第一篇：土地制度改革的最大推手

土地制度改革的最大推手

劉守英

我國改革開放之后的傳統(tǒng)增長模式高度依賴土地和勞動(dòng)的要素投入，是以資源的高耗費(fèi)來支撐高投資和高出口。近年來，全球金融危機(jī)以及國內(nèi)的生態(tài)環(huán)境等因素使得我國轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式的壓力日益增大，我國經(jīng)濟(jì)必須從主要依賴土地和勞動(dòng)的要素投入轉(zhuǎn)向依賴技術(shù)創(chuàng)新和要素生產(chǎn)率的提高。但是，近年來國家雖頻頻出臺(tái)了一系列相關(guān)政策法規(guī)，而國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行對投資和出口的依賴，經(jīng)濟(jì)增長對要素投入的依賴，先發(fā)和后發(fā)地區(qū)對土地的數(shù)量需求均絲毫沒有減低。土地是傳統(tǒng)增長模式的發(fā)動(dòng)機(jī)

地方政府以土地作為發(fā)動(dòng)機(jī)，推動(dòng)高速工業(yè)化、城市化，維系高投資和高出口，保證經(jīng)濟(jì)持續(xù)高增長。地方政府依托對土地的控制支撐著傳統(tǒng)外延增長模式，它自身的運(yùn)轉(zhuǎn)和當(dāng)?shù)匕l(fā)展也變得越來越離不開土地，地方政府必須從土地出讓獲得收入，以土地出讓收入和土地抵押推動(dòng)城市建設(shè)。

首先，以低價(jià)土地支持高速工業(yè)化和出口導(dǎo)向工業(yè)發(fā)展。地方政府以低價(jià)土地招商引資，以政府財(cái)力補(bǔ)貼工業(yè)用地的成本，降低工業(yè)企業(yè)的生產(chǎn)成本，為工業(yè)高速推進(jìn)提供便利。2007年，國家級(jí)開發(fā)區(qū)以不足全國千分之五的建設(shè)用地，創(chuàng)造了約占全國5.15%的GDP，4.1%的稅收，15.2%的進(jìn)出口總額，吸收了23.2%的外商投資。

其次，以城市外延擴(kuò)張來推動(dòng)快速城市化。以建成區(qū)面積統(tǒng)計(jì)，1981—1991年的11年間，共增加了6573平方公里，年均凈增597.6平方公里；1992～1999年的8年間，共增加6565.8平方公里，年均凈增820.7平方公里；2000—2007年的8年間，共增加了13030平方公里，年均凈增1629平方公里。1996—2007

年，中國城市建成區(qū)面積年均增長5.2%，城市人口年均增長4.7%，兩者相差o．5個(gè)百分點(diǎn)。如果把后者統(tǒng)計(jì)進(jìn)去的兩億農(nóng)民工剔除，兩者相差將更大。

最后，賣地機(jī)制成為維系傳統(tǒng)增長模式的工具。預(yù)算內(nèi)收入依賴城市擴(kuò)張相關(guān)的建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)稅收的增長；土地出讓成為分稅制后地方政府財(cái)政收入主要來源。城市建設(shè)主要依賴土地出讓和土地抵押融資。2000---2009年，建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)成為稅收增長最快的行業(yè)；1999—2009年，政府土地出讓收入從595.58億元增加到1.59萬億元，占地方財(cái)政收入的比重從9.2%提高到48。8%。城市基礎(chǔ)設(shè)施投資70%—80%靠土地抵押融資，2009年9.5萬億元人民幣新增貸款中，投向地方融資平臺(tái)的貸款占新增貸款總量的近40%，土地抵押是主要手段。以土地支撐的傳統(tǒng)增長模式，保證了中國工業(yè)化城市化的快速推進(jìn)。但是，在土地資源利用上付出的代價(jià)巨大。常提及的問題是：優(yōu)質(zhì)耕地銳減、土地質(zhì)量惡化、環(huán)境污染加劇。更深層的問題是，中國作為一個(gè)土地資源稀缺的國家，卻以極不經(jīng)濟(jì)的方式向工業(yè)和城市提供土地，造成土地利用的粗放和不節(jié)約。經(jīng)濟(jì)發(fā)展和地方政府財(cái)政對賣地機(jī)制的高度依賴，影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展和健康發(fā)展。土地之所以在傳統(tǒng)增長模式中扮演如此重要角色，關(guān)鍵在于現(xiàn)行土地制度的弊端。即權(quán)利二元、政府壟斷和非市場配置的土地制度。權(quán)利二元使政府能以低價(jià)獲得土地；政府壟斷使政府能最大化土地收益；非市場配置使土地利用不反映資源稀缺程度。

這種獨(dú)特的土地制度，能以非市場低價(jià)支持高速的工業(yè)化和城市化，能使地方政府當(dāng)期土地收益最大化，但是存在兩個(gè)不可持續(xù)：一是地方政府依賴賣地機(jī)制發(fā)展的不可持續(xù)；二是以犧牲土地資源稀缺性、犧牲子孫發(fā)展空間和破壞生態(tài)環(huán)境保當(dāng)前發(fā)展的不可持續(xù)。改革土地制度才能促進(jìn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變

要轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，必須改革支撐傳統(tǒng)增長模式的制度。沒有制度改革的深化，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式就只會(huì)成為各級(jí)政府流于口頭的政治口號(hào)。在制度改革中，鑒于現(xiàn)行土地制度成為傳統(tǒng)增長模式的推手，謀劃改革土地制度將成為促進(jìn)發(fā)展方式的抓手。

第一，平等保護(hù)土地產(chǎn)權(quán)。構(gòu)建以保護(hù)和保障農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)為核心的土地權(quán)利和法律體系。由中央政府統(tǒng)一進(jìn)行覆蓋所有土地資源的確權(quán)、登記、頒證，確認(rèn)土地所有者和土地使用者的土地權(quán)屬關(guān)系，為保障土地財(cái)產(chǎn)權(quán)、便利土地權(quán)利交易提供基礎(chǔ)性制度服務(wù)。賦予集體所有土地與國有土地同等的占有、使用、收益和處分權(quán)，對兩種所有制土地所享有的權(quán)利予以平等保護(hù)，實(shí)現(xiàn)憲法和相關(guān)法律保障下的同地、同權(quán)。逐步實(shí)行對失地農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的公平補(bǔ)償，以被征地的市場價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償為最終目標(biāo)。尊重和保護(hù)被征地農(nóng)民在征地中的話語權(quán)和談判權(quán)。

