第一篇：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展與深化土地制度改革

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展與深化土地制度改革

--2011年中國土地學(xué)會學(xué)術(shù)年會重要觀點集粹 中國土地勘測規(guī)劃院許堅

摘要：本文主要介紹了2011年中國土地學(xué)會學(xué)術(shù)年會的13個重要觀點，包括：利用第二次土地調(diào)查采用的遙感影像摸清村莊內(nèi)部用地結(jié)構(gòu)，農(nóng)村居民點不斷擴張成為我國耕地面積減少的重要原因，注意研究土地利用規(guī)劃中的不確定性，土地利用規(guī)劃應(yīng)與交通規(guī)劃相協(xié)調(diào)，公平分配土地增值收益，土地股份合作制有利于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)公平與效率的統(tǒng)一，地票交易制度是一項公平和效率兼顧的制度，補償問題是影響農(nóng)戶退出宅基地的重要因素，集體土地上建設(shè)公租房與小產(chǎn)權(quán)房是不同的概念，我國土地督察制度實際是三種權(quán)力監(jiān)督模式的結(jié)合，征地沖突風險評估主體有待完善，“十一五”時期多重因素導(dǎo)致我國土地財政收入大幅增長和加強農(nóng)戶耕地保護法律法規(guī)的宣傳。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌土地資源制度土地資產(chǎn)制度土地管理制度改革

2011年中國土地學(xué)會學(xué)術(shù)年會于11月18-20日在廣東佛山召開，主題為“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展與深化土地制度改革”。國土資源部副部長、學(xué)會理事長王世元同志到會并發(fā)表重要講話。廣東省政府林木聲副省長、中國科協(xié)學(xué)會學(xué)術(shù)部劉興平副部長等到會并致辭。學(xué)會名譽理事長鄒玉川及多位副理事長到會。國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部副部長劉守英研究員、江蘇省農(nóng)工辦主任曲福田教授、美國規(guī)劃師協(xié)會首席執(zhí)行官保羅·法默先生和主席米奇·希爾沃先生、德國慕尼黑工業(yè)大學(xué)馬格爾教授等專家學(xué)者應(yīng)邀做大會主題報告。會議規(guī)模約200人，共收到論文230多篇，經(jīng)過專家嚴格篩選，有110篇入選年會論文集，19篇獲“2011年中國土地學(xué)會學(xué)術(shù)年會優(yōu)秀論文獎”，26人在大會或分會場上交流。現(xiàn)將重要觀點集粹如下：

一、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展與深化土地資源制度改革

1、利用第二次土地調(diào)查采用的遙感影像摸清村莊內(nèi)部用地結(jié)構(gòu)

有專家認為，村莊是人類社會發(fā)展到一定歷史階段的產(chǎn)物。村莊用地是農(nóng)村人口生產(chǎn)、生活等綜合功能的承載體，是農(nóng)村人地關(guān)系的最核心表現(xiàn)。盡管我國城鎮(zhèn)化水平有了很大提高，但由于我國是農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)人口基數(shù)龐大，相當長一段時期內(nèi)，村莊仍將是農(nóng)民聚居的主要形態(tài)，村莊用地仍然是城鄉(xiāng)建設(shè)用地的主要組成部分。而在目前的土地調(diào)查中，村莊用地是作為整體圖斑進行統(tǒng)計的，沒有對村莊內(nèi)部用地結(jié)構(gòu)進行劃分和調(diào)查，也就沒有深入揭示村莊內(nèi)部用地結(jié)構(gòu)及其特征，因此，目前有關(guān)村莊內(nèi)部用地的研究只是停留在籠統(tǒng)性的描繪上。有專家指出，第二次土地調(diào)查采用的0.5m中科高清遙感影像，是可以對村莊內(nèi)部宅基地、交通街巷用地、工礦倉儲用地、生活服務(wù)用地和農(nóng)林種植用地等，進行目視解譯的。

2、農(nóng)村居民點不斷擴張成為我國耕地面積減少的重要原因

有專家指出，1996年，我國農(nóng)村人口為85085×104人（包括進城打工但戶籍仍在農(nóng)村的農(nóng)民工），農(nóng)村居民點面積為1636.48×104 h㎡，鄉(xiāng)村人均農(nóng)村居民點用地192.34㎡。到2008年，我國鄉(xiāng)村人口數(shù)量降為72135×104人，相對于1996年減少15.22%；而在此期間，農(nóng)村居民點面積卻增加到1653.44×104 h㎡，增幅為1.04%，人均農(nóng)村居民點面積增至229.22㎡，增幅達19.17%。農(nóng)村居民點不斷擴張占用大量耕地，成為我國耕地面積減少的重要原因。

3、注意研究土地利用規(guī)劃中的不確定性

有專家認為，人們對世界的過去、現(xiàn)在和未來既不是一無所知，也不是完全了解，僅擁有不完全的知識，由此衍生出普遍意義的不確定性，也產(chǎn)生了土地利用規(guī)劃的不確定性。土地利用規(guī)劃系統(tǒng)是一個信息不完全的灰色系統(tǒng)，沒有哪類土地利用規(guī)劃能完全消除不確定性。傳統(tǒng)規(guī)劃理念把規(guī)劃看成是確定的，設(shè)定規(guī)劃中各項預(yù)測參數(shù)在規(guī)劃期限內(nèi)是不變的，在此種理念指導(dǎo)下編制出的確定性規(guī)劃顯然與未來經(jīng)濟社會發(fā)展之間會產(chǎn)生很大偏差。確定性規(guī)劃不僅不能正確引導(dǎo)未來土地利用和經(jīng)濟社會發(fā)展，還會產(chǎn)生誤導(dǎo)作用。因此，我們應(yīng)該用不確定性規(guī)劃取代確定性規(guī)劃。為了克服不確定性在土地利用規(guī)劃中的負面影響，應(yīng)重視對不確定性的研究，最終依靠不確定性繁榮土地利用規(guī)劃。

4、土地利用規(guī)劃應(yīng)與交通規(guī)劃相協(xié)調(diào)

有專家認為，交通活動水平是土地利用水平和交通設(shè)施供應(yīng)狀況共同作用的結(jié)果，交通承載力歸根到底是土地承載力的一種屬性，而土地利用狀況通常是出行活動的主要決定因素，因此，制定交通規(guī)劃不能脫離土地利用規(guī)劃。同時，交通運輸系統(tǒng)是土地利用中最具先導(dǎo)性和剛性的部分,離開了交通規(guī)劃中道路網(wǎng)絡(luò)和運輸體系的合理配置，土地利用規(guī)劃中的各項內(nèi)容也將難以全部實現(xiàn)，因此，土地利用規(guī)劃也應(yīng)與交通規(guī)劃密切配合和協(xié)調(diào)。

二、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展與深化土地資產(chǎn)制度改革

1、公平分配土地增值收益

有專家認為，征地制度改革的實質(zhì)是公平分配土地增值收益。傳統(tǒng)征地模式下，失地農(nóng)民的補償標準是以保障基本生活水平不降低為限，這就絕對地排斥了被征地農(nóng)民對土地增值收益的分享。這是不公平的，沒有讓被征地農(nóng)民切實享受到城市化、工業(yè)化的發(fā)展成果。當然，也不能將所有土地增值收益歸于失地農(nóng)民，否則會造就一個單純的土地食利者階層。這顯然與我們的社會性質(zhì)和發(fā)展目的相違背。所以，新的征地制度的關(guān)鍵是合理確定一個土地增值收益的分配比例。當然，失地農(nóng)民對土地增值收益的具體分享方式是可以多樣化的，不必一定要一次性的現(xiàn)金支付，年金或社會保障等方式的支付也是可行的。

2、土地股份合作制有利于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)公平與效率的統(tǒng)一

有專家認為，土地股份合作制將農(nóng)民與土地分離開來，承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)換為具有交換價值的股權(quán)，這有利于實現(xiàn)公平與效率的統(tǒng)一。從效率上看，土地股份合作制有利于農(nóng)地資源的優(yōu)化配置和規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展。而我國的農(nóng)業(yè)，只有在規(guī)模經(jīng)營條件下，才有可能最大限度地采用新技術(shù)、新設(shè)備和先進的管理理念，從而提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和經(jīng)濟效益，最終實現(xiàn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變。從公平上看，通過股權(quán)設(shè)置和紅利分配，每一個集體經(jīng)濟組織成員可以平等地實現(xiàn)自己的土地權(quán)益；集體經(jīng)濟組織也可通過經(jīng)營收益與分紅增強經(jīng)濟實力，從而為每一個集體經(jīng)濟組織成員的生活、就業(yè)以及養(yǎng)老提供保障。

3、地票交易制度是一項公平和效率兼顧的制度

有專家認為，目前國家平均分配建設(shè)用地指標的方式，其直接后果是造成區(qū)域之間的苦樂不均。發(fā)達地區(qū)指標不夠用，欠發(fā)達地區(qū)指標用不完。這種行政化的資源配置方式，沒有按照比較優(yōu)勢的原則進行資源配置，在一定程度上造成了土地資源配置在空間上的扭曲。以這種方式去實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，只是實現(xiàn)了表面上的公平，但以極大的效率損失為代價。而地票交易制度，可使政府獲得更多的建設(shè)用地指標來建設(shè)和經(jīng)營城市；地票產(chǎn)生地（包括農(nóng)民和集體經(jīng)濟組織）可獲得自身發(fā)展所需的資金，以此分享發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟成果；地票落地區(qū)（包括農(nóng)民和集體經(jīng)濟組織）可通過征地補償?shù)脑黾樱赡懿荒苓_到理想補償，但相比現(xiàn)行征地補償還是有所增加），間接獲得地票交易所帶來的收益。另通過地票交易制度，還可進一步激發(fā)與之相關(guān)的其他一系列制度的改革，比如農(nóng)村宅基地制度改革、戶籍制度改革等。

