第一篇：深化土地制度改革是當務之急

深化土地制度改革是當務之急

河北定州因征地引發的6位農民被打死的事件是令人悲傷的。不論這件事情的具體誘因是什么，其背后所隱藏的制度缺陷是不容否認的。如果不從制度變革上做文章，類似河北定州所發生的事情恐怕還會出現。遺憾的是我們的一些同志還想通過一些技術性的調整來解決現在的難題。如果堅持這種思路，只能使問題越來越嚴重，貽誤改革時

機，產生更大的禍患。

“半截子土地產權”的特征

現行農村土地承包制是上世紀80年代初開始推行的。在這個制度下，農民獲得了很大的生產自主經營權。農民用“交夠國家的，留夠集體的，剩下是自己的”這樣的俗語來概括這個制度的特點。實行這個制度之后，農民的生產積極性得到空前釋放，糧食生產總量迅速增加，絕大部分農民在短期內解決了溫飽問題。這個制度還支持了我國農村鄉鎮企業的發展，使一部分農村實現了城市化，一部分農民走上了致富之路。

然而，現行農村土地承包制還是沒有解決農民的土地財產權問題。過去的改革稱得上是“半截子土地產權”改革。這種“半截子土地產權”有以下兩個顯著特征：

第一，農民在農業土地使用中的所謂承包權不穩定。承包地常常被村集體領導重新分配，農民俗稱“三年一小調，五年一大調”。越是經濟發達的農村地區，土地承包期限越是極不確定。據了解，最近某中部大省正在全面調整土地，主要原因是種地比較利益提高以后，一部分原來“放棄”承包權的農民重新要求歸還承包權，并形成了社會穩定的壓力。為了保護農民的土地承包權，中央政府做了許多努力。先是規定第一輪土地承包15年不變；第一輪承包到期后，政府又規定承包期再延長30年。針對一些鄉村干部刻意歪曲土地承包制30年不變的含義的錯誤說法，中央有關文件明確指出，不僅農村土地承包制度不變，農民對自己所承包的具體的地塊也不變。針對人口變動的影響因素，中央政府明確提出“增人不增地，減人不減地”的硬性政策，以約束一些鄉村干部隨意變更農民承包地的行為。但是，在實際工作中仍然未能糾正農民土地承包權被隨意侵犯的行為。

農民土地承包權難以穩定有復雜的原因，但根子是“半截子土地產權”。農戶家庭人口變動使土地承包的人均數量發生變化，一些農民希望調整土地，是重要原因。一些鄉村干部通過變更土地承包撈取好處是更為重要的原因。現行法規的不配套、不完善也給土地承包權的變更留下了漏洞。雖然有相當多的農民擁護中央的政策，但因為土地的“集體所有”在實踐中總被理解為村干部的控制權力，這些農民很難在土地承包權受侵犯時與干部們抗衡。正是由于這些復雜原因，土地承包權15年或30年不變的國家政策始終沒有得到不折不扣地執行。這次記者招待會上溫家寶總理用“永遠不變”這樣強烈的語氣表達了他對穩定土地承包制本來意義的堅定認識，也預示著中央政府將下決心為穩定土地承包權作出更有效的努力。

第二，農業用地在轉變為非農業用地時，農民幾乎沒有議價的權利，導致大量土地交易徇私舞弊，養肥了一些開發商和一些腐敗分子，讓國家和農民雙雙吃虧。因為農民沒有議價的權利，使得一些地方的土地交易成為一種黑箱操作，農民極度不滿。為了解決這方面的問題，中央政府也出臺了許多政策，但因為政策執行主體的利益往往與農民的利益不一致，結果使政策的執行總是被大打折扣。從記者的報道看，這次河北定州的土地交易糾紛與地方政府的違規操作有密切關系。去年中央政府出臺了新的土地征用補償標準，使農民的利益得到了較高程度的保障，但有效實行這個制度的成本仍然很高，因此很難真正消除一些地方政府在土地征用中對農民利益的損害。

“半截子土地產權”的危害

土地承包不穩定對農村發展乃至國民經濟成長有極大危害。只要土地承包期限過短，承包地塊被經常調整，農民就不會在土地上認真投入，農業經濟效率的提高將受到影響。承包權不穩定還將導致土地的使用權價格被嚴重扭曲，土地使用權的轉讓市場難以發育，土地資源的合理配置難以實現。更嚴重的是，現實土地承包制下使農民仍然有強烈的“占奪”公有土地的意識，導致農村大量土地成為農民的宅基地，出現農民住房大量空置與農民繼續申請宅基地同時并存的現象，使農村空置房屋難以成為農民交易的對象。對“公地”更強大的掠奪力量來自鄉村干部乃至各類“官商”，以至近些年農村耕地流失速度觸目驚心，失地農民達到數千萬之多。目前的土地制度還成為中國農村城市化的嚴重障礙，它使大量農民在放棄土地之后不能得到合理的補償價格，無力在城市購買住房。不合理的土地使用權轉讓價格鼓勵農民守住土地不放，使他們成為身份在農村、打工在城市的長距離遷徙的“候鳥”，創造出一種浪費無窮、痛苦無邊的社會生活畫面。如果把土地承包權永久化改革看作下一步推動農村發展、深化農村改革的焦點，一點也不為過。