第二，確認(rèn)不同主體土地平等進(jìn)入權(quán)。以用途管制為唯一的準(zhǔn)入制度。在用途管制下，農(nóng)民集體土地與其他主體土地依法享有平等進(jìn)入非農(nóng)使用的權(quán)利和平等分享土地非農(nóng)增值收益的權(quán)利。打破目前因城市和農(nóng)村的邊晃區(qū)割，對圈內(nèi)圈外土地按不同所有制準(zhǔn)入的政策，除圈外可以用于非公益的非農(nóng)建設(shè)外，圈內(nèi)農(nóng)民集體所有土地在符合用途管制前提下，也可不改變所有制性質(zhì)進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)。明確限定城市建成區(qū)存量土地屬于國有，新增建設(shè)用地用于非農(nóng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的，除為了公共利益目的征用外，可以保留集體所有。對于建成區(qū)內(nèi)的現(xiàn)狀集體所有土地，可以采取“保權(quán)分利”或“轉(zhuǎn)權(quán)保利”方式，保障農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益。第三，重構(gòu)平等交易的土地市場。建立公開、公正、公平的統(tǒng)一交易平臺(tái)和交易規(guī)則，實(shí)現(xiàn)主體平等、市場交易決定供求和價(jià)格形成的土地市場。打破目前

地方政府獨(dú)家壟斷供地的格局，實(shí)現(xiàn)同一交易平臺(tái)、不同主體平等供地的局面。活躍土地二級(jí)市場，促進(jìn)土地抵押、租賃、出讓市場的發(fā)展和完善。

第四，將國有土地經(jīng)營的職能從土地管理機(jī)構(gòu)剝離。明確土地管理部門是隸屬于國土部的土地行政管理機(jī)構(gòu)，行使所轄行政區(qū)域內(nèi)所有土地的行政管理職能。地方政府是受國務(wù)院委托的國有土地所有者代表，行使所轄行政區(qū)域內(nèi)國有土地占有、使用、處置、收益各項(xiàng)權(quán)能，包括對農(nóng)村土地的依法征用、征收和對國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓等部分經(jīng)營職能。地方政府土地經(jīng)營職能不再由土地管理行政機(jī)構(gòu)行使，而是由政府委派專門的機(jī)構(gòu)來履行，也可以參照國有企業(yè)改革的經(jīng)驗(yàn)，成立專門的國有土地公司等經(jīng)濟(jì)組織，把需要經(jīng)營的國有土地交給他們參與市場運(yùn)作，或轉(zhuǎn)讓，或出租，或聯(lián)營，或入股，負(fù)保值增值的責(zé)任，并向國家財(cái)政上繳土地收益。這些經(jīng)濟(jì)組織作為市場主體，按照統(tǒng)一的市場規(guī)則，接受政府的調(diào)控和監(jiān)管。

第五，規(guī)范國有土地出讓收益管理和監(jiān)督使用。明確國有土地經(jīng)營收益不能成為政府財(cái)政的當(dāng)期盈余。專司土地經(jīng)營的機(jī)構(gòu)獲得的國有土地出讓收益，應(yīng)進(jìn)入與政府財(cái)政相分離的專門賬戶，由專門機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理。土地出讓收益的使用應(yīng)經(jīng)過本級(jí)人民代表大會(huì)審批。政府財(cái)政部門可作出土地收益的年度財(cái)政預(yù)算，報(bào)請本級(jí)人大審核。擬進(jìn)入政府財(cái)政預(yù)算的出讓金要從嚴(yán)掌握。人大審核通過后，交由政府使用。對于土地出讓金的支出項(xiàng)目和經(jīng)費(fèi)使用情況，也要交地方人大審核，保證這筆資金使用的更透明、更合理、更長遠(yuǎn)。

第六，進(jìn)行財(cái)政、稅收、金融綜合配套改革，理清土地在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的功能，界定政府分享土地利益規(guī)則。

——府在增值稅分享中的比重。將建筑業(yè)的營業(yè)稅變?yōu)橹醒搿胤焦蚕矶愂铡８母锿恋爻鲎尳鸬念A(yù)算基金管理辦法，加強(qiáng)對土地出讓金的支出管理和監(jiān)督。

——逐步培養(yǎng)地方政府主體稅種，探索物業(yè)稅開征辦法。在物業(yè)稅方案未成熟之前，加強(qiáng)對土地增值稅、城市土地使用稅的征收力度。隨著土地征用和出讓制度的改革，逐步加大物業(yè)稅改革的力度。這些稅種面對的是企業(yè)，尤其是房地產(chǎn)企業(yè)，能夠發(fā)揮抑制房價(jià)過快上漲和保障土地增值收益由政府分享的作用。——及時(shí)出臺(tái)地方融資平臺(tái)的土地抵押貸款的相應(yīng)管理政策和細(xì)則。在控制地方融資平臺(tái)土地抵押放貸總量的同時(shí)，對那些非經(jīng)營性的、非獨(dú)立法人的，依賴政府財(cái)政擔(dān)保的融資平臺(tái)的土地抵押要有限制性規(guī)定。對已規(guī)劃但未征用的土地，作出不得抵押之規(guī)定。

文章出處：中國改革論壇

第二篇：土地制度改革

土地使用制度改革成就

一、土地使用制度改革（家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制），使農(nóng)民的利益與生產(chǎn)成果緊密聯(lián)系，極大地調(diào)動(dòng)了廣大農(nóng)民的積極性。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)迅速發(fā)展，農(nóng)民收人增加較快。從總體來看，中國廣大農(nóng)村已基本解決了溫飽問題，向小康社會(huì)邁進(jìn)。

二、在發(fā)展農(nóng)業(yè)的同時(shí)，黨和政府還大力支持農(nóng)民在集體的土地上興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，后來的土地管理法對此加以確認(rèn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的異軍突起，使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化，使大量農(nóng)民參與工業(yè)化、城市化的進(jìn)程。

農(nóng)村土地承包制度改革經(jīng)驗(yàn)