4、補償問題是影響農(nóng)戶退出宅基地的重要因素

有專家認為，目前實行農(nóng)村宅基地退出制度的地區(qū)，退出的補償金大多低于征地補償標準。農(nóng)民普遍認為補償標準過低，因此在沒有特殊情況下即使閑置也不愿意退出宅基地。據(jù)典型調(diào)查，有71.5%的兼業(yè)戶和非農(nóng)戶對農(nóng)村宅基地退出與否持觀望態(tài)度，表示只有在補償方式、補償標準合理時才有可能退出宅基地。另外，宅基地退出補償金該如何解決，是村集體出，還是地方財政解決，或是從土地出讓金收入中解決，也是一個問題。另外，在城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤的試點工作中，由于農(nóng)村宅基地退出分散和零星，在面積和數(shù)量上達不到統(tǒng)一上報的要求，因此，不容易整體統(tǒng)一退出宅基地，也難以在新農(nóng)區(qū)建設(shè)項目實施前落實其具體位置及面積。

5、集體土地上建設(shè)公租房與小產(chǎn)權(quán)房是不同的概念

自北京首創(chuàng)在集體土地上建設(shè)公租房之后，上海、鄭州等地也開始探索這一模式。有專家認為，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展過程中，這一政策將起到四個方面的作用：拓寬城市租賃住房建設(shè)渠道，以多種方式解決城市外來人員及其他人員居住問題，促進農(nóng)民增收和優(yōu)化城鄉(xiāng)接合部環(huán)境，因此是一種有益的嘗試。專家認為，在集體土地上建設(shè)的公租房符合土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，建設(shè)主體、用地性質(zhì)等也符合相關(guān)規(guī)定，并且依法辦理了審批手續(xù)，而小產(chǎn)權(quán)房是集體土地上違法建設(shè)的商品房，因此，二者之間是完全不同的概念。不能因為某些地區(qū)正在試點集體土地上建設(shè)公租房就認為小產(chǎn)權(quán)房會“轉(zhuǎn)正”了。

三、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展與深化其他土地管理制度改革

1、我國土地督察制度實際是三種權(quán)力監(jiān)督模式的結(jié)合

有專家認為，從制度設(shè)計上看，我國土地督察制度整體上采用的是“以權(quán)力制約權(quán)力”的權(quán)力監(jiān)督模式。由于監(jiān)督者與被監(jiān)督者都是權(quán)力的擁有者，就有可能出現(xiàn)“集體腐敗”、“官官相護”等現(xiàn)象，由于“以權(quán)力制約權(quán)力”存在“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”的先天缺陷，因此，要實現(xiàn)土地督察的目標，還必須引進其他權(quán)力監(jiān)督模式。有專家認為，從土地督察制度實施五年的情況看，我國的土地督察已逐步建立起“發(fā)現(xiàn)-審核-糾正”的工作機制，以及“例行督察+專項督察+審核督察”的核心業(yè)務(wù)體系，不僅體現(xiàn)了“以權(quán)力制約權(quán)力”模式的運用，同時由于群眾舉報和媒體披露等公共力量的參與，也體現(xiàn)了“以權(quán)利制約權(quán)力”和“以社會制約權(quán)力”的監(jiān)督模式，因此，我國土地督察制度實際是三種權(quán)力監(jiān)督模式的結(jié)合。

2、征地沖突風險評估主體有待完善

有專家認為，國土資源部門擔當征地沖突風險評估主體存在四個不足：（1）風險評估的前提是要對被征地區(qū)域情的準確把握，要求評估者熟知區(qū)域內(nèi)待征地農(nóng)民家庭情況、信訪訴求、區(qū)域社會矛盾及重點難點問題等，而這些都是國土部門難以掌握的；（2）國土資源部門作為征地項目的實施者，卻又要對項目進行沖突風險評估，既當裁判員，又當運動員的雙重身份使得風險評估結(jié)果的公正性難以得到社會的廣泛認可；（3）國土資源部門很難調(diào)整征地補償標準，也很難否定已批準的征地項目，因此，即便評估結(jié)果是項目具有沖突風險，仍很難及時有效予以化解；（4）當前要求建設(shè)項目進行的評估很多，如環(huán)境評估、拆遷評估、社會穩(wěn)定評估、征地風險評估等，這些評估之間存在很多相似性，由多個主體分別評估是人力物力的浪費，而由一個統(tǒng)一組織進行評估較為適宜。有專家認為，地方政府作為征地沖突風險評估主體也存在兩個問題：一是風險評估會延長征地周期，會增加地方政府征地難度，因此，地方政府目前還普遍缺乏主動開展風險評估的動力；二是地方政府同樣存在雙重身份的困境，風險評估的公正性依然難以得到社會的廣泛認可。因此，理想的征地沖突風險評估主體還有待完善。

3、“十一五”時期多重因素導(dǎo)致我國土地財政收入大幅增長

資料顯示，“十一五”時期我國土地財政收入大幅增長，從2005年的5505億元猛增到2010年的29109.94億元，增長了4倍多。有專家認為，這是五大因素影響的結(jié)果：一是土地出讓面積的大幅增加。2010年的土地出讓面積是2006年的2倍；二是地價的大幅上漲。無論是綜合地價還是居住地價，“十一五”時期都是年年上漲的。2010年的綜合地價和居住地價分別是2006年的2.6倍和3.4倍；三是貨幣超發(fā)和年度新增貸款過多。如2010年廣義貨幣供應(yīng)量是2005年的2.38倍，新增貸款是2005年的2.43倍；四是“招拍掛”出讓比例大幅增加。如“十一五”時期頭兩年，“招拍掛”方式出讓土地數(shù)量占當年出讓總量的比例分別只有32.45%和42.32%，2008年以后升至80%以上，2010年更是達到了88.27%；五是10大重點城市土地出讓收入大增。全國排名前10位城市的土地出讓金2009年總計5673.02億元，2010年大幅增加到8752.41億元，占2010年全國土地出讓收入的30.07%，其中，北京、上海、大連三個城市的土地出讓金合計達4300億元，占當年全國土地出讓收入的15%。

4、加強農(nóng)戶耕地保護法律法規(guī)的宣傳，將農(nóng)戶耕地保護意識轉(zhuǎn)化為耕地保護行動

有關(guān)專家根據(jù)典型調(diào)查結(jié)果認為，目前農(nóng)戶關(guān)于對“最嚴格的耕地保護政策”的熟悉程度，不熟悉或不知道的占80.09%，非常熟悉的僅占1.12%；關(guān)于對“十七屆三中全會決定”的熟悉程度，不熟悉或不知道的也占到71.88%，非常熟悉的僅占6.03%；關(guān)于對“村莊基本農(nóng)田的認知情況”的調(diào)查，竟有77.46%受訪者回答“不知道”；關(guān)于“耕地保護最主要的責任人”的回答，認為耕地保護最主要的責任人是國務(wù)院（中央政府）的比重最高，為41.93%，認為是農(nóng)戶個人的比重其次，為36.10%，認為是地方各級政府為21.97%。這表明，在農(nóng)村有關(guān)土地法規(guī)和政策的普及宣傳還很滯后。為此，各級國土資源管理部門應(yīng)對農(nóng)戶加強有關(guān)耕地保護法律法規(guī)的日常宣傳。宣傳普及不應(yīng)流于形式，應(yīng)以將農(nóng)戶耕地保護意識轉(zhuǎn)化為耕地保護行動為目標，使農(nóng)民真正成為耕地保護的主體，參與到國家耕地保護的行動中來。

注：本文刊載于《中國國土資源經(jīng)濟》2012年第1期。

第二篇：成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地制度改革的調(diào)查與思考

成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地制度改革的調(diào)查與思考

08經(jīng)濟一班 劉維 20083238

國家與集體兩種不同的土地所有制在管理制度與模式上的差異？如何在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的大主題下得到協(xié)調(diào)與統(tǒng)一，從而促使城鄉(xiāng)土地資源、資產(chǎn)、資本有序流動？在保障城鄉(xiāng)經(jīng)濟與城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)一發(fā)展的同時、使農(nóng)民獲得相應(yīng)的土地收益？近日，我們通過對成都市錦江區(qū)的實地調(diào)查，對成都市集體土地流轉(zhuǎn)、產(chǎn)權(quán)制度改革，以及建立公開的集體土地市場的探索性改革作了進一步思考。

背景

2007年6月，成都市被國務(wù)院批準為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)。隨后，成都先后獲得全國文明城市、中國最具經(jīng)濟活力城市等榮譽稱號。兩年來，這座西南重鎮(zhèn)的改革與實踐廣受公眾關(guān)注與期待。

2009年6月，國土資源部與四川省政府共同在成都舉辦了“成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地管理制度改革現(xiàn)場研討會”，使成都兩年來在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展改革試驗中進行的種種探索再度引起全國各界的關(guān)注。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展面臨的首要問題是對現(xiàn)行的一些基礎(chǔ)性制度進行改革。其中，土地管理制度的改革最為關(guān)鍵。國家與集體兩種不同的土地所有制在管理制度與模式上的差異，如何在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的大主題下得到協(xié)調(diào)與統(tǒng)一，從而促使城鄉(xiāng)土地資源、資產(chǎn)、資本有序流動，在保障城鄉(xiāng)經(jīng)濟與城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)一發(fā)展的同時、使農(nóng)民獲得相應(yīng)的土地收益？作為綜合改革試驗區(qū)，成都的探索與經(jīng)驗體現(xiàn)在哪里？