目前這種“半截子土地產權”還導致農村

社會的不穩定。據了解，引起農村“群體性事件”的首要原因是土地糾紛，特別是征地中發生的土地糾紛。

“半截子土地產權”還給國民經濟的宏觀運行帶來了不小的危害。按現行法律，農民進入設區的城市工作和生活，其所承包的土地必須交回村集體，不再享有作為集體成員之一的那種抽象的土地所有權。這個制度使農民在進入城市以后得不到放棄土地財產

權的任何補償，農民也不愿意放棄土地，使得農民不得不選擇定居農村、做工于城市的生活。這個法律規定顯然不利于農村剩余勞動力轉移到城市，也不利于城鄉經濟的統籌協調發展。這個由政策導向所產生的結果，造成了國民經濟的深刻的結構性缺陷，極大地約束了國家對經濟總量平衡和結構協調的控制能力。

由于現行土地制度及其關聯作用的約束，勞資關系的某種可能的平衡受到破壞，給政府調節企業行為增加了困難。從資本方面看，一個國家的城市經濟部門中一半左右的勞動力不是居住在就業點附近，而是不穩定地在大的地域范圍里流動，無疑會給城市工商企業的發展增加風險。工商企業因此難以制定用工計劃，也難以執行定貨合同。2004年上半年出現的“民工荒”已經顯示出這方面的后果。企業經營本來要面對產品價格變動的風險、資金運用的風險和各種競爭所產生的風險，現在平添勞動力供應的風險，這自然給國家使用傳統手段調節經濟增加了困難。從勞動方面看，目前的制度也不利于公正的勞資關系的建立，不利于人力資本的積累。本來，決定勞動力流動方向的主要因素是地區間的平均收益水平，而目前的制度結構使得土地遠期收益以及勞動者流動成本也成為決定勞動力流動的因素。后兩個因素很難成為政府調節勞動力區域布局的手段，這便增加了政府調節勞動力市場的難度。

現行土地制度給國民經濟總量平衡的調節增加了困難。農民工進城就業，他本來既是生產者，又是消費者。他占有了城市的就業崗位，同時也帶來了消費的市場，從這個意義上說，不存在農民工與城里人搶飯碗的問題。但是，中國的農民工往往在城里扮演生產者角色，又在鄉里扮演消費者的角色。在這里，“薩伊定律”（供應等于需求）的作用被打了折扣。這種情形導致兩方面的效率損失。一方面，在宏觀上，因為存在收入的轉移，城市經濟部門的總量均衡狀態為總供給大于總需求，而農村經濟部門表現為總需求大于總供給。產生“事后均衡”的途徑是物價變動。這就可以解釋為什么縣以下的物價水平常常高于大城市的物價水平。另一方面，在微觀方面，這種情況又導致農民作為消費者的福利損失，農民是高昂物價的直接承受者。這種狀況同樣增加了政府對宏觀經濟實行調控的難度。

土地制度的缺陷及其關聯作用還壓縮了中國市場，產生了“資本過剩”與“勞動過剩”一并存在的深刻的結構性問題。因為勞動者的利益保護的困難，使得中國廉價加工業品包含了制度性因素產生的成本“節約”，為國外市場保護主義者所詬病。同時，因為我們并不熟悉國際市場，而國內市場在低工資之下變得狹小，這就造成了“資本過剩”（表現為利率低）與“勞動過剩”一并存在的結構性問題。中國是一個有“有教無類”傳統的國家，基礎社會的百姓曾經享有高于歐洲國家的教育水平，可是現在竟然成了一個提供廉價勞動力的國家，想來讓我們羞愧。我們的廉價勞動力主要是制度的結果，而不是所謂“素質”低下的結果。這個結構性問題加深了中國經濟的二元結構的矛盾，同樣給政府的宏觀政策時時帶來了困難。

如何改革“半截子土地產權”？

今年3月14日，溫家寶總理在十屆全國人大三次會議舉行的記者招待會上答記者問時指出：農民對土地的生產經營自主權將長期保持不變，也就是永遠不變。溫家寶總理的回答不僅是指我國農村實行的家庭承包經營制度長期穩定不變，也是指農民對現有承包地的承包權長期穩定不變。總理的回答表達了中央政府準備進一步強化農民土地財產權利、真正實現農村土地制度改革預期目標的決心。

農村土地制度如果再不做調整，將誤國誤民，貽害無窮。解決問題的出路是按照溫家寶總理“永遠不變”的指示下決心把土地承包權永久地固定給廣大農民，使農民的土地承包權成為一種包含使用權、轉讓權、繼承權和抵押權的土地財產權。為了實現這個目標，需要慎重工作，作好各項配套改革。要根據現有農村人口狀況，適當調整承包土地，讓土地承包更加合理，然后再使土地承包權“永久化”。要對農民的土地財產權的交易給予約束，防止短期內出現“大土地所有制”，避免一部分農民因喪失土地流離失所。要建立農村社會保障制度和醫療保險制度，防止農民因天災病禍出賣土地承包權。無論商業占地還是國家公益性征地，都要依市場價格與農民交易，使農民在喪失土地后有能力轉移到城市從事其他工作。只要方向對頭，這些技術性改革并不難做到。許多國家的經驗證明，只要有完善的制度，特別是有公正的法制環境，農民不會因為有了明晰的土地財產權而大量地隨意出賣土地。常常出現的情況反而是農民不愿意放棄土地而導致土地集約經營出現困難。我們相信，中國農民也會珍惜自己的土地承包權；這種承包權越是因為“永久化”而固定為土地財產權，農民就越會珍惜自己的土地承包權。