一、農(nóng)村改革中的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，深受廣大農(nóng)民的歡迎和擁護(hù)，必須長期堅(jiān)持下去。家庭承包制也需要隨實(shí)踐的發(fā)展而不斷發(fā)展和完善，對按人分包、不斷調(diào)整、難于流轉(zhuǎn)的土地承包辦法，必須進(jìn)行改革。政策既要保持長期穩(wěn)定又要根據(jù)實(shí)際情況的變化及時(shí)調(diào)整。

二、農(nóng)村土地承包制度改革，中央有部署，基層和群眾都有要求，勢在必行。要穩(wěn)定、完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度為總的指導(dǎo)原則，堅(jiān)持家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，堅(jiān)持統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，妥善解決改革中出現(xiàn)的新問題、新矛盾，保持農(nóng)村形勢的穩(wěn)定和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展。

三、必須以統(tǒng)一組織實(shí)施；以強(qiáng)化所有權(quán)、明確發(fā)包權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、放活使用權(quán)為基本內(nèi)容；具體形式，可因地制宜，不搞一刀切。尊重群眾的意愿、農(nóng)民實(shí)際利益。

四、各地可根據(jù)實(shí)際情況，采取多種形式，放活農(nóng)用土地使用權(quán)，逐步建立和完善土地流轉(zhuǎn)機(jī)制。

五、農(nóng)村土地承包制度改革要與村鎮(zhèn)、道路、水利、學(xué)校、基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)等項(xiàng)建設(shè)以及計(jì)劃生育、陳欠清理、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整等項(xiàng)工作相結(jié)合。

現(xiàn)行農(nóng)村土地制度存在的主要問題

近年來，我國農(nóng)村土地制度建設(shè)取得了積極進(jìn)展，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展。但是，也存在一些值得關(guān)注的問題：

1.集體土地產(chǎn)權(quán)不完整。我國土地所有權(quán)主體還有待明晰，集體土地所有權(quán)同幾級(jí)集體組織與農(nóng)民的權(quán)利關(guān)系，法律規(guī)定不夠明確，集體土地權(quán)未能受到嚴(yán)格限制。農(nóng)民作為土地使用權(quán)人，其對集體土地享有的用益物權(quán)及收益權(quán)都缺乏法律保障和規(guī)范，權(quán)利行使渠道不完善。

2.農(nóng)村土地確權(quán)登記工作還需加強(qiáng)。土地確權(quán)登記發(fā)證是土地管理和利用最核心的環(huán)

節(jié)、最基礎(chǔ)的支撐。我國農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作總體慢于城鎮(zhèn)，且確權(quán)登記質(zhì)量還不夠高，沒有完善而系統(tǒng)的農(nóng)村土地地籍檔案作支撐，承包地、林地、建設(shè)用地還未實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一登記、一張圖管理。

3.農(nóng)村土地規(guī)劃管理相對薄弱。土地規(guī)劃是落實(shí)土地用途管制制度的主要措施。目前，農(nóng)村土地規(guī)劃卻只落實(shí)到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，缺少村社層面的土地規(guī)劃指導(dǎo)農(nóng)村建設(shè)布局。

4.農(nóng)村土地市場不健全。長期以來，農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)大多為自發(fā)、私下的，沒有統(tǒng)一的交易規(guī)則，其流轉(zhuǎn)更類似于大海撈針式的選擇機(jī)制，不僅流轉(zhuǎn)規(guī)模不大、價(jià)值實(shí)現(xiàn)形式相當(dāng)有限，更缺少統(tǒng)一規(guī)范的農(nóng)村土地交易市場。

5.農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入增收渠道狹窄。土地是農(nóng)民最重要的資產(chǎn)，受市場不健全、流轉(zhuǎn)范圍有限等制約，農(nóng)民很難在現(xiàn)行法律框架下變現(xiàn)其土地財(cái)產(chǎn)、獲得財(cái)產(chǎn)性收入的躍增和財(cái)富的積累。

6.征地制度亟待改革。近十幾年，我國農(nóng)村土地征地的政府強(qiáng)制性、行政定價(jià)以及對公共利益的界定等始終存在爭議，導(dǎo)致征地政策制定、實(shí)施中仍面臨重重矛盾和壓力，改革征地制度、縮小征地范圍呼聲仍然很高。

7.耕地保護(hù)缺乏市場化的獎(jiǎng)懲機(jī)制。目前，耕地保護(hù)手段仍較單一，引導(dǎo)集約節(jié)約合理用地的價(jià)格杠桿、財(cái)稅制度等尚未有效形成，尚未形成市場化的耕地保護(hù)利益機(jī)制，沒有調(diào)動(dòng)起市場主體參與耕地保護(hù)的積極性。因此，必須探索建立市場化的耕地保護(hù)制約和激勵(lì)機(jī)制，讓保護(hù)耕地有利可圖。

第三篇：土地制度改革如何順利推進(jìn)

土地制度改革如何順利推進(jìn)

土地制度改革牽一發(fā)而動(dòng)全身，建議先選取若干典型地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，再予以總結(jié)，上升到國家政策。與此同時(shí)，就改革進(jìn)程和優(yōu)先順序進(jìn)行全面部署。我的看法是，第一階段，在總結(jié)現(xiàn)有土地改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，擴(kuò)大土地制度綜合改革試點(diǎn)范圍；完成承包地、宅基地、林地等確權(quán)登記頒證；推進(jìn)土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化和存量建設(shè)用地進(jìn)入市場改革；實(shí)施以公平補(bǔ)償為核心的征地制度改革；規(guī)范地方融資平臺(tái)、擴(kuò)大地方自主發(fā)債范圍。第二階段，重點(diǎn)形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場；探索國有土地資本化經(jīng)營模式；建立土地財(cái)產(chǎn)稅制度，形成新的土地增值收益分配機(jī)制；形成多渠道的地方政府融資體系。第三階段，基本確立兩種土地所有制權(quán)利平等、市場統(tǒng)一的現(xiàn)代土地制度和已規(guī)劃和用途管制為手段的現(xiàn)代土地管理體制。

