)制度和征地制度，為這種財(cái)稅體制和干部體制下的各級(jí)地方政府提供了“土地財(cái)政”、“土地經(jīng)濟(jì)”的可能。地方政府本應(yīng)是土地的管理者，國務(wù)院才是國有土地所有者主體，但事實(shí)上它既是管理者又是所有者；加上征地權(quán)的強(qiáng)制性和所有項(xiàng)目的統(tǒng)一征地，使得地方政府可以任意使用轄區(qū)內(nèi)的土地。又由于集體土地所有權(quán)天然地受制于國家所有權(quán)，自身權(quán)能受到很大的制約，無力抵抗政府對(duì)集體土地的侵占。

既然問題已經(jīng)被發(fā)現(xiàn)，那么今后中國土地土地征收征用制度的改革應(yīng)當(dāng)以下四步走。首先，征收征用權(quán)的行使必須克制，即政府必須基于公共利益的需要才可以行使征收征用權(quán)。實(shí)際上，在相關(guān)法律的制定和修改時(shí)，我們可以一方面通過禁止性列舉的方式將一部分非公共利益的事項(xiàng)予以 除，另一方面確定正當(dāng)?shù)某绦騺泶_定“公共利益”更為重要。即便是為了公共利益的需要，政府也不應(yīng)直接動(dòng)用征收征用權(quán)，而應(yīng)在進(jìn)行土地征收征用前先與土地的權(quán)利人進(jìn)行平等協(xié)商，盡量通過市場來購買土地，如果土地權(quán)利人拒絕進(jìn)行協(xié)議或者在合理期限內(nèi)未能達(dá)成協(xié)議，政府可以依法進(jìn)行征收征用。

其次，征收征用權(quán)必須按照正當(dāng)程序的要求來行使。這就要認(rèn)真落實(shí)以聽證制度為核心，以多方參與為價(jià)值取向的程序正義要求，要真正地將被征收征用人看做是國家的主人，看做是法律上“大寫的人”，廣泛吸收公眾參與到 征收征用權(quán)的行使過程中，從而保護(hù)公民的合法權(quán)益，并協(xié)調(diào)社會(huì)各方面不同的利益沖突。

再次，則要按照無正當(dāng)補(bǔ)償便不得征收的原則建立公正補(bǔ)償制度。這里的公正補(bǔ)償是指政府應(yīng)當(dāng)按照市場價(jià)格對(duì)因征收征用權(quán)的行使而造成土地或者房屋損失的公民予以補(bǔ)償，因?yàn)?征收征用權(quán)的本質(zhì)是一種“強(qiáng)制性的交易”而非蠻不講理地強(qiáng)取豪奪。為此，政府不但要要按照城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場上的土地市場價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償，而且應(yīng)當(dāng)廢除城市國 有土地上的“補(bǔ)房不補(bǔ)地”制度和集體土地的“溢價(jià)完全歸公”制度，以土地出讓金的方式壟斷土地增值更應(yīng)該廢除。國家對(duì)于土地的收益和對(duì)于土地市場的調(diào)控應(yīng) 當(dāng)主要通過土地增值稅等稅種的征收來實(shí)現(xiàn)。

最后，我們還應(yīng)當(dāng)看到，城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場，特別是統(tǒng)一的建設(shè)用地交易市場的建立與政府征收征用權(quán)的克制是密切相關(guān)，相互支撐且相得益彰的。只有農(nóng)用地土地流轉(zhuǎn)市場和城

鄉(xiāng)建設(shè)用地交易市場得以建立并健康有序運(yùn)行，政府征收征用權(quán)的行使才能夠得以克制，土地領(lǐng)域的政府腐敗才可能降低，普通民眾才能夠分享到現(xiàn)代工業(yè)和城市發(fā)展所帶來的豐碩成果;而只有政府自覺克制行使征 收征用權(quán)，健康穩(wěn)定的農(nóng)用地流轉(zhuǎn)市場和城鄉(xiāng)建設(shè)用地交流市場才能夠得以建立。否則的話，土地市場的交易主體將因?yàn)槿狈Ψ€(wěn)定的預(yù)期而放棄或減少交易，土地市場也會(huì)因之而不斷萎縮，而那將又是惡性循環(huán)夢(mèng)魘的開始。

綜上所述，我們可以得出這樣的結(jié)論，中國現(xiàn)行的土地管理制度是為了解決工業(yè)化和城市化占用土地而設(shè)計(jì)的。在這一制度邏輯下，決定城市和工商 業(yè)用地供給的是政府而非市場，是政府運(yùn)用行政權(quán)力(包括規(guī)劃、許可、征地、拆遷)，而非市場機(jī)制決定土地的供給。于是，政府得到了權(quán)力租金(土地出讓金)并逐漸患上了“土地財(cái)政依賴癥”，而農(nóng)民和被拆遷戶則被排斥在土地增值的收益之外。土地公有制(包括城市土地國有化和農(nóng)村土地集體化)本來是我們邁向社會(huì) 主義乃至共產(chǎn)主義的優(yōu)勢(shì)，然而它卻越來越“異化”為少數(shù)人牟利的工具，社會(huì)的公平和正義也由此受到質(zhì)疑。