當我們通過進一步深化改革，建立起農民的土地財產權以后，農村社會自然不會立刻變成天堂，一些問題不免要發生，但那時的問題一定比現在少得多。那種患得患失、不思進取的保守觀念該拋棄了；尤其是那種固守教條、專挑改革毛病的左的思維慣性該改一改了。在關鍵時刻，政治家的決斷具有扭轉乾坤的作用。我們希望溫家寶總理的土地改革理念能被付諸行動，依此推動新一輪中國農村改革走向深入。至于新的土地改革所產生的一些技術性問題，我以為并不難解決，只是在這里不適宜討論。“好范文”版權所有

第二篇：新型城鎮化亟待深化土地制度改革

新型城鎮化亟待深化土地制度改革

發布時間：2014-3-25信息來源：中國經濟周刊

土地制度改革要以財稅制度改革為突破口，首先要完善分稅制和轉移支付制度，讓地方政府有與其事權相匹配的財稅收入，擺脫對土地出讓金的依賴。

鄭振源

城鎮化是三大生產要素(資本、土地、勞動力)在一定制度下不斷流動、重組的結果。我們要實現新型城鎮化，就需要研究支配這些生產要素運動的制度是什么。這制度是在什么思想觀念下形成的，它是怎樣運作的，所造成的利益結構、利益鏈是怎樣的，矛盾在什么地方，造成矛盾的體制性原因是什么。然后我們才能找到改革的重點和改革的內容。

現行土地制度對城鎮化的貢獻

支配城鎮化要素流動的制度有三個：一個是財稅制度，一個是戶籍制度，一個是土地制度。

規定現行的土地制度有兩部法律：《土地管理法》和《城市房地產管理法》。《土地管理法》是在什么情況下形成的呢?

1985年和1992至1993年我國曾兩度出現耕地面積的大幅減少，這反映了城鎮化與農業的矛盾。

于是中央下了一個文件：要用世界上最嚴格的土地管理制度保護耕地，嚴格控制建設用地。怎樣保護、怎樣控制?結果就采用計劃配置的辦法。在這種思路下就形成了1998年版的《土地管理法》。

這部法律的內容可以概括為三點：

一是禁止農村宅基地流動，禁止集體土地進入建設用地市場，擴大征地范圍，以國家征地作為新增建設用地的唯一途徑，由政府壟斷整個建設用地的供給。

二是由中央決定耕地和建設用地配置的指令性控制指標。通過總體規劃和計劃，把這些指標層層分解下達到基層，根據這些指標劃定土地利用區和確定每塊土地的用途、單位和個人必須按規劃確定的用途使用土地。

三是為保證規劃計劃指標的實現，又規定了一套高度集權的、復雜的行政審批制度，大凡土地用途轉用、權屬轉變都要經過上級主管部門審批。

現在我們這個世界上最嚴格的計劃配置的土地制度對城鎮化有什么貢獻?

第一，政府通過低價征地，在2003—2012年10年間共征得374萬公頃的土地。3萬、4萬塊錢一畝就可以把地拿過來。

第二，農民工不能市民化，這樣就維持了2.5億的廉價勞動力。

第三，通過低價征收、高價出讓，10年內政府就吸收了15.2萬億的出讓金。這筆出讓金刨掉征地成本、一級開發成本后，政府差不多能拿到5.5萬億的凈收益。這其中約六成的凈收益被用于城市建設。此外，政府拿到地后，還可以將土地抵押貸款。通過這些方式，政府大約可籌到11萬億低成本的資金。

依靠這樣廉價的三大生產要素，中國城鎮化的進展非常迅速。1981—2010年城鎮化率從20%一下提高到50%，花30年時間走了國外50年、100年要走的道路。

現行土地制度的弊端

但這個土地制度造成了六大弊端：

第一，禁止農村宅基地流轉，農村宅基地不能賣、不能轉讓，禁止集體土地進入建設市場，特別是進入房地產市場，這樣就造成集體所有制、國家所有制產權的不平等。

第二，擴大征地范圍，把征地作為新增建設用地的唯一途徑，并且低價征地，造成失地農民貧困化。2007年以來強制拆遷的惡性事件不斷，原因就是征地價格太低，剝奪了農民的財產。

第三，通過低價征地、高價出讓，構建了5萬多億元的“賣地財政”，刺激地方政府多圈地、征地、賣地。現在各地都在大辦開發區、大造新城。開發區多了，地方政府的錢也就多了，結果是富了開發商，肥了貪官污吏，擴大了貧富差距。

第四，政府壟斷建設用地供給，通過指令性規劃計劃配置土地資源。有的地方土地資源多，項目卻很少，造成土地資源浪費;有的地方土地指標不夠，又申請不到指標，于是造成大量違法用地。

第五，建設用地指標下去后，1/3的指標無償供給劃撥用地，政府辦公大樓、大學城、城市里的大馬路、大廣場都是劃撥用地，不用交出讓金，結果每個城市都有豪華的政府大樓，禁而不絕。劃撥使用造成土地粗放利用，降低了城市土地的利用效率。

