第一篇：土地制度改革新思路和路線圖

土地制度改革新思路和路線圖

黨的十八屆三中全會(huì)召開以后，社會(huì)上不少人受《決定》精神鼓舞，對(duì)土地制度改革產(chǎn)生強(qiáng)烈期許。

幾個(gè)月下來(lái)，一些人（主要是學(xué)者）的期許變成失望，甚至焦慮。他們看到土地制度改革沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的推進(jìn)，聽到一些對(duì)《決定》精神的別樣解讀，擔(dān)心改革被“架空”，甚至懷疑中央對(duì)土地制度改革的思路是否變了。應(yīng)《財(cái)經(jīng)》之約，談?wù)勎覍?duì)如何落實(shí)《決定》精神，實(shí)施有關(guān)改革的看法。

主要障礙

從上世紀(jì)90年代初至今的20多年來(lái)，社會(huì)各界（包括政府）探討土地制度改革，主要集中在征地制度和集體建設(shè)用地入市這兩個(gè)問(wèn)題上。這兩個(gè)問(wèn)題本質(zhì)上是一個(gè)問(wèn)題，或者說(shuō)是一個(gè)問(wèn)題的兩個(gè)側(cè)面。另外，近年對(duì)與這個(gè)問(wèn)題密切相關(guān)的土地財(cái)政問(wèn)題，議論也比較多。

多年的探討，除了理論和觀點(diǎn)的務(wù)虛，土地管理部門和各地方政府還搞了許多改革試點(diǎn)，出臺(tái)不少政策。但是，始終沒(méi)有能從法律、制度層面，取得根本性的突破。

20多年都不能突破，是因?yàn)榇嬖谥容^嚴(yán)重的障礙。一是法律障礙，主要是憲法的有關(guān)規(guī)定；二是思想理論障礙，主要是怎樣理解和運(yùn)用“漲價(jià)歸公”理論；三是制度障礙，主要是政府經(jīng)營(yíng)土地制度，使政府成了與民爭(zhēng)利的“運(yùn)動(dòng)員”。這三大障礙中，最深層次的、最根本的，是制度障礙。

政府的土地管理部門同時(shí)承擔(dān)國(guó)有土地的所有者代表職能，負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)土地。而經(jīng)營(yíng)土地的收入，又成為地方建設(shè)的主要資金來(lái)源。為了保證地方建設(shè)資金最大化，需要壓低征收農(nóng)民土地的價(jià)格，擴(kuò)大征地的范圍，即不允許集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)。反之，如果徹底改革征地制度，大幅度提高征地補(bǔ)償費(fèi)用，政府的收入將會(huì)減少；如果允許集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)，政府可賣的土地將更少甚至無(wú)地可賣。在現(xiàn)行財(cái)稅體制下，地方的建設(shè)與發(fā)展可能就沒(méi)法搞。問(wèn)題越積越多，改革遲遲難下決心，根子就在這里。

2008年，黨的十七屆三中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》，重申要推進(jìn)征地制度改革，第一次在中央的文件里提出，要逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。當(dāng)時(shí)，社會(huì)各界深受鼓舞，期盼這方面的改革盡早實(shí)施。但幾年時(shí)間很快逝去，國(guó)家層面的改革最終還是沒(méi)能邁出步子。回頭反思，十七屆三中全會(huì)《決定》主要涉及農(nóng)村問(wèn)題，不是一個(gè)全面改革的決

定，因而沒(méi)有觸及政府經(jīng)營(yíng)土地制度方面的問(wèn)題。而不根本轉(zhuǎn)變政府經(jīng)營(yíng)土地的職能，征地制度改革和建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，就很難落實(shí)。

盡管如此，對(duì)于十七屆三中全會(huì)《決定》的作用，還是不容否認(rèn)。2008年以后，各地關(guān)于改革征地制度和集體建設(shè)用地入市的探索，步伐明顯加快，力度明顯加大。例如，廣東的“三舊”改造，成都的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展試驗(yàn)，重慶的“地票”交易，北京的“城中村”改造，等等，都是在《決定》精神指引和鼓舞下展開的。這些探索，在或大或小的程度上突破了現(xiàn)行法律和制度，卻得到國(guó)家土地管理部門的支持或默許，原因就在于他們的做法，符合十七屆三中全會(huì)《決定》指出的方向。這些探索，取得較好的成效，加深了對(duì)矛盾的認(rèn)識(shí)，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，為今后全面深化改革奠定了實(shí)踐基礎(chǔ)。

新思路

有人擔(dān)心，十八屆三中全會(huì)《決定》關(guān)于土地制度改革的任務(wù)，會(huì)不會(huì)像上次那樣不了了之？我的看法是：不會(huì)。理由如下：

第一，十八屆三中全會(huì)《決定》描繪了全面、綜合改革的藍(lán)圖，并沒(méi)有把土地制度改革單列，就土地談土地，而是把現(xiàn)行土地制度存在和涉及的主要問(wèn)題，分解到“堅(jiān)持和完善基本經(jīng)濟(jì)制度”、“加快完善現(xiàn)代市場(chǎng)體系”、“加快轉(zhuǎn)變政府職能”、“深化財(cái)稅體制改革”、“健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制”、“推進(jìn)社會(huì)事業(yè)改革創(chuàng)新”和“加快生態(tài)文明制度建設(shè)”等專題里，分別闡述。這個(gè)令人耳目一新的思路啟發(fā)我們：土地制度改革屬于綜合性改革，必須整體把握、協(xié)同推進(jìn)。我體會(huì)最深的，是在生態(tài)文明制度建設(shè)專題里，把土地管理納入自然資源管理，明確提出要把所有者權(quán)利和管理者權(quán)力分開，“使國(guó)有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)人和國(guó)家自然資源管理者相互獨(dú)立、相互配合、相互監(jiān)督”。這是國(guó)家治理思路的重大調(diào)整，中共中央總書記習(xí)近平在全會(huì)上專門對(duì)這項(xiàng)改革作了說(shuō)明。按此付諸實(shí)施，政府的自然資源行政監(jiān)管部門，將不再經(jīng)營(yíng)土地，而是集中精力做好“裁判員”，主要考慮如何編制好國(guó)土規(guī)劃并依據(jù)規(guī)劃實(shí)施空間用途管制，如何平等保護(hù)各類產(chǎn)權(quán)，如何規(guī)范和監(jiān)督市場(chǎng)秩序，如何開展國(guó)土整治，等等；新組建的代表國(guó)家行使國(guó)有土地所有權(quán)的部門，則專做“運(yùn)動(dòng)員”，在相關(guān)行政權(quán)力的監(jiān)督下，與其他市場(chǎng)主體平等競(jìng)爭(zhēng)。

這樣一來(lái)，長(zhǎng)期困擾人們的，征地制度改革和建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)改革的種種難題會(huì)迎刃而解。

第二，新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體的一個(gè)鮮明特點(diǎn)是“言必信、行必果”。只要是

向全黨和全民承諾的事情，除了大的不可抗力如戰(zhàn)爭(zhēng)、**干擾之外，都會(huì)盡心盡力抓落實(shí)，力求取得成效。這次改革與以往不同的地方在于：1.設(shè)立了時(shí)間表，“到2020年在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革上取得決定性成果。”2.建立了組織保障，“成立全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)改革總體設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)、督促落實(shí)”，總書記親任組長(zhǎng)。這都反映了中央把改革進(jìn)行到底的決心和意志，是十分堅(jiān)定、不可動(dòng)搖的。

