第一篇：十字路口的中國土地制度改革(上)

十字路口的中國土地制度改革（上）

秦暉發(fā)表于2008年10月09日 15:15 閱讀(8982)評論(50)

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在新的思想解放形勢下，即將召開的十七屆三中全會可能將進(jìn)一步討論土地問題。為此，我們有必要回顧近來的土地討論和政策變化，以探討未來的方向。

關(guān)于過去否定“土地私有”的理由

有朋友說：他并不反對土地私有化，但是他認(rèn)為應(yīng)該有一個過程，這個過程就是土地首先集體所有，然后再到私人所有。他認(rèn)為我是主張土地私有化的，因此征求我的看法。

我對他說：其實我以往在土地問題上發(fā)表的一些看法主要是駁論，而不是立論。我覺得現(xiàn)在的土地問題和其他很多問題一樣，僅僅說什么私有、公有是意義不大的。因為你講公有，就有一個所謂“公”是什么的問題，同樣要說私有，也有怎么私有的問題。

以前的主流意見否定土地私有制，我覺得其理由都是不能成立的。說什么土地私有會導(dǎo)致土地兼并、導(dǎo)致社會危機(jī)，甚至說會導(dǎo)致農(nóng)民戰(zhàn)爭。這應(yīng)該說是個極大的認(rèn)識誤區(qū)。這個誤區(qū)和我們長期以來的“歷史”宣傳有關(guān)。過去反復(fù)地講，中國歷史上周期性的社會危機(jī)就是因為土地私有引起土地兼并，引起地主和農(nóng)民的沖突，然后導(dǎo)致農(nóng)民戰(zhàn)爭，王朝滅亡。按照某些人的說法，農(nóng)民戰(zhàn)爭以后土地就比較平均，然后出現(xiàn)盛世，然后又由于自由買賣，土地又集中起來，然后又來一次循環(huán)......這個說法似乎遠(yuǎn)不止在歷史學(xué)中流行，現(xiàn)在幾乎各方面的人都沿襲這個說法。

但這其實是個極大的誤解。我已經(jīng)寫過不少研究著述，指出我國傳統(tǒng)時代土地并不像傳說的那么集中；租佃制也不像所說的那么發(fā)達(dá)；因租佃制導(dǎo)致的收入不均程度更有限，遠(yuǎn)非當(dāng)時社會不公、社會危機(jī)的主因；當(dāng)時如果說有“土地兼并”，其動力主要也不是什么“土地私有，自由買賣”，而是政治性特權(quán)；所謂土地在一個王朝中由初期到末期越來越集中、在兩千年“封建社會”中由前期到后期也越來越集中的兩個“趨勢”并不存在；歷史上的“民變”與“佃變”是性質(zhì)完全不同的兩種現(xiàn)象，“民變”并非“佃變”的升級與擴(kuò)大，導(dǎo)致王朝傾覆的大規(guī)模“民變”起因除了天災(zāi)就是“官逼民反”，與租佃制并無多少聯(lián)系，其訴求也與佃農(nóng)基本無關(guān)；把20世紀(jì)上半葉的那場革命解釋為土改者與反土改者的斗爭難以成立；甚至廣而古今中外，在沒有專制“圈地”的情況下初始平均的小農(nóng)社會僅由于“土地私有自由買賣”的經(jīng)濟(jì)過程變成“兩極分化”尖銳對立的危機(jī)社會，這種例子還從未有過。

還有人說土地不能歸農(nóng)民私有，是因為土地是農(nóng)民的最后保障，說從社會保障的角度講不能讓它私有，我覺得這也是極荒唐的，道理我已經(jīng)多次講過。

但是你要說，我就是主張土地私有，這個也很難說。討論這個問題時張曉山講過一句話，我覺得是對的。他說，有人之所以主張把地權(quán)交給農(nóng)民，是為了遏制“圈地運(yùn)動”，因為土地不是農(nóng)民的，有權(quán)勢者不用向農(nóng)民買，通過“征”的方式想搶走就搶走了。可是現(xiàn)在的問題是，在目前這種體制下，我們就把土地宣布為農(nóng)民的私產(chǎn)又能怎么樣？他說我們現(xiàn)在沒有承認(rèn)土地私有權(quán)，但是我們承認(rèn)城市住房的私有權(quán)，人們是有房產(chǎn)證的，但是政府要“征”那不還是照樣征嗎？也沒有說因為它是私有的就只能自由購買了。

而且從法律來講，的確也沒有哪個國家在涉及到重大公共利益的情況下允許對土地完全采取自由交易的做法。即使在西方民主國家，如果由于重大公共利益需要用地，國家會跟你協(xié)商，但最終協(xié)商不成功的話也不會允許你任意漫天要價的。也就是說，從邏輯上講，國家都有一個我們稱為“征地權(quán)”，或者更法律化一點(diǎn)，“最終定價權(quán)”。如果你漫天要價，基于公共利益，國家可以有最終定價權(quán)，講得簡單一點(diǎn)就是可以“征”。既然發(fā)達(dá)國家也有這樣的規(guī)則，而我們國家事實上對已經(jīng)私有的住房也是要征就征的。那么，土地私有權(quán)是不是能夠真正起到為

農(nóng)民保住土地的作用，恐怕也值得討論。因此地權(quán)問題并不僅僅是經(jīng)濟(jì)問題，目前來講，我覺得如果離開政治、法律體制的改革，任何“所有制”方案都很難真正解決這個問題。征地中的“公共利益”問題

這里我要講，重慶的釘子戶事件之后，包括江平先生在內(nèi)不少人都指出，為公共利益征地，其實在憲政國家、私有制國家都有其例，而且舉出新倫敦案例等。我覺得這沒錯，但是有一點(diǎn)，在認(rèn)定公共利益方面，這些國家和我們有很大的不一樣。所以真正的問題不在于是否可以為公共利益而征地，而在于公共利益到底怎么認(rèn)定。以及基于公共利益的條件下，限制產(chǎn)權(quán)自由的具體程序是什么。這是我們跟這些國家最大的不同。

在許多西方國家，雖然承認(rèn)土地私有制，但是公共利益對土地產(chǎn)權(quán)的干預(yù)和限制，一般來講都比其他形式的財產(chǎn)要大。這在經(jīng)濟(jì)上其實是基于土地財產(chǎn)的一個獨(dú)特屬性，就是它有區(qū)位的壟斷性。也就是說，其他財產(chǎn)可以有替代，因而就有競爭，比如說我要買房子，你不賣我可以買別人的。但區(qū)位往往就沒有這個可能，有些地方是獨(dú)一無二的。我記得好像是弗里德曼還是誰曾經(jīng)講過一句話，他說私有產(chǎn)權(quán)通常情況下都不應(yīng)受到限制。但是有一種情況是例外，比如說一個沙漠之國，如果它有唯一的一眼泉水，假如泉水所在的這塊地是私有的，那么，這個私有顯然就不能是自由的。因為泉水是唯一的，他就可以漫天要價。那的確是比較麻煩。

這個問題在農(nóng)業(yè)時代不突出，因為對于農(nóng)地來講，它最主要的功能就是生產(chǎn)糧食，生產(chǎn)糧食的土地，可替代性就大得多，很多地方都可以種糧食。而且就生產(chǎn)糧食這個功能來講，差別很大的土地也能互相替代：你以為你這土地特別肥沃就奇貨可居？你這一畝能產(chǎn)兩千，我就到別處買四畝畝產(chǎn)五百的，不就替代了？但是，土地進(jìn)入非農(nóng)利用的時候，尤其是進(jìn)入到工程用地的時候，土地主要的價值因素就不是肥沃、生產(chǎn)率等，而是其獨(dú)特的區(qū)位，而這些區(qū)位往往又不可替代。這個情況下占有土地的人如果任意要價，那的確會導(dǎo)致重大公共利益受損。

有人說，既然這樣，我們就要在公共利益方面有具體的限定，比如在產(chǎn)權(quán)法中應(yīng)該列舉什么叫做公共利益，比如說蓋政府大樓叫公共利益，如果蓋商品房就不叫公共利益......但是老實說，我覺得這種列舉沒有多少意義。因為什么叫“公共利益”，并不是一個可以“客觀”列舉的范疇。“公共利益”老實說很大程度是“公共”主觀認(rèn)定的。比如前面提到的新倫敦案例就是這樣，就是一個營利性企業(yè)要用這塊地，但是新倫敦的市民都認(rèn)為應(yīng)該讓這個企業(yè)進(jìn)來，因為，新倫敦原來是美國的一個潛艇基地，它原來的產(chǎn)業(yè)鏈條主要是為這個基地服務(wù)的，但冷戰(zhàn)結(jié)束后基地取消了，造成一個很嚴(yán)重的問題，就是當(dāng)?shù)睾芏嗳藷o法就業(yè)。因此，當(dāng)?shù)厝似毡檎J(rèn)為應(yīng)該招商引資來改善就業(yè)，那么這個招商引資就不僅僅是一個商業(yè)性行為了，政府要用這塊地來安置這個企業(yè)，顯然也不僅僅是對企業(yè)有利的事情。因此，在這種情況下，一個營利性的企業(yè)用地，你都不能說僅僅是商業(yè)行為，無需公共干預(yù)。相反，如果是蓋一座政府大樓，是不是就一定是公共利益呢？也很難說。現(xiàn)在政府蓋豪華大樓，老百姓對這種行為的利益認(rèn)同往往還不如對蓋商品房的認(rèn)同。你怎么能斷言這一定就是公共利益呢？所以我覺得界定“公共利益”的唯一辦法其實就是民主。如果沒有這樣一種機(jī)制，你就無法界定清楚公共利益。你要“客觀”地劃定什么叫公共利益，通過劃定一二三四來列舉，我覺得那是根本不可能的。當(dāng)然，即便因公共利益也不能隨便拿個人做犧牲，因此在民主法治國家解決這些問題，一般是四步：