第六，盡管2/3的建設用地指標通過市場出讓給開發商，但現在的土地市場是一個行政控制的偽市場。下達的指標，地方政府首先給開發區用，給市政府拉來的項目用。為了爭奪投資項目，政府又用行政手段把地價壓得很低。因土地便宜，開發商和企業拿到地以后就粗放利用。

結論是：現行計劃配置式的土地制度雖然促進了高速度的城鎮化和經濟增長，但是土地配置的效率很低，而且擴大了城鄉差距、貧富差距，造成許多社會矛盾。這樣大規模的低價征地模式、粗放型的建設用地模式不可持續，以“賣地財政”為支撐的城鎮化也不可持續，所以要實現新型城鎮化就必須深化土地制度改革。

必須由市場來配置土地

土地制度怎么改?我認為現行計劃配置式的土地管理制度不可持續，必須改為市場配置。只有利用市場配置土地資源才能提高資源配置效率、土地利用效率、均衡各方面的利益，保證城鄉區域協調發展，實現新型城鎮化。所以我認為土地制度改革的核心就是改計劃配置為市場配置。

我認為要搞市場配置第一件工作是要建立一個開放、競爭、城鄉統一而有序的土地市場。第二則是建立適應市場配置的宏觀調控體系。

如何建立開放、競爭、城鄉統一而有序的土地市場，我認為要做四項工作：

首先要轉變政府職能，要劃清政府與市場的界限，哪些是政府辦、哪些是市場辦，這樣才能改變現在政府主導的城鎮化為市場主導的城鎮化。

第二項工作是要完善土地產權制度，平等保護集體土地產權。

第三項工作是建立城鄉統一的土地市場。

第四項工作是改革征地制度。這又包括三個方面的工作：

一、要縮小征地范圍，縮小到公共利益需要的范圍之內，不要為開發商、為企業去征地;

二、要給被征地人公平的補償，土地、房子值多少錢就補償多少錢，使被征地人的利益不受損害。

三、要規定并嚴格執行合意加公示的征地程序。

征地程序包括三個階段：政府征這塊地先發公告，開聽證會，讓被征的人發表意見，征這塊地是否符合公共利益，是不是必須征這塊地，最后大家同意了就征。

下一步就進入調查、制定征地補償方案。補償方案不是政府來定，要和被征地人平等協商定下補償價格和補償方式。達不成協議，交法院仲裁、判決。

達成協議，定下雙方合意的補償方案后，進入下一道程序，先補償后交地，登記換證。這樣才能使征地變成和諧征地。

第二件工作是要建立適應市場配置的國家宏觀調控體系。

政府有四種調控手段：第一，要有公眾參與式的規劃和計劃。第二，正確實施土地用途分區。第三，建立能促進節約用地、優化配置、公平分配土地收益的財稅制度;要使稅收、投資、補貼成為國家調控土地的主要手段。第四，改革行政審批制度，簡政放權。

最后，土地制度改革要以財稅制度改革為突破口，首先要完善分稅制和轉移支付制度，讓地方政府有與其事權相匹配的財稅收入，擺脫對土地出讓金的依賴。這樣，土地制度改革才能一項一項地推動。所以，我說土地制度改革要以財稅制度改革為突破口，隨著財稅制度改革的進度，漸進地、協調地推進各項土地制度改革。

(作者系原國家土地管理局規劃司副司長、中國老年科技工作者協會國土資源分會土地與環境專業委員分會主任)

第三篇：土地制度改革

土地使用制度改革成就

一、土地使用制度改革（家庭聯產承包責任制），使農民的利益與生產成果緊密聯系，極大地調動了廣大農民的積極性。農業生產迅速發展，農民收人增加較快。從總體來看，中國廣大農村已基本解決了溫飽問題，向小康社會邁進。

二、在發展農業的同時，黨和政府還大力支持農民在集體的土地上興辦鄉鎮企業，發展二、三產業，后來的土地管理法對此加以確認。鄉鎮企業的異軍突起，使農村經濟結構發生了重大變化，使大量農民參與工業化、城市化的進程。

農村土地承包制度改革經驗

一、農村改革中的家庭聯產承包責任制，深受廣大農民的歡迎和擁護，必須長期堅持下去。家庭承包制也需要隨實踐的發展而不斷發展和完善，對按人分包、不斷調整、難于流轉的土地承包辦法，必須進行改革。政策既要保持長期穩定又要根據實際情況的變化及時調整。

二、農村土地承包制度改革，中央有部署，基層和群眾都有要求，勢在必行。要穩定、完善農村基本經營制度為總的指導原則，堅持家庭聯產承包責任制，堅持統分結合的雙層經營體制，妥善解決改革中出現的新問題、新矛盾，保持農村形勢的穩定和農村經濟的持續健康發展。

三、必須以統一組織實施；以強化所有權、明確發包權、穩定承包權、放活使用權為基本內容；具體形式，可因地制宜，不搞一刀切。尊重群眾的意愿、農民實際利益。

四、各地可根據實際情況，采取多種形式，放活農用土地使用權，逐步建立和完善土地流轉機制。

五、農村土地承包制度改革要與村鎮、道路、水利、學校、基本農田保護區等項建設以及計劃生育、陳欠清理、農村產業和經濟結構調整等項工作相結合。

現行農村土地制度存在的主要問題

近年來，我國農村土地制度建設取得了積極進展，促進了經濟社會快速發展。但是，也存在一些值得關注的問題：

1.集體土地產權不完整。我國土地所有權主體還有待明晰，集體土地所有權同幾級集體組織與農民的權利關系，法律規定不夠明確，集體土地權未能受到嚴格限制。農民作為土地使用權人，其對集體土地享有的用益物權及收益權都缺乏法律保障和規范，權利行使渠道不完善。