因此，我對(duì)土地制度改革的前景充滿信心。

路線圖

接下來(lái)的問(wèn)題是：能否馬上實(shí)施把所有者與管理者分開的改革？我的看法是，受兩個(gè)方面的制約，近幾年內(nèi)尚難以實(shí)施。

一方面的制約涉及外部條件。政府的自然資源監(jiān)管部門不再經(jīng)營(yíng)土地，意味著政府沒(méi)有土地出讓收入，而政府今后加大公共產(chǎn)品和公共服務(wù)提供的力度，所需資金要通過(guò)深化財(cái)稅體制改革，才能加以解決。

地方建設(shè)所需資金，則要通過(guò)進(jìn)一步改革投融資體制，更多依靠社會(huì)投入。就是說(shuō)，取消所謂的土地財(cái)政，必須要有新的“替代物”，才能盡量避免或減輕體制機(jī)制轉(zhuǎn)換可能引起的陣痛。

另外，農(nóng)民承包地的流轉(zhuǎn)方式以及宅基地能不能流轉(zhuǎn)等，與戶籍制度也緊密相關(guān)。就是說(shuō)，建立與發(fā)展土地市場(chǎng)，還需要戶籍制度改革的配合。最近，中央綜合改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過(guò)了財(cái)稅體制改革方案和戶籍制度改革方案，推出速度之快，超出很多人預(yù)期。估計(jì)兩三年以后，可有明顯成效。那時(shí)，再推出轉(zhuǎn)變政府經(jīng)營(yíng)土地職能的改革，阻力會(huì)比現(xiàn)在小得多。從中央對(duì)改革實(shí)施的部署中，可以看到中央的改革決心堅(jiān)定不移，還可以看到改革的具體路徑是先易后難，先單項(xiàng)后綜合，按照清晰的“路線圖”穩(wěn)步推進(jìn)。

另外一方面的制約，則涉及時(shí)機(jī)的把握。實(shí)施所有者與管理者分開和一件事由一個(gè)部門來(lái)管的改革，必然對(duì)政府機(jī)構(gòu)做重大調(diào)整，可能撤銷一些原有的部門，組建一些新的機(jī)構(gòu)。這樣重大的、具有全局意義的機(jī)構(gòu)變動(dòng)，必須遵循法定程序。

分析從現(xiàn)在到2020年的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，2017年將召開黨的十九大，2018年政府換屆，這

是值得關(guān)注的節(jié)點(diǎn)。在黨的十九大上或由十九大選舉產(chǎn)生的新的中央委員會(huì)提出關(guān)于機(jī)構(gòu)改革的方案，然后由2018年的人代會(huì)通過(guò)方案并實(shí)施，是比較好的選擇。在這之前或之后，恐怕都不是實(shí)施重大機(jī)構(gòu)改革的最佳時(shí)機(jī)。據(jù)此可以進(jìn)一步推斷，土地制度的根本性改革，可能在2018年以后才能全面展開。

以上，是我對(duì)黨的十八屆三中全會(huì)《決定》關(guān)于土地制度改革的精神，能否落實(shí)，怎樣落實(shí)，何時(shí)落實(shí)的一些看法。可以簡(jiǎn)要概括如下：長(zhǎng)期以來(lái)征地制度改革和建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)的改革不能取得突破，主要原因是未能觸及政府經(jīng)營(yíng)土地這個(gè)深層次問(wèn)題。十八屆三中全會(huì)《決定》明確要把自然資源所有者與管理者分開，將從根本上解決這個(gè)問(wèn)題，那時(shí)，其他相關(guān)的土地制度的改革，也就“船到橋頭自然直”，順理成章了。但實(shí)施把所有者與管理者分開，還需要?jiǎng)?chuàng)造條件和把握恰當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)，要經(jīng)歷一個(gè)過(guò)程。

改革的總體進(jìn)程由中央掌控，同時(shí)有大量工作需要社會(huì)各界的積極參與：政府機(jī)構(gòu)改革方案的研究制定，憲法、土地管理法、物權(quán)法、城市房地產(chǎn)法等相關(guān)法律的修改，現(xiàn)在都要著手準(zhǔn)備。

財(cái)稅體制、戶籍制度、投融資體制、不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記、干部考核等已經(jīng)出臺(tái)的改革措施，要抓緊推進(jìn)。

此外，還有許多重大問(wèn)題需要研究探討，例如，如何設(shè)立土地公有條件下的土地權(quán)利體系，怎樣改革國(guó)家的規(guī)劃體系和體制，怎樣實(shí)施空間用途管制（包括耕地保護(hù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、國(guó)土整治等），怎樣規(guī)范土地市場(chǎng)秩序，怎樣建立發(fā)展成果共享的體制機(jī)制，在土地公有條件下能不能征收財(cái)產(chǎn)稅，等等。

算下來(lái)，距2017年十九大召開，僅有不到四年，時(shí)間并不寬裕。“牢騷太盛防腸斷，風(fēng)物長(zhǎng)宜放眼量”，在研究探討的過(guò)程中，由于所處的位置和觀察角度不同，存在對(duì)中央精神的不同理解是十分正常的。包括不贊成中央決定的意見，也應(yīng)允許保留，多聽聽各種意見，有助于全面思考，深化認(rèn)識(shí)。廣大學(xué)者和干部對(duì)待“權(quán)威”，也要有顆“平常心”，既不盲目崇拜，也沒(méi)必要求全責(zé)備，這樣就不難對(duì)各種意見作出全面、客觀的判斷。

第二篇：土地制度改革

土地使用制度改革成就

一、土地使用制度改革（家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制），使農(nóng)民的利益與生產(chǎn)成果緊密聯(lián)系，極大地調(diào)動(dòng)了廣大農(nóng)民的積極性。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)迅速發(fā)展，農(nóng)民收人增加較快。從總體來(lái)看，中國(guó)廣大農(nóng)村已基本解決了溫飽問(wèn)題，向小康社會(huì)邁進(jìn)。

二、在發(fā)展農(nóng)業(yè)的同時(shí)，黨和政府還大力支持農(nóng)民在集體的土地上興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，后來(lái)的土地管理法對(duì)此加以確認(rèn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的異軍突起，使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化，使大量農(nóng)民參與工業(yè)化、城市化的進(jìn)程。

農(nóng)村土地承包制度改革經(jīng)驗(yàn)

一、農(nóng)村改革中的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，深受廣大農(nóng)民的歡迎和擁護(hù)，必須長(zhǎng)期堅(jiān)持下去。家庭承包制也需要隨實(shí)踐的發(fā)展而不斷發(fā)展和完善，對(duì)按人分包、不斷調(diào)整、難于流轉(zhuǎn)的土地承包辦法，必須進(jìn)行改革。政策既要保持長(zhǎng)期穩(wěn)定又要根據(jù)實(shí)際情況的變化及時(shí)調(diào)整。

二、農(nóng)村土地承包制度改革，中央有部署，基層和群眾都有要求，勢(shì)在必行。要穩(wěn)定、完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度為總的指導(dǎo)原則，堅(jiān)持家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，堅(jiān)持統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，妥善解決改革中出現(xiàn)的新問(wèn)題、新矛盾，保持農(nóng)村形勢(shì)的穩(wěn)定和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展。

三、必須以統(tǒng)一組織實(shí)施；以強(qiáng)化所有權(quán)、明確發(fā)包權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、放活使用權(quán)為基本內(nèi)容；具體形式，可因地制宜，不搞一刀切。尊重群眾的意愿、農(nóng)民實(shí)際利益。