前日，年級選取了成都5個城區(qū)之一的錦江區(qū)，對其集體土地流轉(zhuǎn)、產(chǎn)權(quán)制度改革，以及建立公開的集體土地市場的探索性改革作了一些調(diào)研和考察。所謂“窺一斑而見全豹”。透視錦江，讓身為大一學(xué)經(jīng)濟學(xué)學(xué)生的我們對成都城鄉(xiāng)結(jié)合部在統(tǒng)籌發(fā)展過程中進行的土地管理制度改革與探索有了基本了解，并通過自己的了解形成了較全面的印象，并對此作了進一步思考。

之一：在錦江看集體土地流轉(zhuǎn)

到過成都的人，幾乎沒有不知道“五朵金花”的。以“幸福梅林”、“江家菜地”、“東籬菊園”、“荷塘月色”和“花鄉(xiāng)農(nóng)居”為代表的錦江休閑農(nóng)業(yè)區(qū)，是政府通過規(guī)劃布局調(diào)整、建設(shè)用地整理等辦法，將城鄉(xiāng)統(tǒng)籌理念成功運用于實踐、并取得良好經(jīng)濟效益與生態(tài)效益的一個典范。這是一條被當?shù)厝朔Q之為“農(nóng)地不征收、不拆遷，農(nóng)民不失地、不失業(yè)、不失利，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)變休閑旅游觀光農(nóng)業(yè)”的城鄉(xiāng)“一體化”發(fā)展之路。

值得注意的是，“五朵金花”是從2003年開始醞釀、打造的，4年后，當成都被批準為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革試驗區(qū)時，盛開在成都市錦江區(qū)的這五朵“金花”，不僅已成為外來游客與城鄉(xiāng)居民喜愛的旅游休閑之處，而且為成都全市在城鄉(xiāng)結(jié)合部推進城鄉(xiāng)“一體化”發(fā)展摸索出了有益的實踐經(jīng)驗，其關(guān)于農(nóng)村集體土地制度的相關(guān)改革與農(nóng)村城市化過程中農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利的確認，為成都全面探索和推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌土地管理制度改革作好了良好的鋪墊。

如今，這里的農(nóng)村已經(jīng)城市化，農(nóng)民已變成了市民，“五朵金花”所在的原錦江區(qū)三圣鄉(xiāng)也已相應(yīng)地更名為三圣街道辦事處。不過，這并非“以城帶郊”的錦江區(qū)推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的全部意義。讓城郊結(jié)合部“農(nóng)村城市化”、“農(nóng)民市民化”的同時，不增加建設(shè)用地總量，不減少耕地保有量，不改變這片土地的集體所有性質(zhì)，是這里推進城鄉(xiāng)“一體化”發(fā)展的基本原則。

這也是成都市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展所遵循的基本原則。正是在這個原則性思路的指導(dǎo)下，成都的農(nóng)村集體土地，包括集體農(nóng)地和建設(shè)用地，在政府主導(dǎo)的相關(guān)土地管理制度改革的推動下，開始走上市場，進行有序流轉(zhuǎn)。

成都第一個農(nóng)村土地交易市場

幾個月前，在全國土地市場還處于一片“清冷”之時，成都錦江區(qū)的兩宗集體建設(shè)用地使用權(quán)，在錦江農(nóng)村土地房屋登記交易中心成功掛牌出讓。這次被稱為成都集體土地市場“牛年開門紅”的交易，已是在錦江農(nóng)村土地公開市場上進行的第二次成功交易了。

錦江區(qū)統(tǒng)一有形的集體土地市場成立于成都被批準為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革試驗區(qū)僅3個月后，是成都市城區(qū)內(nèi)建立的第一個農(nóng)村土地交易市場，初時命名為錦江區(qū)土地儲備拍賣交易中心。2008年6月更名為錦江區(qū)農(nóng)村土地房屋登記交易中心。它將區(qū)國土局、區(qū)統(tǒng)籌委和區(qū)房管局這3個部門的的相關(guān)職能進行整合，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享、并聯(lián)審批，統(tǒng)一負責全區(qū)農(nóng)村土地和房屋的測繪、勘查，及其相關(guān)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫的建立和管理等工作。全區(qū)農(nóng)村土地和房屋產(chǎn)權(quán)登記、辦證、流轉(zhuǎn)等并聯(lián)審批平臺的建設(shè)和管理，也是這個交易中心肩負的一個重要職責。錦江區(qū)全部可以上市交易的農(nóng)村集體土地，包括集體建設(shè)用地使用權(quán)與農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)等，按規(guī)定都要在這個交易中心以招標、拍賣和掛牌的方式進行公開出讓。交易中心則負責為其出讓活動提供相關(guān)政策與信息咨詢服務(wù)。

2008年11月，錦江區(qū)第一次在農(nóng)村土地房屋登記交易中心公開掛牌，出讓兩宗面積共計23.2214畝的集體建設(shè)用地使用權(quán)，取得成功。這兩宗位于規(guī)劃中的汽車產(chǎn)業(yè)園范圍內(nèi)的集體建設(shè)用地，以80萬元/畝、總成交金額1857萬元的出讓價成交，從而揭開了成都集體土地有序流轉(zhuǎn)、公開規(guī)范交易的大幕。

隨行的導(dǎo)游告訴我，在這里進行的每一筆農(nóng)村土地交易，從最初的申請到最后的確權(quán)，全部都納入規(guī)范的管理程序，錦江區(qū)政府不僅分別制定了農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)和農(nóng)用地使用權(quán)（承包經(jīng)營權(quán)）的流轉(zhuǎn)管理辦法，還參照國有土地相關(guān)標準給集體建設(shè)用地確定了土地級別，限定了最低保護價，并確定了集體土地流轉(zhuǎn)的供地流程，拍賣和掛牌出讓、轉(zhuǎn)讓集體建設(shè)用地使用權(quán)的具體規(guī)則和辦事流程等。

在交易中心參與集體土地交易的流程并不復(fù)雜：確權(quán)登記→數(shù)據(jù)庫建立→交易申請→權(quán)屬調(diào)查→產(chǎn)權(quán)交易→登記發(fā)證→數(shù)據(jù)庫更新→再次交易→變更登記→數(shù)據(jù)庫變更。我們后來發(fā)現(xiàn)，相較而言，交易前的一系列基礎(chǔ)性工作要復(fù)雜得多，難度也大得多。實際上，進入這個公開的集體土地市場之前，集體土地產(chǎn)權(quán)制度的改革、土地權(quán)屬的確定，已為集體土地順利流轉(zhuǎn)奠定了重要基礎(chǔ)。

土地產(chǎn)權(quán)制度的改革，農(nóng)民集體土地的資產(chǎn)化，也在很大程度上促進了其資本化進程。錦江農(nóng)民的集體土地資源，在得到農(nóng)民同意的前提下，以資產(chǎn)

形式量化給村集體經(jīng)濟組織，由村集體經(jīng)濟組織再量化給農(nóng)錦公司，再由農(nóng)錦公司統(tǒng)一經(jīng)營。因此，進入錦江集體土地市場的流轉(zhuǎn)方的主體，實際上是作為農(nóng)民集體土地資產(chǎn)管理者的農(nóng)錦公司。在農(nóng)錦公司這里，農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)利實際上以股份的形式轉(zhuǎn)化為一種資本，交由公司作整體運營，收益則按比例層層分紅。每一筆集體土地流轉(zhuǎn)的收入由農(nóng)錦公司扣除土地整理等相關(guān)成本后，按11個村級資產(chǎn)經(jīng)營管理公司確權(quán)登記的集體土地所占比例進行分配，這11個村公司再分別按比例將所得收益分配到村民小組，再由村民小組分給個人。

這種目前看起來比較理想化的土地資本運營方式至少解決了集體土地進入市場所面臨的兩個最基本的問題：一是避免了農(nóng)民個人手中的土地由于小規(guī)模（或無規(guī)模）、分散化且無整體配套的產(chǎn)業(yè)布局與基本發(fā)展環(huán)境等因素，造成土地供不出去的情況；二是避免了因農(nóng)民本身個體分散、無組織約束、無規(guī)范管理而容易導(dǎo)致的交易過程中的信譽失衡現(xiàn)象。當然，農(nóng)民愿不愿意以這種方式流轉(zhuǎn)，仍然是農(nóng)民自己的權(quán)利。

作為成都市中心城區(qū)，以城帶郊的錦江區(qū)，其集體土地流轉(zhuǎn)不止于建設(shè)用地的集中流轉(zhuǎn)。事實上，全區(qū)位于城市規(guī)劃圈外的集體建設(shè)用地面積僅4300多畝，而集體農(nóng)用地總面積達16322畝。這些農(nóng)地在確權(quán)工作完成后，也是以大致相同的形式流轉(zhuǎn)給公司，經(jīng)統(tǒng)一整理后再以一定規(guī)模通過公開市場交易，流轉(zhuǎn)給一些農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)公司，進行花卉種植等經(jīng)濟作物的規(guī)模化經(jīng)營。農(nóng)民除了以自己的土地使用權(quán)入股以外，還可受雇于這些農(nóng)業(yè)公司，進一步轉(zhuǎn)變身份，成為產(chǎn)業(yè)工人。