2.農村土地確權登記工作還需加強。土地確權登記發證是土地管理和利用最核心的環

節、最基礎的支撐。我國農村集體土地確權登記發證工作總體慢于城鎮，且確權登記質量還不夠高，沒有完善而系統的農村土地地籍檔案作支撐，承包地、林地、建設用地還未實現統一登記、一張圖管理。

3.農村土地規劃管理相對薄弱。土地規劃是落實土地用途管制制度的主要措施。目前，農村土地規劃卻只落實到了鄉鎮一級，缺少村社層面的土地規劃指導農村建設布局。

4.農村土地市場不健全。長期以來，農村土地的流轉大多為自發、私下的，沒有統一的交易規則，其流轉更類似于大海撈針式的選擇機制，不僅流轉規模不大、價值實現形式相當有限，更缺少統一規范的農村土地交易市場。

5.農民財產性收入增收渠道狹窄。土地是農民最重要的資產，受市場不健全、流轉范圍有限等制約，農民很難在現行法律框架下變現其土地財產、獲得財產性收入的躍增和財富的積累。

6.征地制度亟待改革。近十幾年，我國農村土地征地的政府強制性、行政定價以及對公共利益的界定等始終存在爭議，導致征地政策制定、實施中仍面臨重重矛盾和壓力，改革征地制度、縮小征地范圍呼聲仍然很高。

7.耕地保護缺乏市場化的獎懲機制。目前，耕地保護手段仍較單一，引導集約節約合理用地的價格杠桿、財稅制度等尚未有效形成，尚未形成市場化的耕地保護利益機制，沒有調動起市場主體參與耕地保護的積極性。因此，必須探索建立市場化的耕地保護制約和激勵機制，讓保護耕地有利可圖。

第四篇：城鄉統籌發展與深化土地制度改革

城鄉統籌發展與深化土地制度改革

--2011年中國土地學會學術年會重要觀點集粹 中國土地勘測規劃院許堅

摘要：本文主要介紹了2011年中國土地學會學術年會的13個重要觀點，包括：利用第二次土地調查采用的遙感影像摸清村莊內部用地結構，農村居民點不斷擴張成為我國耕地面積減少的重要原因，注意研究土地利用規劃中的不確定性，土地利用規劃應與交通規劃相協調，公平分配土地增值收益，土地股份合作制有利于農地產權實現公平與效率的統一，地票交易制度是一項公平和效率兼顧的制度，補償問題是影響農戶退出宅基地的重要因素，集體土地上建設公租房與小產權房是不同的概念，我國土地督察制度實際是三種權力監督模式的結合，征地沖突風險評估主體有待完善，“十一五”時期多重因素導致我國土地財政收入大幅增長和加強農戶耕地保護法律法規的宣傳。

關鍵詞：城鄉統籌土地資源制度土地資產制度土地管理制度改革

2011年中國土地學會學術年會于11月18-20日在廣東佛山召開，主題為“城鄉統籌發展與深化土地制度改革”。國土資源部副部長、學會理事長王世元同志到會并發表重要講話。廣東省政府林木聲副省長、中國科協學會學術部劉興平副部長等到會并致辭。學會名譽理事長鄒玉川及多位副理事長到會。國務院發展研究中心農村部副部長劉守英研究員、江蘇省農工辦主任曲福田教授、美國規劃師協會首席執行官保羅·法默先生和主席米奇·希爾沃先生、德國慕尼黑工業大學馬格爾教授等專家學者應邀做大會主題報告。會議規模約200人，共收到論文230多篇，經過專家嚴格篩選，有110篇入選年會論文集，19篇獲“2011年中國土地學會學術年會優秀論文獎”，26人在大會或分會場上交流。現將重要觀點集粹如下：

一、城鄉統籌發展與深化土地資源制度改革

1、利用第二次土地調查采用的遙感影像摸清村莊內部用地結構

有專家認為，村莊是人類社會發展到一定歷史階段的產物。村莊用地是農村人口生產、生活等綜合功能的承載體，是農村人地關系的最核心表現。盡管我國城鎮化水平有了很大提高，但由于我國是農業大國，農業人口基數龐大，相當長一段時期內，村莊仍將是農民聚居的主要形態，村莊用地仍然是城鄉建設用地的主要組成部分。而在目前的土地調查中，村莊用地是作為整體圖斑進行統計的，沒有對村莊內部用地結構進行劃分和調查，也就沒有深入揭示村莊內部用地結構及其特征，因此，目前有關村莊內部用地的研究只是停留在籠統性的描繪上。有專家指出，第二次土地調查采用的0.5m中科高清遙感影像，是可以對村莊內部宅基地、交通街巷用地、工礦倉儲用地、生活服務用地和農林種植用地等，進行目視解譯的。