第一步，確定這用地是不是公共利益。比如我們要征地蓋一所公立醫(yī)院，就要舉行廣泛的聽證，在議會中討論，這個過程往往持續(xù)很長時間，從這個角度講，民主的確是不太有效率。我對此深有感觸，我在哈佛的時候，住的地方附近有一個“裝配線廣場”(Assembly Square)，原來是通用公司在當(dāng)?shù)卦O(shè)的一個大型汽車總裝線，后來美國制造業(yè)衰退，這個地方早在二十幾年前就已經(jīng)停產(chǎn)了，停產(chǎn)后這塊地就空著。就為了這塊地怎么利用，一直討論了十幾年，到我走的時候都沒有討論出個結(jié)果來。有人認(rèn)為應(yīng)該蓋廉租房，有人認(rèn)為應(yīng)該建商業(yè)中心，還有人認(rèn)為它就在米斯提克河邊，基于生態(tài)的考慮，就應(yīng)該讓它空在那里......沒有討論出結(jié)果。要說是太沒效率了。但是有一點(diǎn)，一旦這個討論有了結(jié)果，那就大家確定這是公共利益了。哪怕就是引進(jìn)一個營利性企業(yè)，也是公共利益。否則哪怕是政府辦公樓也不是。第二步，就是自由交易嘗試。即使是公共利益，也沒有理由說就是要侵犯個人的所有權(quán)、強(qiáng)制個人做出“犧牲”。先要跟你做交易，看能否達(dá)成購地意愿。如果這個價格雙方都認(rèn)為合理，那當(dāng)然就解決了問題。如果談不攏怎么辦？比如出現(xiàn)個釘子戶，他漫天要價，而且這個價格顯然不合理，怎么辦？

第三步，請個中介的評估機(jī)構(gòu)給出一個價格，既不是政府，也不是釘子戶本身，是中立的第三方，他出來評估這塊土地到底值多少錢，不能漫天要價。第三步做出后，這個價格雙方都接受，就成交。如果雙方仍不能接受，當(dāng)然假定是釘子戶不能接受，釘子戶認(rèn)為他的房子還值更多的錢，那怎么辦？

第四步，還要討論所謂的替代方案選擇，就是考慮不用他這塊地怎樣，可不可以換個地方？替代方案選擇又要經(jīng)過討論。如果結(jié)果是替代方案不可行，或者代價太大有損公益，原來方案還是要執(zhí)行。到了這一步，公權(quán)力就可以行使最終定價權(quán)了。這是最后一步。這種情況下釘子戶還要漫天要價，別說政府，公眾和輿論也不會同情他。通常也就不會有什么釘子戶了。但前面這些個程序在我們的體制下幾乎都是缺位的，這就產(chǎn)生了很多問題。僅僅在產(chǎn)權(quán)法上“客觀”界定，能起什么作用呢？中國能制訂一個在任何情況下都不允許征地的法律嗎？世界上沒有這種法律，中國就算承認(rèn)私有制，也不可能把私有制搞到這種地步。但只要允許征地權(quán)，就有一個權(quán)力怎么行使、公益由誰認(rèn)定的問題。這個問題已經(jīng)不是單純的“產(chǎn)權(quán)”問題了。“集體化”與“被集體化”的區(qū)別更重要

所以土地問題并不能簡單的一個“私有”就能了結(jié)。但是要說“集體所有”那就更麻煩。我始終認(rèn)為，所謂“集體”和“私有”的對立很可能是個假問題。如果要說真的有對立，我覺得“集體化”和“被集體化”倒是非常嚴(yán)重的對立，而且是根本性的對立。“集體化”和“被集體化”的區(qū)別遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于所謂集體和私有的區(qū)別。什么叫“集體”？我自己干叫“單干”，大家一起干叫“集體”，其實，絕大部分情況下這兩種情況完全可以并行不悖，蘿卜白菜，各有所愛，根本構(gòu)不成對立。只要大家愿意集體一起干，在哪一個“私有制國家”會阻礙這種做法呢？就是在美國，大家真想要集體干活也沒有人說不行的。我講過，當(dāng)年美國是個全球社會主義者都很喜歡的地方，多少空想社會主義者都是跑到美國去做實驗的，如歐文、卡貝等。從來沒人禁止他們。如果最后搞不下去了，那是他們自己后來不能合作，自己散伙了，沒有別人不讓你搞的問題。但是，如果這個集體不是你想搞，而是別人把你關(guān)進(jìn)去，那和“集體主義”是最沒關(guān)系的。我舉個極端的例子，奧斯維辛算不算“集體”？奧斯維辛的苦力顯然不是“單干戶”，他們在一起干活，但你能說它是個“集體企業(yè)”嗎？如果這一大堆囚犯算“集體”的話，那么把他們關(guān)在一起需要不需要什么“集體主義”呢？當(dāng)然不需要。老實說，把他們關(guān)進(jìn)奧斯維辛是不需要有集體主義的，反而是這些人要逃出來需要集體主義，這些人如果各顧各，根本就逃不出來。

“小崗悖論”其實不悖

前段時間，中國社科院社會學(xué)所有個學(xué)者提出了一個有趣的問題，叫做“小崗悖論”。他說，小崗18個農(nóng)民集體按血手印冒風(fēng)險搞包產(chǎn)到戶，這個事情在邏輯上很荒謬：假如小崗的農(nóng)民真能那么團(tuán)結(jié)齊心簽訂“生死文書”，為什么他們就不能在一起干活呢？他們在一起干活都要互相算計，偷懶、出工不出力，那又怎么能在這個事關(guān)坐牢的事情上那么齊心？他說“用集體主義精神去脫離一個集體”是個悖論。我說這怎么是個悖論呢？這根本就不是悖論。關(guān)鍵在于：人民公社是農(nóng)民“集體主義”的產(chǎn)物嗎？我當(dāng)時舉的這個例子比較極端，但邏輯上無疑是成立的：把猶太人趕進(jìn)奧斯維辛完全不需要他們有什么“集體主義”，相反，他們越各顧

各越容易被趕進(jìn)去。但是這些人如果要“逃離索比堡”(我們都看過那個電視劇)，那倒是需要集體主義的。各顧各你能逃得出去？

在人民公社時代，我覺得農(nóng)民的“集體主義”就表現(xiàn)在“瞞產(chǎn)私分”。人民公社時代有的生產(chǎn)隊有對付的辦法，就是自己另搞一本賬目，產(chǎn)量本來比較高我們報得很低，剩下來的部分就大家分掉，這樣上面就不能拿走。但實際上這種做法在很多地方都行不通，就是因為村民心不夠齊。只要有一個人告密，這種事情就會導(dǎo)致嚴(yán)重的后果。

三年困難時期有一件事我印象很深。那時餓死了成千上萬的人，但有些地方人餓死了，而牛卻活了下來，因為我們國家有個“私殺耕牛罪”，沒有政府同意你是不能殺牛的。大饑荒時一些生產(chǎn)隊干部不忍心大家餓死，殺了牛救饑，結(jié)果被判了刑。這些人最冤枉，因為他們名義上是為“私殺耕牛”而坐牢，而不是為包產(chǎn)到戶而坐牢。所以后來包產(chǎn)到戶平反時，這些人也沒有得到平反。我認(rèn)識的原廣西環(huán)江縣委書記王定，他當(dāng)年就是因為對大躍進(jìn)有意見成了“極右”，罷官后又被抓去勞改，在廣西的石榴河農(nóng)場，他結(jié)識了40多個私殺耕牛犯，都是生產(chǎn)隊長，因為殺牛救饑被抓去坐牢的。后來王定平反了，而且很風(fēng)光，因為后來證明包產(chǎn)到戶是正確的，他還跟別人爭誰是包產(chǎn)到戶的發(fā)明人。但那些“私殺耕牛犯”都沒有平反，他為之唏噓不已。然而，這種生產(chǎn)隊長當(dāng)時很少，就因為要冒坐牢的風(fēng)險，大家不齊心誰敢干？你擔(dān)風(fēng)險別人搭便車還是小事，如果有人圖賞告密，你就完了。

三年困難時期，很多地方倉庫里明明有糧，但農(nóng)民就在倉庫周圍大量餓死。這是什么原因？現(xiàn)在的解釋是農(nóng)民的集體主義精神，寧可自己餓死也不去動公家的糧食。哪有這回事啊！三年困難時期吃什么的都有，道德約束力其實已經(jīng)蕩然無存。那個時候造成大家在倉庫外面被餓死的原因，就是大家不能齊心，各顧各，沒人敢打開倉庫，盡管如果有人開了倉大家都會“搭便車”，但就是“三個和尚沒水吃”。

所以我覺得，“被集體化”能夠搞成的最基本原因就是農(nóng)民缺少集體主義。農(nóng)民真有集體主義，“被集體化”就很難搞。我曾在歷史上注意過這樣一個現(xiàn)象，蘇聯(lián)搞全盤集體化時，農(nóng)民的反抗很厲害，比中國厲害得多，后來有人寫了本書叫《斯大林的農(nóng)民戰(zhàn)爭》，說蘇聯(lián)當(dāng)時為了平息農(nóng)民的反抗，最多時出動過三萬多正規(guī)軍，連飛機(jī)大炮都用上，死了很多人，最后集體化搞得非常慘烈，農(nóng)民幾乎把大牲畜都?xì)⒐饬耍w化后蘇聯(lián)的農(nóng)業(yè)也大傷元?dú)猓钡?953年斯大林死的時候都沒有翻過身來。但是，集體化還是解決了一個問題，就是不管怎樣可以從農(nóng)民那里把盡量多的糧食弄來，維持工業(yè)化的原始積累。

因此到了20世紀(jì)50年代中國搞集體化的時候，派到中國的一些蘇聯(lián)專家是反對的。這里要插一句，1929年蘇聯(lián)在全盤集體化的討論中，當(dāng)時斯大林曾有一個講話，他針對恩格斯《法德農(nóng)民問題》中的一個斷言，《法德農(nóng)民問題》講農(nóng)民既是勞動者也是私有者，因此農(nóng)民問題很難解決，他是勞動者，你不能剝奪他；但他是私有者，又不愿意接受社會主義。怎么辦？那只能耐心等待。恩格斯的說法，可能要等幾代人，要不斷耐心說服。斯大林就說，我們用不著這樣。為什么？他說恩格斯太保守，因為他看到的是西歐的農(nóng)民，西歐的農(nóng)民的確是小私有者，但是我們俄國的農(nóng)民是有集體主義傳統(tǒng)的。的確，俄國歷史上就有村社傳統(tǒng)。俄國歷史上土地就是公有的，一直實行村社制。不但有村社制，還有所謂的勞動組合傳統(tǒng)，比如說修水利、修倉庫，都是集體。勞動組合的俄語是Artely，這是個古俄語單詞，后來蘇聯(lián)搞集體農(nóng)莊時制定了一個章程，就叫做《勞動組合標(biāo)準(zhǔn)章程》。可見俄國農(nóng)民是有集體主義傳統(tǒng)的，因此斯大林說俄國農(nóng)民和西歐農(nóng)民不一樣，西歐農(nóng)民是私有者，俄國農(nóng)民自古以來就有集體主義傳統(tǒng)，所以我們不需要像恩格斯講的那樣謹(jǐn)慎，我們可以搞得快一點(diǎn)。可是斯大林搞全盤集體化仍然遭到了農(nóng)民非常強(qiáng)烈的抵抗。