第四篇：中國土地制度改革何處去

中國土地制度改革何處去？ 十八屆三中全會(huì)關(guān)于全面深化改革的決定中，有諸多涉及城市化和土地的內(nèi)容，相關(guān)條文爭議頗大，不同的角度有著甚至截然相反的理解；土地問題的復(fù)雜性、敏感性及難度凸顯。近日，就土地政策的相關(guān)問題，包括土地制度改革中的難點(diǎn)問題及未來走向，記者采訪了著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家華生教授,其著有《城市化轉(zhuǎn)型與土地陷阱》。

新老三農(nóng)問題的區(qū)別

記者：土地問題受到越來越多的關(guān)注，這是不是一個(gè)如何強(qiáng)調(diào)其重要性都不為過的問題？

華生：土地問題太重要了。在上屆總理召開的一個(gè)座談會(huì)上，我講土地問題，最后的一句話就是，“中國共產(chǎn)黨是靠土地革命上臺(tái)的，土地問題搞壞了，就會(huì)動(dòng)搖國本。”所以，土地問題，不僅是一個(gè)單純的土地問題，對于我們今天城市化的建設(shè)，包括整個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國家穩(wěn)定、共產(chǎn)黨執(zhí)政，我看都是基礎(chǔ)。記者：您認(rèn)為，“農(nóng)業(yè)社會(huì)農(nóng)民的最高理想，這在中國已經(jīng)完全實(shí)現(xiàn)了”，這也就是您所談到的“老三農(nóng)問題”的解決吧？從本質(zhì)上講，“老三農(nóng)問題”究竟是個(gè)什么樣的問題？

華生：中國幾千年農(nóng)業(yè)社會(huì)，從來都有土地問題。在皇權(quán)社會(huì)的時(shí)候，一代王朝倒臺(tái)除了外敵入侵，基本上是因?yàn)橥恋貑栴}。土地兼并，流民遍野，農(nóng)民起義，帝國王朝就垮了。

我們講到農(nóng)村的問題有三農(nóng)，農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民，傳統(tǒng)的土地問題，我給它稱為“老三農(nóng)問題”，其核心是土地所有權(quán)問題，是土地怎么分配，是平均分配，小農(nóng)自己都耕者有其田，還是這個(gè)土地是少數(shù)大地主的，為別人干活打工。所以傳統(tǒng)社會(huì)的土地問題，主要是土地的分配。分配的均不均，這是傳統(tǒng)土地問題的核心，“老三農(nóng)問題”的本質(zhì)所在。老三農(nóng)還有一個(gè)問題就是土地所有權(quán)與王權(quán)的關(guān)系，即稅賦的問題，中國幾千年來，一個(gè)新王朝上臺(tái)了就要輕徭薄賦，最后垮臺(tái)了，就是因?yàn)橘x稅太重，民不聊生。

中國共產(chǎn)黨執(zhí)政以后，在相當(dāng)長的時(shí)間當(dāng)中面臨的還是“老三農(nóng)問題”。改革開放開始就是把這個(gè)地分給每個(gè)農(nóng)戶，而且是按照非常平均的，應(yīng)該說是中國歷史上最平均的方法把土地分給農(nóng)民。包括1980年代初的改革從農(nóng)民家庭土地承包開始，說實(shí)話，它做得還是和50年代的土地改革一樣，解決的還是平均地權(quán)的問題。

我們在80年代解決了土地平均分配的問題，帶來了當(dāng)時(shí)農(nóng)產(chǎn)品的極大豐富。然后，我們在90年代遇到了什么問題呢，是賦稅問題。有一個(gè)鄉(xiāng)黨委書記當(dāng)時(shí)給

朱镕基寫了一封信，說農(nóng)民真苦，農(nóng)業(yè)真危險(xiǎn)。就是賦稅太重了。地方上各種各樣的攤派，都跟這個(gè)國家農(nóng)業(yè)稅捆在一起。江澤民、朱镕基時(shí)期，采取了很多措施來解決賦稅問題。這個(gè)問題是在胡溫時(shí)代最后解決的，就是把農(nóng)業(yè)稅干脆取消了。

之所以能夠徹底把農(nóng)業(yè)稅免掉，是因?yàn)榈搅斯I(yè)化、城市化的時(shí)代，我們不依賴農(nóng)業(yè)的稅賦了。相對幾萬億的財(cái)稅收入，農(nóng)業(yè)稅加起來幾百億是一個(gè)零頭，我們可以根本不要。我們今天的政府開支用不上農(nóng)業(yè)稅，而且現(xiàn)在這些年來是回過來了，拿錢來回哺農(nóng)業(yè)。

所以“老三農(nóng)問題”，第一解決了土地的均分問題，第二是解決了農(nóng)業(yè)的稅賦問題。這兩個(gè)問題解決了以后，對于傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會(huì)來說，這就是最理想的境界。最高就到這一步，不可能再高了。中國農(nóng)民能想象的就是自己有田，這個(gè)田別人又是拿不走的，然后還不用交稅賦，種出來的東西都是自己的。這是農(nóng)業(yè)社會(huì)農(nóng)民的最高理想，這在中國已經(jīng)完全實(shí)現(xiàn)了。

記者：我們現(xiàn)在所講的“新三農(nóng)問題”與傳統(tǒng)的“老三農(nóng)問題”的根本區(qū)別在哪里？

華生：新三農(nóng)和老三農(nóng)的根本區(qū)別，就是說，這個(gè)問題不是從農(nóng)業(yè)來的，已經(jīng)完全跟農(nóng)業(yè)沒關(guān)系了，而是跟我們今天的工業(yè)化、城市化有關(guān)系。由于到了城市化、工業(yè)化的社會(huì)，我們出現(xiàn)了新的土地問題。老的土地問題，已經(jīng)解決完了，但是新問題卻是越來越大。