2、農村居民點不斷擴張成為我國耕地面積減少的重要原因

有專家指出，1996年，我國農村人口為85085×104人（包括進城打工但戶籍仍在農村的農民工），農村居民點面積為1636.48×104 h㎡，鄉村人均農村居民點用地192.34㎡。到2008年，我國鄉村人口數量降為72135×104人，相對于1996年減少15.22%；而在此期間，農村居民點面積卻增加到1653.44×104 h㎡，增幅為1.04%，人均農村居民點面積增至229.22㎡，增幅達19.17%。農村居民點不斷擴張占用大量耕地，成為我國耕地面積減少的重要原因。

3、注意研究土地利用規劃中的不確定性

有專家認為，人們對世界的過去、現在和未來既不是一無所知，也不是完全了解，僅擁有不完全的知識，由此衍生出普遍意義的不確定性，也產生了土地利用規劃的不確定性。土地利用規劃系統是一個信息不完全的灰色系統，沒有哪類土地利用規劃能完全消除不確定性。傳統規劃理念把規劃看成是確定的，設定規劃中各項預測參數在規劃期限內是不變的，在此種理念指導下編制出的確定性規劃顯然與未來經濟社會發展之間會產生很大偏差。確定性規劃不僅不能正確引導未來土地利用和經濟社會發展，還會產生誤導作用。因此，我們應該用不確定性規劃取代確定性規劃。為了克服不確定性在土地利用規劃中的負面影響，應重視對不確定性的研究，最終依靠不確定性繁榮土地利用規劃。

4、土地利用規劃應與交通規劃相協調

有專家認為，交通活動水平是土地利用水平和交通設施供應狀況共同作用的結果，交通承載力歸根到底是土地承載力的一種屬性，而土地利用狀況通常是出行活動的主要決定因素，因此，制定交通規劃不能脫離土地利用規劃。同時，交通運輸系統是土地利用中最具先導性和剛性的部分,離開了交通規劃中道路網絡和運輸體系的合理配置，土地利用規劃中的各項內容也將難以全部實現，因此，土地利用規劃也應與交通規劃密切配合和協調。

二、城鄉統籌發展與深化土地資產制度改革

1、公平分配土地增值收益

有專家認為，征地制度改革的實質是公平分配土地增值收益。傳統征地模式下，失地農民的補償標準是以保障基本生活水平不降低為限，這就絕對地排斥了被征地農民對土地增值收益的分享。這是不公平的，沒有讓被征地農民切實享受到城市化、工業化的發展成果。當然，也不能將所有土地增值收益歸于失地農民，否則會造就一個單純的土地食利者階層。這顯然與我們的社會性質和發展目的相違背。所以，新的征地制度的關鍵是合理確定一個土地增值收益的分配比例。當然，失地農民對土地增值收益的具體分享方式是可以多樣化的，不必一定要一次性的現金支付，年金或社會保障等方式的支付也是可行的。

2、土地股份合作制有利于農地產權實現公平與效率的統一

有專家認為，土地股份合作制將農民與土地分離開來，承包經營權轉換為具有交換價值的股權，這有利于實現公平與效率的統一。從效率上看，土地股份合作制有利于農地資源的優化配置和規模經營的發展。而我國的農業，只有在規模經營條件下，才有可能最大限度地采用新技術、新設備和先進的管理理念，從而提高農業生產效率和經濟效益，最終實現傳統農業向現代化農業的轉變。從公平上看，通過股權設置和紅利分配，每一個集體經濟組織成員可以平等地實現自己的土地權益；集體經濟組織也可通過經營收益與分紅增強經濟實力，從而為每一個集體經濟組織成員的生活、就業以及養老提供保障。

3、地票交易制度是一項公平和效率兼顧的制度

有專家認為，目前國家平均分配建設用地指標的方式，其直接后果是造成區域之間的苦樂不均。發達地區指標不夠用，欠發達地區指標用不完。這種行政化的資源配置方式，沒有按照比較優勢的原則進行資源配置，在一定程度上造成了土地資源配置在空間上的扭曲。以這種方式去實現區域協調發展，只是實現了表面上的公平，但以極大的效率損失為代價。而地票交易制度，可使政府獲得更多的建設用地指標來建設和經營城市；地票產生地（包括農民和集體經濟組織）可獲得自身發展所需的資金，以此分享發達地區的經濟成果；地票落地區（包括農民和集體經濟組織）可通過征地補償的增加（可能不能達到理想補償，但相比現行征地補償還是有所增加），間接獲得地票交易所帶來的收益。另通過地票交易制度，還可進一步激發與之相關的其他一系列制度的改革，比如農村宅基地制度改革、戶籍制度改革等。

4、補償問題是影響農戶退出宅基地的重要因素

有專家認為，目前實行農村宅基地退出制度的地區，退出的補償金大多低于征地補償標準。農民普遍認為補償標準過低，因此在沒有特殊情況下即使閑置也不愿意退出宅基地。據典型調查，有71.5%的兼業戶和非農戶對農村宅基地退出與否持觀望態度，表示只有在補償方式、補償標準合理時才有可能退出宅基地。另外，宅基地退出補償金該如何解決，是村集體出，還是地方財政解決，或是從土地出讓金收入中解決，也是一個問題。另外，在城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤的試點工作中，由于農村宅基地退出分散和零星，在面積和數量上達不到統一上報的要求，因此，不容易整體統一退出宅基地，也難以在新農區建設項目實施前落實其具體位置及面積。

