第一篇：土地制度改革

土地使用制度改革成就

一、土地使用制度改革（家庭聯產承包責任制），使農民的利益與生產成果緊密聯系，極大地調動了廣大農民的積極性。農業生產迅速發展，農民收人增加較快。從總體來看，中國廣大農村已基本解決了溫飽問題，向小康社會邁進。

二、在發展農業的同時，黨和政府還大力支持農民在集體的土地上興辦鄉鎮企業，發展二、三產業，后來的土地管理法對此加以確認。鄉鎮企業的異軍突起，使農村經濟結構發生了重大變化，使大量農民參與工業化、城市化的進程。

農村土地承包制度改革經驗

一、農村改革中的家庭聯產承包責任制，深受廣大農民的歡迎和擁護，必須長期堅持下去。家庭承包制也需要隨實踐的發展而不斷發展和完善，對按人分包、不斷調整、難于流轉的土地承包辦法，必須進行改革。政策既要保持長期穩定又要根據實際情況的變化及時調整。

二、農村土地承包制度改革，中央有部署，基層和群眾都有要求，勢在必行。要穩定、完善農村基本經營制度為總的指導原則，堅持家庭聯產承包責任制，堅持統分結合的雙層經營體制，妥善解決改革中出現的新問題、新矛盾，保持農村形勢的穩定和農村經濟的持續健康發展。

三、必須以統一組織實施；以強化所有權、明確發包權、穩定承包權、放活使用權為基本內容；具體形式，可因地制宜，不搞一刀切。尊重群眾的意愿、農民實際利益。

四、各地可根據實際情況，采取多種形式，放活農用土地使用權，逐步建立和完善土地流轉機制。

五、農村土地承包制度改革要與村鎮、道路、水利、學校、基本農田保護區等項建設以及計劃生育、陳欠清理、農村產業和經濟結構調整等項工作相結合。

現行農村土地制度存在的主要問題

近年來，我國農村土地制度建設取得了積極進展，促進了經濟社會快速發展。但是，也存在一些值得關注的問題：

1.集體土地產權不完整。我國土地所有權主體還有待明晰，集體土地所有權同幾級集體組織與農民的權利關系，法律規定不夠明確，集體土地權未能受到嚴格限制。農民作為土地使用權人，其對集體土地享有的用益物權及收益權都缺乏法律保障和規范，權利行使渠道不完善。

2.農村土地確權登記工作還需加強。土地確權登記發證是土地管理和利用最核心的環

節、最基礎的支撐。我國農村集體土地確權登記發證工作總體慢于城鎮，且確權登記質量還不夠高，沒有完善而系統的農村土地地籍檔案作支撐，承包地、林地、建設用地還未實現統一登記、一張圖管理。

3.農村土地規劃管理相對薄弱。土地規劃是落實土地用途管制制度的主要措施。目前，農村土地規劃卻只落實到了鄉鎮一級，缺少村社層面的土地規劃指導農村建設布局。

4.農村土地市場不健全。長期以來，農村土地的流轉大多為自發、私下的，沒有統一的交易規則，其流轉更類似于大海撈針式的選擇機制，不僅流轉規模不大、價值實現形式相當有限，更缺少統一規范的農村土地交易市場。

5.農民財產性收入增收渠道狹窄。土地是農民最重要的資產，受市場不健全、流轉范圍有限等制約，農民很難在現行法律框架下變現其土地財產、獲得財產性收入的躍增和財富的積累。

6.征地制度亟待改革。近十幾年，我國農村土地征地的政府強制性、行政定價以及對公共利益的界定等始終存在爭議，導致征地政策制定、實施中仍面臨重重矛盾和壓力，改革征地制度、縮小征地范圍呼聲仍然很高。

7.耕地保護缺乏市場化的獎懲機制。目前，耕地保護手段仍較單一，引導集約節約合理用地的價格杠桿、財稅制度等尚未有效形成，尚未形成市場化的耕地保護利益機制，沒有調動起市場主體參與耕地保護的積極性。因此，必須探索建立市場化的耕地保護制約和激勵機制，讓保護耕地有利可圖。