那些蘇聯(lián)專家經(jīng)歷過這些事，到了中國就規(guī)勸說，你看我們俄國的農(nóng)民本來有集體主義傳統(tǒng)，搞集體化尚且這么困難；中國農(nóng)民本來就是一小二私的，從來沒有農(nóng)村公社這種玩意，現(xiàn)在從一小二私要跳到一大二公，不是很冒險嗎？我們當(dāng)初搞很難，你們這么搞就更難。但后來

毛澤東沒聽，還是搞了。這個集體化當(dāng)然毛病很多，但是有一點(diǎn)，我覺得毛澤東還是很了解中國國情，他搞集體化要比蘇聯(lián)順利得多。盡管農(nóng)民也有不滿，但是并沒有出現(xiàn)蘇聯(lián)那種農(nóng)民大規(guī)模抵抗的現(xiàn)象。當(dāng)時1955年、1956年也有過所謂的農(nóng)潮，但規(guī)模都很小，應(yīng)該說很順利。這就產(chǎn)生一個問題；為什么一小二私的中國農(nóng)民變成一大二公很容易，有集體主義傳統(tǒng)的俄國農(nóng)民搞集體化反而更難呢？我覺得道理很簡單，如果小崗村的農(nóng)民1958年就齊心協(xié)力立下那個“生死文書”，“被集體化”會那么容易嗎？

其實分析一下1955年、1956年的中國農(nóng)潮，會發(fā)現(xiàn)一個很有意思的現(xiàn)象。1955年農(nóng)潮，最大規(guī)模的農(nóng)潮(當(dāng)然也都不能跟俄國的規(guī)模相比)，幾乎都是發(fā)生在歷史上“族廟公產(chǎn)”所占比重很大的地方。中國在土改以前，東南沿海一帶族田很多，珠江三角洲就是個典型，福建、浙江都是這樣，蘇南也是這樣。宗族很發(fā)達(dá)，有很多公共資產(chǎn)，這些地方農(nóng)民有比較強(qiáng)的小共同體認(rèn)同，當(dāng)年較大的農(nóng)潮基本上都發(fā)生在這些地方。廣東的靈山事件、永寧事件、曹埠事件，浙江的仙居事件，江蘇的泰縣事件，基本上都發(fā)生在這些地方。中國古代就有個傳統(tǒng)特點(diǎn)，這種東西東南沿海很多，但是內(nèi)地很少，長江中游族廟公產(chǎn)就少了，到了黃河流域基本就是純“私有”，就連祠堂都很少。宗族、族譜、族廟公產(chǎn)都很少，幾乎是百分之百的“私田”。但是那些地方搞“被集體化”反而最容易，也沒發(fā)生什么農(nóng)潮。所以我覺得，“被集體化”和農(nóng)民的一盤散沙是最契合的，農(nóng)民越是一盤散沙，越容易“被集體化”。農(nóng)民真要有點(diǎn)集體精神，被集體化反而很難。

所以要說“集體所有制”，我覺得最大的問題就是，第一，中國現(xiàn)在能有真正的“集體”嗎？中國農(nóng)民有沒有集體主義精神？我相信是有的。但是第二，假如有，如今的體制能允許嗎？我覺得，如今的體制寧可允許私有制，也不能允許這種集體。因此我覺得講什么先集體化后私有化，是很成問題的。我們的朋友有句話，“慎談土地私有制”，我贊成。但我覺得他也要講“慎談集體”，甚至更要慎談。因為我們現(xiàn)在講的集體，往往就是“被集體化”。集體與個體的差別其實不大，打個比方，就像在股市上“吃進(jìn)”(入股)和“拋出”(退出)的差別。但“集體化”和“被集體化”的差別，就大多了！

土地配置的“效率”與公平

當(dāng)下在中國主張實行土地私有制的理由，我認(rèn)為有兩種：一種是樂觀的理由，說私有制可以使土地的配置更有效率，土地的自由交易可以使土地發(fā)揮最大的作用；還有一種比較悲觀的理由，我稱之為消極的理由，說土地私有制最大的好處是可以遏制官員圈地。既然是我的東西，你就要跟我做交易，不能搶。我認(rèn)為當(dāng)前中國土地私有制如果有意義的話，主要在我講的后一個理由上有意義。前一個理由，現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)上很難證明這一點(diǎn)，土地自由交易是不是比征地在所謂的土地有效利用上一定是更好？我覺得這倒很難說。

現(xiàn)在明擺著，如果土地要規(guī)模經(jīng)營的話，用“圈地”來集中土地實行規(guī)模經(jīng)營比向一家家農(nóng)戶購買土地進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營要簡單得多，容易得多。在世界范圍內(nèi)，“土地兼并”規(guī)模比較大的話，一般都不是通過自由交易實現(xiàn)的，都是多少要靠“超經(jīng)濟(jì)強(qiáng)制”的辦法。有些人說中國能夠如此快速地大修高速公路，就是因為“征地的優(yōu)越性”，這話我覺得不是完全沒有理由。我這個說法出來后，美國的文貫中教授寫了文章商榷。他同意我的一些看法，但不同意我這個觀點(diǎn)。他說，其實土地私有、自由交易還是最有利于效率，但是我們對效率的理解應(yīng)該是廣義的，不是說一定量土地能產(chǎn)生最多的收益就是效率，而是土地能夠滿足老百姓的愿望，土地和勞動能夠結(jié)合在一起，這就是效率。如果土地私有化后搞規(guī)模經(jīng)營更困難了，按照文教授的說法，這恰恰是效率提高的表現(xiàn)，因為這就可以減少無地農(nóng)民。

我對這個說法也不是完全不同意，因為我恰恰是這么主張的：如果土地私有制實行，很可能是妨礙了土地兼并，而不是促進(jìn)了土地兼并。但是在經(jīng)濟(jì)學(xué)上，一個要素的“效率”往往不是從社會公平的角度講的，一個要素的效率就是指這個要素本身帶來的收益最大化。比如我們講資金的使用效率，肯定是指單位資金投入的回報率，肯定不是指這個資金投入能安排多少

人就業(yè)。我們通常講土地的使用效率，肯定也是這樣，不是指同樣的土地能安排多少人就業(yè)，而是指用同樣的土地能不能實現(xiàn)最低的投入最高的產(chǎn)出。從這個角度講，我覺得土地私有制和土地自由交易是不是最有效率，的確是有待討論的問題。但是毫無疑問把地權(quán)交給農(nóng)民，至少會使有權(quán)勢者任意搶農(nóng)民土地的現(xiàn)象受到更多的障礙。他不能想搶就搶了。我覺得當(dāng)今中國農(nóng)村最嚴(yán)重的就是這個問題。自從稅費(fèi)制度改革以后，農(nóng)村問題的核心就是土地問題。因此，在新時代，我認(rèn)為土地私有制是目前可以選擇的各種方案中相對比較好的一種方案，我認(rèn)為它并不能夠解決所有的問題：第一，我不認(rèn)為土地私有、自由交易就可以像某些人講的那樣，消滅小農(nóng)現(xiàn)象，使得土地轉(zhuǎn)入規(guī)模經(jīng)營。恰恰相反，我認(rèn)為土地私有，如果使農(nóng)民有拒絕賣地的權(quán)利的話，很可能這個規(guī)模經(jīng)營不會更快。但是這個事情不見得是壞事，因為在非農(nóng)就業(yè)的渠道還沒有打開之前，單純從土地效率著眼，把農(nóng)民趕走，帶來的問題會更多。所以文教授講的這個問題我覺得不是效率問題，只能說是公平問題，在目前中國的特定條件下，土地私有制在促進(jìn)公平上有它的意義。當(dāng)然能促進(jìn)公平，不見得就同樣促進(jìn)效率。

第二篇：中國土地制度改革何處去

中國土地制度改革何處去？ 十八屆三中全會關(guān)于全面深化改革的決定中，有諸多涉及城市化和土地的內(nèi)容，相關(guān)條文爭議頗大，不同的角度有著甚至截然相反的理解；土地問題的復(fù)雜性、敏感性及難度凸顯。近日，就土地政策的相關(guān)問題，包括土地制度改革中的難點(diǎn)問題及未來走向，記者采訪了著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家華生教授,其著有《城市化轉(zhuǎn)型與土地陷阱》。

新老三農(nóng)問題的區(qū)別

記者：土地問題受到越來越多的關(guān)注，這是不是一個如何強(qiáng)調(diào)其重要性都不為過的問題？

華生：土地問題太重要了。在上屆總理召開的一個座談會上，我講土地問題，最后的一句話就是，“中國共產(chǎn)黨是靠土地革命上臺的，土地問題搞壞了，就會動搖國本。”所以，土地問題，不僅是一個單純的土地問題，對于我們今天城市化的建設(shè)，包括整個經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國家穩(wěn)定、共產(chǎn)黨執(zhí)政，我看都是基礎(chǔ)。記者：您認(rèn)為，“農(nóng)業(yè)社會農(nóng)民的最高理想，這在中國已經(jīng)完全實現(xiàn)了”，這也就是您所談到的“老三農(nóng)問題”的解決吧？從本質(zhì)上講，“老三農(nóng)問題”究竟是個什么樣的問題？

華生：中國幾千年農(nóng)業(yè)社會，從來都有土地問題。在皇權(quán)社會的時候，一代王朝倒臺除了外敵入侵，基本上是因為土地問題。土地兼并，流民遍野，農(nóng)民起義，帝國王朝就垮了。