農(nóng)民原有的宅基地被集中整理后，大量的高層農(nóng)民公寓在重新規(guī)劃后的居住區(qū)內(nèi)興建起來。住著和城里人一樣的房子，干著類似城市工人的工作，至少在錦江，當這些原來的農(nóng)民在城鄉(xiāng)“一體化”發(fā)展的新環(huán)境中生活時，似乎沒有什么東西可以表明他們與城里人的區(qū)別。除了他們手中依然擁有的土地所有權(quán)與使用權(quán)經(jīng)量化后的資產(chǎn)。

之二：“增減掛鉤”背后的故事

成都市錦江區(qū)的土地利用產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃方案，把“規(guī)劃先行、產(chǎn)業(yè)支撐，政府引導(dǎo)、集約利用，市場配置、合理分配”的三條原則，寫在頁首。事實上，成都的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革試驗，正是在這樣三條大原則的背景下展開的。

規(guī)劃布局，確定城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的方向

成都是不枉“規(guī)劃先行”之稱的。早在2004年，成都市就在全國率先完成第一輪土地利用總體規(guī)劃修編并通過評審。不僅如此，成都市還借上一輪規(guī)劃修編之機，由市政府牽頭，讓土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃以及工業(yè)布局規(guī)劃的修編同步進行，統(tǒng)一編制。在那個時候，成都市就提出把科學(xué)發(fā)展觀和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展目標作為新一輪規(guī)劃（即2004-2020年土地利用總體規(guī)劃以及城市發(fā)展規(guī)劃）的指導(dǎo)思想，通過規(guī)劃打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，走產(chǎn)業(yè)集中布局、土地集約利用的道路。

成都市被確定為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革試驗區(qū)僅兩年，但其關(guān)于城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的理念、及其關(guān)于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌相關(guān)制度改革的探索和試驗卻早在5年前規(guī)劃修編時就已開始了。正是這種超前的理念，影響并指導(dǎo)著成都的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展改革實踐。

土地整理，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場的基礎(chǔ)

在成都“198”范圍內(nèi)，現(xiàn)有的建設(shè)用地面積是70平方公里。市政府決定將這個數(shù)字削減到“50”，減下來的20平方公里建設(shè)用地將恢復(fù)為生態(tài)用地。當然，這些生態(tài)用地在地類統(tǒng)計時仍屬于農(nóng)用地范疇。這樣，經(jīng)過土地整理和整治，土地集約利用化程度大大提高，成都“198”范圍內(nèi)不僅節(jié)余出一些“新”的建設(shè)用地可進入集體土地市場、并通過招拍掛提升價值后得到重新利用，而且還保證了農(nóng)用地總量的增加和建設(shè)用地總量的減少。

“198”范圍內(nèi)的建設(shè)用地和農(nóng)用地整理就是帶著這樣一個基本原則，在經(jīng)過土地產(chǎn)權(quán)制度改革、使農(nóng)村土地得到“量化”確權(quán)的基礎(chǔ)上全面展開的。集體土地，無論承包地、自留地或宅基地，先由各戶流轉(zhuǎn)給村民小組，再由各村民

小組流轉(zhuǎn)到村集體經(jīng)濟組織，進而再流轉(zhuǎn)給上一級的龍頭公司，如錦江區(qū)的農(nóng)錦公司等。這個內(nèi)部的流轉(zhuǎn)過程是非市場化的。比如，農(nóng)錦公司是政府專門為集體土地“入市”交易而成立的國有龍頭公司，在它進入市場之前，它實際上已通過協(xié)議的方式將錦江區(qū)“198”范圍內(nèi)的農(nóng)村土地集中“收購”到自己手里，其農(nóng)地的收購標準是參照并略高于國家征地的標準。所不同的，一是其集體土地所有權(quán)性質(zhì)沒有改變，這個權(quán)利已量化成股權(quán)，使“失地”農(nóng)民在公司里仍擁有自己的一點股份；二是補償標準一般按年租金形式給付，且第一年要給6000?8000元的青苗補償。

其建設(shè)用地即農(nóng)村宅基地等的收購標準事實上實行的是實物補償制。以現(xiàn)有戶籍人口計算，按新建公寓樓單元房的套內(nèi)面積每人補35平方米，同時按每人10.5平方米的面積標準配給其所在的集體經(jīng)濟組織，供其出租或以其他方式經(jīng)營，所得收益歸該集體經(jīng)濟組織全體成員共有；拆掉的舊房屋給予300元/平方米的補償，宅基地房前屋后的附屬物則按每人2.8萬元的定額標準給予補償。此外，在農(nóng)民舊宅被拆掉、新居卻未建起和搬進之前的過渡期，每家農(nóng)戶可一次性獲得兩年的住房臨時補貼，標準是第一年400元/月、第二年600元/月。若兩年到期后農(nóng)戶仍未能搬進新居的，將繼續(xù)得到補償。

對于農(nóng)錦公司而言，這樣大規(guī)模的“收購”集體農(nóng)地和建設(shè)用地是需要付出資金代價的，至少是要先行墊付一大筆資金，用作各種形式的補償和安置。但農(nóng)錦公司應(yīng)該并不吃虧。因為這些農(nóng)地與包括宅基地在內(nèi)的集體建設(shè)用地經(jīng)過大規(guī)模整理，能產(chǎn)生出不少新的用地空間。這些拿到集體土地市場上，只要交易成功，就能賺回大筆的資金，除掉事前墊付的各類土地取得成本以及土地整理的其他建設(shè)成本，農(nóng)錦公司應(yīng)該還有相當?shù)睦麧櫩臻g。另一方面，如果這些農(nóng)用地和建設(shè)用地不進行集中整理，農(nóng)地就沒法進行規(guī)模化經(jīng)營，建設(shè)用地不僅不可能實現(xiàn)集中產(chǎn)業(yè)布局，也不可能進行相應(yīng)配套設(shè)施建設(shè)，更不可能獲得大量建設(shè)用地再利用的空間。這意味著這些集體土地還不具備良好的供應(yīng)條件，因而會在集體土地市場上乏人問津，難以實現(xiàn)其價值。

其實，這些都還只是蘊含在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策背后的故事。

“增減掛鉤”，為城郊土地重新布局提供了政策便利

城市建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤政策，目的是要保持城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量的平衡。

2005年，成都被國土資源部批準為全國首批城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少掛鉤試點城市。從那時開始，成都市就把“增減掛鉤”的試點工作與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、拆舊建新等土地整理工作結(jié)合起來進行，用“活”了這一政策。

在錦江區(qū)，整個“198”區(qū)域內(nèi)的基本農(nóng)田已全部調(diào)整出去，現(xiàn)有的農(nóng)地按規(guī)劃布局也將在得到全面整理后或成為生態(tài)用地，或進入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園區(qū)，開展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。錦江還計劃對“198“區(qū)域內(nèi)的農(nóng)地和建設(shè)用地進行全面整理后，將其規(guī)劃分區(qū)，走集中發(fā)展的道路。他們規(guī)劃了“鄉(xiāng)村旅游生態(tài)區(qū)、文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園、汽車產(chǎn)業(yè)園、體育運動休閑園和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園”等5個產(chǎn)業(yè)功能區(qū)，同時，規(guī)劃并建設(shè)了兩個大型的新社區(qū)，供農(nóng)民集中居住。

據(jù)了解，成都市郊的“198”區(qū)域內(nèi)，基本上全部進行了這樣的重新規(guī)劃和調(diào)整。事實上，沒有這樣的規(guī)劃布局和調(diào)整，郊區(qū)農(nóng)村的城市化無法進行，土地的高效集約利用也無法實現(xiàn)。但是，這樣的新布局和大調(diào)整畢竟涉及到大量農(nóng)村集體土地的再利用，情況十分復(fù)雜。其能夠得以順利實現(xiàn)，實際上借用了“增減掛鉤”政策中的建設(shè)用地和農(nóng)用地總量控制、平衡的原則以及土地跨地區(qū)調(diào)整的“置換”原理。

當然，“增減掛鉤”政策的意義，主要體現(xiàn)在建設(shè)用地指標的跨區(qū)域流動上。成都在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展過程中的種種探索性做法，是借用了這一“流動”的精髓，做大了其背后的文章。

之三：成都土地制度改革的幾個創(chuàng)新與思考

成都城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的改革和試驗工作做得比較“實”。在做“實”的基礎(chǔ)上，成都的土地管理制度改革呈現(xiàn)出幾個創(chuàng)新點：

創(chuàng)新之一：政府統(tǒng)籌主導(dǎo)下的城鄉(xiāng)一體發(fā)展規(guī)劃真正發(fā)揮了“龍頭”作用。

成都規(guī)劃的總體思路來自于其超前的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展理念，以此為核心，本著科學(xué)發(fā)展的原則，成都市政府統(tǒng)一組織和協(xié)調(diào)了土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃的重新修編，把城市建設(shè)與產(chǎn)業(yè)總體發(fā)展布局與城鄉(xiāng)土地利用結(jié)合起來，從全局的戰(zhàn)略高度統(tǒng)籌規(guī)劃了未來若干年城鄉(xiāng)土地的利用。這一超前的戰(zhàn)略性舉措，為幾年后成都開展的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革試驗，尤其是土地管理制度的改革試驗奠定了堅實的基礎(chǔ)。