第二篇：土地制度改革如何順利推進

土地制度改革如何順利推進

土地制度改革牽一發而動全身，建議先選取若干典型地區進行試點，再予以總結，上升到國家政策。與此同時，就改革進程和優先順序進行全面部署。我的看法是，第一階段，在總結現有土地改革試點經驗基礎上，擴大土地制度綜合改革試點范圍；完成承包地、宅基地、林地等確權登記頒證；推進土地利用結構優化和存量建設用地進入市場改革；實施以公平補償為核心的征地制度改革；規范地方融資平臺、擴大地方自主發債范圍。第二階段，重點形成城鄉統一的土地市場；探索國有土地資本化經營模式；建立土地財產稅制度，形成新的土地增值收益分配機制；形成多渠道的地方政府融資體系。第三階段，基本確立兩種土地所有制權利平等、市場統一的現代土地制度和已規劃和用途管制為手段的現代土地管理體制。

第三篇：中國土地制度改革何處去

中國土地制度改革何處去？ 十八屆三中全會關于全面深化改革的決定中，有諸多涉及城市化和土地的內容，相關條文爭議頗大，不同的角度有著甚至截然相反的理解；土地問題的復雜性、敏感性及難度凸顯。近日，就土地政策的相關問題，包括土地制度改革中的難點問題及未來走向，記者采訪了著名經濟學家華生教授,其著有《城市化轉型與土地陷阱》。

新老三農問題的區別

記者：土地問題受到越來越多的關注，這是不是一個如何強調其重要性都不為過的問題？

華生：土地問題太重要了。在上屆總理召開的一個座談會上，我講土地問題，最后的一句話就是，“中國共產黨是靠土地革命上臺的，土地問題搞壞了，就會動搖國本。”所以，土地問題，不僅是一個單純的土地問題，對于我們今天城市化的建設，包括整個經濟發展、國家穩定、共產黨執政，我看都是基礎。記者：您認為，“農業社會農民的最高理想，這在中國已經完全實現了”，這也就是您所談到的“老三農問題”的解決吧？從本質上講，“老三農問題”究竟是個什么樣的問題？

華生：中國幾千年農業社會，從來都有土地問題。在皇權社會的時候，一代王朝倒臺除了外敵入侵，基本上是因為土地問題。土地兼并，流民遍野，農民起義，帝國王朝就垮了。

我們講到農村的問題有三農，農村、農業、農民，傳統的土地問題，我給它稱為“老三農問題”，其核心是土地所有權問題，是土地怎么分配，是平均分配，小農自己都耕者有其田，還是這個土地是少數大地主的，為別人干活打工。所以傳統社會的土地問題，主要是土地的分配。分配的均不均，這是傳統土地問題的核心，“老三農問題”的本質所在。老三農還有一個問題就是土地所有權與王權的關系，即稅賦的問題，中國幾千年來，一個新王朝上臺了就要輕徭薄賦，最后垮臺了，就是因為賦稅太重，民不聊生。

中國共產黨執政以后，在相當長的時間當中面臨的還是“老三農問題”。改革開放開始就是把這個地分給每個農戶，而且是按照非常平均的，應該說是中國歷史上最平均的方法把土地分給農民。包括1980年代初的改革從農民家庭土地承包開始，說實話，它做得還是和50年代的土地改革一樣，解決的還是平均地權的問題。

我們在80年代解決了土地平均分配的問題，帶來了當時農產品的極大豐富。然后，我們在90年代遇到了什么問題呢，是賦稅問題。有一個鄉黨委書記當時給

朱镕基寫了一封信，說農民真苦，農業真危險。就是賦稅太重了。地方上各種各樣的攤派，都跟這個國家農業稅捆在一起。江澤民、朱镕基時期，采取了很多措施來解決賦稅問題。這個問題是在胡溫時代最后解決的，就是把農業稅干脆取消了。

之所以能夠徹底把農業稅免掉，是因為到了工業化、城市化的時代，我們不依賴農業的稅賦了。相對幾萬億的財稅收入，農業稅加起來幾百億是一個零頭，我們可以根本不要。我們今天的政府開支用不上農業稅，而且現在這些年來是回過來了，拿錢來回哺農業。

所以“老三農問題”，第一解決了土地的均分問題，第二是解決了農業的稅賦問題。這兩個問題解決了以后，對于傳統的農業社會來說，這就是最理想的境界。最高就到這一步，不可能再高了。中國農民能想象的就是自己有田，這個田別人又是拿不走的，然后還不用交稅賦，種出來的東西都是自己的。這是農業社會農民的最高理想，這在中國已經完全實現了。