我們講到農(nóng)村的問題有三農(nóng)，農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民，傳統(tǒng)的土地問題，我給它稱為“老三農(nóng)問題”，其核心是土地所有權(quán)問題，是土地怎么分配，是平均分配，小農(nóng)自己都耕者有其田，還是這個土地是少數(shù)大地主的，為別人干活打工。所以傳統(tǒng)社會的土地問題，主要是土地的分配。分配的均不均，這是傳統(tǒng)土地問題的核心，“老三農(nóng)問題”的本質(zhì)所在。老三農(nóng)還有一個問題就是土地所有權(quán)與王權(quán)的關(guān)系，即稅賦的問題，中國幾千年來，一個新王朝上臺了就要輕徭薄賦，最后垮臺了，就是因為賦稅太重，民不聊生。

中國共產(chǎn)黨執(zhí)政以后，在相當(dāng)長的時間當(dāng)中面臨的還是“老三農(nóng)問題”。改革開放開始就是把這個地分給每個農(nóng)戶，而且是按照非常平均的，應(yīng)該說是中國歷史上最平均的方法把土地分給農(nóng)民。包括1980年代初的改革從農(nóng)民家庭土地承包開始，說實話，它做得還是和50年代的土地改革一樣，解決的還是平均地權(quán)的問題。

我們在80年代解決了土地平均分配的問題，帶來了當(dāng)時農(nóng)產(chǎn)品的極大豐富。然后，我們在90年代遇到了什么問題呢，是賦稅問題。有一個鄉(xiāng)黨委書記當(dāng)時給

朱镕基寫了一封信，說農(nóng)民真苦，農(nóng)業(yè)真危險。就是賦稅太重了。地方上各種各樣的攤派，都跟這個國家農(nóng)業(yè)稅捆在一起。江澤民、朱镕基時期，采取了很多措施來解決賦稅問題。這個問題是在胡溫時代最后解決的，就是把農(nóng)業(yè)稅干脆取消了。

之所以能夠徹底把農(nóng)業(yè)稅免掉，是因為到了工業(yè)化、城市化的時代，我們不依賴農(nóng)業(yè)的稅賦了。相對幾萬億的財稅收入，農(nóng)業(yè)稅加起來幾百億是一個零頭，我們可以根本不要。我們今天的政府開支用不上農(nóng)業(yè)稅，而且現(xiàn)在這些年來是回過來了，拿錢來回哺農(nóng)業(yè)。

所以“老三農(nóng)問題”，第一解決了土地的均分問題，第二是解決了農(nóng)業(yè)的稅賦問題。這兩個問題解決了以后，對于傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會來說，這就是最理想的境界。最高就到這一步，不可能再高了。中國農(nóng)民能想象的就是自己有田，這個田別人又是拿不走的，然后還不用交稅賦，種出來的東西都是自己的。這是農(nóng)業(yè)社會農(nóng)民的最高理想，這在中國已經(jīng)完全實現(xiàn)了。

記者：我們現(xiàn)在所講的“新三農(nóng)問題”與傳統(tǒng)的“老三農(nóng)問題”的根本區(qū)別在哪里？

華生：新三農(nóng)和老三農(nóng)的根本區(qū)別，就是說，這個問題不是從農(nóng)業(yè)來的，已經(jīng)完全跟農(nóng)業(yè)沒關(guān)系了，而是跟我們今天的工業(yè)化、城市化有關(guān)系。由于到了城市化、工業(yè)化的社會，我們出現(xiàn)了新的土地問題。老的土地問題，已經(jīng)解決完了，但是新問題卻是越來越大。

記者：“新三農(nóng)問題”具體來自哪里？

華生：新三農(nóng)是三個問題。第一是農(nóng)民外出打工，這個問題跟土地承包有關(guān)系。土地承包以后，我自己的莊稼怎么種我自己來管，農(nóng)業(yè)大部分時間是不用干活的，所以他才外出打工。我們這幾億農(nóng)民工住不下來的關(guān)鍵問題還是“地”，因為他在原來的地方有地，但是現(xiàn)在到新地方他沒地，所以他沒地方住，這個問題我們還沒給他解決。第二個問題是土地流轉(zhuǎn)問題，就是報上天天講的。土地為什么流轉(zhuǎn)，因為外出打工，家里面地不種了，所以就產(chǎn)生流轉(zhuǎn)的問題。第三個問題是土地的非農(nóng)使用。農(nóng)業(yè)社會的土地一定是種糧食、搞農(nóng)業(yè)的。現(xiàn)在因為工業(yè)化、城市化，我們就把原來農(nóng)業(yè)用地大量改成非農(nóng)業(yè)用地。這個問題是吸足了眼球，報紙上討論，大家一講到這個問題，那眼睛都是放光的。為什么，那是有錢。土地只要非農(nóng)使用，所有的錢就從里面來了。地方政府賣地，房地產(chǎn)商賺錢也要靠它，誰能有本事圈到便宜的地，那誰就發(fā)財了。

記者：您上述談到了農(nóng)民外出打工、土地流轉(zhuǎn)及土地的非農(nóng)使用三個“新三農(nóng)問題”，在目前的中國社會，這三大問題都很難解決嗎？

華生：新三農(nóng)的問題相對更復(fù)雜，這里面每一個問題都很難。相對來說，第二個農(nóng)地流轉(zhuǎn)要好一點(diǎn)，但也不容易。第一個問題和第三個問題都不好解決，最復(fù)雜的利益所在是第三個。第一個問題要解決農(nóng)民打工后的安居問題、市民化問題，要花錢，所以大家繞著走。第三個農(nóng)地非農(nóng)用，是來錢的地方，大家搶著上。不

同的人從不同的角度說不同的話，這也就是我們?nèi)腥珪P(guān)于土地問題的決定。為什么寫出那么一個稿子來，就是各種不同意見的碰撞，到最后變成這樣一個人們解讀不同的大方案。

土地非農(nóng)使用的難題

記者：土地財政是受到詬病最多的話題，這條路走到今天正面臨非常大的問題，僅就經(jīng)濟(jì)上也存在著一個持續(xù)性的問題。您是如何評價這一問題的？

華生：農(nóng)民進(jìn)城，沒地方住是因為他沒地，這涉及我們土地的分配制度。現(xiàn)行土地分配制度的主要模式，就是政府征地，征地以后政府賣地，形成土地收入，政府用這個收入來建設(shè)城市，搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這是我們的土地財政這一塊。十八屆三中全會做了一些改變，一面縮小了征地范圍，一面增加了農(nóng)民補(bǔ)償。這兩個措施一個是減少了地方征地賣地的范圍，收入會減少；一個是提高地方政府補(bǔ)償?shù)某杀荆杀疽黾印Ｒ虼耍腥珪@兩個決定，如果得到貫徹，地方政府的日子會更不好過。

這是我們現(xiàn)在土地財政制度的問題，一方面自己難以為繼，另外一方面吃力不討好，受到大家的批評。翻開報紙、媒體，上面基本上都是罵我們自己的政策的，說這個多不像話，政府都把好處拿走了。所謂“牽走一頭牛，補(bǔ)償一只雞”，盡管實際上不是這么回事，政府債務(wù)累累。但是大家都這么說，那也沒有辦法。因為錢確實首先是進(jìn)了政府的腰包，而政府確實也做了一些不是老百姓真正需要的東西。搞了一些形象工程，搞了自己的大樓，那確實是。但是大部分應(yīng)當(dāng)說還是用在基建上，但大家不領(lǐng)情。而且補(bǔ)償費(fèi)用越來越高，在我們的沿海地方、重點(diǎn)城市，那補(bǔ)償已經(jīng)成天價了。

到目前為止，我們對這個問題是沒有回答，繞著走的。文件里既沒有說土地財政政策很好我們要堅持，也沒有說土地財政大家批評都有道理，我們要改掉。這其中至少有兩個問題。一個是我們的經(jīng)濟(jì)增長整個這階段的模式是不是跟這種特殊的土地財政有關(guān)系，是不是靠其實現(xiàn)的？這是第一點(diǎn)。第二是說，你說這個土地財政不行，大家都說不行，怎么辦？你們誰能說出個行的辦法來，我想這第二條更重要。因為你不說行的辦法來，那這個事情沒法聽你的，你再有多少意見，我們只能糊涂往前走。

所以，用什么來替代我們現(xiàn)在的土地財政，這個問題不回答，我們確實沒辦法往下走。我理解，這個恐怕是一個主要的困難。這個問題太敏感，涉及我們整個的制度，現(xiàn)行的整個中央地方的財政制度。所以，這個問題到現(xiàn)在為止，應(yīng)該說，還沒有非常認(rèn)真的研究，包括在內(nèi)部公開來討論這個問題，說土地財政不行用什么來替代，這個基本上還沒有。這是我們土地問題的難點(diǎn)，這難點(diǎn)是涉及我們自己的。凡是涉及自己的事情都是最難的。

記者：我們都知道，宅基地是土地問題中的又一個難點(diǎn)，宅基地被叫停的主要原因是什么？

華生：土地問題的難點(diǎn)，也是最復(fù)雜擾人的地方，就是這個宅基地。三中全會專

門有一段話講宅基地的問題。仔細(xì)再看，這段話是從宅基地的改革談起，結(jié)尾說的卻是，要進(jìn)行試點(diǎn)推動農(nóng)民住房的抵押、轉(zhuǎn)讓。從地開始，講到后面地沒了，就剩地上的房子了。如果這個地不考慮的話，房子抵押了地沒變，或者地怎么辦，沒回答，這個體現(xiàn)了問題的敏感性。

宅基地上面蓋的是農(nóng)民住房，我們規(guī)定的是一戶一宅，從農(nóng)地上劃出來免費(fèi)取得。現(xiàn)在壓倒性的觀點(diǎn)，主張宅基地跟城市的商業(yè)用地應(yīng)該是同地、同權(quán)、同價。那么究竟能不能同呢，恐怕還不那么簡單。最初三中全會有很多人要把這個寫進(jìn)去，我們看到最后還是沒寫，最后是從地開始講到房子的。這個問題的難點(diǎn)在什么地方，我理解宅基地問題最大的難點(diǎn)，就是我們在農(nóng)村的規(guī)劃治理的能力是非常差的。我們連城市的違建還沒管好呢，如果宅基地放開的話，城里富人都下鄉(xiāng)圈地搞莊園，這個建筑的混亂局面恐怕難以遏制，這是最后宅基地被叫停的一個重要原因。