四、各地可根據(jù)實(shí)際情況，采取多種形式，放活農(nóng)用土地使用權(quán)，逐步建立和完善土地流轉(zhuǎn)機(jī)制。

五、農(nóng)村土地承包制度改革要與村鎮(zhèn)、道路、水利、學(xué)校、基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)等項(xiàng)建設(shè)以及計(jì)劃生育、陳欠清理、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整等項(xiàng)工作相結(jié)合。

現(xiàn)行農(nóng)村土地制度存在的主要問(wèn)題

近年來(lái)，我國(guó)農(nóng)村土地制度建設(shè)取得了積極進(jìn)展，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展。但是，也存在一些值得關(guān)注的問(wèn)題：

1.集體土地產(chǎn)權(quán)不完整。我國(guó)土地所有權(quán)主體還有待明晰，集體土地所有權(quán)同幾級(jí)集體組織與農(nóng)民的權(quán)利關(guān)系，法律規(guī)定不夠明確，集體土地權(quán)未能受到嚴(yán)格限制。農(nóng)民作為土地使用權(quán)人，其對(duì)集體土地享有的用益物權(quán)及收益權(quán)都缺乏法律保障和規(guī)范，權(quán)利行使渠道不完善。

2.農(nóng)村土地確權(quán)登記工作還需加強(qiáng)。土地確權(quán)登記發(fā)證是土地管理和利用最核心的環(huán)

節(jié)、最基礎(chǔ)的支撐。我國(guó)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作總體慢于城鎮(zhèn)，且確權(quán)登記質(zhì)量還不夠高，沒(méi)有完善而系統(tǒng)的農(nóng)村土地地籍檔案作支撐，承包地、林地、建設(shè)用地還未實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一登記、一張圖管理。

3.農(nóng)村土地規(guī)劃管理相對(duì)薄弱。土地規(guī)劃是落實(shí)土地用途管制制度的主要措施。目前，農(nóng)村土地規(guī)劃卻只落實(shí)到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，缺少村社層面的土地規(guī)劃指導(dǎo)農(nóng)村建設(shè)布局。

4.農(nóng)村土地市場(chǎng)不健全。長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)大多為自發(fā)、私下的，沒(méi)有統(tǒng)一的交易規(guī)則，其流轉(zhuǎn)更類似于大海撈針式的選擇機(jī)制，不僅流轉(zhuǎn)規(guī)模不大、價(jià)值實(shí)現(xiàn)形式相當(dāng)有限，更缺少統(tǒng)一規(guī)范的農(nóng)村土地交易市場(chǎng)。

5.農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入增收渠道狹窄。土地是農(nóng)民最重要的資產(chǎn)，受市場(chǎng)不健全、流轉(zhuǎn)范圍有限等制約，農(nóng)民很難在現(xiàn)行法律框架下變現(xiàn)其土地財(cái)產(chǎn)、獲得財(cái)產(chǎn)性收入的躍增和財(cái)富的積累。

6.征地制度亟待改革。近十幾年，我國(guó)農(nóng)村土地征地的政府強(qiáng)制性、行政定價(jià)以及對(duì)公共利益的界定等始終存在爭(zhēng)議，導(dǎo)致征地政策制定、實(shí)施中仍面臨重重矛盾和壓力，改革征地制度、縮小征地范圍呼聲仍然很高。

7.耕地保護(hù)缺乏市場(chǎng)化的獎(jiǎng)懲機(jī)制。目前，耕地保護(hù)手段仍較單一，引導(dǎo)集約節(jié)約合理用地的價(jià)格杠桿、財(cái)稅制度等尚未有效形成，尚未形成市場(chǎng)化的耕地保護(hù)利益機(jī)制，沒(méi)有調(diào)動(dòng)起市場(chǎng)主體參與耕地保護(hù)的積極性。因此，必須探索建立市場(chǎng)化的耕地保護(hù)制約和激勵(lì)機(jī)制，讓保護(hù)耕地有利可圖。

第三篇：?jiǎn)我欢悾核枚愔贫雀母锏男滤悸?/a>

單一稅：所得稅制度改革的新思路

從年開始，俄羅斯實(shí)施了單一稅性質(zhì)的稅制改革，在世界各國(guó)引起了強(qiáng)烈反響。

一、俄羅斯單一稅改革的基本情況及國(guó)際反響

年月，俄羅斯國(guó)家杜馬通過(guò)了俄政府的稅制改革方案。改革最主要的目標(biāo)是簡(jiǎn)化并改善稅收結(jié)構(gòu)，降低整體稅收負(fù)擔(dān)水平。改革力度相當(dāng)大，稅種從多種銳減為種。

雖引人注目的一項(xiàng)改革是對(duì)個(gè)人所得稅實(shí)施了單一稅，即從年月日起，取消了原有的％、％和％的三檔累進(jìn)稅率，對(duì)居民納稅人獲得的絕大部分收入如工資、薪金等實(shí)行％的單一稅率這是整個(gè)歐洲最低的個(gè)人所得稅的稅率水平。此外，針對(duì)非居民納稅人和某些特

定收入如特定的利息收入、博彩收入等設(shè)置了％和％兩檔補(bǔ)充稅率。為照顧低收入者和納稅人的一般生活需求，新稅制還設(shè)定了標(biāo)準(zhǔn)扣除額。

從目前的情況看，俄羅斯個(gè)人所得稅改革是成功的。據(jù)統(tǒng)計(jì)，實(shí)施單一稅的年，個(gè)人所得稅征收了億盧布，比年增加了億盧布，增幅為％。扣除通貨膨脹因素，收入實(shí)際增長(zhǎng)了％。××年月，俄個(gè)人所得稅收入比去年同期增長(zhǎng)了％。

為進(jìn)一步落實(shí)簡(jiǎn)化稅制、降低稅率的原則，××年月日起，俄羅斯公司稅的稅率由％降至％。××年月，普京宣布，將進(jìn)一步簡(jiǎn)化中小企業(yè)的稅制，從××年起，小企業(yè)實(shí)行綜合納稅制度，即可以選擇是按利潤(rùn)的％交稅還是按營(yíng)業(yè)收入的％交稅。這一新方案適用于雇員不超過(guò)人、年收入不超過(guò)萬(wàn)盧布約合美元的企業(yè)。

在實(shí)施個(gè)人所得稅單一稅率和降低公司稅率的同時(shí)，俄羅斯取消了絕大

部分減免稅政策，目前已基本不搞稅收減免。

俄羅斯的改革在世界各國(guó)引起了強(qiáng)烈反響，尤其是美國(guó)學(xué)術(shù)界和政界對(duì)俄羅斯的改革十分關(guān)注。美國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿爾文·拉布什卡說(shuō)，年，我第一次提出單一稅的設(shè)想，年后，單一稅終于在俄羅斯變成了現(xiàn)實(shí)。共和黨眾議員英格里西說(shuō)：如果倒退年，我會(huì)大力提倡美國(guó)搞單一的個(gè)人所得稅。美國(guó)現(xiàn)在的個(gè)人所得稅太復(fù)雜。富人適用的稅率表面上很高，但通過(guò)大量的稅收扣除和鉆稅法漏洞，其實(shí)際稅負(fù)要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于名義稅率。而窮人請(qǐng)不起律師和會(huì)計(jì)師，缺乏避稅的手段，稅收扣除又很少，其實(shí)際稅負(fù)并不低。所以，所得稅在理論上具有的公平、效率的優(yōu)點(diǎn)在美國(guó)的稅收實(shí)踐中沒(méi)有體現(xiàn)出來(lái)。美國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)研究所的所長(zhǎng)伯格斯騰也對(duì)俄羅斯的改革表示贊賞，認(rèn)為改革是成功的，并提出任何一國(guó)都可以搞單一稅改革。美國(guó)總統(tǒng)布什在與普京總統(tǒng)會(huì)面時(shí)，多次稱贊