在這個(gè)意義上，我們應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持市場經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)之上，更加注重社會(huì)公平和正義的維護(hù)，更加注重對(duì)于公民土地權(quán)利的保護(hù)。無論是在何種意義上，我們都不應(yīng)當(dāng)忘記這樣一個(gè)常識(shí)：那些買便宜菜，穿廉價(jià)衣的平民百姓對(duì)中國的土地?fù)碛胁豢蓜儕Z的同等權(quán)利。

城市經(jīng)濟(jì)學(xué)論文

城市規(guī)劃091班

徐丹

6001209023

第五篇：我國公證制度的改革與發(fā)展

淺談我國公證制度的改革與發(fā)展

公證是經(jīng)過法律授權(quán)的公證人執(zhí)行權(quán)威性較高的證明類型活動(dòng)，這種證明過程在法律方面給予確認(rèn)，也能夠被稱作是國家證明及國家公證。我國的公證事業(yè)伴隨著改革開放以來社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展也進(jìn)入到一個(gè)新的發(fā)展時(shí)期。但是，隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和生產(chǎn)力水平的不斷提高，我國公證事業(yè)的發(fā)展也遇到了瓶頸，公證行業(yè)在許多方面都呈現(xiàn)出與現(xiàn)代社會(huì)需求不甚切合的態(tài)勢(shì)。因而，公證制度的建設(shè)和完善必須要與如今的社會(huì)新形勢(shì)相結(jié)合，適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不斷與時(shí)俱進(jìn)。

（一）完善我國公證制度立法

根據(jù)我國公證制度實(shí)際情況，在進(jìn)行立法過程中應(yīng)該按照大陸法系國家標(biāo)準(zhǔn)，充分參考公證制度指導(dǎo)理念及設(shè)計(jì)思想，逐步完善我國公證制度立法，并能夠賦予公證制度相關(guān)立法代表我國對(duì)經(jīng)濟(jì)及社會(huì)活動(dòng)進(jìn)行適度干預(yù)權(quán)力，不斷明確公證立法價(jià)值取向，確保社會(huì)和諧穩(wěn)定，為構(gòu)建誠信社會(huì)風(fēng)氣營造良好基礎(chǔ)。

在修改我國民商事法律過程中，可以規(guī)定和國計(jì)民生有直接關(guān)系的重要事項(xiàng)都要經(jīng)過公證，以此來不斷規(guī)范及引導(dǎo)公民的法律意識(shí)。比如可以借鑒其他大陸法系國家法律體系中三類事項(xiàng)必須公證，直接列入我國相關(guān)法律法規(guī)中。并且在立法過程中就應(yīng)該特別說明公證本身的法律效力，一是法定必須進(jìn)行公證的事項(xiàng)而不進(jìn)行公證的，沒有相應(yīng)的法律效力；二是賦予相應(yīng)的公證類型文書直接具有法律效力，能夠作為法定規(guī)定的證據(jù)；三是能夠賦予一些公證類型證明具有強(qiáng)制執(zhí)行力度。同時(shí)也應(yīng)該在立法中明確規(guī)定公證機(jī)構(gòu)本身的性質(zhì)，也就是公益性質(zhì)或是非營利性質(zhì)，主要表現(xiàn)在公證進(jìn)行收費(fèi)和稅收兩個(gè)層面，為社會(huì)效益做出相應(yīng)的共享。

立法應(yīng)該給予公證機(jī)構(gòu)適當(dāng)?shù)淖灾鳈?quán)利及事業(yè)單位法人地位，能夠自由支配公證機(jī)構(gòu)人，財(cái)及其物等資源，能夠獨(dú)立承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任。在相關(guān)規(guī)定中，能夠充分參考法國，德國相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，確保三類必須進(jìn)行公證的事項(xiàng)，在進(jìn)行登記之前必須要通過公證手續(xù)。通過公證機(jī)構(gòu)認(rèn)定合格的，才能夠辦理相關(guān)登記手續(xù)，直接節(jié)省實(shí)體審查的過程。假如公證存在問題，就由公證機(jī)構(gòu)進(jìn)行相應(yīng)的民事賠償。在立法中還要逐步完善對(duì)公證員資格認(rèn)定的問題，合理控制公證機(jī)構(gòu)人員數(shù)量編制，研究分析合理的科學(xué)布局的有效綜合機(jī)制，以實(shí)際情況為主要區(qū)分公證區(qū)域標(biāo)準(zhǔn)，從管理體制上避免利益驅(qū)動(dòng)的影響作用，有效處理公證機(jī)構(gòu)之間出現(xiàn)的惡性不良競爭及公證質(zhì)量不高的問題。