記者：宅基地的改革大勢所趨，其未來改革的方向是什么？

華生：從方向上來說，宅基地將來是一定會自由買賣的，這是市場經(jīng)濟(jì)和改革的方向。違建不能合法化，這也是法治社會的底線，它永遠(yuǎn)合法化不了。什么是我們改革的方向，什么是這里面的誤區(qū)，我們在分析土地制度難點(diǎn)的時候一定要非常清楚。

宅基地將來從方向上來看，就是要逐步改的，就是城里人也是可以下鄉(xiāng)，去買地去置業(yè)，但是這需要條件。三中全會的決定最后把這一塊給卡住了，我認(rèn)為非常正確，要不然不說天下大亂，至少天下中亂。為什么呢？在今天這個情況下，如果允許城里人下鄉(xiāng)買地，那我們有太多的富人，想到農(nóng)村去圈一大塊土地，去搞個莊園，周末去度個假。他能遵守規(guī)劃嗎？我們城里面還在樓上面蓋房子呢，農(nóng)村里嚴(yán)格實施規(guī)劃管治，我們現(xiàn)在還沒有這個能力。將來從方向上講，是應(yīng)該允許居民下鄉(xiāng)購買土地，不過要有稅收調(diào)節(jié)，有土地用途和規(guī)劃管治。這一點(diǎn)看看發(fā)達(dá)國家就知道了，我們沿著市場經(jīng)濟(jì)方向走，將來會是什么樣的。土地制度改革中的困局

記者：目前，土地集體所有制的討論非常激烈，您認(rèn)為這一制度在過去的三十多年中所發(fā)揮的最大的優(yōu)勢是什么？

華生：我們現(xiàn)在的集體所有的家庭土地承包制度，這個制度無論怎么批評它，要看到它也有一個巨大的好處，因為土地家庭均分了以后不是私有制，不準(zhǔn)自由買賣，所以最大的好處就是說你不能兩極分化，你沒法分化；我們不是搞土地私有，不允許兼并。所以，改革開放搞2了30多年，現(xiàn)在的土地還是這么平均，是跟我們土地承包制度聯(lián)在一起的。既解決了土地的均分問題，解決了大家的積極性，又解決了稅賦的問題，解決收入歸他自己，從而解決了傳統(tǒng)社會的土地問題。但是集體所有的家庭均分承包制跟我們上面講的新三農(nóng)正在產(chǎn)生越來越大的沖突，因為很多農(nóng)民外出打工了，均分的土地要流轉(zhuǎn)要集中，農(nóng)地許多不做農(nóng)業(yè)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，這就產(chǎn)生了巨大的沖擊和挑戰(zhàn)。

記者：您認(rèn)為集體所有制土地改革的大方向是什么？

華生：我們現(xiàn)在的改革，在土地問題上，近幾年的叫做“增人不增地，減人不減地”。什么是“增人不增地、減人不減地”？就是土地一次分到位，后面出生的人、遷進(jìn)來的人都沒有土地了。按照現(xiàn)有的人一次量化到戶，本質(zhì)上就這個意思。我們現(xiàn)在叫確權(quán)辦證，把土地證都發(fā)給人家了，你以后不能再說不算了，這不就是某種意義的私有化嗎？“增人不增地、減人不減地”實質(zhì)上相當(dāng)于取消了集體所有制。

實際上，我們說農(nóng)村的土地就是確權(quán)到農(nóng)戶，變成私有化，也沒關(guān)系。在現(xiàn)代社會，持有農(nóng)地不會造成巨大的任何差距。你有50畝地、你有100畝地，你就富到天上去了，不可能的。只要前提是農(nóng)地，只要把那個農(nóng)字帶上，你把這個規(guī)劃用圖給它卡死，它該是不值三文還是不值三文。所以農(nóng)地就是私有化，我們在這兒討論，實際上也沒有什么意義。但是最不好的是什么呢？我們又要強(qiáng)制取消集體成員的權(quán)利，同時我們又要說集體所有制堅決不能動搖，你到底是啥意思？你到底是說，集體所有制堅決不能動搖，因而集體成員的權(quán)利一定要保障，還是說后來的集體成員已經(jīng)沒權(quán)利？你想“增人不增地”以后，在農(nóng)村土地都沒有了還有什么權(quán)利？概念不清的集體所有制，在一定意義上還不如私有制，因為我們把自己思想都搞亂了。這使得我們的政策不好也沒法執(zhí)行，因為它自相矛盾。這是我們在改革中要解決的問題。在所有制問題上，我們走的彎路不少。

我的觀點(diǎn)，這個問題將來是要思想解放的，從一定意義上說，中國哪里有什么集體所有制，哪一天集體決定過自己的事情？制訂1982年憲法的時候，有個意見說，都轉(zhuǎn)國有土地就完了。因為我們從來沒有讓集體自己決定集體所有制的事，從來是我們國家?guī)退鼪Q定的。我覺得我們要明白經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的規(guī)律，明白哪些東西是你必須要守住的，哪些東西實際上是水到渠成要放棄和改革的，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，有些東西死守也守不住，就像我們現(xiàn)在在計劃經(jīng)濟(jì)中搞出來的集體所有制一樣。（國家行政學(xué)院學(xué)報）

第三篇：中國土地征用制度改革

中國土地征用制度改革

土地問題不僅是中國歷史上朝代更替過程中的一個主要問題，也是30年前中國經(jīng)濟(jì)

改革得以起步的一個關(guān)鍵所在。1970年代末和1980年代初開始的中國改革開放進(jìn)程就是從農(nóng)村土地制度改革開始的。這項制度改革通過賦予農(nóng)民生產(chǎn)決策權(quán)和收益權(quán)極大調(diào)動了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)增長和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。隨著本世紀(jì)以來中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的快速提高，中國的城市化進(jìn)程開始加速度推進(jìn)。城鎮(zhèn)化加速在帶來農(nóng)村人口大規(guī)模向城市遷移的同時，也帶來了城市空間維度的大幅度擴(kuò)展。但是，在現(xiàn)有的征地制度、政府財政體制和行政管理體制安排下，地方政府利用土地生財?shù)男袨椴粌H使得失地農(nóng)民基本財產(chǎn)權(quán)益難以得到有效的保障，而且也帶來地方政府土地預(yù)算外財政缺乏透明度、各類工業(yè)開發(fā)區(qū)過度擴(kuò)張、商住用地價格飆升、投資過熱乃至農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地大幅度增加、以租代征、小產(chǎn)權(quán)房大量涌現(xiàn)等一系列問題。在既有征地制度下，失地農(nóng)民往往無法得到合理補(bǔ)償，很容易引起失業(yè)和社會不穩(wěn)定現(xiàn)象。這就使得工業(yè)化和城市發(fā)展過程中地方政府與失地農(nóng)民之間在土地增值利益分配上的矛盾日益突出，出現(xiàn)了很多與征地有關(guān)的各種群體性事件和集體上訪現(xiàn)象，嚴(yán)重地威脅了社會和諧和政治穩(wěn)定。

一、中國現(xiàn)行的土地征用制度

中國現(xiàn)行的土地征用制度的具體內(nèi)容是由《中華人民共和國土地管理法》及土地管理法實施條例所規(guī)定的。除了農(nóng)村集體和個人為了興建鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或者村民住宅外，土地管理法禁止任何單位和個人使用農(nóng)民集體所有的土地進(jìn)行建設(shè)。當(dāng)建設(shè)單位確實需要使用農(nóng)村集體所有的土地時，必須經(jīng)過土地管理主管部門批準(zhǔn)，通過國家征用將農(nóng)村集體所有的土地轉(zhuǎn)化為國家

所有的土地，然后通過出讓或者行政劃撥方式取得國有土地使用權(quán)。

現(xiàn)有土地征用制度下，征用土地的補(bǔ)償不是以土地的市場價值為標(biāo)準(zhǔn)的，而是以被征用土地的原用途的產(chǎn)出水平為基礎(chǔ)來進(jìn)行核定。征地補(bǔ)償費(fèi)包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)。土地管理法規(guī)定了征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的上限，而被征用土地上的附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以及征用非耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)由

各省級地方政府制定。由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，各地補(bǔ)償費(fèi)用的標(biāo)準(zhǔn)也存在著差異。

二、現(xiàn)行土地征用制度的弊端及其產(chǎn)生的問題

現(xiàn)有征地制度還存在著以下嚴(yán)重弊端

1現(xiàn)有的農(nóng)村土地制度事實上是在法律上規(guī)定了農(nóng)村土地的集體所有權(quán)與城市土地的國家所有權(quán)處于不平等的地位，從而導(dǎo)致農(nóng)村土地所有權(quán)的內(nèi)在的不完整性。這正是導(dǎo)致征地過程中一系列嚴(yán)重問題的根本原因。完整的土地所有權(quán)包括占有、使用、收益和處分四項權(quán)能。農(nóng)村集體所享有的只是對土地的占有、使用、部分收益和受到嚴(yán)格限制的處分權(quán)。正是這種所有權(quán)的不完整性，使得農(nóng)村集體在土地征用及其補(bǔ)償費(fèi)的確定過程中只能處于被動的地位。

2“公共利益”和“國家建設(shè)用地”定義模糊。何謂“國家建設(shè)用地”，何謂“公共利益”，缺乏明確的法律界定，從而導(dǎo)致地方政府濫用公共權(quán)力，以公共利益和國家建設(shè)的名義盲目征用土地，導(dǎo)致土地閑置和資源浪費(fèi)。開發(fā)區(qū)泛濫和耕地銳減的重要原因之一就是一些地方

政府借國家建設(shè)用地的名義濫用土地征用權(quán)。

3征用土地的程序不完善。近年來發(fā)布的關(guān)于征地公告和征地聽證的規(guī)定，對原有的征地程序有一定的彌補(bǔ)，但整個征地程序仍不完善。這往往造成因涉及征地而利益受損的農(nóng)民，其在征地過程中的權(quán)利沒有法律上的保證。比如說，現(xiàn)有法律中沒有明確規(guī)定征地者實際取得土地的占有和使用權(quán)的程序和前提；法律也沒有規(guī)定用地者在沒有提前支付征地費(fèi)用之前不得進(jìn)入擬征用的土地。后一缺失使得征地者可以在不全部支付甚至完全不支付征地補(bǔ)償費(fèi)