記者：我們現在所講的“新三農問題”與傳統的“老三農問題”的根本區別在哪里？

華生：新三農和老三農的根本區別，就是說，這個問題不是從農業來的，已經完全跟農業沒關系了，而是跟我們今天的工業化、城市化有關系。由于到了城市化、工業化的社會，我們出現了新的土地問題。老的土地問題，已經解決完了，但是新問題卻是越來越大。

記者：“新三農問題”具體來自哪里？

華生：新三農是三個問題。第一是農民外出打工，這個問題跟土地承包有關系。土地承包以后，我自己的莊稼怎么種我自己來管，農業大部分時間是不用干活的，所以他才外出打工。我們這幾億農民工住不下來的關鍵問題還是“地”，因為他在原來的地方有地，但是現在到新地方他沒地，所以他沒地方住，這個問題我們還沒給他解決。第二個問題是土地流轉問題，就是報上天天講的。土地為什么流轉，因為外出打工，家里面地不種了，所以就產生流轉的問題。第三個問題是土地的非農使用。農業社會的土地一定是種糧食、搞農業的。現在因為工業化、城市化，我們就把原來農業用地大量改成非農業用地。這個問題是吸足了眼球，報紙上討論，大家一講到這個問題，那眼睛都是放光的。為什么，那是有錢。土地只要非農使用，所有的錢就從里面來了。地方政府賣地，房地產商賺錢也要靠它，誰能有本事圈到便宜的地，那誰就發財了。

記者：您上述談到了農民外出打工、土地流轉及土地的非農使用三個“新三農問題”，在目前的中國社會，這三大問題都很難解決嗎？

華生：新三農的問題相對更復雜，這里面每一個問題都很難。相對來說，第二個農地流轉要好一點，但也不容易。第一個問題和第三個問題都不好解決，最復雜的利益所在是第三個。第一個問題要解決農民打工后的安居問題、市民化問題，要花錢，所以大家繞著走。第三個農地非農用，是來錢的地方，大家搶著上。不

同的人從不同的角度說不同的話，這也就是我們三中全會關于土地問題的決定。為什么寫出那么一個稿子來，就是各種不同意見的碰撞，到最后變成這樣一個人們解讀不同的大方案。

土地非農使用的難題

記者：土地財政是受到詬病最多的話題，這條路走到今天正面臨非常大的問題，僅就經濟上也存在著一個持續性的問題。您是如何評價這一問題的？

華生：農民進城，沒地方住是因為他沒地，這涉及我們土地的分配制度。現行土地分配制度的主要模式，就是政府征地，征地以后政府賣地，形成土地收入，政府用這個收入來建設城市，搞基礎設施建設。這是我們的土地財政這一塊。十八屆三中全會做了一些改變，一面縮小了征地范圍，一面增加了農民補償。這兩個措施一個是減少了地方征地賣地的范圍，收入會減少；一個是提高地方政府補償的成本，成本要增加。因此，三中全會這兩個決定，如果得到貫徹，地方政府的日子會更不好過。

這是我們現在土地財政制度的問題，一方面自己難以為繼，另外一方面吃力不討好，受到大家的批評。翻開報紙、媒體，上面基本上都是罵我們自己的政策的，說這個多不像話，政府都把好處拿走了。所謂“牽走一頭牛，補償一只雞”，盡管實際上不是這么回事，政府債務累累。但是大家都這么說，那也沒有辦法。因為錢確實首先是進了政府的腰包，而政府確實也做了一些不是老百姓真正需要的東西。搞了一些形象工程，搞了自己的大樓，那確實是。但是大部分應當說還是用在基建上，但大家不領情。而且補償費用越來越高，在我們的沿海地方、重點城市，那補償已經成天價了。

到目前為止，我們對這個問題是沒有回答，繞著走的。文件里既沒有說土地財政政策很好我們要堅持，也沒有說土地財政大家批評都有道理，我們要改掉。這其中至少有兩個問題。一個是我們的經濟增長整個這階段的模式是不是跟這種特殊的土地財政有關系，是不是靠其實現的？這是第一點。第二是說，你說這個土地財政不行，大家都說不行，怎么辦？你們誰能說出個行的辦法來，我想這第二條更重要。因為你不說行的辦法來，那這個事情沒法聽你的，你再有多少意見，我們只能糊涂往前走。

所以，用什么來替代我們現在的土地財政，這個問題不回答，我們確實沒辦法往下走。我理解，這個恐怕是一個主要的困難。這個問題太敏感，涉及我們整個的制度，現行的整個中央地方的財政制度。所以，這個問題到現在為止，應該說，還沒有非常認真的研究，包括在內部公開來討論這個問題，說土地財政不行用什么來替代，這個基本上還沒有。這是我們土地問題的難點，這難點是涉及我們自己的。凡是涉及自己的事情都是最難的。