單一稅制。美國(guó)的一些國(guó)會(huì)議員和經(jīng)濟(jì)學(xué)家，包括美籍華人錢穎一等，也都認(rèn)為中國(guó)沒(méi)有美國(guó)那樣沉重的歷史包袱，建議中國(guó)借所得稅改革的時(shí)機(jī)實(shí)施簡(jiǎn)便易行的單一稅制。

單一稅制最早年是由美國(guó)學(xué)者羅伯特·霍爾和阿爾文·拉布什卡提出。單一稅改革建議在美國(guó)財(cái)政部年報(bào)告中曾被考慮過(guò)，并引發(fā)了一場(chǎng)稅收公平與效率的爭(zhēng)論，爭(zhēng)論的結(jié)果，雖然單一稅未被政府采納，但其中降低稅率、擴(kuò)大稅基、簡(jiǎn)化征管的中性稅收思想?yún)s被廣泛接受，并由此產(chǎn)生出美國(guó)年的《稅制改革法案》。這一法案是到目前為止美國(guó)最具根本性的稅制改革，削減了一系列特定稅收優(yōu)惠條款，為資本有效配置創(chuàng)造了較好的稅收環(huán)境。但固有的稅制基礎(chǔ)仍然維持，隨著歲月流失，各種利益的推動(dòng)，政策性扣除又有擴(kuò)大的趨勢(shì)，甚至減肥支出扣除已列入國(guó)會(huì)討論的范圍。

單一稅雖在美國(guó)討論多年，但一直沒(méi)有付諸實(shí)施，主要是美國(guó)的政治利益

格局阻擋了革的進(jìn)程。富人在不斷地推動(dòng)國(guó)會(huì)向著有利于他們的方向修改個(gè)人所得稅法。律師和會(huì)計(jì)們也反對(duì)簡(jiǎn)化個(gè)人所得稅，因?yàn)閺?fù)雜的稅制給他們提供了很多就業(yè)和賺錢的機(jī)會(huì)。

二、其他國(guó)家單一稅制改革的情況

單一稅為所得稅的改革與完善提供了新的思路。牙買加結(jié)合自身實(shí)際，在世紀(jì)年代實(shí)施了具有單一稅性質(zhì)的所得稅改革，并收到了顯著效果。新加坡最近也出臺(tái)了具有單一稅性質(zhì)的改革方案。

牙買加在改革前，個(gè)人所得稅稅基被各種稅收優(yōu)惠嚴(yán)重侵蝕，稅率設(shè)計(jì)偏高，按照收入高于還是低于牙買加元，稅率定為％和．％兩檔，較重的稅負(fù)嚴(yán)重打擊了納稅人工作和投資的積極性。年牙買加按照單一稅的基本原則對(duì)個(gè)人所得稅制進(jìn)行了改革：一是新增加了標(biāo)準(zhǔn)扣除額，標(biāo)準(zhǔn)扣除額定為牙買加元；二是以．％的單一稅率代替了原來(lái)兩檔累進(jìn)稅率；三是進(jìn)一步擴(kuò)大了稅基，將

原來(lái)一些免稅的津貼、利息項(xiàng)目納入了征稅范圍。年，牙買加政府又將扣除標(biāo)準(zhǔn)額提高到牙買加元，稅率降低到％，進(jìn)一步強(qiáng)化了單一稅性質(zhì)的個(gè)人所得稅改革方案。

牙買加稅制改革效果顯著，個(gè)人所得稅收入占的比重由年期間平均水平的．％逐漸攀升，最高達(dá)到．％。為不增加個(gè)人稅收負(fù)擔(dān)，牙買加在年進(jìn)一步提高扣除額，降低稅率，使個(gè)人所得稅占的水平又回到％的水平。成功的所得稅制改革培植了公平的稅收環(huán)境，有力地促進(jìn)了牙買加經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。

為了減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，增加就業(yè)機(jī)會(huì)，吸引投資及人才，刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，新加坡于××年月日公布了經(jīng)濟(jì)調(diào)整改革方案。其中稅收方面的改革措施包括：從××年起，公司稅實(shí)行％的單一稅率，并在××年進(jìn)一步降至％。將由多家控股公司、子公司組成的集團(tuán)公司視為獨(dú)立的納稅實(shí)體，實(shí)行盈虧相抵，合并納稅。

我國(guó)香港地區(qū)的稅制也具有單一

稅的特點(diǎn)。香港的所得稅主要包括利得稅和薪俸稅。公司利得稅適用％的單一稅率，個(gè)人利得稅適用％的單一稅率。薪俸稅的稅率由％遞增至％，但按照累進(jìn)稅率征收的稅款超過(guò)了總收入的％時(shí)，則按％的單一比例稅率來(lái)征稅。

經(jīng)了解，加拿大的阿爾伯特省于年也實(shí)施了單一稅改革。挪威正在對(duì)單一稅制進(jìn)行專門研究，擬在下一步所得稅改革中予以借鑒。

由于實(shí)施徹底的單一稅制存在難以預(yù)料的政治經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，目前，除牙買加、俄羅斯外，還沒(méi)有其他國(guó)家實(shí)施徹底的單一稅改革。但世紀(jì)年代以來(lái)，世界各國(guó)的稅制改革，基本上都是按照降低稅率、拓寬稅基、清理優(yōu)惠、簡(jiǎn)化稅制的原則展開的，這一趨勢(shì)與單一稅的基本內(nèi)涵是吻合的。

三、單一稅的內(nèi)涵和政策目標(biāo)

單一稅就是按單一稅率課征的稅。它有三大特征：一是單一稅率，二是消費(fèi)稅基，三是“整潔的”稅基。

．單一稅率。

在單一稅制下，所有或絕大多數(shù)納稅人都按單一稅率納稅。徹底的單一稅要求單一稅率適用于整個(gè)稅基，但在實(shí)踐中，單一稅通常都設(shè)有一定的免征額，免征額之內(nèi)的稅基適用零稅率，免征額之上的稅基適用單一稅率。

．消費(fèi)稅基。

單一稅使稅基向消費(fèi)轉(zhuǎn)換，但不是直接對(duì)消費(fèi)征稅，而是對(duì)所得減去投資后的余額征稅。因此，單一稅的稅基是減去投資后的余額，即消費(fèi)額。基本原理是在企業(yè)和個(gè)人取得的全部收入中，其用于投資支出的部分予以免稅，用于消費(fèi)支出的部分則予以征稅，從而進(jìn)一步鼓勵(lì)社會(huì)投資，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。單一稅分為兩部分，一部分是對(duì)企業(yè)征收的所得稅，另一部分是對(duì)工薪收入征收的個(gè)人所得稅。企業(yè)所得稅的稅基是毛收入減去各類成本費(fèi)用和投資之后的余額。工薪稅的稅基是工資、薪金和補(bǔ)助金之和減去稅收免征額、個(gè)人投資之后 的余額。