之前，可以占用農(nóng)村土地。征地補(bǔ)償機(jī)制存在根本缺陷。對土地本身的補(bǔ)償不是基于市場價格而是根據(jù)土地生產(chǎn)物的價值進(jìn)行補(bǔ)償。征地費(fèi)用因而嚴(yán)重偏離市場價格水平，先天不具備調(diào)節(jié)市場供求關(guān)系的功能。相反，過低的征地補(bǔ)償費(fèi)用不僅遠(yuǎn)不足以構(gòu)成對地方政府的資金約束，反而成為地方政府大量征地高價出讓土地以聚集財政資金的強(qiáng)烈誘因，進(jìn)而引致一波又一波的征地擴(kuò)張。5對于征地補(bǔ)償費(fèi)的處置缺乏明確合理的規(guī)定。法律規(guī)定，征地單位將土地補(bǔ)償費(fèi)支付給被征地農(nóng)村集體。但是，對于誰是擁有被征土地所有權(quán)的集體，是村民小組、村集體還是鄉(xiāng)政府，在法律上的規(guī)定并不明確。顯而易見，這種由地位不明的集體取得土地補(bǔ)償費(fèi)的安排是不合理的，容易導(dǎo)致土地補(bǔ)償費(fèi)用被挪用和侵占。同時，對于集體土地所有權(quán)的土地補(bǔ)償費(fèi)的管理和使用也沒有明確的規(guī)定。此外，關(guān)于農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的補(bǔ)償及其與集體土

地所有權(quán)的補(bǔ)償?shù)年P(guān)系也沒有法律規(guī)定

6缺乏獨(dú)立的征地補(bǔ)償費(fèi)評定機(jī)構(gòu)。在現(xiàn)有的法規(guī)中，沒有規(guī)定設(shè)立獨(dú)立的征地補(bǔ)償費(fèi)評定機(jī)構(gòu)。這使得在征地雙方在確定補(bǔ)償費(fèi)意見不一致時，沒有獨(dú)立的權(quán)威機(jī)構(gòu)作出裁定。7缺乏明確、獨(dú)立和有效的征地糾紛調(diào)解仲裁機(jī)制。行政手段是現(xiàn)行規(guī)定中的糾紛調(diào)解手段，司法審查權(quán)被排除在外。由于現(xiàn)行土地管理法中關(guān)于土地征用的部分沒有將司法審查納入到糾紛處理機(jī)制之內(nèi)，所以，即使在土地糾紛通過行政訴訟程序訴諸法院的情況下，法院往往也以各種理由不受理土地糾紛的訴訟。這樣，就形成一種政府既是土地征用者同時又是糾紛的調(diào)解者的局面，從而使得糾紛的調(diào)解或仲裁缺乏公正性。也正是由于缺乏明確的糾紛解決

機(jī)制，常常導(dǎo)致民眾在有異議時求告無門的困境。

土地征用制度的缺陷，導(dǎo)致了土地征用過程中一系列的嚴(yán)重問題。主要包括：

（1）地方政府濫用征地權(quán)利，導(dǎo)致耕地急劇減少和土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。由于農(nóng)村集體土地所有權(quán)的不平等地位，地方政府總是以服從國家建設(shè)的名義，動輒使用本該慎用的征地權(quán)大量征用土地，造成征而不用或征多少用的現(xiàn)象。從經(jīng)濟(jì)上的動因來看，地方政府出于聚集地方建設(shè)資金的目的，以低價征用農(nóng)村土地，然后通過有償出讓土地使用權(quán)獲取巨

額土地出讓金。

（2）失地農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益嚴(yán)重受損。這表現(xiàn)在三個方面：一是由于不以土地的市場價值為基礎(chǔ)確定補(bǔ)償費(fèi)用，造成征地補(bǔ)償費(fèi)用過低，使得失地農(nóng)民在失去基本的生產(chǎn)資料之后沒有足夠的資本得以發(fā)展新的產(chǎn)業(yè)來維持生計。二是征地補(bǔ)償費(fèi)用被嚴(yán)重拖欠。；三是征地補(bǔ)償費(fèi)處置體制不健全，容易導(dǎo)致鄉(xiāng)、村級組織和少數(shù)當(dāng)權(quán)者以集體名義非法侵占農(nóng)民

應(yīng)得的合理補(bǔ)償。

（3）失地農(nóng)村人口的安置問題面臨新的挑戰(zhàn)。既往主要依賴用地單位安置農(nóng)村人口的做法，與勞動就業(yè)市場化改革的方向不相符合。尤其是當(dāng)失地人口的勞動技能與用地單位對勞動力素質(zhì)的需求存在很大差距的時候，法律上強(qiáng)制用地單位接收失地的農(nóng)村人口是違

反勞動力資源市場配置的效率原則的，是一種不合理的行為。

四、中國土地征用制度改革的途徑

鑒于中國土地征用制度的缺陷與征地過程中存在的問題，并參考市場經(jīng)濟(jì)國家土地征用的經(jīng)驗，中國土地征用制度改革應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)以下原則：

第一，農(nóng)村集體土地所有權(quán)應(yīng)當(dāng)與其他財產(chǎn)權(quán)利一樣享有憲法的同等保護(hù)，農(nóng)村集體和農(nóng)民個人應(yīng)當(dāng)擁有對于政府征用其所有的土地和征地補(bǔ)償?shù)暮侠硇蕴岢霎愖h的權(quán)利，而且在土地被征用時應(yīng)當(dāng)以市場價格為基礎(chǔ)得到公平的補(bǔ)償。現(xiàn)有的土地征用制度完全排除了被征地者對征地提出異議的權(quán)利，加上不按市場價格進(jìn)行補(bǔ)償，這樣實際上使得地方政府在征用土地時幾乎不受約束。土地管理法中所規(guī)定的征地審批權(quán)限，在實際執(zhí)行過程中也往往會被地方政府以化整為零的方式來予以規(guī)避。

第二，應(yīng)當(dāng)制定專門的土地征用法，對于土地征用的程序和土地征用補(bǔ)償?shù)脑瓌t作出公正明確的規(guī)定。這項法律既要保證國家征用土地的公權(quán)力的有效行使，也要充分保障土地被征用者的合法權(quán)益。在這項法律中，應(yīng)當(dāng)對于征地過程中的所有環(huán)節(jié)作出明確細(xì)致的規(guī)定。這包括征地申請、征地前公告、征地聽證、征地批準(zhǔn)后公告、征地公告登記、進(jìn)入和實際占有土地、征地補(bǔ)償?shù)脑瓌t和標(biāo)準(zhǔn)、征地糾紛的處理等各個方面。

第三，要明確規(guī)定土地征用的目的以及土地產(chǎn)權(quán)人和公眾對于征地具有提出異議的權(quán)利。應(yīng)當(dāng)以法律的形式對于土地征用的公共利益的含義予以明確的規(guī)定。這不僅是指應(yīng)明確列出具有公共使用性質(zhì)的狹義的公共利益用地，而且也應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定政府在必要的情況下為了改善社會，經(jīng)濟(jì)和環(huán)境福利有權(quán)征用土地及其相關(guān)的條件。除了征地目的的正當(dāng)性之外，政府征用土地必須滿足城市規(guī)劃的要求、具有支付征地補(bǔ)償費(fèi)的能力并經(jīng)過上級政府的審批等。而且，在法律上應(yīng)當(dāng)規(guī)定被征地者（農(nóng)民集體和農(nóng)民個人）或者公眾有權(quán)利對于征地目的（地段及數(shù)量等）提出異議，政府征地部門有法律義務(wù)作出合理的解釋，而且司法機(jī)關(guān)有權(quán)就征地與否作出最后裁決。

第四，確立以市場價格為基礎(chǔ)進(jìn)行征地補(bǔ)償?shù)脑瓌t。土地是重要的生產(chǎn)要素和稀缺的資源，市場機(jī)制是實現(xiàn)其有效配置的基本途徑。按照市場價格進(jìn)行征地補(bǔ)償，可以對于地方政府構(gòu)成財政資源上的有效約束，從根本上杜絕地方政府強(qiáng)制低價征地、高價售地和亂征濫用

土地的不合理行為。只有按照市場價格進(jìn)行征地補(bǔ)償，才能有效保障農(nóng)村集體和農(nóng)民的合法權(quán)益。征地補(bǔ)償費(fèi)的構(gòu)成，應(yīng)以確定需補(bǔ)償?shù)捻椖縼泶_定。

第五，建立合理的征地糾紛調(diào)解機(jī)制。現(xiàn)行的法律中對于征地糾紛的調(diào)解機(jī)制缺乏明確的規(guī)定，以至于出現(xiàn)問題時行政部門和法院互相推諉的現(xiàn)象。在制定征地法時，應(yīng)當(dāng)對于征地程序和征地補(bǔ)償糾紛的處理機(jī)制分別予以規(guī)定，要明確行政部門、獨(dú)立機(jī)構(gòu)和司法機(jī)關(guān)在解決各類征地糾紛中的地位和作用。這主要包括它們對于征地行為合法性和征地補(bǔ)償合理性的判定。

第六，改革土地補(bǔ)償費(fèi)管理和分配體制，建立適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制要求的新的失地農(nóng)民安置機(jī)制，確實保障失地農(nóng)民的切身利益。由于中國土地制度的公有性質(zhì)，土地征用是農(nóng)村土地轉(zhuǎn)化為城市土地過程中一個必不可少的環(huán)節(jié)。這就意味著土地征用在中國的土地利用中成為普遍的土地供給手段，從而也使得因征地而失去土地的農(nóng)民的安置成為一個十分敏感的社會經(jīng)濟(jì)問題。從理論上講，在征地部門對于被征土地按照市場價格補(bǔ)償后，就不對被征地集體的農(nóng)民有任何其他的義務(wù)了。可是，由于農(nóng)村土地的集體所有和農(nóng)村集體土地的所有權(quán)主體的不明確，國家需要在制定《土地征用法》時對于農(nóng)村集體土地的征用補(bǔ)償費(fèi)的支付與處置有相應(yīng)的規(guī)定，以充分保障失地農(nóng)民的合法權(quán)益。