記者：我們都知道，宅基地是土地問題中的又一個難點，宅基地被叫停的主要原因是什么？

華生：土地問題的難點，也是最復雜擾人的地方，就是這個宅基地。三中全會專

門有一段話講宅基地的問題。仔細再看，這段話是從宅基地的改革談起，結尾說的卻是，要進行試點推動農民住房的抵押、轉讓。從地開始，講到后面地沒了，就剩地上的房子了。如果這個地不考慮的話，房子抵押了地沒變，或者地怎么辦，沒回答，這個體現了問題的敏感性。

宅基地上面蓋的是農民住房，我們規定的是一戶一宅，從農地上劃出來免費取得。現在壓倒性的觀點，主張宅基地跟城市的商業用地應該是同地、同權、同價。那么究竟能不能同呢，恐怕還不那么簡單。最初三中全會有很多人要把這個寫進去，我們看到最后還是沒寫，最后是從地開始講到房子的。這個問題的難點在什么地方，我理解宅基地問題最大的難點，就是我們在農村的規劃治理的能力是非常差的。我們連城市的違建還沒管好呢，如果宅基地放開的話，城里富人都下鄉圈地搞莊園，這個建筑的混亂局面恐怕難以遏制，這是最后宅基地被叫停的一個重要原因。

記者：宅基地的改革大勢所趨，其未來改革的方向是什么？

華生：從方向上來說，宅基地將來是一定會自由買賣的，這是市場經濟和改革的方向。違建不能合法化，這也是法治社會的底線，它永遠合法化不了。什么是我們改革的方向，什么是這里面的誤區，我們在分析土地制度難點的時候一定要非常清楚。

宅基地將來從方向上來看，就是要逐步改的，就是城里人也是可以下鄉，去買地去置業，但是這需要條件。三中全會的決定最后把這一塊給卡住了，我認為非常正確，要不然不說天下大亂，至少天下中亂。為什么呢？在今天這個情況下，如果允許城里人下鄉買地，那我們有太多的富人，想到農村去圈一大塊土地，去搞個莊園，周末去度個假。他能遵守規劃嗎？我們城里面還在樓上面蓋房子呢，農村里嚴格實施規劃管治，我們現在還沒有這個能力。將來從方向上講，是應該允許居民下鄉購買土地，不過要有稅收調節，有土地用途和規劃管治。這一點看看發達國家就知道了，我們沿著市場經濟方向走，將來會是什么樣的。土地制度改革中的困局

記者：目前，土地集體所有制的討論非常激烈，您認為這一制度在過去的三十多年中所發揮的最大的優勢是什么？

華生：我們現在的集體所有的家庭土地承包制度，這個制度無論怎么批評它，要看到它也有一個巨大的好處，因為土地家庭均分了以后不是私有制，不準自由買賣，所以最大的好處就是說你不能兩極分化，你沒法分化；我們不是搞土地私有，不允許兼并。所以，改革開放搞2了30多年，現在的土地還是這么平均，是跟我們土地承包制度聯在一起的。既解決了土地的均分問題，解決了大家的積極性，又解決了稅賦的問題，解決收入歸他自己，從而解決了傳統社會的土地問題。但是集體所有的家庭均分承包制跟我們上面講的新三農正在產生越來越大的沖突，因為很多農民外出打工了，均分的土地要流轉要集中，農地許多不做農業變為建設用地，這就產生了巨大的沖擊和挑戰。

記者：您認為集體所有制土地改革的大方向是什么？

華生：我們現在的改革，在土地問題上，近幾年的叫做“增人不增地，減人不減地”。什么是“增人不增地、減人不減地”？就是土地一次分到位，后面出生的人、遷進來的人都沒有土地了。按照現有的人一次量化到戶，本質上就這個意思。我們現在叫確權辦證，把土地證都發給人家了，你以后不能再說不算了，這不就是某種意義的私有化嗎？“增人不增地、減人不減地”實質上相當于取消了集體所有制。