記者：“新三農(nóng)問題”具體來自哪里？

華生：新三農(nóng)是三個(gè)問題。第一是農(nóng)民外出打工，這個(gè)問題跟土地承包有關(guān)系。土地承包以后，我自己的莊稼怎么種我自己來管，農(nóng)業(yè)大部分時(shí)間是不用干活的，所以他才外出打工。我們這幾億農(nóng)民工住不下來的關(guān)鍵問題還是“地”，因?yàn)樗谠瓉淼牡胤接械兀乾F(xiàn)在到新地方他沒地，所以他沒地方住，這個(gè)問題我們還沒給他解決。第二個(gè)問題是土地流轉(zhuǎn)問題，就是報(bào)上天天講的。土地為什么流轉(zhuǎn)，因?yàn)橥獬龃蚬ぃ依锩娴夭环N了，所以就產(chǎn)生流轉(zhuǎn)的問題。第三個(gè)問題是土地的非農(nóng)使用。農(nóng)業(yè)社會(huì)的土地一定是種糧食、搞農(nóng)業(yè)的。現(xiàn)在因?yàn)楣I(yè)化、城市化，我們就把原來農(nóng)業(yè)用地大量改成非農(nóng)業(yè)用地。這個(gè)問題是吸足了眼球，報(bào)紙上討論，大家一講到這個(gè)問題，那眼睛都是放光的。為什么，那是有錢。土地只要非農(nóng)使用，所有的錢就從里面來了。地方政府賣地，房地產(chǎn)商賺錢也要靠它，誰能有本事圈到便宜的地，那誰就發(fā)財(cái)了。

記者：您上述談到了農(nóng)民外出打工、土地流轉(zhuǎn)及土地的非農(nóng)使用三個(gè)“新三農(nóng)問題”，在目前的中國社會(huì)，這三大問題都很難解決嗎？

華生：新三農(nóng)的問題相對更復(fù)雜，這里面每一個(gè)問題都很難。相對來說，第二個(gè)農(nóng)地流轉(zhuǎn)要好一點(diǎn)，但也不容易。第一個(gè)問題和第三個(gè)問題都不好解決，最復(fù)雜的利益所在是第三個(gè)。第一個(gè)問題要解決農(nóng)民打工后的安居問題、市民化問題，要花錢，所以大家繞著走。第三個(gè)農(nóng)地非農(nóng)用，是來錢的地方，大家搶著上。不

同的人從不同的角度說不同的話，這也就是我們?nèi)腥珪?huì)關(guān)于土地問題的決定。為什么寫出那么一個(gè)稿子來，就是各種不同意見的碰撞，到最后變成這樣一個(gè)人們解讀不同的大方案。

土地非農(nóng)使用的難題

記者：土地財(cái)政是受到詬病最多的話題，這條路走到今天正面臨非常大的問題，僅就經(jīng)濟(jì)上也存在著一個(gè)持續(xù)性的問題。您是如何評(píng)價(jià)這一問題的？

華生：農(nóng)民進(jìn)城，沒地方住是因?yàn)樗麤]地，這涉及我們土地的分配制度。現(xiàn)行土地分配制度的主要模式，就是政府征地，征地以后政府賣地，形成土地收入，政府用這個(gè)收入來建設(shè)城市，搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這是我們的土地財(cái)政這一塊。十八屆三中全會(huì)做了一些改變，一面縮小了征地范圍，一面增加了農(nóng)民補(bǔ)償。這兩個(gè)措施一個(gè)是減少了地方征地賣地的范圍，收入會(huì)減少；一個(gè)是提高地方政府補(bǔ)償?shù)某杀荆杀疽黾印Ｒ虼耍腥珪?huì)這兩個(gè)決定，如果得到貫徹，地方政府的日子會(huì)更不好過。

這是我們現(xiàn)在土地財(cái)政制度的問題，一方面自己難以為繼，另外一方面吃力不討好，受到大家的批評(píng)。翻開報(bào)紙、媒體，上面基本上都是罵我們自己的政策的，說這個(gè)多不像話，政府都把好處拿走了。所謂“牽走一頭牛，補(bǔ)償一只雞”，盡管實(shí)際上不是這么回事，政府債務(wù)累累。但是大家都這么說，那也沒有辦法。因?yàn)殄X確實(shí)首先是進(jìn)了政府的腰包，而政府確實(shí)也做了一些不是老百姓真正需要的東西。搞了一些形象工程，搞了自己的大樓，那確實(shí)是。但是大部分應(yīng)當(dāng)說還是用在基建上，但大家不領(lǐng)情。而且補(bǔ)償費(fèi)用越來越高，在我們的沿海地方、重點(diǎn)城市，那補(bǔ)償已經(jīng)成天價(jià)了。

到目前為止，我們對這個(gè)問題是沒有回答，繞著走的。文件里既沒有說土地財(cái)政政策很好我們要堅(jiān)持，也沒有說土地財(cái)政大家批評(píng)都有道理，我們要改掉。這其中至少有兩個(gè)問題。一個(gè)是我們的經(jīng)濟(jì)增長整個(gè)這階段的模式是不是跟這種特殊的土地財(cái)政有關(guān)系，是不是靠其實(shí)現(xiàn)的？這是第一點(diǎn)。第二是說，你說這個(gè)土地財(cái)政不行，大家都說不行，怎么辦？你們誰能說出個(gè)行的辦法來，我想這第二條更重要。因?yàn)槟悴徽f行的辦法來，那這個(gè)事情沒法聽你的，你再有多少意見，我們只能糊涂往前走。

所以，用什么來替代我們現(xiàn)在的土地財(cái)政，這個(gè)問題不回答，我們確實(shí)沒辦法往下走。我理解，這個(gè)恐怕是一個(gè)主要的困難。這個(gè)問題太敏感，涉及我們整個(gè)的制度，現(xiàn)行的整個(gè)中央地方的財(cái)政制度。所以，這個(gè)問題到現(xiàn)在為止，應(yīng)該說，還沒有非常認(rèn)真的研究，包括在內(nèi)部公開來討論這個(gè)問題，說土地財(cái)政不行用什么來替代，這個(gè)基本上還沒有。這是我們土地問題的難點(diǎn)，這難點(diǎn)是涉及我們自己的。凡是涉及自己的事情都是最難的。

記者：我們都知道，宅基地是土地問題中的又一個(gè)難點(diǎn)，宅基地被叫停的主要原因是什么？

華生：土地問題的難點(diǎn)，也是最復(fù)雜擾人的地方，就是這個(gè)宅基地。三中全會(huì)專

門有一段話講宅基地的問題。仔細(xì)再看，這段話是從宅基地的改革談起，結(jié)尾說的卻是，要進(jìn)行試點(diǎn)推動(dòng)農(nóng)民住房的抵押、轉(zhuǎn)讓。從地開始，講到后面地沒了，就剩地上的房子了。如果這個(gè)地不考慮的話，房子抵押了地沒變，或者地怎么辦，沒回答，這個(gè)體現(xiàn)了問題的敏感性。