第四篇：中國土地制度改革會議記錄

讀書會第九次討論會會議記錄

時間：2008年4月7日晚上7點(diǎn)

地點(diǎn)：北青辦公室

主持人：季晨雪

參加人員：郭俊林毛星芝王成陳家歡賀治方

劉琦倪凌聶淑亮侯英睿梁瑞銀

討論主題：中國土地制度

一、政策解讀：

2003年實施的《農(nóng)村土地承包法》卻從法律層面體現(xiàn)了對于合法土地承包經(jīng)營權(quán)的保護(hù)。該法中規(guī)定，通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)，可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)。而這部法律的頒布，被人稱作中國土地制度的第三次創(chuàng)新。按照土地所有權(quán)與使用權(quán)分離的原則，國家在保留土地所有權(quán)的前提下，通過拍賣、招標(biāo)、協(xié)議等方式將土地使用權(quán)以一定的價格、年期及用途出讓給使用者，出讓后的土地可以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押。這是中國土地使用制度帶有根本性的改革，打破了土地長期無償、無限期、無流動、單一行政手段的劃撥制度，創(chuàng)立了以市場手段配置土地的新制度。2005年7月，廣東省政府發(fā)出《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法（草案）》明確農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)可于2005年10月1日起上市流轉(zhuǎn)。這意味著廣東全省包括農(nóng)村的經(jīng)營性用地全部走向市場，并可以通過招標(biāo)、拍賣、掛牌和上網(wǎng)競價四種方式進(jìn)行“陽光交易”，此《管理辦法》意味著農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)入了市場化的階段。這是廣東農(nóng)村集體用地管理制度的重大創(chuàng)新突破，同時更是中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的創(chuàng)新突破。

二、討論要點(diǎn)如下：

1、季晨雪：從廣義上來說，包括一切土地問題的制度，是人們在一定社會經(jīng)濟(jì)條件下，因土地的歸屬和利用問題而產(chǎn)生的所有土地關(guān)系的總稱。包括土地所有制度、利用制度、規(guī)劃制度、保護(hù)制度、征用制度、稅收制度、管理制度等。從狹義上來說：僅指土地的所有制度、使用制度、國家管理制度。

2、賀治方：目前的土地產(chǎn)權(quán)不健全；土地收益權(quán)得不到保證；土地處置權(quán)不明確

3、陳家歡：拿印度、日本為例，印度實行土地私有制，造成大片土地被兼并；日本實行三

位以體的模式，即：小農(nóng)地權(quán)——農(nóng)民組織——政府保護(hù)

4、毛星芝：目前存在的幾種土地流轉(zhuǎn)形式：

●以租代征：企業(yè)集團(tuán)與地方政府合作，通過“以租代征”的方式獲得建設(shè)用地，并與農(nóng)民簽訂合同，規(guī)定租用的期限，租期結(jié)束后，土地上的附屬物老百姓須按當(dāng)時價格贖買，方能收回土地使用權(quán)。

●國家征用：國家作為征地主體，具有征地行為的強(qiáng)制性、征地條件的補(bǔ)償性和土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)移性的制度。

●股田制：重慶農(nóng)民以承包土地入股，建立農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)。

●以土地?fù)Q身份：成都實行“雙放棄”政策，農(nóng)民自愿放棄土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)，在城區(qū)集中安排居住，并享受與城鎮(zhèn)職工同等的社保和醫(yī)保等待遇，而騰出的土地大部分被開發(fā)商建成各種樓盤和別墅出售。

●蓋集體房：置換出土地，實現(xiàn)土地資源紛擾節(jié)約利用。山東一些經(jīng)濟(jì)實力比較強(qiáng)的村統(tǒng)一在一定區(qū)域建設(shè)農(nóng)民住宅，八周圍的村民搬遷過來，空出的舊村用地作經(jīng)濟(jì)開發(fā)使用。●土地市場化：

5、王成：案例：農(nóng)村林權(quán)制度改革

6、郭俊林：中國土地制度的缺陷（目前中國土地制度存在的問題），引導(dǎo)大家積極討論，從現(xiàn)實中存在的問題入手

7、毛星芝提出問題供大家討論交流：地方政府問繞土地要如何使農(nóng)民實現(xiàn)增收？

（1）政府間接配置，讓開發(fā)商與農(nóng)民直接接觸

（2）招商引資，扶持集體企業(yè)，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織

（3）鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革：小村合并、建集體房、兼業(yè)創(chuàng)收

（4）征地補(bǔ)償要到位、公開、透明（省直管縣、鄉(xiāng)財縣管）

（5）城鎮(zhèn)化

三、目前中國土地制度存在的問題及對策研究：

1、土地產(chǎn)權(quán)要清晰明確

中國土地管理中的一個基礎(chǔ)性缺失就是長期以來沒有建立有效的現(xiàn)代土地產(chǎn)權(quán)制度：一是缺乏對土地產(chǎn)權(quán)的明晰界定和解說；二是國有土地所有權(quán)主體抽象、虛置，所有人與代理

人之間沒有厘清界限和責(zé)任；三是集體土地所有權(quán)有多個主體代表，模糊不清；四是集體土地所有權(quán)處于弱勢地位，將集體土地以“所有權(quán)”稱謂之，實乃名不副實。

2、防止權(quán)力尋租、濫用土地征用制度

現(xiàn)行征地制度的實質(zhì)是從農(nóng)村和農(nóng)民身上“抽血”來積累工業(yè)資金，忽視了農(nóng)民的土地權(quán)利。這是社會矛盾凸顯、越級上訪不斷的癥結(jié)所在。我國土地征用的有關(guān)法律規(guī)定缺乏對公益性要件的實質(zhì)限制，任由各級行政機(jī)關(guān)自行解釋，代理人自由裁量權(quán)太大，不僅導(dǎo)致政府濫用征地權(quán)，而且容易出現(xiàn)權(quán)力腐敗。完善征地制度，維護(hù)農(nóng)民利益作為一種制度安排，征地制度應(yīng)當(dāng)考慮國家、各級政府與農(nóng)民之間在利益分配上的均衡，切實維護(hù)國家的利益，維護(hù)農(nóng)民的利益。

3、土地管理制度滯后

首先，法律框架不確定，《土地管理法》對土地市場問題基本沒有涉及。其次，沒有建立明晰的土地產(chǎn)權(quán)制度和完善的契約制度。第三，土地一級市場完全由政府壟斷，缺乏自由競爭氛圍。中國大量的土地如行政劃撥地、協(xié)議出讓地、農(nóng)村集體建設(shè)用地、宅基地、違法用地等等均游離于土地交易市場之外，導(dǎo)致土地資產(chǎn)的價格與價值嚴(yán)重背離，大量的土地資產(chǎn)價值被人間蒸發(fā)。

4、土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范

在農(nóng)村既定的土地制度安排下，傳統(tǒng)的計劃手段在集體土地的流轉(zhuǎn)過程中仍起主導(dǎo)作用。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)要順暢就必須有科學(xué)、完善的流轉(zhuǎn)機(jī)制，包括：依法確立土地流轉(zhuǎn)的程序和方式。建立科學(xué)合理的土地估價體系。成立土地交易的中介組織和場所以及監(jiān)督機(jī)構(gòu)。保證土地交易的公正、合理，確保農(nóng)民利益不受損。

5、政府績效考核標(biāo)準(zhǔn)不完善，導(dǎo)致政府在一定程度上過度追求GDP，大搞“形象工程”。

第五篇：中國城市土地使用制度改革

中國城市土地使用制度改革

我國傳統(tǒng)城市土地使用制度是一種對土地實行行政劃撥，無償無期限使用，禁止土地使用者轉(zhuǎn)讓土地的制度。其基本特征就在于:一是行政劃撥，二是無償無限便用，三是禁止轉(zhuǎn)讓。

行政劃撥是指土地由政府有關(guān)主管部門調(diào)撥使用，具體包括兩個方面:一是土地使用者如果需要土地，不是通過市場購買或租賃獲得，而是按照一定的建設(shè)用地程度，首先申請建設(shè)項目，待有關(guān)部門批準(zhǔn)后，再持有關(guān)批準(zhǔn)文件向土地管理部門提出用地申請，經(jīng)審查批準(zhǔn)后.，由土地管理部門無償撥給。二是國家因經(jīng)濟(jì)、文化、國防建設(shè)或舉辦社會公共事業(yè).如果齋要土地使用者其時正在使用的土地，不是通過購買或租賃方式取得，而是運(yùn)用政府行政手段無償調(diào)撥。無償無期限使用是指土地使用者從政府得到用地時不支付地價，在使用土地過程中也不繳納地租或土地使用費(fèi)。同時國家在將土地劃撥給土地使用者時，也沒有具體規(guī)定明確的土地使用期限。除非基于國家利益需要由新的使用者使用該土地，否則原來的使用者可以無限期地占用。禁止轉(zhuǎn)讓是指原有土地使用制度下禁止土地使用者以買賣、出租、抵押、贈與、交換、典當(dāng)?shù)冉灰追绞綄⑼恋剞D(zhuǎn)移給其他單位或個人使用。

經(jīng)過建國以后長期的實踐，上述城市土地使用制度的弊端日益明顯，主要表現(xiàn)在，一是不利于土地資源的合理配里和高效率使用，二是不利于城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)資金的良性循環(huán)，三是不利于準(zhǔn)確評價企業(yè)的實際經(jīng)營效果，由于無需考慮用地成本，企業(yè)和事業(yè)單位土地浪費(fèi)嚴(yán)重。改革開放以后，這種土地使用制度更加顯得不適應(yīng)，從20世紀(jì)80年代開始逐漸對城市土地使用制度進(jìn)行改革。大致經(jīng)過如下幾個階段:

(一)征收土地使用費(fèi)