實際上，我們說農村的土地就是確權到農戶，變成私有化，也沒關系。在現代社會，持有農地不會造成巨大的任何差距。你有50畝地、你有100畝地，你就富到天上去了，不可能的。只要前提是農地，只要把那個農字帶上，你把這個規劃用圖給它卡死，它該是不值三文還是不值三文。所以農地就是私有化，我們在這兒討論，實際上也沒有什么意義。但是最不好的是什么呢？我們又要強制取消集體成員的權利，同時我們又要說集體所有制堅決不能動搖，你到底是啥意思？你到底是說，集體所有制堅決不能動搖，因而集體成員的權利一定要保障，還是說后來的集體成員已經沒權利？你想“增人不增地”以后，在農村土地都沒有了還有什么權利？概念不清的集體所有制，在一定意義上還不如私有制，因為我們把自己思想都搞亂了。這使得我們的政策不好也沒法執行，因為它自相矛盾。這是我們在改革中要解決的問題。在所有制問題上，我們走的彎路不少。

我的觀點，這個問題將來是要思想解放的，從一定意義上說，中國哪里有什么集體所有制，哪一天集體決定過自己的事情？制訂1982年憲法的時候，有個意見說，都轉國有土地就完了。因為我們從來沒有讓集體自己決定集體所有制的事，從來是我們國家幫它決定的。我覺得我們要明白經濟社會發展的規律，明白哪些東西是你必須要守住的，哪些東西實際上是水到渠成要放棄和改革的，隨著市場經濟的發展，有些東西死守也守不住，就像我們現在在計劃經濟中搞出來的集體所有制一樣。（國家行政學院學報）

第四篇：土地制度改革新思路和路線圖

土地制度改革新思路和路線圖

黨的十八屆三中全會召開以后，社會上不少人受《決定》精神鼓舞，對土地制度改革產生強烈期許。

幾個月下來，一些人（主要是學者）的期許變成失望，甚至焦慮。他們看到土地制度改革沒有實質性的推進，聽到一些對《決定》精神的別樣解讀，擔心改革被“架空”，甚至懷疑中央對土地制度改革的思路是否變了。應《財經》之約，談談我對如何落實《決定》精神，實施有關改革的看法。

主要障礙

從上世紀90年代初至今的20多年來，社會各界（包括政府）探討土地制度改革，主要集中在征地制度和集體建設用地入市這兩個問題上。這兩個問題本質上是一個問題，或者說是一個問題的兩個側面。另外，近年對與這個問題密切相關的土地財政問題，議論也比較多。

多年的探討，除了理論和觀點的務虛，土地管理部門和各地方政府還搞了許多改革試點，出臺不少政策。但是，始終沒有能從法律、制度層面，取得根本性的突破。

20多年都不能突破，是因為存在著比較嚴重的障礙。一是法律障礙，主要是憲法的有關規定；二是思想理論障礙，主要是怎樣理解和運用“漲價歸公”理論；三是制度障礙，主要是政府經營土地制度，使政府成了與民爭利的“運動員”。這三大障礙中，最深層次的、最根本的，是制度障礙。

政府的土地管理部門同時承擔國有土地的所有者代表職能，負責經營土地。而經營土地的收入，又成為地方建設的主要資金來源。為了保證地方建設資金最大化，需要壓低征收農民土地的價格，擴大征地的范圍，即不允許集體建設用地進入市場。反之，如果徹底改革征地制度，大幅度提高征地補償費用，政府的收入將會減少；如果允許集體建設用地進入市場，政府可賣的土地將更少甚至無地可賣。在現行財稅體制下，地方的建設與發展可能就沒法搞。問題越積越多，改革遲遲難下決心，根子就在這里。

2008年，黨的十七屆三中全會通過了《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，重申要推進征地制度改革，第一次在中央的文件里提出，要逐步建立城鄉統一的建設用地市場。當時，社會各界深受鼓舞，期盼這方面的改革盡早實施。但幾年時間很快逝去，國家層面的改革最終還是沒能邁出步子。回頭反思，十七屆三中全會《決定》主要涉及農村問題，不是一個全面改革的決

定，因而沒有觸及政府經營土地制度方面的問題。而不根本轉變政府經營土地的職能，征地制度改革和建立城鄉統一的土地市場，就很難落實。

盡管如此，對于十七屆三中全會《決定》的作用，還是不容否認。2008年以后，各地關于改革征地制度和集體建設用地入市的探索，步伐明顯加快，力度明顯加大。例如，廣東的“三舊”改造，成都的城鄉統籌發展試驗，重慶的“地票”交易，北京的“城中村”改造，等等，都是在《決定》精神指引和鼓舞下展開的。這些探索，在或大或小的程度上突破了現行法律和制度，卻得到國家土地管理部門的支持或默許，原因就在于他們的做法，符合十七屆三中全會《決定》指出的方向。這些探索，取得較好的成效，加深了對矛盾的認識，積累了豐富的經驗，為今后全面深化改革奠定了實踐基礎。