宅基地上面蓋的是農(nóng)民住房，我們規(guī)定的是一戶一宅，從農(nóng)地上劃出來免費(fèi)取得。現(xiàn)在壓倒性的觀點(diǎn)，主張宅基地跟城市的商業(yè)用地應(yīng)該是同地、同權(quán)、同價(jià)。那么究竟能不能同呢，恐怕還不那么簡單。最初三中全會(huì)有很多人要把這個(gè)寫進(jìn)去，我們看到最后還是沒寫，最后是從地開始講到房子的。這個(gè)問題的難點(diǎn)在什么地方，我理解宅基地問題最大的難點(diǎn)，就是我們在農(nóng)村的規(guī)劃治理的能力是非常差的。我們連城市的違建還沒管好呢，如果宅基地放開的話，城里富人都下鄉(xiāng)圈地搞莊園，這個(gè)建筑的混亂局面恐怕難以遏制，這是最后宅基地被叫停的一個(gè)重要原因。

記者：宅基地的改革大勢所趨，其未來改革的方向是什么？

華生：從方向上來說，宅基地將來是一定會(huì)自由買賣的，這是市場經(jīng)濟(jì)和改革的方向。違建不能合法化，這也是法治社會(huì)的底線，它永遠(yuǎn)合法化不了。什么是我們改革的方向，什么是這里面的誤區(qū)，我們在分析土地制度難點(diǎn)的時(shí)候一定要非常清楚。

宅基地將來從方向上來看，就是要逐步改的，就是城里人也是可以下鄉(xiāng)，去買地去置業(yè)，但是這需要條件。三中全會(huì)的決定最后把這一塊給卡住了，我認(rèn)為非常正確，要不然不說天下大亂，至少天下中亂。為什么呢？在今天這個(gè)情況下，如果允許城里人下鄉(xiāng)買地，那我們有太多的富人，想到農(nóng)村去圈一大塊土地，去搞個(gè)莊園，周末去度個(gè)假。他能遵守規(guī)劃嗎？我們城里面還在樓上面蓋房子呢，農(nóng)村里嚴(yán)格實(shí)施規(guī)劃管治，我們現(xiàn)在還沒有這個(gè)能力。將來從方向上講，是應(yīng)該允許居民下鄉(xiāng)購買土地，不過要有稅收調(diào)節(jié)，有土地用途和規(guī)劃管治。這一點(diǎn)看看發(fā)達(dá)國家就知道了，我們沿著市場經(jīng)濟(jì)方向走，將來會(huì)是什么樣的。土地制度改革中的困局

記者：目前，土地集體所有制的討論非常激烈，您認(rèn)為這一制度在過去的三十多年中所發(fā)揮的最大的優(yōu)勢是什么？

華生：我們現(xiàn)在的集體所有的家庭土地承包制度，這個(gè)制度無論怎么批評(píng)它，要看到它也有一個(gè)巨大的好處，因?yàn)橥恋丶彝ゾ至艘院蟛皇撬接兄疲粶?zhǔn)自由買賣，所以最大的好處就是說你不能兩極分化，你沒法分化；我們不是搞土地私有，不允許兼并。所以，改革開放搞2了30多年，現(xiàn)在的土地還是這么平均，是跟我們土地承包制度聯(lián)在一起的。既解決了土地的均分問題，解決了大家的積極性，又解決了稅賦的問題，解決收入歸他自己，從而解決了傳統(tǒng)社會(huì)的土地問題。但是集體所有的家庭均分承包制跟我們上面講的新三農(nóng)正在產(chǎn)生越來越大的沖突，因?yàn)楹芏噢r(nóng)民外出打工了，均分的土地要流轉(zhuǎn)要集中，農(nóng)地許多不做農(nóng)業(yè)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，這就產(chǎn)生了巨大的沖擊和挑戰(zhàn)。

記者：您認(rèn)為集體所有制土地改革的大方向是什么？

華生：我們現(xiàn)在的改革，在土地問題上，近幾年的叫做“增人不增地，減人不減地”。什么是“增人不增地、減人不減地”？就是土地一次分到位，后面出生的人、遷進(jìn)來的人都沒有土地了。按照現(xiàn)有的人一次量化到戶，本質(zhì)上就這個(gè)意思。我們現(xiàn)在叫確權(quán)辦證，把土地證都發(fā)給人家了，你以后不能再說不算了，這不就是某種意義的私有化嗎？“增人不增地、減人不減地”實(shí)質(zhì)上相當(dāng)于取消了集體所有制。

實(shí)際上，我們說農(nóng)村的土地就是確權(quán)到農(nóng)戶，變成私有化，也沒關(guān)系。在現(xiàn)代社會(huì)，持有農(nóng)地不會(huì)造成巨大的任何差距。你有50畝地、你有100畝地，你就富到天上去了，不可能的。只要前提是農(nóng)地，只要把那個(gè)農(nóng)字帶上，你把這個(gè)規(guī)劃用圖給它卡死，它該是不值三文還是不值三文。所以農(nóng)地就是私有化，我們在這兒討論，實(shí)際上也沒有什么意義。但是最不好的是什么呢？我們又要強(qiáng)制取消集體成員的權(quán)利，同時(shí)我們又要說集體所有制堅(jiān)決不能動(dòng)搖，你到底是啥意思？你到底是說，集體所有制堅(jiān)決不能動(dòng)搖，因而集體成員的權(quán)利一定要保障，還是說后來的集體成員已經(jīng)沒權(quán)利？你想“增人不增地”以后，在農(nóng)村土地都沒有了還有什么權(quán)利？概念不清的集體所有制，在一定意義上還不如私有制，因?yàn)槲覀儼炎约核枷攵几銇y了。這使得我們的政策不好也沒法執(zhí)行，因?yàn)樗韵嗝堋＿@是我們在改革中要解決的問題。在所有制問題上，我們走的彎路不少。