5、集體土地上建設公租房與小產權房是不同的概念

自北京首創在集體土地上建設公租房之后，上海、鄭州等地也開始探索這一模式。有專家認為，在城鄉統籌發展過程中，這一政策將起到四個方面的作用：拓寬城市租賃住房建設渠道，以多種方式解決城市外來人員及其他人員居住問題，促進農民增收和優化城鄉接合部環境，因此是一種有益的嘗試。專家認為，在集體土地上建設的公租房符合土地利用總體規劃、城市總體規劃和村鎮建設規劃，建設主體、用地性質等也符合相關規定，并且依法辦理了審批手續，而小產權房是集體土地上違法建設的商品房，因此，二者之間是完全不同的概念。不能因為某些地區正在試點集體土地上建設公租房就認為小產權房會“轉正”了。

三、城鄉統籌發展與深化其他土地管理制度改革

1、我國土地督察制度實際是三種權力監督模式的結合

有專家認為，從制度設計上看，我國土地督察制度整體上采用的是“以權力制約權力”的權力監督模式。由于監督者與被監督者都是權力的擁有者，就有可能出現“集體腐敗”、“官官相護”等現象，由于“以權力制約權力”存在“誰來監督監督者”的先天缺陷，因此，要實現土地督察的目標，還必須引進其他權力監督模式。有專家認為，從土地督察制度實施五年的情況看，我國的土地督察已逐步建立起“發現-審核-糾正”的工作機制，以及“例行督察+專項督察+審核督察”的核心業務體系，不僅體現了“以權力制約權力”模式的運用，同時由于群眾舉報和媒體披露等公共力量的參與，也體現了“以權利制約權力”和“以社會制約權力”的監督模式，因此，我國土地督察制度實際是三種權力監督模式的結合。

2、征地沖突風險評估主體有待完善

有專家認為，國土資源部門擔當征地沖突風險評估主體存在四個不足：（1）風險評估的前提是要對被征地區域情的準確把握，要求評估者熟知區域內待征地農民家庭情況、信訪訴求、區域社會矛盾及重點難點問題等，而這些都是國土部門難以掌握的；（2）國土資源部門作為征地項目的實施者，卻又要對項目進行沖突風險評估，既當裁判員，又當運動員的雙重身份使得風險評估結果的公正性難以得到社會的廣泛認可；（3）國土資源部門很難調整征地補償標準，也很難否定已批準的征地項目，因此，即便評估結果是項目具有沖突風險，仍很難及時有效予以化解；（4）當前要求建設項目進行的評估很多，如環境評估、拆遷評估、社會穩定評估、征地風險評估等，這些評估之間存在很多相似性，由多個主體分別評估是人力物力的浪費，而由一個統一組織進行評估較為適宜。有專家認為，地方政府作為征地沖突風險評估主體也存在兩個問題：一是風險評估會延長征地周期，會增加地方政府征地難度，因此，地方政府目前還普遍缺乏主動開展風險評估的動力；二是地方政府同樣存在雙重身份的困境，風險評估的公正性依然難以得到社會的廣泛認可。因此，理想的征地沖突風險評估主體還有待完善。

3、“十一五”時期多重因素導致我國土地財政收入大幅增長

資料顯示，“十一五”時期我國土地財政收入大幅增長，從2005年的5505億元猛增到2010年的29109.94億元，增長了4倍多。有專家認為，這是五大因素影響的結果：一是土地出讓面積的大幅增加。2010年的土地出讓面積是2006年的2倍；二是地價的大幅上漲。無論是綜合地價還是居住地價，“十一五”時期都是年年上漲的。2010年的綜合地價和居住地價分別是2006年的2.6倍和3.4倍；三是貨幣超發和新增貸款過多。如2010年廣義貨幣供應量是2005年的2.38倍，新增貸款是2005年的2.43倍；四是“招拍掛”出讓比例大幅增加。如“十一五”時期頭兩年，“招拍掛”方式出讓土地數量占當年出讓總量的比例分別只有32.45%和42.32%，2008年以后升至80%以上，2010年更是達到了88.27%；五是10大重點城市土地出讓收入大增。全國排名前10位城市的土地出讓金2009年總計5673.02億元，2010年大幅增加到8752.41億元，占2010年全國土地出讓收入的30.07%，其中，北京、上海、大連三個城市的土地出讓金合計達4300億元，占當年全國土地出讓收入的15%。

4、加強農戶耕地保護法律法規的宣傳，將農戶耕地保護意識轉化為耕地保護行動

有關專家根據典型調查結果認為，目前農戶關于對“最嚴格的耕地保護政策”的熟悉程度，不熟悉或不知道的占80.09%，非常熟悉的僅占1.12%；關于對“十七屆三中全會決定”的熟悉程度，不熟悉或不知道的也占到71.88%，非常熟悉的僅占6.03%；關于對“村莊基本農田的認知情況”的調查，竟有77.46%受訪者回答“不知道”；關于“耕地保護最主要的責任人”的回答，認為耕地保護最主要的責任人是國務院（中央政府）的比重最高，為41.93%，認為是農戶個人的比重其次，為36.10%，認為是地方各級政府為21.97%。這表明，在農村有關土地法規和政策的普及宣傳還很滯后。為此，各級國土資源管理部門應對農戶加強有關耕地保護法律法規的日常宣傳。宣傳普及不應流于形式，應以將農戶耕地保護意識轉化為耕地保護行動為目標，使農民真正成為耕地保護的主體，參與到國家耕地保護的行動中來。