創(chuàng)新之二：通過農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，探索性地明確了農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的主體，為集體土地進入市場交易創(chuàng)造了條件。

農(nóng)村集體土地進入市場交易，面臨的最基本問題，就是集體土地產(chǎn)權(quán)不明晰、主體虛置的問題。長期以來，農(nóng)村集體土地所有權(quán)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織“三級所有”，使用權(quán)則基本上以宅基地或承包經(jīng)營地的形式分配給了農(nóng)民個體。主體太多，往往導(dǎo)致事實上的主體缺位。成都在全市范圍內(nèi)開展的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，以確權(quán)的名義，探索性地解決了這個問題。如推出專門成立的資產(chǎn)經(jīng)營管理公司作為一個鄉(xiāng)的集體土地產(chǎn)權(quán)主體代表，通過股份制形式量化集體土地資產(chǎn)，以層層簽定協(xié)議、層層“轉(zhuǎn)交”土地資產(chǎn)處置權(quán)、層層按股分紅的辦法，既解決了農(nóng)村土地權(quán)屬不清問題，又從總體上實現(xiàn)了農(nóng)村集體土地資產(chǎn)的集中管理和經(jīng)營。確權(quán)后，成都還創(chuàng)造性地印發(fā)了集體土地使用證，為集體土地交易提供了合法憑證。

創(chuàng)新之三：成立了農(nóng)村集體土地交易的服務(wù)機構(gòu)，建立了較為規(guī)范的管理規(guī)則與流轉(zhuǎn)程序，初步建立了公開有形的集體土地市場。

成都市成立了農(nóng)村土地交易所，一些區(qū)縣先后成立了農(nóng)村土地房屋交易服務(wù)中心，并相應(yīng)地參照國有土地市場的交易規(guī)則和相關(guān)管理辦法，制定了較為完備的管理規(guī)則，初步實現(xiàn)了規(guī)范管理。

錦江區(qū)還探索性地解決了“兩證合一”、統(tǒng)一登記的問題，錦江區(qū)農(nóng)村土地房屋登記交易服務(wù)中心被政府賦予了土地使用證和房屋所有證統(tǒng)一登記的職能，使集體土地市場一建立，就避免了國有土地市場上長期存在的因“兩證”不能統(tǒng)一登記帶來的混亂。

創(chuàng)新之四：本著“大統(tǒng)籌、大集中、大流轉(zhuǎn)”的基本思路，靈活運用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的原則和方法，全面開展土地整理，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)面貌的“一體化”。

通過統(tǒng)籌規(guī)劃和集中整理，農(nóng)民進入了標準的“城市小區(qū)”，住進了高層公寓；農(nóng)地被整理成標準農(nóng)田、置換到專門的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，其經(jīng)營權(quán)可以到集體土地市場上招標掛牌，流轉(zhuǎn)給大型的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)公司；建設(shè)用地經(jīng)整理后、集中到各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)，其使用權(quán)進入市場流轉(zhuǎn)??鄉(xiāng)村在土地政策的靈活運用下改變了面貌，也從土地市場贏得了更多的發(fā)展資金。

不過，成都在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下進行的土地制度改革和創(chuàng)新畢竟只是探索中的創(chuàng)新，從目前情況看，至少有以下幾個問題值得進一步思考：

思考之一：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展規(guī)劃的實施需要產(chǎn)業(yè)支撐。

我們所調(diào)查的錦江區(qū)，是成都的主城區(qū)之一，其城鄉(xiāng)一體化改革試驗是在經(jīng)濟基礎(chǔ)較好的城鄉(xiāng)結(jié)合部進行的，效果明顯，但背后依賴的是其巨大的產(chǎn)業(yè)支撐力量。沒有這些產(chǎn)業(yè)支撐，政府將無力投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，集體土地市場也將因需求不旺而難以活躍，集體土地價值將無法實現(xiàn)，農(nóng)民的收入和城市化生活水平也就得不到保障。這意味著在遠離中心城區(qū)的偏遠農(nóng)村，這樣的土地產(chǎn)權(quán)制度改革可能無法進行，這樣大規(guī)模的農(nóng)村土地整理也將難以展開。因此，需要思考的是：目前狀況下，我們的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展之路，究竟是城郊“一體化”，還是城鄉(xiāng)“一體化”？

思考之二：農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革面臨制度風險與經(jīng)濟風險。

從錦江看成都在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展過程中進行的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，感覺有兩個問題：一方面，成立國有的“龍頭”資產(chǎn)管理公司如農(nóng)錦公司，目的是為了作為集體土地產(chǎn)權(quán)主體的代表，參與市場交易。但其“入市”之前層層“收購”集體土地的過程，卻是非市場化的協(xié)議過程，且有壟斷之嫌。另一方面，由于農(nóng)民手中的集體土地是先交給村集體經(jīng)濟組織、然后交給農(nóng)錦公司，最后才走上集體土地市場的。也就是說，農(nóng)錦公司先要墊付大筆資金，用以付給農(nóng)民房屋、青苗等各種補償，而后還要投入大筆資金，對這些“收購”來的集體土地進行整理，再按市場需求一塊一塊地將土地供應(yīng)出去。這里就面臨著一個很大的經(jīng)濟風險：土地從大面積取得到單個供應(yīng)出去，有一個時間差，其長短取決于市場的需求量。作為集體土地產(chǎn)權(quán)主體代表的農(nóng)錦公司必須先去取得巨額貸款，用于土地的取得與整理成本，同時承擔高額利息，而能不能收回這些經(jīng)濟成本，得看其手中的集體土地在市場上是否需求旺盛。如果地供不出去，農(nóng)錦公司將勢必負債累累。

思考之三：建設(shè)用地增減掛鉤政策的過量運用會否影響城市建設(shè)用地總量的控制。

成都在改革試驗中用活了“增減掛鉤”政策，促進了城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。但是，在創(chuàng)新的同時，我也注意到，其具體增減掛鉤項目，只要能保證先增加了耕地面積，就可以將相應(yīng)的建設(shè)用地指標“掛鉤”出去，其總量并不受限。這勢必會使城市建設(shè)用地總量有被突破的可能。

思考之四：集體土地使用證的“效應(yīng)”與“小產(chǎn)權(quán)”房問題。

農(nóng)民交出宅基地、搬進公寓樓，獲得住房補償（有的還不止一套），其土地財產(chǎn)權(quán)利在很大程度上得到了保障。但是，農(nóng)民獲得“補償”的住房如果一旦用于出租或出售等，就會因其集體土地產(chǎn)權(quán)性質(zhì)而成為“小產(chǎn)權(quán)”房，農(nóng)民集體獲得的按每人10.5平方米補給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、用于經(jīng)營的那部分房源，顯然更有可能成為“小產(chǎn)權(quán)”房，其經(jīng)營的合法性得不到保障。當然，這些房子與目前市場上的普通“小產(chǎn)權(quán)”房有所不同，它擁有國土部門核發(fā)的集體土地使用證。然而，集體土地使用證畢竟只是成都目前在改革試驗中的一項探索性行為，并未取得與國有土地使用證同等的“效應(yīng)”，所以，其在市場上流轉(zhuǎn)的合法性仍會被質(zhì)疑。

當然，成都的改革性試驗還在探索中。相信所有的疑問都會在其進一步的探索和實踐中得到完美的解答。作為經(jīng)濟學(xué)學(xué)生的我們，在這次的社會實踐中也得到相應(yīng)的思考和啟示。

第三篇：深化城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的思考

關(guān)于加快我市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的幾點思考

近年來，我市縣域經(jīng)濟發(fā)展態(tài)勢趨好，同時在協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展方面做了大量的工作，尤其在城市建設(shè)、項目建設(shè)、道路建設(shè)、新居民點建設(shè)等方面，取得了十分顯著的效果。為我市的“兩個率先”奠定了堅實的基礎(chǔ)。但是我們不得不承認，目前的城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展還很不平衡，仍處于“農(nóng)業(yè)不強、工業(yè)不壯、第三產(chǎn)業(yè)未真正形成特色與支柱、農(nóng)產(chǎn)品商品化程度低”的狀況，農(nóng)民增收、失地農(nóng)民保障、環(huán)境衛(wèi)生、文化教育等公共服務(wù)設(shè)施落后等問題依然存在。現(xiàn)就加快我市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展提幾點建議：

一、進一步完善城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃，優(yōu)化統(tǒng)籌城鄉(xiāng)布局

根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)不同的區(qū)位和資源狀況，制定完善城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)統(tǒng)籌發(fā)展規(guī)劃，優(yōu)化生產(chǎn)力布局，明確城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向。堅持突出重點、整體推進，加快推進沿江經(jīng)濟帶建設(shè)，充分發(fā)揮沿江地區(qū)資源優(yōu)勢，結(jié)合現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，引進培育低碳環(huán)保的好項目，改善城鄉(xiāng)居民生活質(zhì)量。

在總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)體系規(guī)劃指導(dǎo)下，注重城鄉(xiāng)規(guī)劃的可操作性，規(guī)劃、國土、環(huán)保等部門要按照各自職能，嚴格審批程序，避免顧此失彼。高效整合土地資源，促進城市和農(nóng)村在產(chǎn)業(yè)布局、規(guī)劃統(tǒng)籌、資源配置等方面有機融合，加快城市化、工業(yè)化進程，大量地把農(nóng)民轉(zhuǎn)移到二、三產(chǎn)業(yè)上來，轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)來。