我的觀點(diǎn)，這個(gè)問題將來是要思想解放的，從一定意義上說，中國哪里有什么集體所有制，哪一天集體決定過自己的事情？制訂1982年憲法的時(shí)候，有個(gè)意見說，都轉(zhuǎn)國有土地就完了。因?yàn)槲覀儚膩頉]有讓集體自己決定集體所有制的事，從來是我們國家?guī)退鼪Q定的。我覺得我們要明白經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的規(guī)律，明白哪些東西是你必須要守住的，哪些東西實(shí)際上是水到渠成要放棄和改革的，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，有些東西死守也守不住，就像我們現(xiàn)在在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)中搞出來的集體所有制一樣。（國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)）

第五篇：土地制度改革新思路和路線圖

土地制度改革新思路和路線圖

黨的十八屆三中全會(huì)召開以后，社會(huì)上不少人受《決定》精神鼓舞，對土地制度改革產(chǎn)生強(qiáng)烈期許。

幾個(gè)月下來，一些人（主要是學(xué)者）的期許變成失望，甚至焦慮。他們看到土地制度改革沒有實(shí)質(zhì)性的推進(jìn)，聽到一些對《決定》精神的別樣解讀，擔(dān)心改革被“架空”，甚至懷疑中央對土地制度改革的思路是否變了。應(yīng)《財(cái)經(jīng)》之約，談?wù)勎覍θ绾温鋵?shí)《決定》精神，實(shí)施有關(guān)改革的看法。

主要障礙

從上世紀(jì)90年代初至今的20多年來，社會(huì)各界（包括政府）探討土地制度改革，主要集中在征地制度和集體建設(shè)用地入市這兩個(gè)問題上。這兩個(gè)問題本質(zhì)上是一個(gè)問題，或者說是一個(gè)問題的兩個(gè)側(cè)面。另外，近年對與這個(gè)問題密切相關(guān)的土地財(cái)政問題，議論也比較多。

多年的探討，除了理論和觀點(diǎn)的務(wù)虛，土地管理部門和各地方政府還搞了許多改革試點(diǎn)，出臺(tái)不少政策。但是，始終沒有能從法律、制度層面，取得根本性的突破。

20多年都不能突破，是因?yàn)榇嬖谥容^嚴(yán)重的障礙。一是法律障礙，主要是憲法的有關(guān)規(guī)定；二是思想理論障礙，主要是怎樣理解和運(yùn)用“漲價(jià)歸公”理論；三是制度障礙，主要是政府經(jīng)營土地制度，使政府成了與民爭利的“運(yùn)動(dòng)員”。這三大障礙中，最深層次的、最根本的，是制度障礙。

政府的土地管理部門同時(shí)承擔(dān)國有土地的所有者代表職能，負(fù)責(zé)經(jīng)營土地。而經(jīng)營土地的收入，又成為地方建設(shè)的主要資金來源。為了保證地方建設(shè)資金最大化，需要壓低征收農(nóng)民土地的價(jià)格，擴(kuò)大征地的范圍，即不允許集體建設(shè)用地進(jìn)入市場。反之，如果徹底改革征地制度，大幅度提高征地補(bǔ)償費(fèi)用，政府的收入將會(huì)減少；如果允許集體建設(shè)用地進(jìn)入市場，政府可賣的土地將更少甚至無地可賣。在現(xiàn)行財(cái)稅體制下，地方的建設(shè)與發(fā)展可能就沒法搞。問題越積越多，改革遲遲難下決心，根子就在這里。

2008年，黨的十七屆三中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，重申要推進(jìn)征地制度改革，第一次在中央的文件里提出，要逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。當(dāng)時(shí)，社會(huì)各界深受鼓舞，期盼這方面的改革盡早實(shí)施。但幾年時(shí)間很快逝去，國家層面的改革最終還是沒能邁出步子。回頭反思，十七屆三中全會(huì)《決定》主要涉及農(nóng)村問題，不是一個(gè)全面改革的決

定，因而沒有觸及政府經(jīng)營土地制度方面的問題。而不根本轉(zhuǎn)變政府經(jīng)營土地的職能，征地制度改革和建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，就很難落實(shí)。

盡管如此，對于十七屆三中全會(huì)《決定》的作用，還是不容否認(rèn)。2008年以后，各地關(guān)于改革征地制度和集體建設(shè)用地入市的探索，步伐明顯加快，力度明顯加大。例如，廣東的“三舊”改造，成都的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展試驗(yàn)，重慶的“地票”交易，北京的“城中村”改造，等等，都是在《決定》精神指引和鼓舞下展開的。這些探索，在或大或小的程度上突破了現(xiàn)行法律和制度，卻得到國家土地管理部門的支持或默許，原因就在于他們的做法，符合十七屆三中全會(huì)《決定》指出的方向。這些探索，取得較好的成效，加深了對矛盾的認(rèn)識(shí)，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，為今后全面深化改革奠定了實(shí)踐基礎(chǔ)。

新思路

有人擔(dān)心，十八屆三中全會(huì)《決定》關(guān)于土地制度改革的任務(wù)，會(huì)不會(huì)像上次那樣不了了之？我的看法是：不會(huì)。理由如下：

第一，十八屆三中全會(huì)《決定》描繪了全面、綜合改革的藍(lán)圖，并沒有把土地制度改革單列，就土地談土地，而是把現(xiàn)行土地制度存在和涉及的主要問題，分解到“堅(jiān)持和完善基本經(jīng)濟(jì)制度”、“加快完善現(xiàn)代市場體系”、“加快轉(zhuǎn)變政府職能”、“深化財(cái)稅體制改革”、“健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制”、“推進(jìn)社會(huì)事業(yè)改革創(chuàng)新”和“加快生態(tài)文明制度建設(shè)”等專題里，分別闡述。這個(gè)令人耳目一新的思路啟發(fā)我們：土地制度改革屬于綜合性改革，必須整體把握、協(xié)同推進(jìn)。我體會(huì)最深的，是在生態(tài)文明制度建設(shè)專題里，把土地管理納入自然資源管理，明確提出要把所有者權(quán)利和管理者權(quán)力分開，“使國有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)人和國家自然資源管理者相互獨(dú)立、相互配合、相互監(jiān)督”。這是國家治理思路的重大調(diào)整，中共中央總書記習(xí)近平在全會(huì)上專門對這項(xiàng)改革作了說明。按此付諸實(shí)施，政府的自然資源行政監(jiān)管部門，將不再經(jīng)營土地，而是集中精力做好“裁判員”，主要考慮如何編制好國土規(guī)劃并依據(jù)規(guī)劃實(shí)施空間用途管制，如何平等保護(hù)各類產(chǎn)權(quán)，如何規(guī)范和監(jiān)督市場秩序，如何開展國土整治，等等；新組建的代表國家行使國有土地所有權(quán)的部門，則專做“運(yùn)動(dòng)員”，在相關(guān)行政權(quán)力的監(jiān)督下，與其他市場主體平等競爭。