．“整潔的”稅基。

單稅的第三個(gè)特征就是取消或減少特定類型消費(fèi)或投資的稅收優(yōu)惠，使稅制更加“中性”。一些西方學(xué)者把單一稅的這一特征稱為“整潔的”稅基。所謂所得稅稅基不整潔，主要是指因?qū)μ囟ㄍ顿Y或消費(fèi)行為給予過(guò)多的稅收優(yōu)惠，使得所得稅稅基被侵蝕。

所得稅發(fā)展到今天，已有多年歷史，其間經(jīng)過(guò)不斷的補(bǔ)充和修訂，稅法在變得更加完備的同時(shí)，也日趨復(fù)雜和繁瑣，特別是許多國(guó)家的政府將所得稅政策廣泛用于政治、經(jīng)濟(jì)、科技、文化等非收入目的的各個(gè)方面，致使所得稅固有的優(yōu)點(diǎn)被大打折扣。暴露出了許多問(wèn)題；第一，扭曲了資源配置。現(xiàn)行所得稅對(duì)儲(chǔ)蓄、投資和資本大量征稅，造成儲(chǔ)蓄持續(xù)下降，削弱了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)潛力；高邊際稅率在一定程度上壓抑了納稅人生產(chǎn)和工作積極性的發(fā)揮，扭曲了人們對(duì)工作與閑暇的選擇。第二，公平性日

益削弱。大量稅收減免及對(duì)不同來(lái)源所得和不同納稅人的差別課稅，以及高收入階層廣泛利用稅收優(yōu)惠或復(fù)雜稅制的漏洞進(jìn)行避稅，導(dǎo)致稅收的不公平現(xiàn)象日益突出。第三，征收成本高、稅收流失嚴(yán)重。所得稅征收管理過(guò)程繁瑣復(fù)雜，加大了稅收成本和納稅人的額外負(fù)擔(dān)，影響了政府有效地組織財(cái)政收入。

單一稅的設(shè)計(jì)則力圖體現(xiàn)稅制優(yōu)化、易于征管的原則，盡可能降低稅收的超額負(fù)擔(dān)或效率損失。因?yàn)槊鎸?duì)廣泛的稅基和單一稅率，納稅人的替代選擇空間極為有限，這樣可以最大限度地避免征稅對(duì)經(jīng)濟(jì)主體行為的扭曲和稅收超額負(fù)擔(dān)，實(shí)現(xiàn)稅收效率與公平的政策目標(biāo)。

四、單一稅的利弊分析及對(duì)我國(guó)的借鑒意義

．簡(jiǎn)化與效率。在單稅制下，實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)扣除、單一比例稅率，并且企業(yè)的所有投資支出一次性扣除。這樣，企業(yè)和個(gè)人決策者可完全按照經(jīng)濟(jì)效率的要

求做出經(jīng)營(yíng)選擇，而不必考慮稅收的因素。單一稅在計(jì)算上的簡(jiǎn)便性對(duì)提高經(jīng)濟(jì)效率具有更深遠(yuǎn)的意義。可以說(shuō)，單一稅是最合乎簡(jiǎn)化稅制要求的稅種，也是征收成本最低的稅種。

．公平。在單一稅制下，雖然因取消不同納稅人和不同收入來(lái)源之間的稅收待遇差異而造成某些稅負(fù)不公現(xiàn)象，但減少了尋租、逃稅和稅收減免等行為，所以更容易獲得橫向公平。在縱向公平方面，單一稅通過(guò)提高稅收免征額，使得一些最貧窮的家庭能夠完全免稅。因此，單一稅率加上高免征額的單一稅制在實(shí)現(xiàn)公平目標(biāo)方面也有較好的效果。

．刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。單一稅通過(guò)由累進(jìn)稅率過(guò)渡到比例稅率，降低邊際稅率，擴(kuò)大稅基，清理稅收優(yōu)惠，取消對(duì)儲(chǔ)蓄的雙重征稅等政策方法，鼓勵(lì)人們更多地投資和工作，從而達(dá)到刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的目的。

單一稅的不足主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是短期內(nèi)可能會(huì)對(duì)稅收收入有不

利影響。雖然俄羅斯和牙買加的改革均證明，稅率下降帶來(lái)的財(cái)政收入損失可以通過(guò)稅基的拓寬、征管的加強(qiáng)和經(jīng)濟(jì)總量的增長(zhǎng)得到彌補(bǔ)，但單一稅制改革的設(shè)計(jì)需非常慎密，否則可能形成一定的財(cái)政收入風(fēng)險(xiǎn)。二是單一稅率的累進(jìn)性較弱，對(duì)畸高收入的調(diào)節(jié)力度不夠強(qiáng)勁。三是單一稅削弱了現(xiàn)行所得稅“自動(dòng)穩(wěn)定器”的功能。由于在單一稅制下，企業(yè)的投資支出是一次性全部扣除，這樣，在經(jīng)濟(jì)繁榮時(shí)期，社會(huì)投資大量增加，從單一稅獲得的稅收收入反而減少，難以對(duì)經(jīng)濟(jì)過(guò)熱起到抑制作用；在經(jīng)濟(jì)蕭條時(shí)期，社會(huì)投資減少，從單一稅獲得的稅收收入反而增加，進(jìn)一步加劇了經(jīng)濟(jì)的衰退。

單一稅的思想源于美國(guó)有其特定的社會(huì)背景，主要是美國(guó)等西方國(guó)家近年來(lái)存在儲(chǔ)蓄率下降、社會(huì)投資不足，以及在所得稅上出現(xiàn)了高額征管成本和巨額的效率損失等問(wèn)題，致使一些學(xué)者和國(guó)會(huì)要員主張徹底改革所得稅制度，甚至要“將現(xiàn)行所得稅體系連根拔起”。

中國(guó)雖有特定的國(guó)情，但單一稅“簡(jiǎn)化、公平、效率和鼓勵(lì)投資”的基本思想對(duì)我國(guó)是有借鑒意義的。長(zhǎng)期以來(lái)，我們對(duì)個(gè)人所得稅改革的思考一直拘泥于由完全分類課征轉(zhuǎn)為綜合和分類相結(jié)合的模式，但實(shí)行綜合稅制的條件，如收入、財(cái)產(chǎn)準(zhǔn)確歸集等，在短期內(nèi)還難以具備。而且，即使具備了條件，是否會(huì)形成美國(guó)式政策性扣除尾大不掉的個(gè)人所得稅制，也難以預(yù)料，因此，單一稅思想實(shí)際上為我國(guó)個(gè)人所得稅改革提供了一個(gè)新的思路。我們將繼續(xù)關(guān)注單一稅理論和實(shí)踐的進(jìn)展情況，掌握更為充分可靠的資料，從而對(duì)單一稅在我國(guó)的實(shí)施前景有一個(gè)更為準(zhǔn)確的判斷。

第四篇：土地制度改革如何順利推進(jìn)

土地制度改革如何順利推進(jìn)

土地制度改革牽一發(fā)而動(dòng)全身，建議先選取若干典型地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，再予以總結(jié)，上升到國(guó)家政策。與此同時(shí)，就改革進(jìn)程和優(yōu)先順序進(jìn)行全面部署。我的看法是，第一階段，在總結(jié)現(xiàn)有土地改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，擴(kuò)大土地制度綜合改革試點(diǎn)范圍；完成承包地、宅基地、林地等確權(quán)登記頒證；推進(jìn)土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化和存量建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)改革；實(shí)施以公平補(bǔ)償為核心的征地制度改革；規(guī)范地方融資平臺(tái)、擴(kuò)大地方自主發(fā)債范圍。第二階段，重點(diǎn)形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)；探索國(guó)有土地資本化經(jīng)營(yíng)模式；建立土地財(cái)產(chǎn)稅制度，形成新的土地增值收益分配機(jī)制；形成多渠道的地方政府融資體系。第三階段，基本確立兩種土地所有制權(quán)利平等、市場(chǎng)統(tǒng)一的現(xiàn)代土地制度和已規(guī)劃和用途管制為手段的現(xiàn)代土地管理體制。