1982年，深圳開始按城市土地的不同等級向其使用者征收不同標(biāo)準(zhǔn)的使用費(fèi)，全國不少城市從1984年開始也陸續(xù)采取這種做法。例如，上海市政府根據(jù)1979年全國人大通過的(中外合資經(jīng)營企業(yè)法)及以后全國人大、國務(wù)院頒布的中外合作、合資和外資企業(yè)法律、法規(guī)對三資企業(yè)征收場地使用費(fèi)或土地使用費(fèi)的規(guī)定，組織有關(guān)部門對土地有償使用的收費(fèi)形式、方法和土地用途、等級標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了專題調(diào)查研究。在此基礎(chǔ)上，依照國家有關(guān)法律、法規(guī)制定了《上海市中外合資經(jīng)營企業(yè)土地使用管理辦法》，規(guī)定凡外商投資企業(yè)利用中方原有的房屋土地，新征用(使用)、劃撥的土地，租贊的房屋場地舉辦合資、獨(dú)資企業(yè)，均必須繳納土地使用費(fèi)，并對土地使用費(fèi)收取標(biāo)準(zhǔn)、適用范圍、操作程序、調(diào)整方式等作了一系列規(guī)定。該辦法將全市土地按用途和位置分為6類10級，土地使用費(fèi)按不同的土地用途和等級收取，每年每平方米最高為人民幣100元，最低為人民 幣0.5元;土地使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整間隔期不少于3年，每次調(diào)整幅度不超過標(biāo)準(zhǔn)的30%。依據(jù)這一辦法，上海從1986年11月起對外商投資企業(yè)開征土地使用費(fèi)，在土地有償使用方面跨出了歷史性的第一步。

土地使用費(fèi)系指使用土地資源的費(fèi)用，不包括征地拆遷安置費(fèi)用和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費(fèi)用。隨著上海城市經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和大規(guī)模的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)石用地性質(zhì)的分類設(shè)置和地段等級的定位與實際情況不盡一致的矛盾日益突出，并且與物價指數(shù)的升幅不相協(xié)調(diào)，表現(xiàn)在土地使用費(fèi)偏低，同土地出讓價格的差距拉大。為了保護(hù)土地所有者和土地使用者的合法權(quán)益，適時、合理地調(diào)整土地使用的征收標(biāo)準(zhǔn)，有利于優(yōu)化城市土地使用結(jié)構(gòu)，提高土地利用效率，真正體現(xiàn)土地

資產(chǎn)的使用價值，因此，經(jīng)上海市政府批準(zhǔn)先后于1991年7月和1995年7月

兩次對土地使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、用地性質(zhì)和土地等級進(jìn)行了調(diào)整。調(diào)整后的用地性質(zhì)，分為商業(yè)、金融、旅館、綜合、辦公、娛樂，工業(yè)、倉儲、交通、居住(商品房)、教育、科技、衛(wèi)生、體育、文化，種植、養(yǎng)殖等幾類，土地等級分為10級。每年每平方米最高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整至人民幣170元，最低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)仍保持人民幣0.5元不變。

1988年9月27日，國務(wù)院發(fā)布了(中華人民共和國城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例)、規(guī)定從1988年11月1日起實施，將土地使用費(fèi)改為征收土地使用稅。

(二)實行土地使用權(quán)有償出讓和轉(zhuǎn)讓

對外商投資企業(yè)開征土地使用費(fèi)以后，不少外商反映，土地使用權(quán)不能用來抵押，也不能轉(zhuǎn)讓，對資金周轉(zhuǎn)不利，希望政府能將土地賣給他們。這是一個涉及我國土地制度和如何更有利于吸收外資的重要問題。1987年下半年深圳率先進(jìn)行土地使用權(quán)有償出讓和轉(zhuǎn)讓試點(diǎn)，國家出讓土地使用權(quán)并允許進(jìn)行土地使用權(quán)抵押。1987年12月經(jīng)國務(wù)院審定批準(zhǔn)，上海市政府頒布了(上海市土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓辦法》，其要點(diǎn)是:土地所有權(quán)與使用權(quán)分離，由市政府將國有土地以指定的地塊、年限、用途和其他條件，供土地使用權(quán)受讓人開發(fā)經(jīng)營，由土地受讓人支付土地使用權(quán)出讓金;土地使用權(quán)受讓人可以按規(guī)定將土地使用權(quán)再行轉(zhuǎn)讓。

1988年3月22日，上海召開土地使用權(quán)有償出讓發(fā)布會，將一塊位于虹橋經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)內(nèi)，面積為12 900平方米，可用于酒店、辦公樓、住宅用途的土地，以出讓50年使用權(quán)的方式首次公開向國內(nèi)外招標(biāo)。試點(diǎn)工作按照國際慣例進(jìn)行，通過公告、投標(biāo)指引、投標(biāo)、決標(biāo)和評標(biāo)委員會審定。來自日本、美國、中國香港的6家企業(yè)參與投標(biāo)，結(jié)果日本孫氏企業(yè)有限公司以2 805萬美元的出讓金中標(biāo)，并于1988年8月8日簽約。土地使用權(quán)有償出讓和轉(zhuǎn)讓極大地推動了土地使用制度改革，主要表現(xiàn)在:一是土地使用權(quán)作為特殊商品進(jìn)人流通領(lǐng)域，探索了一條“以地生財”的新途徑。二是按市場機(jī)制配置土地，沖破了舊的用地模式，使社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展凝聚在城市土地上的巨大能量得以釋放。三是完善了各級政府在房地產(chǎn)市場中的主導(dǎo)地位。土地使用權(quán)出讓由政府壟斷，政府除了有法律授予的司法管轄權(quán)、行政管理權(quán)以外，更多地從土地所有者的經(jīng)濟(jì)地位出發(fā)，用經(jīng)濟(jì)的手段、方法調(diào)控房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)活動。四是土地使用權(quán)可以按國際慣例流通，如抵押、轉(zhuǎn)讓等，不但符合商品經(jīng)濟(jì)和房地產(chǎn)市場發(fā)展的規(guī)律和需要，而且加快了上海房地產(chǎn)市揚(yáng)的培育和健康發(fā)展。1988年至1991年底，上海共批租土地12幅，面積980方平方米，批租土地上建造的各類商品房只限于外商投資企業(yè)自用或向境外的企業(yè)和個人銷售，初步形成了外銷的土地一級市場。

1992年初，鄧小平南方重要談話發(fā)表以后，上海擴(kuò)大開放‘加大對外招商力度，并在城市建設(shè)、管理體制上實行“兩級政府、兩級管理”，調(diào)動了市、區(qū)(縣)兩級政府的積極性。外商看好上海市場并紛至沓來，土地批租出現(xiàn)了前所未有的好勢頭。1992年上海批租地塊幅數(shù)猛增，全年批租土地205幅，面積2071.5萬平方米，分別是前4年的17倍和2.1倍。其中市區(qū)舊區(qū)改造地塊91幅，面積達(dá)90萬平方米。1993年是上海土地批租面積最多的一年。全年批租土地244幅，面積4 914.93萬平方米。批租用地結(jié)構(gòu)有所調(diào)整，花園別墅用地明顯下降。工業(yè)用地上升較快。1994年是上海批租地塊幅數(shù)最多的一年。全年批租土地455幅，面積1 568萬平方米。其中郊區(qū)縣批租土地261幅，面積795.03萬平方米，分別占57.4%與50.7%，呈上升趨勢。1995年土地批租勢頭有所回落，全年批租土地

258幅，面積640.3萬平方米，但用地結(jié)構(gòu)趨向合理，工業(yè)用地比重明顯上升，占到62.4%。自1988年第一幅土地批租至200(，年底，上海市出讓外銷地塊2 282幅，土地面積12366.74公頃。

1995年I月I日起，上海加大土地使用制度改革的力度，規(guī)定新增的商業(yè)、旅游、娛樂、金融、服務(wù)業(yè)、商品房等內(nèi)資六類用地、原用地改變?yōu)榱愑玫匾约艾F(xiàn)有建筑物改變?yōu)榱愑猛镜模急仨毻ㄟ^土地出讓取得土地使用權(quán)。土地出讓金按外資內(nèi)銷地塊的出讓金標(biāo)準(zhǔn)計算，同時規(guī)定花園住宅、高標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)銷商品房(僑匯房)轉(zhuǎn)讓均須補(bǔ)交土地出讓金。內(nèi)資六類用地的開發(fā)只限于內(nèi)銷，轉(zhuǎn)作外銷時應(yīng)按批租地價補(bǔ)交出讓金。把內(nèi)資六類項目用地納人土地有償使用的軌道，標(biāo)志著土地使用權(quán)出讓從外資企業(yè)擴(kuò)展到內(nèi)資企業(yè)，擴(kuò)大了土地有償使用的頂蓋面。同年，為優(yōu)化國有工商企業(yè)生產(chǎn)要素的配置和中心城區(qū)的土地利用結(jié)構(gòu)，上海開展盤活工商企業(yè)國有房地產(chǎn)試點(diǎn)。其思路是把國有工商企業(yè)使用的土地以內(nèi)部轉(zhuǎn)賬的方式出讓給工商企業(yè)集團(tuán)，將價值顯化后的土地資產(chǎn)注人企業(yè)集團(tuán)的總資產(chǎn)，納人國有資產(chǎn)考核，降低企業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債率，促進(jìn)現(xiàn)代企業(yè)制度改革，調(diào)動企業(yè)集團(tuán)通過聯(lián)營、人股、置換、重組等多種形式盤活土地存量的積極性，鼓勵市中心區(qū)域內(nèi)的工業(yè)企業(yè)按規(guī)劃要求向近郊或郊縣工業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)移。這是上海將內(nèi)資存量土地納人土地有償使用軌道所采取的特殊政策，進(jìn)一步深化了土地使用制度改革。

(三)修改憲法和土地管理法，制定全國性土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓條件

1986年6月公布的(中華人民共和國土地管理法)規(guī)定了土地不得出租或以其他形式非法轉(zhuǎn)讓。1987年以后，土地使用制度改革逐漸深人人心，土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓的相關(guān)內(nèi)容也出現(xiàn)在各類重要文件中。1988年4月和12月，憲法和土地管理法分別進(jìn)行了修改，將原來不得出租和轉(zhuǎn)讓的規(guī)定修改為“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。

1990年5月19日，國務(wù)院發(fā)布了(中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，對土·地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、終止以及劃撥土地使用權(quán)等問題進(jìn)行了明確的規(guī)定。1994年7月5日全國人大常委會通過了《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》，明確規(guī)定了“國家依法實行國有土地有償、有限期使用制度”，對土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)問題進(jìn)一步加以明確。

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