目前，我市城市發(fā)展總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃已批復(fù)，國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“十二五”規(guī)劃即將啟動。要抓住有利時機，著力創(chuàng)新空間開發(fā)形式，促進城鄉(xiāng)互動發(fā)展共同繁榮。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃要與城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃實現(xiàn)“四規(guī)疊合”，確保一張藍圖繪到底。

二、推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)必須由政府主導(dǎo)，實行市場化運作 促進社會事業(yè)發(fā)展要強化政府的社會管理和公共服務(wù)職能。要大力實施“城鄉(xiāng)清潔工程”。鑒于目前我市尤其是鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村環(huán)境衛(wèi)生不佳的實際情況，要建設(shè)最宜人居的城市，就急需實施一項“城鄉(xiāng)清

1潔工程”。要加強宣傳，廣泛動員城鄉(xiāng)群眾從自己做起，共同營造清潔美好城鄉(xiāng)環(huán)境。要從治理臟、亂、差入手，建立完善城鄉(xiāng)日常保潔體系，垃圾收運、處理體系，加大排水系統(tǒng)和污水處理設(shè)施建設(shè)力度，加大農(nóng)村改水、改廁工作力度，以不斷改善城鄉(xiāng)環(huán)境。清潔工程的重點是加強農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生和垃圾整治工作。可嘗試在有條件的村建立清潔衛(wèi)生專項經(jīng)費，資金由全體村民分攤，將村里的衛(wèi)生清潔工作以招投標的方式承包給專人負責。年終由市里進行考核驗收，對搞得好的，政府可以以獎代補的方式參照城市路面保潔5000㎡/人、月工資500元的標準給予補貼。

三、探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障制度

在穩(wěn)定傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老保障基礎(chǔ)上，建立城鄉(xiāng)銜接公平統(tǒng)一的農(nóng)民社會保障體系，使農(nóng)民在失業(yè)、醫(yī)療、生活等方面享有與城鎮(zhèn)居民平等到的權(quán)利，逐步縮小城鄉(xiāng)社會保障差距，提高農(nóng)村社會化養(yǎng)老水平。建立健全農(nóng)村社會救助工作機制，完善以城鄉(xiāng)低保為基礎(chǔ)，以幫困助學(xué)、幫困助醫(yī)、幫困建房三大救助工程為支撐，其他專項救助、臨時性救助和社會幫扶的社會救助體系，切實保障農(nóng)村困難群眾的基本生活。

四、農(nóng)業(yè)適度規(guī)模化經(jīng)營，提升輻射帶動能力

在積極扶持“鋪天蓋地”的中小企業(yè)的發(fā)展的同時，要進一步做大做強我市的支柱產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)，培植“頂天立地”的龍頭企業(yè)，走可持續(xù)發(fā)展道路。農(nóng)業(yè)適度規(guī)模化經(jīng)營，在高效、外向、生態(tài)、品牌上下功夫，按照集中、集聚、集約發(fā)展的要求，切實轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式。推進特色農(nóng)業(yè)建設(shè)。加快發(fā)展生豬、家禽標準化規(guī)模養(yǎng)殖場、水產(chǎn)健康養(yǎng)殖示范區(qū)，抓好設(shè)施農(nóng)業(yè)和規(guī)模種養(yǎng)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。建成一批以農(nóng)產(chǎn)品加工為主導(dǎo)、工農(nóng)一體化的高效農(nóng)業(yè)規(guī)模生產(chǎn)和加工基地。發(fā)展農(nóng)副產(chǎn)品精深加工業(yè)，從而調(diào)整優(yōu)化農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，延長產(chǎn)業(yè)鏈，提高農(nóng)產(chǎn)品附加值，轉(zhuǎn)移富余勞動力、增加農(nóng)民收入，加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。

支持企業(yè)下鄉(xiāng)入村進行農(nóng)業(yè)規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化生產(chǎn)經(jīng)營和聯(lián)建新農(nóng)村；要加大扶持力度，培育農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)新亮點；要緊緊圍繞龍頭企業(yè)，采取公司加基地、基地連農(nóng)戶形式，或依托農(nóng)村合作經(jīng)濟組織，立足“一鄉(xiāng)一業(yè)，一村一品”，加速形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)特色產(chǎn)業(yè)片區(qū)，實現(xiàn)小生產(chǎn)與大市場的對接；要增強品牌意識，積極整合品牌，進一步做優(yōu)、做大、做強既有農(nóng)產(chǎn)品的生態(tài)品牌。

五、增強經(jīng)濟市場化意識，縮小我市城鄉(xiāng)差距

探索建立更加靈活的土地制度，鼓勵和引導(dǎo)農(nóng)民按照“依法、自愿、有償”原則，對農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)實行量化入股，以股權(quán)形式實行有償流轉(zhuǎn)，搞活土地存量資產(chǎn)，提高土地產(chǎn)出率，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化和集約化經(jīng)營，為農(nóng)民離土離鄉(xiāng)創(chuàng)造條件。允許農(nóng)村集體經(jīng)濟組織采用以土地入股方式參與項目的開發(fā)建設(shè)，探索將農(nóng)村集體土地收益用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。改革征地制度，完善征地程序，積極探索建立土地收益分配新機制，嘗試建立明確土地權(quán)屬的體制機制，切實解決好土地被征占農(nóng)民的社會保障和就業(yè)問題，使農(nóng)民“失地不失業(yè)，失地不失利”。

根據(jù)我市工業(yè)發(fā)展水平較快的特點，必須將以工補農(nóng)，發(fā)揮政府的主導(dǎo)和引導(dǎo)作用，促使農(nóng)民增收，加大農(nóng)村勞動力培訓(xùn)轉(zhuǎn)移力度，培養(yǎng)他們的一技之長，以適應(yīng)工業(yè)化、城市化給他們帶來的就業(yè)沖擊，解決他們的民生問題。實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展，必須努力促使廣大農(nóng)村剩余勞動力向城市轉(zhuǎn)移。要轉(zhuǎn)得出、留得住，使農(nóng)民真正變成“居民”。

二○一○年五月二十六日

第四篇：深化統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)和社會保障制度改革調(diào)研報告

一、我市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)和社會保障制度改革取得的成效

勞動就業(yè)是民生之本，社會保障是民生之安。2008年以來，我市各級黨委、政府按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革的要求，積極推進制度創(chuàng)新，狠抓工作落實，全市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)和社會保障工作取得了顯著成效。

(一)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)改革深入推進，促進城鄉(xiāng)勞動者就業(yè)創(chuàng)業(yè)的政策體系和服務(wù)體系基本形成1、城鄉(xiāng)一體的促進就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策體系基本形成。全面落實積極的擴大就業(yè)和創(chuàng)業(yè)促進就業(yè)政策，城鄉(xiāng)就業(yè)環(huán)境明顯改善，基本實現(xiàn)了城鄉(xiāng)就業(yè)一體化。2008年—2011年，市本級就業(yè)政策性投入達10348萬元(含小額貸款擔保基金)，政策促進效應(yīng)明顯。實行全社會人力資源的統(tǒng)一管理，市、縣(市、區(qū))、鎮(zhèn)(街道)三級人力資源市場體系基本形成。就業(yè)援助、就業(yè)幫扶長效機制基本建立，探索建立農(nóng)村勞務(wù)合作社。

2、創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)工作成效顯現(xiàn)。圍繞實現(xiàn)“5111”創(chuàng)建任務(wù)，全面實施以“五大創(chuàng)業(yè)行動計劃”、“五大創(chuàng)業(yè)保障體系”為重點的“五五創(chuàng)業(yè)工程”，推進全民創(chuàng)業(yè)。到2012年6月，階段性創(chuàng)建工作目標任務(wù)全面完成。兩年內(nèi)，全市促進創(chuàng)業(yè)資金投入11.2億元，培育各類創(chuàng)業(yè)基地96家(其中認定市級創(chuàng)業(yè)基地58家)，創(chuàng)業(yè)型鎮(zhèn)(街道)創(chuàng)建實現(xiàn)全覆蓋，全市凈增創(chuàng)業(yè)企業(yè)13626家(累計企業(yè)數(shù)量78459家)，實現(xiàn)創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)10.5萬人。

3、就業(yè)規(guī)模進一步擴大。積極開展公共就業(yè)服務(wù)專項活動，2008年—2011年，全市舉辦各類公共就業(yè)招聘活動2106場次，累計提供就業(yè)崗位265萬個，達成就業(yè)意向146萬人次。落實困難企業(yè)“五緩四減三補貼”措施，穩(wěn)定和擴大就業(yè)崗位。2008年-2011年，全市新增城鎮(zhèn)就業(yè)崗位26.3萬個;幫助城鎮(zhèn)失業(yè)人員實現(xiàn)再就業(yè)12.8萬人，其中幫助就業(yè)困難人員實現(xiàn)再就業(yè)3.9萬人次;農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)20.2萬人，農(nóng)村勞動力中從事第一產(chǎn)業(yè)的比例下降到12.9%，農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力就業(yè)率上升到86.7%(其中“兩分兩換”試點鎮(zhèn)農(nóng)村勞動力就業(yè)率達97.6 %)。全市城鎮(zhèn)登記失業(yè)率下降到3.36%。