新思路

有人擔心，十八屆三中全會《決定》關于土地制度改革的任務，會不會像上次那樣不了了之？我的看法是：不會。理由如下：

第一，十八屆三中全會《決定》描繪了全面、綜合改革的藍圖，并沒有把土地制度改革單列，就土地談土地，而是把現行土地制度存在和涉及的主要問題，分解到“堅持和完善基本經濟制度”、“加快完善現代市場體系”、“加快轉變政府職能”、“深化財稅體制改革”、“健全城鄉發展一體化體制機制”、“推進社會事業改革創新”和“加快生態文明制度建設”等專題里，分別闡述。這個令人耳目一新的思路啟發我們：土地制度改革屬于綜合性改革，必須整體把握、協同推進。我體會最深的，是在生態文明制度建設專題里，把土地管理納入自然資源管理，明確提出要把所有者權利和管理者權力分開，“使國有自然資源資產所有權人和國家自然資源管理者相互獨立、相互配合、相互監督”。這是國家治理思路的重大調整，中共中央總書記習近平在全會上專門對這項改革作了說明。按此付諸實施，政府的自然資源行政監管部門，將不再經營土地，而是集中精力做好“裁判員”，主要考慮如何編制好國土規劃并依據規劃實施空間用途管制，如何平等保護各類產權，如何規范和監督市場秩序，如何開展國土整治，等等；新組建的代表國家行使國有土地所有權的部門，則專做“運動員”，在相關行政權力的監督下，與其他市場主體平等競爭。

這樣一來，長期困擾人們的，征地制度改革和建立城鄉統一土地市場改革的種種難題會迎刃而解。

第二，新一屆中央領導集體的一個鮮明特點是“言必信、行必果”。只要是

向全黨和全民承諾的事情，除了大的不可抗力如戰爭、**干擾之外，都會盡心盡力抓落實，力求取得成效。這次改革與以往不同的地方在于：1.設立了時間表，“到2020年在重要領域和關鍵環節改革上取得決定性成果。”2.建立了組織保障，“成立全面深化改革領導小組，負責改革總體設計、統籌協調、整體推進、督促落實”，總書記親任組長。這都反映了中央把改革進行到底的決心和意志，是十分堅定、不可動搖的。

因此，我對土地制度改革的前景充滿信心。

路線圖

接下來的問題是：能否馬上實施把所有者與管理者分開的改革？我的看法是，受兩個方面的制約，近幾年內尚難以實施。

一方面的制約涉及外部條件。政府的自然資源監管部門不再經營土地，意味著政府沒有土地出讓收入，而政府今后加大公共產品和公共服務提供的力度，所需資金要通過深化財稅體制改革，才能加以解決。

地方建設所需資金，則要通過進一步改革投融資體制，更多依靠社會投入。就是說，取消所謂的土地財政，必須要有新的“替代物”，才能盡量避免或減輕體制機制轉換可能引起的陣痛。

另外，農民承包地的流轉方式以及宅基地能不能流轉等，與戶籍制度也緊密相關。就是說，建立與發展土地市場，還需要戶籍制度改革的配合。最近，中央綜合改革領導小組審議通過了財稅體制改革方案和戶籍制度改革方案，推出速度之快，超出很多人預期。估計兩三年以后，可有明顯成效。那時，再推出轉變政府經營土地職能的改革，阻力會比現在小得多。從中央對改革實施的部署中，可以看到中央的改革決心堅定不移，還可以看到改革的具體路徑是先易后難，先單項后綜合，按照清晰的“路線圖”穩步推進。

另外一方面的制約，則涉及時機的把握。實施所有者與管理者分開和一件事由一個部門來管的改革，必然對政府機構做重大調整，可能撤銷一些原有的部門，組建一些新的機構。這樣重大的、具有全局意義的機構變動，必須遵循法定程序。

分析從現在到2020年的時間節點，2017年將召開黨的十九大，2018年政府換屆，這

是值得關注的節點。在黨的十九大上或由十九大選舉產生的新的中央委員會提出關于機構改革的方案，然后由2018年的人代會通過方案并實施，是比較好的選擇。在這之前或之后，恐怕都不是實施重大機構改革的最佳時機。據此可以進一步推斷，土地制度的根本性改革，可能在2018年以后才能全面展開。