（二）健全和完善公證工作組織體系。

公證活動(dòng)的具體組織者、實(shí)施者是公證機(jī)構(gòu)，公證組織機(jī)構(gòu)的改革是公證改革的重要內(nèi)容。從公證機(jī)構(gòu)組織機(jī)構(gòu)改革的情況來看，公證機(jī)構(gòu)的組織形式既要體現(xiàn)公證的基本屬性，又要能充分滿足社會(huì)各界對(duì)公證服務(wù)的需求和期待。

《公證法》確立了公證機(jī)構(gòu)是依法獨(dú)立行使公證職能、承擔(dān)民事責(zé)任的證明機(jī)構(gòu)的屬性，明確了公證機(jī)構(gòu)的公益性、非營利性，是符合我國公證工作改革和發(fā)展實(shí)際的。公證體制改革應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持方向要明確，不能繼續(xù)模糊公證機(jī)構(gòu)的性質(zhì)和定位，要統(tǒng)一公證機(jī)構(gòu)體制的發(fā)展方向；也不能搞“一刀切”，要根據(jù)各地公證工作發(fā)展實(shí)際，在保障欠發(fā)達(dá)地區(qū)公證機(jī)構(gòu)生存和發(fā)達(dá)地區(qū)公證機(jī)構(gòu)發(fā)展的前提下，區(qū)分具體情況，分步驟推進(jìn)體制改革工作。

對(duì)事業(yè)體制公證處，一是要爭取有利于公證事業(yè)發(fā)展的管理模式。二是要確保事業(yè)體制公證處的人財(cái)物自主權(quán)。公證機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人要按照《公證法》規(guī)定產(chǎn)生，實(shí)行公證處主任負(fù)責(zé)制，進(jìn)一步理順?biāo)痉ㄐ姓C(jī)關(guān)和公證機(jī)構(gòu)的關(guān)系，確保公證機(jī)構(gòu)自主管理權(quán)，依法獨(dú)立開展業(yè)務(wù)。三是要加大保障力度。積極爭取各部門的理解和支持，并實(shí)行相對(duì)靈活的編制管理方式，努力提高公證員辦證積極性。

（三）提高公證工作的公信力。

公證質(zhì)量是公證工作的生命線，是公證公信力的直接體現(xiàn)，公證改革如果忽視公證質(zhì)量，一定是不成功的改革。要把提高公證質(zhì)量，維護(hù)公證公信力作為公證改革的首要目標(biāo)。

一是建立健全質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系。應(yīng)當(dāng)制定發(fā)布各類公證事項(xiàng)的具體辦證細(xì)則，同時(shí)，對(duì)現(xiàn)有的辦證細(xì)則根據(jù)新頒布的法律法規(guī)進(jìn)行清理和修訂，以建立健全全國性的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系。二是完善公證監(jiān)控方式。當(dāng)前，各地公證監(jiān)控的主要方式是進(jìn)行公證質(zhì)量檢查，由于這種檢查主要是事后對(duì)公證卷宗進(jìn)行的抽樣檢查，其覆蓋面及對(duì)公證質(zhì)量的反應(yīng)度都有一定的局限性，建議盡快出臺(tái)公證信息化應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)公證信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和應(yīng)用軟件開發(fā)和推廣工作，把信息化手段應(yīng)用到公證質(zhì)量監(jiān)管過程當(dāng)中，實(shí)現(xiàn)事前預(yù)防、過程控制。三是完善公證質(zhì)量責(zé)任追究機(jī)制，建議司法部制定出臺(tái)公證質(zhì)量事故處理相關(guān)規(guī)定以及公證機(jī)構(gòu)和公證員違反行為處罰辦法，規(guī)范公證質(zhì)量責(zé)任的認(rèn)定、處理和追究。四是建立以辦證質(zhì)量為中心的考評(píng)和收入分配機(jī)制，在公證員考核獎(jiǎng)懲、收入分配制度的制訂過程中，圍繞公證質(zhì)量這一核心，真正將評(píng)先評(píng)優(yōu)、考核獎(jiǎng)懲、收入分配等與公證質(zhì)量掛鉤。

我們應(yīng)該在社會(huì)主義法治的建設(shè)過程中，準(zhǔn)確定位公證制度的法律價(jià)值和地位，從國情出發(fā)，借鑒其他國家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和做法，做好公證制度的立法完善和功能完善，健全和完善公證工作組織體系，加強(qiáng)公證宣傳力度，提高公證工作的公信力，改造我國的公證員隊(duì)伍，提高執(zhí)業(yè)人員的職業(yè)道德和專業(yè)素質(zhì)，使公證制度能夠吐故納新，煥發(fā)出新的生機(jī)和活力，從而更好地發(fā)揮其在社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)中的獨(dú)特作用。