4、城鄉(xiāng)勞動者技能素質(zhì)逐步提高。統(tǒng)籌推進職業(yè)技能培養(yǎng)體系建設(shè)，全面開展就業(yè)技能培訓(xùn)、崗位技能提升培訓(xùn)，提升勞動者的就業(yè)再就業(yè)能力。重點強化農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)工作，促進“兩分兩換”人員轉(zhuǎn)移就業(yè)。2008年-2011年，全市組織職業(yè)培訓(xùn)34萬人，農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)培訓(xùn)12萬人，15個“兩分兩換”試點鎮(zhèn)累計培訓(xùn)25.3萬人，接受培訓(xùn)率達71.8%。開展外省來禾務(wù)工人員素質(zhì)培訓(xùn)7.8萬人，開展職業(yè)技能鑒定32萬人，其中高技能人才培訓(xùn)3萬人。

(二)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障體系不斷完善，全民社保推進機制基本形成1、多層次、廣覆蓋、保基本、可銜接的城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度體系基本形成。調(diào)整并統(tǒng)一了全市職工基本養(yǎng)老保險繳費費率，在全省乃至全國率先實現(xiàn)社會養(yǎng)老保險的制度全覆蓋。鼓勵自謀職業(yè)和靈活就業(yè)人員參加職工基本養(yǎng)老保險，鼓勵“兩分兩換”人員參加各類社會養(yǎng)老保障，建立困難人群參加城鄉(xiāng)居保補貼辦法。到2012年6月，職工基本養(yǎng)老保險參保總?cè)藬?shù)達184萬人;城鄉(xiāng)居保覆蓋人數(shù)80萬人;被征地居民養(yǎng)老基本生活保障制度覆蓋人數(shù)42.8萬人;全市城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保障覆蓋率達95.5%。到2011年底，全市企業(yè)退休人員人均養(yǎng)老金水平達1958元/月，城鄉(xiāng)居保人均養(yǎng)老待遇水平達300元/月，被征地居民養(yǎng)老基本生活保障待遇達785元/月。

2、覆蓋城鄉(xiāng)居民的醫(yī)療保障體系基本形成。建立了基本醫(yī)療保險、醫(yī)療補助、補充醫(yī)療保險、醫(yī)療照顧、醫(yī)療救助等多層次的醫(yī)療保障制度，全市已形成職工基本醫(yī)療保險制度和城鄉(xiāng)居民合作醫(yī)療保險制度兩大體系，2011年6月底，全市已有353.47萬人參加了多層次的醫(yī)療保險，其中職工基本醫(yī)療保險參保155.99萬人;城鄉(xiāng)居民合作醫(yī)療保險參保197.48萬人，醫(yī)療保險參保覆蓋率達95%。同時，醫(yī)療保障水平進一步提高，基本醫(yī)療保險政策范圍內(nèi)住院醫(yī)療費用報銷比例分別達到84.5%和65%;城鄉(xiāng)居民合作醫(yī)療保險籌資標準達到500元/人.年。全市工傷保險參保總?cè)藬?shù)達也到137.36萬人，生育保險參保達到111.49萬人。

3、失業(yè)保險管理體制改革取得成效。實施城鄉(xiāng)一體的失業(yè)保險制度，實行參保人員同一比例繳費、同一標準享受、同一制度管理，基本形成了失業(yè)保險促進就業(yè)的基本框架。目前，全市失業(yè)保險繳費人數(shù)已突破90.8萬人。同時，在全市建立領(lǐng)取失業(yè)保險金人員參加基本醫(yī)療保險辦法，實現(xiàn)了失業(yè)人員的醫(yī)療保障的可銜接。

(三)基層管理服務(wù)體制改革取得成效，就業(yè)和社會保障公共服務(wù)能力得到較大提升

1、基層就業(yè)和社會保障工作體系基本形成。2008年12月成立了嘉興市社會保障事務(wù)局，同時加強基層就業(yè)和社會保障服務(wù)機構(gòu)建設(shè)，實現(xiàn)了鎮(zhèn)(街道)社會保障所(勞動保障所)的全覆蓋，并向村(社區(qū))延伸，全市已建立社會保障工作平臺1177個，專兼職工作人員達1674人。公共就業(yè)信息服務(wù)水平也進一步提高，建成社會保障市民卡信息系統(tǒng)，目前全市完成制發(fā)卡120萬張。開發(fā)建設(shè)全市職工基本醫(yī)療保險異地就醫(yī)聯(lián)網(wǎng)結(jié)算平臺，并與省平臺實現(xiàn)了對接，實現(xiàn)了參保人員異地就醫(yī)醫(yī)保“一卡通”。

2、社會保險基金監(jiān)督管理不斷加強。通過日常監(jiān)督和專項治理，進一步完善了基金監(jiān)管制度，監(jiān)管能力和水平不斷提高，確保了基金安全。至2011年底，全市職工基本養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險和生育保險基金結(jié)余分別為146.53億元、35億元、12.6億元、2.7億元和2.41億元，比2007年底分別增加74.86億元、19.75億元、7.8億元、1.37億元和1.18億元，基金支付能力不斷增強。

二、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)和社會保障制度改革面臨的形勢和困難問題

(一)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)面臨新挑戰(zhàn)。一是經(jīng)濟增長對就業(yè)規(guī)模制約增大。一方面，隨著我市經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型升級，經(jīng)濟增長對就業(yè)的拉動將逐步減少，據(jù)預(yù)測，“十二五”時期GDp每增長1%，拉動就業(yè)約0.7萬人，比“十一五”減少約0.1萬人。另一方面，城鄉(xiāng)勞動者就業(yè)再就業(yè)任務(wù)艱巨。全市每年新增的大中專畢業(yè)生、農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力等需就業(yè)的群體達9萬人。二是就業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾將長期存在。存在著“招工難”與“求職難”并存局面。存在這種人力資源供求的“兩難”現(xiàn)象。三是就業(yè)素質(zhì)性矛盾日益突出。一方面，企業(yè)轉(zhuǎn)型升級對勞動者技能素質(zhì)要求不斷提高。另一方面，求職者整體素質(zhì)還難以適應(yīng)企業(yè)對技能人才的需求，素質(zhì)就業(yè)面臨較大困難。據(jù)全市15個試點鎮(zhèn)監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，需轉(zhuǎn)移安置就業(yè)5335人，這些人員年齡大多在45歲以上，沒有技能等級。四是就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策體系有待完善，政策扶持力度還需進一步加大。

(二)社會保障制度建設(shè)面臨新形勢。一是社會保障制度有待進一步完善。盡管我市已經(jīng)實現(xiàn)社會保障制度的全覆蓋，但各類社會保障制度之間的系統(tǒng)性、整體性仍不強，市域社會保障統(tǒng)籌力度不夠。二是社會保障覆蓋面有待進一步擴大。這幾年，我市新居民務(wù)工人員參保積極性依舊不高，只有35%左右。自謀職業(yè)和靈活就業(yè)人員的參保工作力度還需加大。同時，依法擴覆征繳，使勞動密集型企業(yè)感到壓力增大，參保擴覆難度較大。三是社會保障水平有待進一步提高。盡管連續(xù)八年調(diào)整提高了企業(yè)退休人員養(yǎng)老金標準，但相比事業(yè)機關(guān)單位養(yǎng)老待遇差距較大，而且城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險待遇平均水平還低于城鄉(xiāng)低保的水平。參保人員的看病貴的問題仍未根本緩解，醫(yī)療費用增長控制機制有待完善。

(三)就業(yè)和社會保障公共服務(wù)體系建設(shè)面臨新要求。一是基層工作平臺需要進一步完善。基層就業(yè)和社會保障工作平臺建設(shè)還不能完全適應(yīng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的發(fā)展需要。二是就業(yè)和社會保障信息化相對滯后。應(yīng)用系統(tǒng)建設(shè)尚未覆蓋所有業(yè)務(wù)，信息資源數(shù)據(jù)庫尚未實現(xiàn)市域統(tǒng)一，信息“孤島”現(xiàn)象仍然存在，社保經(jīng)辦服務(wù)未延伸到村(社區(qū))。三是社保基金支付存在風險。在五大保險中，養(yǎng)老保險涉及的人員最多，且支付期最長，待遇保障支付剛性最強。到今年6月底，市本級養(yǎng)老保險基金支付能力只有20個月。同時，隨著醫(yī)療、工傷、生育保險制度改革的深化，基金支付壓力也在逐年增大，基金積余率逐年下降。

三、深化統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)和社會保障制度改革的對策建議

按照市委、市政府關(guān)于深化統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革的總體要求，圍繞“兩富”目標和“三城一市”建設(shè)，實現(xiàn)社會就業(yè)更加充分、社會保障體系更加完善、公共服務(wù)體系更加健全，形成與經(jīng)濟社會發(fā)展和人民群眾基本需求相適應(yīng)的就業(yè)和社會保障政策體系、管理體制和運行機制。

(一)主要措施

1、深化統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)制度改革，建立健全城鄉(xiāng)一體就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策體系和服務(wù)體系。

一是建立健全統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的就業(yè)政策體系。對現(xiàn)有的就業(yè)政策進行梳理，制定完善促進就業(yè)創(chuàng)業(yè)的扶持政策，并抓住國家擴大失業(yè)保險基金支出使用范圍試點政策的機遇，進一步提高政策的扶持力度和待遇標準。統(tǒng)一城鄉(xiāng)就業(yè)和失業(yè)登記制度，規(guī)范就業(yè)和失業(yè)登記行為，勞動者在市域范圍內(nèi)享受平等的就業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持政策。