這樣一來，長期困擾人們的，征地制度改革和建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場改革的種種難題會(huì)迎刃而解。

第二，新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體的一個(gè)鮮明特點(diǎn)是“言必信、行必果”。只要是

向全黨和全民承諾的事情，除了大的不可抗力如戰(zhàn)爭、**干擾之外，都會(huì)盡心盡力抓落實(shí)，力求取得成效。這次改革與以往不同的地方在于：1.設(shè)立了時(shí)間表，“到2020年在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革上取得決定性成果。”2.建立了組織保障，“成立全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)改革總體設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)、督促落實(shí)”，總書記親任組長。這都反映了中央把改革進(jìn)行到底的決心和意志，是十分堅(jiān)定、不可動(dòng)搖的。

因此，我對土地制度改革的前景充滿信心。

路線圖

接下來的問題是：能否馬上實(shí)施把所有者與管理者分開的改革？我的看法是，受兩個(gè)方面的制約，近幾年內(nèi)尚難以實(shí)施。

一方面的制約涉及外部條件。政府的自然資源監(jiān)管部門不再經(jīng)營土地，意味著政府沒有土地出讓收入，而政府今后加大公共產(chǎn)品和公共服務(wù)提供的力度，所需資金要通過深化財(cái)稅體制改革，才能加以解決。

地方建設(shè)所需資金，則要通過進(jìn)一步改革投融資體制，更多依靠社會(huì)投入。就是說，取消所謂的土地財(cái)政，必須要有新的“替代物”，才能盡量避免或減輕體制機(jī)制轉(zhuǎn)換可能引起的陣痛。

另外，農(nóng)民承包地的流轉(zhuǎn)方式以及宅基地能不能流轉(zhuǎn)等，與戶籍制度也緊密相關(guān)。就是說，建立與發(fā)展土地市場，還需要戶籍制度改革的配合。最近，中央綜合改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過了財(cái)稅體制改革方案和戶籍制度改革方案，推出速度之快，超出很多人預(yù)期。估計(jì)兩三年以后，可有明顯成效。那時(shí)，再推出轉(zhuǎn)變政府經(jīng)營土地職能的改革，阻力會(huì)比現(xiàn)在小得多。從中央對改革實(shí)施的部署中，可以看到中央的改革決心堅(jiān)定不移，還可以看到改革的具體路徑是先易后難，先單項(xiàng)后綜合，按照清晰的“路線圖”穩(wěn)步推進(jìn)。

另外一方面的制約，則涉及時(shí)機(jī)的把握。實(shí)施所有者與管理者分開和一件事由一個(gè)部門來管的改革，必然對政府機(jī)構(gòu)做重大調(diào)整，可能撤銷一些原有的部門，組建一些新的機(jī)構(gòu)。這樣重大的、具有全局意義的機(jī)構(gòu)變動(dòng)，必須遵循法定程序。

分析從現(xiàn)在到2020年的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，2017年將召開黨的十九大，2018年政府換屆，這

是值得關(guān)注的節(jié)點(diǎn)。在黨的十九大上或由十九大選舉產(chǎn)生的新的中央委員會(huì)提出關(guān)于機(jī)構(gòu)改革的方案，然后由2018年的人代會(huì)通過方案并實(shí)施，是比較好的選擇。在這之前或之后，恐怕都不是實(shí)施重大機(jī)構(gòu)改革的最佳時(shí)機(jī)。據(jù)此可以進(jìn)一步推斷，土地制度的根本性改革，可能在2018年以后才能全面展開。

以上，是我對黨的十八屆三中全會(huì)《決定》關(guān)于土地制度改革的精神，能否落實(shí)，怎樣落實(shí)，何時(shí)落實(shí)的一些看法。可以簡要概括如下：長期以來征地制度改革和建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場的改革不能取得突破，主要原因是未能觸及政府經(jīng)營土地這個(gè)深層次問題。十八屆三中全會(huì)《決定》明確要把自然資源所有者與管理者分開，將從根本上解決這個(gè)問題，那時(shí)，其他相關(guān)的土地制度的改革，也就“船到橋頭自然直”，順理成章了。但實(shí)施把所有者與管理者分開，還需要?jiǎng)?chuàng)造條件和把握恰當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)，要經(jīng)歷一個(gè)過程。

改革的總體進(jìn)程由中央掌控，同時(shí)有大量工作需要社會(huì)各界的積極參與：政府機(jī)構(gòu)改革方案的研究制定，憲法、土地管理法、物權(quán)法、城市房地產(chǎn)法等相關(guān)法律的修改，現(xiàn)在都要著手準(zhǔn)備。

財(cái)稅體制、戶籍制度、投融資體制、不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記、干部考核等已經(jīng)出臺(tái)的改革措施，要抓緊推進(jìn)。

此外，還有許多重大問題需要研究探討，例如，如何設(shè)立土地公有條件下的土地權(quán)利體系，怎樣改革國家的規(guī)劃體系和體制，怎樣實(shí)施空間用途管制（包括耕地保護(hù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、國土整治等），怎樣規(guī)范土地市場秩序，怎樣建立發(fā)展成果共享的體制機(jī)制，在土地公有條件下能不能征收財(cái)產(chǎn)稅，等等。

算下來，距2017年十九大召開，僅有不到四年，時(shí)間并不寬裕。“牢騷太盛防腸斷，風(fēng)物長宜放眼量”，在研究探討的過程中，由于所處的位置和觀察角度不同，存在對中央精神的不同理解是十分正常的。包括不贊成中央決定的意見，也應(yīng)允許保留，多聽聽各種意見，有助于全面思考，深化認(rèn)識(shí)。廣大學(xué)者和干部對待“權(quán)威”，也要有顆“平常心”，既不盲目崇拜，也沒必要求全責(zé)備，這樣就不難對各種意見作出全面、客觀的判斷。