以上，是我對黨的十八屆三中全會《決定》關于土地制度改革的精神，能否落實，怎樣落實，何時落實的一些看法。可以簡要概括如下：長期以來征地制度改革和建立城鄉統一的土地市場的改革不能取得突破，主要原因是未能觸及政府經營土地這個深層次問題。十八屆三中全會《決定》明確要把自然資源所有者與管理者分開，將從根本上解決這個問題，那時，其他相關的土地制度的改革，也就“船到橋頭自然直”，順理成章了。但實施把所有者與管理者分開，還需要創造條件和把握恰當的時機，要經歷一個過程。

改革的總體進程由中央掌控，同時有大量工作需要社會各界的積極參與：政府機構改革方案的研究制定，憲法、土地管理法、物權法、城市房地產法等相關法律的修改，現在都要著手準備。

財稅體制、戶籍制度、投融資體制、不動產統一登記、干部考核等已經出臺的改革措施，要抓緊推進。

此外，還有許多重大問題需要研究探討，例如，如何設立土地公有條件下的土地權利體系，怎樣改革國家的規劃體系和體制，怎樣實施空間用途管制（包括耕地保護、生態環境保護、國土整治等），怎樣規范土地市場秩序，怎樣建立發展成果共享的體制機制，在土地公有條件下能不能征收財產稅，等等。

算下來，距2017年十九大召開，僅有不到四年，時間并不寬裕。“牢騷太盛防腸斷，風物長宜放眼量”，在研究探討的過程中，由于所處的位置和觀察角度不同，存在對中央精神的不同理解是十分正常的。包括不贊成中央決定的意見，也應允許保留，多聽聽各種意見，有助于全面思考，深化認識。廣大學者和干部對待“權威”，也要有顆“平常心”，既不盲目崇拜，也沒必要求全責備，這樣就不難對各種意見作出全面、客觀的判斷。

第五篇：城市土地使用制度改革

(一)明晰土地產權 ,加快物權立法 ,健全和創新土地產權法律制度.明確土地產權。現有的《土地管理法 》 規定:中央人民政府即國務院是國有土地的惟一產權代表 ,包括城市土地在內 ,任何一級地方政府均非國有土地的產權代表。就國有企業而言 ,尤其要明晰土地產權 ,其產權權能主要有出讓土地使用權、土地使用權作價入股權、賃土地使用權、授權經營土地使用權、劃撥土地使用權等。.要加快物權立法 ,以確認和保護各種新的物權。城市土地開發的立體化發展必將涉及土地占有權、土地使用權、土地收益權和土地處分權(細分為出讓權、轉讓權、出租權、轉租權、回收權、擔保權、典權、入股權、贈與權及互換權等)諸權利。面對產權 界定不清帶來的種種問題 ,筆者認為應以土地權利為核心、以物權理論為基礎來設計土地產權制度是比較理想的選擇 ,這樣產權界定較為清楚。故亟需加快物權立法步伐 ,保障和創新我國的土地產權法律制度。