第五篇：中國(guó)土地制度改革何處去

中國(guó)土地制度改革何處去？ 十八屆三中全會(huì)關(guān)于全面深化改革的決定中，有諸多涉及城市化和土地的內(nèi)容，相關(guān)條文爭(zhēng)議頗大，不同的角度有著甚至截然相反的理解；土地問(wèn)題的復(fù)雜性、敏感性及難度凸顯。近日，就土地政策的相關(guān)問(wèn)題，包括土地制度改革中的難點(diǎn)問(wèn)題及未來(lái)走向，記者采訪了著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家華生教授,其著有《城市化轉(zhuǎn)型與土地陷阱》。

新老三農(nóng)問(wèn)題的區(qū)別

記者：土地問(wèn)題受到越來(lái)越多的關(guān)注，這是不是一個(gè)如何強(qiáng)調(diào)其重要性都不為過(guò)的問(wèn)題？

華生：土地問(wèn)題太重要了。在上屆總理召開的一個(gè)座談會(huì)上，我講土地問(wèn)題，最后的一句話就是，“中國(guó)共產(chǎn)黨是靠土地革命上臺(tái)的，土地問(wèn)題搞壞了，就會(huì)動(dòng)搖國(guó)本。”所以，土地問(wèn)題，不僅是一個(gè)單純的土地問(wèn)題，對(duì)于我們今天城市化的建設(shè)，包括整個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國(guó)家穩(wěn)定、共產(chǎn)黨執(zhí)政，我看都是基礎(chǔ)。記者：您認(rèn)為，“農(nóng)業(yè)社會(huì)農(nóng)民的最高理想，這在中國(guó)已經(jīng)完全實(shí)現(xiàn)了”，這也就是您所談到的“老三農(nóng)問(wèn)題”的解決吧？從本質(zhì)上講，“老三農(nóng)問(wèn)題”究竟是個(gè)什么樣的問(wèn)題？

華生：中國(guó)幾千年農(nóng)業(yè)社會(huì)，從來(lái)都有土地問(wèn)題。在皇權(quán)社會(huì)的時(shí)候，一代王朝倒臺(tái)除了外敵入侵，基本上是因?yàn)橥恋貑?wèn)題。土地兼并，流民遍野，農(nóng)民起義，帝國(guó)王朝就垮了。

我們講到農(nóng)村的問(wèn)題有三農(nóng)，農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民，傳統(tǒng)的土地問(wèn)題，我給它稱為“老三農(nóng)問(wèn)題”，其核心是土地所有權(quán)問(wèn)題，是土地怎么分配，是平均分配，小農(nóng)自己都耕者有其田，還是這個(gè)土地是少數(shù)大地主的，為別人干活打工。所以傳統(tǒng)社會(huì)的土地問(wèn)題，主要是土地的分配。分配的均不均，這是傳統(tǒng)土地問(wèn)題的核心，“老三農(nóng)問(wèn)題”的本質(zhì)所在。老三農(nóng)還有一個(gè)問(wèn)題就是土地所有權(quán)與王權(quán)的關(guān)系，即稅賦的問(wèn)題，中國(guó)幾千年來(lái)，一個(gè)新王朝上臺(tái)了就要輕徭薄賦，最后垮臺(tái)了，就是因?yàn)橘x稅太重，民不聊生。

中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政以后，在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間當(dāng)中面臨的還是“老三農(nóng)問(wèn)題”。改革開放開始就是把這個(gè)地分給每個(gè)農(nóng)戶，而且是按照非常平均的，應(yīng)該說(shuō)是中國(guó)歷史上最平均的方法把土地分給農(nóng)民。包括1980年代初的改革從農(nóng)民家庭土地承包開始，說(shuō)實(shí)話，它做得還是和50年代的土地改革一樣，解決的還是平均地權(quán)的問(wèn)題。

我們?cè)?0年代解決了土地平均分配的問(wèn)題，帶來(lái)了當(dāng)時(shí)農(nóng)產(chǎn)品的極大豐富。然后，我們?cè)?0年代遇到了什么問(wèn)題呢，是賦稅問(wèn)題。有一個(gè)鄉(xiāng)黨委書記當(dāng)時(shí)給

朱镕基寫了一封信，說(shuō)農(nóng)民真苦，農(nóng)業(yè)真危險(xiǎn)。就是賦稅太重了。地方上各種各樣的攤派，都跟這個(gè)國(guó)家農(nóng)業(yè)稅捆在一起。江澤民、朱镕基時(shí)期，采取了很多措施來(lái)解決賦稅問(wèn)題。這個(gè)問(wèn)題是在胡溫時(shí)代最后解決的，就是把農(nóng)業(yè)稅干脆取消了。

之所以能夠徹底把農(nóng)業(yè)稅免掉，是因?yàn)榈搅斯I(yè)化、城市化的時(shí)代，我們不依賴農(nóng)業(yè)的稅賦了。相對(duì)幾萬(wàn)億的財(cái)稅收入，農(nóng)業(yè)稅加起來(lái)幾百億是一個(gè)零頭，我們可以根本不要。我們今天的政府開支用不上農(nóng)業(yè)稅，而且現(xiàn)在這些年來(lái)是回過(guò)來(lái)了，拿錢來(lái)回哺農(nóng)業(yè)。

所以“老三農(nóng)問(wèn)題”，第一解決了土地的均分問(wèn)題，第二是解決了農(nóng)業(yè)的稅賦問(wèn)題。這兩個(gè)問(wèn)題解決了以后，對(duì)于傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會(huì)來(lái)說(shuō)，這就是最理想的境界。最高就到這一步，不可能再高了。中國(guó)農(nóng)民能想象的就是自己有田，這個(gè)田別人又是拿不走的，然后還不用交稅賦，種出來(lái)的東西都是自己的。這是農(nóng)業(yè)社會(huì)農(nóng)民的最高理想，這在中國(guó)已經(jīng)完全實(shí)現(xiàn)了。

記者：我們現(xiàn)在所講的“新三農(nóng)問(wèn)題”與傳統(tǒng)的“老三農(nóng)問(wèn)題”的根本區(qū)別在哪里？

華生：新三農(nóng)和老三農(nóng)的根本區(qū)別，就是說(shuō)，這個(gè)問(wèn)題不是從農(nóng)業(yè)來(lái)的，已經(jīng)完全跟農(nóng)業(yè)沒(méi)關(guān)系了，而是跟我們今天的工業(yè)化、城市化有關(guān)系。由于到了城市化、工業(yè)化的社會(huì)，我們出現(xiàn)了新的土地問(wèn)題。老的土地問(wèn)題，已經(jīng)解決完了，但是新問(wèn)題卻是越來(lái)越大。