注：本文刊載于《中國國土資源經濟》2012年第1期。

第五篇：中國釋放深化土地制度改革積極信號

中國釋放深化土地制度改革積極信號

2011年11月22日 17:50:30來源：新華網查看評論手機看新聞字體：大中小

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深化土地制度改革釋放出積極的信號——對于剛剛在廣東佛山閉幕的2011年中國土地學會學術年會傳遞出的信息，此間專家普遍給出了這樣的評價。

在這個主題為“城鄉統籌發展與深化土地制度改革”的會議上，國土資源部副部長、中國土地學會理事長王世元在講話中強調，要不斷深化土地制度改革、實行最嚴格的耕地保護和節約用地制度，促進城鄉統籌發展。

他還表示：“總結各地的實踐經驗，抓緊完善現行法律和政策，為農村集體土地使用權流轉創造良好的法律和政策環境。凡有條件的地方，鼓勵集體土地股份制改革。”記者從會議上了解到，近年來，在現有經濟制度框架下，中國采取土地利用規劃調控、土地利用計劃管控、土地整治重大項目實施、城鄉建設用地增減掛鉤試點、征地制度改革試點、集體建設用地流轉試點等多項措施，積極推進城鄉土地利用結構優化和土地收益分配格局的調整，有效地推動了城鄉統籌發展。

但現行土地制度仍然有不少方面與經濟社會發展不相適應。中國人民大學農業與農村發展學院副院長鄭風田在接受記者電話采訪時說，當前關于糧食安全、城鎮化、征地方面的爭議依然不少，很多試點地區的土地制度改革經驗可以拿出來推廣。

“土地作為農民和農村最重要的資產，深化改革才能一方面解決突出的問題，一方面提升使用的效率。”鄭風田說。

國土資源部規劃院高級經濟師蔣仁開也認為，農村集體土地制度現在到了改革的時點。一方面，一些農村的耕地利用效率不高，大量青壯年涌入沿海地區打工，土地拋荒現象嚴重，在非農用土地這塊，一些老的村鎮企業搞不下去，土地荒廢；另一方面，中國大量的建設需要土地。因此，需要盤活農村的土地資源，對農村的集體土地制度進行改革。

王世元在講話中多次強調深化土地制度改革的意義。他說，深化土地制度改革、促進城鄉統籌發展，是中國工業化、城鎮化和農業現代化同步推進中亟待破解的重大課題，是破除城鄉二元結構、轉變土地利用方式的必由之路，也是落實以人為本、改善民生、促進社會和諧穩定的根本要求。

中國一些地方已經在這方面積累了不少有益的改革經驗，例如廣東省探索城鄉土地利益分配機制，通過農村土地使用權股份化、建立“留用地”補償制度等方式，探索土地所有權、使用權實現的有效形式；成都、重慶探索城鄉統一土地市場建設，注重統籌城鄉規劃，推動城鎮村一體化建設，引入市場機制，探索土地流轉新途徑；江蘇省探索城鄉土地集約高效配置，通過實施萬頃良田建設工程，對“田、水、路、林、村”進行綜合整理，促進土地流轉和規模經營等。

對此，王世元表示，各地的實踐探索，體現了工業化發展到相當程度后，實現“工業反哺農業、城市支持農村”的必然趨勢。

“當前中國農村土地改革應該從三方面著力”，鄭風田認為，一是改變目前泛糧食安全政策，盡快劃分出基本農田制度，放開其他農村土地的管制；二是授予農民宅基地與承包地抵押權；三是對征地制度進行改革，壓縮目前的征地范圍，除了純公益性用途外，其他的非公益用地應該由用地單位與農民協商解決。

對于鼓勵集體土地股份制改革，鄭風田認為很有意義。他說，這項改革與農村建設用地密切相關，一些地方使用農村建設用地搞工業，給農民的補償不夠，如果實行股份制，農民以土地入股，可以比較有效地解決農民的就業和收益問題，對農民利益是一個很好的保障，可以有效地緩解征地帶來的矛盾，未來可能成為農村征地改革的一個方向。南京農業大學教授曲福田也認為，鼓勵進行集體土地股份制改革可以讓集體土地的產權更加明晰，此外也解決了分紅的問題，使土地得以流轉。股份制是現有土地制度框架下較好的機制，尤其是當前集體經濟較為強大，解決了土地集體所有和使用權私有之間的矛盾，使得土地的收益分配更加平等，也是對現有征地制度的矯正。

在此次會議上，王世元還表示，深化土地管理制度改革，促進城鄉統籌發展還面臨著一系列亟待解決的問題，需要進一步完善制度、深化改革：一是統籌城鄉規劃，促進城鄉用地結構和布局優化；二是要嚴格保護耕地、節約用地，進一步夯實農業發展的物質基礎；三是要積極穩妥地推進農村土地使用制度改革，指導農村集體土地使用權規范流轉；四是要深化推進征地制度改革，切實維護農民的土地合法權益。

鄭風田說，由于農村土地征用制度與失地農民的社會保障制度存在缺失，使得失地農民的生活以及生產面臨諸多困難，只有建立相應的農村土地征用制度以及失地農民社會基本保障制度才能從根本上解決這些問題。(記者郭鑫付航)

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