(二)規范土地市場管理 ,優化土地資源配置.要打破政府對土地一級市場的壟斷 ,切實推行土地有償使用制度。要改革土地供給的行政性審批制度 ,擴大土地的市場化配置范圍。地方政府及土地行政部門應該加大土地有償使用力度 ,杜絕劃撥用地經旁門左道非法入市 ,采用年租制在內的多種有償使用方式 ,使土地所有權在經濟上得到全面體現 ,把隱形土地市場造成的國有土地收益流失降低到最小范圍。2.嚴格土地使用權出讓制度 ,實行土地出讓金分期收取制度。土地出讓范圍要嚴格依法律規定執行 ,盡量減少劃撥供地;經營性用地的土地出讓方式要繼續推行“ 招拍掛 ” ,促使地價的市場形成機制和市場環境不斷完善;土地出讓金要按國家政策和規定標準收取 ,不能隨意減免 ,并向社會公開土地出讓的真實情況 ,接受社會監督。為了地方政府的長遠發展 ,應實行土地出讓金分期收取制度。例如 ,某市批租土地收入了 3 000萬元 ,土地使用年限是 50 年。那么 ,這筆錢不能全由當期政府支配使用 ,而應統一上交國庫 ,再由中央財政按均分 ,每年撥付的資金是可以 60萬元 ,專項用于城市建設。這樣 ,不論由誰批租土地得的錢 ,土地出讓期限內的收益都相同。如此可遏制地方政府急功近利的短期沖動。.建立科學的地價評估制度 ,限定拍賣出讓的使用范圍。要提高評估從業人員的素質 ,打破土地部門壟斷狀況 ,吸收各界精英參與評估 ,過多、過濫地發放土地評估師證書有損評估質量。要完善地價評估體系 ,城市基準地價必須定期修編,保持價格的現實性、連續性;宗地地價要重視土地微觀區位的細微差別。同時 ,針對深圳、上海、江蘇、浙江等房地產發達地區地價、房價總體偏高的實情 ,筆者以為 ,應進一步用地方立法形式具體細化土地以招標或拍賣方式出讓的不同適用范圍 ,目的在于防止拍賣所致的高地價秧及房價。法規可以規定:閑置的存量土地、進入司法執行程序用以抵債的土地,宜采用拍賣方式為之;而一般熟地的土地使用權出讓、轉讓則應以招標方式為之。.完善劃撥土地使用權入市管理 ,探索集體土地使用權入市問題。首先 ,要建立劃撥土地使用權入市許可制度 ,劃撥土地進入流通時 ,必須得到所在地人民政府批準 ,取得許可后才有資格交易 ,這樣能使地方政府控制當地的供地總量 ,有效抑制房地產投機。劃撥土地成交時 ,原土地使用者不應享受全部地價之利 ,應當從中分離出一部分作為出讓金向政府繳納。其次 ,在一定范圍和特定條件下 ,政府應承認和允許集體土地流轉 ,并采用相應措施對之加以監管。據《南方日報 》 報道 ,廣東省將于 2005年10月 1日起允許農村集體建設用地入市[ 7 ]。.健全土地收購儲備制度 ,改革城市土地租稅費體系。其一 ,建立土地收購、儲備制度的主要作用是調節土地供需總量 ,即在市場低迷時,吃進部分土地 ,增加土地的需求總量;在市場上揚時 ,于計劃之外釋放部分土地 ,擴大土地供給。因此 ,土地收購、儲備制度是土地市場的穩定器。從上海等城市數年的運作來看 ,土地儲備機制建立后 ,政府可以更好地

運用經濟的、行政的、法律的運作機制 ,將分散狀態的土地使用權逐步歸集于“ 土地儲

備庫 ” ,根據城市總體規劃、經濟發展需要及土地供應計劃 ,對經營性土地的供應數量、結構、布局、價格、時間等進行有效控制 ,做到定性、定量、定位、定時供應土地 ,達到城市土地利用的最優化。其二 ,要切實發揮租稅對國有土地資源配置的杠桿作用。我國目前城市土地租稅費體系混亂龐雜 ,致使大量土地收益流失。對其改革的總體思路是“明租正稅、優化結構 ” :一是明確國家作為國有土地惟一主體的管理職能與所有權能 ,正確界定租稅費內涵 ,科學設定租稅費種類與體地收益分配關系;三是嚴格租稅征管 ,規范土地市場和調節土地資源配置;四是租稅的設定和征管要同整個國家經濟發展狀況相適應 ,要充分考慮納稅義務人的承受力[ 8 ]。

(三)轉換政府職能 ,健全土地法律責任制度首先 ,按照完善社會主義市場經濟體制和落實 科學發展觀的要求 ,中央與地方政府應當分別正確履行政府職能。中央政府主要履行全局性的宏觀經濟調節、市場監督、社會管理和公共服務職責 ,后者則主要行使地方性市場監督、社會管理和公共服務職責 ,并貫徹統一的國家宏觀調節政策。其次 ,堅持依法治國、依法行政的土地管理原則。加快國土資源立法 ,推進國土資源行政工作法制化與程序化 ,建立權力制約機制 ,強化國土資源的行政執法及其執法監督職能。對國土資源特別是土地等重要的資源必須實行最嚴格的保護措施 ,必須有廉潔的工作人員 ,建立相對獨立、具有權威的國土 資源執法監察體系。在按法律規定行使權力的同時 ,必須規定相應的責任 ,規范、制約、監督行政權力的行使 ,防止權力濫用。行政審批權應大幅度減少 ,行政過錯責任者要受到追究。增強服務意識 ,提高工作效率。辦事要有時限 ,受理申請要實行窗口辦文 ,防止人為延宕和違規操作。在規定公民、法人和其他組織的義務時 ,應當明確其相應權利 ,并予以切實保障。