記者：“新三農(nóng)問(wèn)題”具體來(lái)自哪里？

華生：新三農(nóng)是三個(gè)問(wèn)題。第一是農(nóng)民外出打工，這個(gè)問(wèn)題跟土地承包有關(guān)系。土地承包以后，我自己的莊稼怎么種我自己來(lái)管，農(nóng)業(yè)大部分時(shí)間是不用干活的，所以他才外出打工。我們這幾億農(nóng)民工住不下來(lái)的關(guān)鍵問(wèn)題還是“地”，因?yàn)樗谠瓉?lái)的地方有地，但是現(xiàn)在到新地方他沒(méi)地，所以他沒(méi)地方住，這個(gè)問(wèn)題我們還沒(méi)給他解決。第二個(gè)問(wèn)題是土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題，就是報(bào)上天天講的。土地為什么流轉(zhuǎn)，因?yàn)橥獬龃蚬ぃ依锩娴夭环N了，所以就產(chǎn)生流轉(zhuǎn)的問(wèn)題。第三個(gè)問(wèn)題是土地的非農(nóng)使用。農(nóng)業(yè)社會(huì)的土地一定是種糧食、搞農(nóng)業(yè)的。現(xiàn)在因?yàn)楣I(yè)化、城市化，我們就把原來(lái)農(nóng)業(yè)用地大量改成非農(nóng)業(yè)用地。這個(gè)問(wèn)題是吸足了眼球，報(bào)紙上討論，大家一講到這個(gè)問(wèn)題，那眼睛都是放光的。為什么，那是有錢。土地只要非農(nóng)使用，所有的錢就從里面來(lái)了。地方政府賣地，房地產(chǎn)商賺錢也要靠它，誰(shuí)能有本事圈到便宜的地，那誰(shuí)就發(fā)財(cái)了。

記者：您上述談到了農(nóng)民外出打工、土地流轉(zhuǎn)及土地的非農(nóng)使用三個(gè)“新三農(nóng)問(wèn)題”，在目前的中國(guó)社會(huì)，這三大問(wèn)題都很難解決嗎？

華生：新三農(nóng)的問(wèn)題相對(duì)更復(fù)雜，這里面每一個(gè)問(wèn)題都很難。相對(duì)來(lái)說(shuō)，第二個(gè)農(nóng)地流轉(zhuǎn)要好一點(diǎn)，但也不容易。第一個(gè)問(wèn)題和第三個(gè)問(wèn)題都不好解決，最復(fù)雜的利益所在是第三個(gè)。第一個(gè)問(wèn)題要解決農(nóng)民打工后的安居問(wèn)題、市民化問(wèn)題，要花錢，所以大家繞著走。第三個(gè)農(nóng)地非農(nóng)用，是來(lái)錢的地方，大家搶著上。不

同的人從不同的角度說(shuō)不同的話，這也就是我們?nèi)腥珪?huì)關(guān)于土地問(wèn)題的決定。為什么寫出那么一個(gè)稿子來(lái)，就是各種不同意見的碰撞，到最后變成這樣一個(gè)人們解讀不同的大方案。

土地非農(nóng)使用的難題

記者：土地財(cái)政是受到詬病最多的話題，這條路走到今天正面臨非常大的問(wèn)題，僅就經(jīng)濟(jì)上也存在著一個(gè)持續(xù)性的問(wèn)題。您是如何評(píng)價(jià)這一問(wèn)題的？

華生：農(nóng)民進(jìn)城，沒(méi)地方住是因?yàn)樗麤](méi)地，這涉及我們土地的分配制度。現(xiàn)行土地分配制度的主要模式，就是政府征地，征地以后政府賣地，形成土地收入，政府用這個(gè)收入來(lái)建設(shè)城市，搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這是我們的土地財(cái)政這一塊。十八屆三中全會(huì)做了一些改變，一面縮小了征地范圍，一面增加了農(nóng)民補(bǔ)償。這兩個(gè)措施一個(gè)是減少了地方征地賣地的范圍，收入會(huì)減少；一個(gè)是提高地方政府補(bǔ)償?shù)某杀荆杀疽黾印Ｒ虼耍腥珪?huì)這兩個(gè)決定，如果得到貫徹，地方政府的日子會(huì)更不好過(guò)。

這是我們現(xiàn)在土地財(cái)政制度的問(wèn)題，一方面自己難以為繼，另外一方面吃力不討好，受到大家的批評(píng)。翻開報(bào)紙、媒體，上面基本上都是罵我們自己的政策的，說(shuō)這個(gè)多不像話，政府都把好處拿走了。所謂“牽走一頭牛，補(bǔ)償一只雞”，盡管實(shí)際上不是這么回事，政府債務(wù)累累。但是大家都這么說(shuō)，那也沒(méi)有辦法。因?yàn)殄X確實(shí)首先是進(jìn)了政府的腰包，而政府確實(shí)也做了一些不是老百姓真正需要的東西。搞了一些形象工程，搞了自己的大樓，那確實(shí)是。但是大部分應(yīng)當(dāng)說(shuō)還是用在基建上，但大家不領(lǐng)情。而且補(bǔ)償費(fèi)用越來(lái)越高，在我們的沿海地方、重點(diǎn)城市，那補(bǔ)償已經(jīng)成天價(jià)了。

到目前為止，我們對(duì)這個(gè)問(wèn)題是沒(méi)有回答，繞著走的。文件里既沒(méi)有說(shuō)土地財(cái)政政策很好我們要堅(jiān)持，也沒(méi)有說(shuō)土地財(cái)政大家批評(píng)都有道理，我們要改掉。這其中至少有兩個(gè)問(wèn)題。一個(gè)是我們的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)整個(gè)這階段的模式是不是跟這種特殊的土地財(cái)政有關(guān)系，是不是靠其實(shí)現(xiàn)的？這是第一點(diǎn)。第二是說(shuō)，你說(shuō)這個(gè)土地財(cái)政不行，大家都說(shuō)不行，怎么辦？你們誰(shuí)能說(shuō)出個(gè)行的辦法來(lái)，我想這第二條更重要。因?yàn)槟悴徽f(shuō)行的辦法來(lái)，那這個(gè)事情沒(méi)法聽你的，你再有多少意見，我們只能糊涂往前走。

所以，用什么來(lái)替代我們現(xiàn)在的土地財(cái)政，這個(gè)問(wèn)題不回答，我們確實(shí)沒(méi)辦法往下走。我理解，這個(gè)恐怕是一個(gè)主要的困難。這個(gè)問(wèn)題太敏感，涉及我們整個(gè)的制度，現(xiàn)行的整個(gè)中央地方的財(cái)政制度。所以，這個(gè)問(wèn)題到現(xiàn)在為止，應(yīng)該說(shuō)，還沒(méi)有非常認(rèn)真的研究，包括在內(nèi)部公開來(lái)討論這個(gè)問(wèn)題，說(shuō)土地財(cái)政不行用什么來(lái)替代，這個(gè)基本上還沒(méi)有。這是我們土地問(wèn)題的難點(diǎn)，這難點(diǎn)是涉及我們自己的。凡是涉及自己的事情都是最難的。

記者：我們都知道，宅基地是土地問(wèn)題中的又一個(gè)難點(diǎn)，宅基地被叫停的主要原因是什么？

華生：土地問(wèn)題的難點(diǎn)，也是最復(fù)雜擾人的地方，就是這個(gè)宅基地。三中全會(huì)專

門有一段話講宅基地的問(wèn)題。仔細(xì)再看，這段話是從宅基地的改革談起，結(jié)尾說(shuō)的卻是，要進(jìn)行試點(diǎn)推動(dòng)農(nóng)民住房的抵押、轉(zhuǎn)讓。從地開始，講到后面地沒(méi)了，就剩地上的房子了。如果這個(gè)地不考慮的話，房子抵押了地沒(méi)變，或者地怎么辦，沒(méi)回答，這個(gè)體現(xiàn)了問(wèn)題的敏感性。

宅基地上面蓋的是農(nóng)民住房，我們規(guī)定的是一戶一宅，從農(nóng)地上劃出來(lái)免費(fèi)取得。現(xiàn)在壓倒性的觀點(diǎn)，主張宅基地跟城市的商業(yè)用地應(yīng)該是同地、同權(quán)、同價(jià)。那么究竟能不能同呢，恐怕還不那么簡(jiǎn)單。最初三中全會(huì)有很多人要把這個(gè)寫進(jìn)去，我們看到最后還是沒(méi)寫，最后是從地開始講到房子的。這個(gè)問(wèn)題的難點(diǎn)在什么地方，我理解宅基地問(wèn)題最大的難點(diǎn)，就是我們?cè)谵r(nóng)村的規(guī)劃治理的能力是非常差的。我們連城市的違建還沒(méi)管好呢，如果宅基地放開的話，城里富人都下鄉(xiāng)圈地搞莊園，這個(gè)建筑的混亂局面恐怕難以遏制，這是最后宅基地被叫停的一個(gè)重要原因。

記者：宅基地的改革大勢(shì)所趨，其未來(lái)改革的方向是什么？

華生：從方向上來(lái)說(shuō)，宅基地將來(lái)是一定會(huì)自由買賣的，這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和改革的方向。違建不能合法化，這也是法治社會(huì)的底線，它永遠(yuǎn)合法化不了。什么是我們改革的方向，什么是這里面的誤區(qū)，我們?cè)诜治鐾恋刂贫入y點(diǎn)的時(shí)候一定要非常清楚。

宅基地將來(lái)從方向上來(lái)看，就是要逐步改的，就是城里人也是可以下鄉(xiāng)，去買地去置業(yè)，但是這需要條件。三中全會(huì)的決定最后把這一塊給卡住了，我認(rèn)為非常正確，要不然不說(shuō)天下大亂，至少天下中亂。為什么呢？在今天這個(gè)情況下，如果允許城里人下鄉(xiāng)買地，那我們有太多的富人，想到農(nóng)村去圈一大塊土地，去搞個(gè)莊園，周末去度個(gè)假。他能遵守規(guī)劃嗎？我們城里面還在樓上面蓋房子呢，農(nóng)村里嚴(yán)格實(shí)施規(guī)劃管治，我們現(xiàn)在還沒(méi)有這個(gè)能力。將來(lái)從方向上講，是應(yīng)該允許居民下鄉(xiāng)購(gòu)買土地，不過(guò)要有稅收調(diào)節(jié)，有土地用途和規(guī)劃管治。這一點(diǎn)看看發(fā)達(dá)國(guó)家就知道了，我們沿著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)方向走，將來(lái)會(huì)是什么樣的。土地制度改革中的困局

記者：目前，土地集體所有制的討論非常激烈，您認(rèn)為這一制度在過(guò)去的三十多年中所發(fā)揮的最大的優(yōu)勢(shì)是什么？

華生：我們現(xiàn)在的集體所有的家庭土地承包制度，這個(gè)制度無(wú)論怎么批評(píng)它，要看到它也有一個(gè)巨大的好處，因?yàn)橥恋丶彝ゾ至艘院蟛皇撬接兄疲粶?zhǔn)自由買賣，所以最大的好處就是說(shuō)你不能兩極分化，你沒(méi)法分化；我們不是搞土地私有，不允許兼并。所以，改革開放搞2了30多年，現(xiàn)在的土地還是這么平均，是跟我們土地承包制度聯(lián)在一起的。既解決了土地的均分問(wèn)題，解決了大家的積極性，又解決了稅賦的問(wèn)題，解決收入歸他自己，從而解決了傳統(tǒng)社會(huì)的土地問(wèn)題。但是集體所有的家庭均分承包制跟我們上面講的新三農(nóng)正在產(chǎn)生越來(lái)越大的沖突，因?yàn)楹芏噢r(nóng)民外出打工了，均分的土地要流轉(zhuǎn)要集中，農(nóng)地許多不做農(nóng)業(yè)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，這就產(chǎn)生了巨大的沖擊和挑戰(zhàn)。

記者：您認(rèn)為集體所有制土地改革的大方向是什么？

華生：我們現(xiàn)在的改革，在土地問(wèn)題上，近幾年的叫做“增人不增地，減人不減地”。什么是“增人不增地、減人不減地”？就是土地一次分到位，后面出生的人、遷進(jìn)來(lái)的人都沒(méi)有土地了。按照現(xiàn)有的人一次量化到戶，本質(zhì)上就這個(gè)意思。我們現(xiàn)在叫確權(quán)辦證，把土地證都發(fā)給人家了，你以后不能再說(shuō)不算了，這不就是某種意義的私有化嗎？“增人不增地、減人不減地”實(shí)質(zhì)上相當(dāng)于取消了集體所有制。

實(shí)際上，我們說(shuō)農(nóng)村的土地就是確權(quán)到農(nóng)戶，變成私有化，也沒(méi)關(guān)系。在現(xiàn)代社會(huì)，持有農(nóng)地不會(huì)造成巨大的任何差距。你有50畝地、你有100畝地，你就富到天上去了，不可能的。只要前提是農(nóng)地，只要把那個(gè)農(nóng)字帶上，你把這個(gè)規(guī)劃用圖給它卡死，它該是不值三文還是不值三文。所以農(nóng)地就是私有化，我們?cè)谶@兒討論，實(shí)際上也沒(méi)有什么意義。但是最不好的是什么呢？我們又要強(qiáng)制取消集體成員的權(quán)利，同時(shí)我們又要說(shuō)集體所有制堅(jiān)決不能動(dòng)搖，你到底是啥意思？你到底是說(shuō)，集體所有制堅(jiān)決不能動(dòng)搖，因而集體成員的權(quán)利一定要保障，還是說(shuō)后來(lái)的集體成員已經(jīng)沒(méi)權(quán)利？你想“增人不增地”以后，在農(nóng)村土地都沒(méi)有了還有什么權(quán)利？概念不清的集體所有制，在一定意義上還不如私有制，因?yàn)槲覀儼炎约核枷攵几銇y了。這使得我們的政策不好也沒(méi)法執(zhí)行，因?yàn)樗韵嗝堋＿@是我們?cè)诟母镏幸鉀Q的問(wèn)題。在所有制問(wèn)題上，我們走的彎路不少。

我的觀點(diǎn)，這個(gè)問(wèn)題將來(lái)是要思想解放的，從一定意義上說(shuō)，中國(guó)哪里有什么集體所有制，哪一天集體決定過(guò)自己的事情？制訂1982年憲法的時(shí)候，有個(gè)意見說(shuō)，都轉(zhuǎn)國(guó)有土地就完了。因?yàn)槲覀儚膩?lái)沒(méi)有讓集體自己決定集體所有制的事，從來(lái)是我們國(guó)家?guī)退鼪Q定的。我覺(jué)得我們要明白經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的規(guī)律，明白哪些東西是你必須要守住的，哪些東西實(shí)際上是水到渠成要放棄和改革的，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，有些東西死守也守不住，就像我們現(xiàn)在在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)中搞出來(lái)的集體所有制一樣。（國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)）