二是建立健全統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的就業(yè)服務(wù)體系和創(chuàng)業(yè)扶持體系。以充分就業(yè)村(社區(qū))創(chuàng)建為抓手，進一步夯實基層公共就業(yè)服務(wù)基礎(chǔ)，形成創(chuàng)建長效機制。完善城鄉(xiāng)人力資源數(shù)據(jù)庫，實行動態(tài)管理，做到人員基本情況清、培訓(xùn)志愿清、就業(yè)狀況清、社會保障情況清。落實基層公共就業(yè)服務(wù)措施，促進農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移和就業(yè)創(chuàng)業(yè)增收。深入 “五大創(chuàng)業(yè)行動計劃”，健全完善 “五大創(chuàng)業(yè)保障體系”，形成 “三位一體”的創(chuàng)建工作長效機制，促進以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)，鞏固省級創(chuàng)業(yè)型城市創(chuàng)建成果，爭創(chuàng)國家級創(chuàng)業(yè)型城市。

三是建立健全統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的職業(yè)培訓(xùn)體系。加強職業(yè)培訓(xùn)體系建設(shè)，做好對職業(yè)培訓(xùn)機構(gòu)的指導(dǎo)，到2015年爭取建設(shè)2所技師學(xué)院，基本建成覆蓋全市高技能人才公共實訓(xùn)基地網(wǎng)絡(luò)體系。大力開展職業(yè)技能培訓(xùn)，重點加強農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)培訓(xùn)，力爭使有勞動能力和培訓(xùn)愿望的農(nóng)村勞動力都能得到一次免費的職業(yè)培訓(xùn)。繼續(xù)深入開展SIYB(創(chuàng)辦和改善你的企業(yè))創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，每年組織創(chuàng)業(yè)骨干培訓(xùn)1500人以上。

四是建立健全統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的就業(yè)促進體系。繼續(xù)實施援企穩(wěn)崗政策，落實崗位補貼、社保補貼、培訓(xùn)補貼等措施，鼓勵企業(yè)吸納就業(yè)。加強對就業(yè)困難群體的就業(yè)援助，重點加強城鄉(xiāng)零就業(yè)家庭和低保家庭的就業(yè)保障工作，確保有就業(yè)需求和就業(yè)能力的就業(yè)困難人員實現(xiàn)就業(yè)。加強農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)工作，鼓勵農(nóng)村勞動力就地就近就業(yè)，大力發(fā)展農(nóng)村勞務(wù)合作社，促進農(nóng)村勞動力靈活就業(yè)和就業(yè)增收。

五是建立健全統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的就業(yè)信息與保障體系。加強鄉(xiāng)人力資源市場體系建設(shè)，建成全市統(tǒng)一的網(wǎng)上人力資源市場。廣泛開展各類公共就業(yè)服務(wù)活動，發(fā)揮市場在人力資源配置中的基礎(chǔ)性作用。鼓勵發(fā)展職業(yè)中介機構(gòu)、職業(yè)介紹經(jīng)紀人，探索職業(yè)介紹項目化運作模式，提高職業(yè)介紹市場化程度。加強就業(yè)和社會保障法律法規(guī)落實情況的執(zhí)法檢查，完善勞動保障監(jiān)察網(wǎng)格化網(wǎng)絡(luò)化管理體系，全面開展企業(yè)關(guān)愛員工、員工熱愛企業(yè)的“雙愛”活動，積極構(gòu)建和諧勞動關(guān)系城市。

2、深化統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障制度改革，加快建立惠及全民更高水平的社會保障體系。

一是統(tǒng)籌推進社會保障制度建設(shè)。結(jié)合貫徹省關(guān)于社保領(lǐng)域歷史遺留問題三個政策性文件落實情況，研究制定被征地居民養(yǎng)老基本生活保障制度與職工基本養(yǎng)老保險制度銜接等配套政策措施，實現(xiàn)各類制度之間的相互銜接。推進城鄉(xiāng)居民合作醫(yī)療保險與職工基本醫(yī)療保險制度的銜接，整合完善職工基本醫(yī)療保險政策。探索建立自謀職業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)和靈活就業(yè)人員的失業(yè)保險辦法，強化工傷保險預(yù)防工傷、探索建立適應(yīng)就業(yè)形式多樣化的生育保險模式。

二是加快實現(xiàn)全民社保目標。繼續(xù)擴大各項社會保障制度的覆蓋范圍，重點推進非公經(jīng)濟組織、靈活就業(yè)人員和新居民務(wù)工人員的參保擴面工作，繼續(xù)鼓勵農(nóng)村居民以土地承包經(jīng)營權(quán)置換增加社會保障，完善困難群體參加社會保障補貼辦法，力爭在制度、單位全覆蓋的基礎(chǔ)上實現(xiàn)人群的全覆蓋。完善社會保險“五費合征”措施，形成促進參保擴面的倒避機制。

三是不斷提高社會保障水平。建立健全社會保障待遇正常調(diào)整機制，統(tǒng)籌提高各項社會保障待遇水平。探索建立城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金增長與經(jīng)濟增長掛鉤機制。實施醫(yī)療保險費支付方式改革，穩(wěn)步提高住院和門診大病報銷比例，減輕參保人員醫(yī)療費用負擔。完善失業(yè)保險金隨最低工資標準調(diào)整和物價上漲掛鉤的聯(lián)動機制，探索建立失業(yè)人員價格臨時補貼制度。擴大工傷保險基金的支出項目，逐步提高補助標準。

四是提升社會化管理服務(wù)水平。積極引導(dǎo)企事業(yè)單位建立企業(yè)年金、職業(yè)年金和補充醫(yī)療保險，鼓勵發(fā)展個人儲蓄性養(yǎng)老保險和醫(yī)療商業(yè)保險，形成多層次的社會保障體系。加強企業(yè)退休人員社會化管理，積極推進養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，拓展醫(yī)療保險、工傷保險和生育保險的社會化管理服務(wù)。

3、深化管理服務(wù)體制改革，建立覆蓋城鄉(xiāng)的就業(yè)和社會保障公共服務(wù)體系。

一是推進基層就業(yè)和社會保障工作網(wǎng)格化建設(shè)。整合基層公共服務(wù)資源，積極創(chuàng)造條件，在小城鎮(zhèn)綜改試點鎮(zhèn)設(shè)立基層人力資源和社會保障分局，進一步強化民生保障職能。同時，探索實施基層就業(yè)和社會保障網(wǎng)格化管理。圍繞實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，以村(社區(qū))為單位，以服務(wù)常住人口3000人為一個網(wǎng)格，將人才開發(fā)、勞動就業(yè)、社會保障、職業(yè)培訓(xùn)、勞動監(jiān)察、調(diào)解仲裁，以及社會救助、社會福利等職能整合在一起，推進基層就業(yè)和社會保障管理服務(wù)一體化，二是推進基層就業(yè)和社會保障工作專業(yè)化建設(shè)。配足配強基層就業(yè)和社會保障工作力量。探索建立基層工作人員培養(yǎng)、使用機制，暢通人才成廠成長通道，鼓勵大學(xué)生到基層從事就業(yè)和社會保障工作。建立基層工作人員特定公益性崗位補貼辦法，逐步提高工資待遇和保障水平，穩(wěn)定人員隊伍。

三是推進基層就業(yè)和社會保障工作信息化建設(shè)。加快推進市域公共事務(wù)信息系統(tǒng)建設(shè)，基本完成“金保工程”建設(shè)，實現(xiàn)應(yīng)用系統(tǒng)的業(yè)務(wù)全覆蓋，建成網(wǎng)上辦事大廳，實現(xiàn)市域信息數(shù)據(jù)的集中統(tǒng)一以及市域信息網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)互通和信息共享。普及推廣社會保障市民卡，基本完成市民卡的發(fā)放任務(wù)。加快市民卡在就業(yè)和社會保障領(lǐng)域的應(yīng)用，實現(xiàn)一卡通用。

第五篇：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展

申論熱點：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展

【背景鏈接】

2010年中央一號文件指出，當前，農(nóng)業(yè)農(nóng)村進入歷史上最好的發(fā)展時期之一，但是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡仍是我國現(xiàn)代化建設(shè)面臨的突出問題。衡量城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的成效，關(guān)鍵要看農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)是否不斷加強，國民收入分配是否真正向農(nóng)村傾斜，公共事業(yè)發(fā)展的重點是否切實向農(nóng)村傾斜，改善民生的舉措是否更多惠及農(nóng)民。歸根結(jié)底，要看立足點是否真正放在加強“三農(nóng)”上。決不能以犧牲農(nóng)業(yè)農(nóng)村為代價推進工業(yè)化城鎮(zhèn)化，決不能借統(tǒng)籌城鄉(xiāng)之名削弱農(nóng)業(yè)農(nóng)村、損害農(nóng)民利益。

【標準表述】

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，夯實農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)，要立足當前，著眼長遠，明確方向，突出重點，在關(guān)鍵環(huán)節(jié)上花氣力、下功夫。

繼續(xù)加大對農(nóng)業(yè)農(nóng)村的投入力度。總量持續(xù)增加，比例穩(wěn)步提高。穩(wěn)定發(fā)展糧食生產(chǎn)的政策信號不能變、支持不能減。完善農(nóng)業(yè)補貼制度，調(diào)動農(nóng)民務(wù)農(nóng)種糧和地方重農(nóng)抓糧的積極性。加強和改進農(nóng)產(chǎn)品市場調(diào)控，保持價格合理水平。

不斷增強農(nóng)業(yè)發(fā)展支撐能力。抓好農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施和高標準農(nóng)田建設(shè)，提高農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新和推廣能力，健全農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系，提升農(nóng)業(yè)機械裝備水平，健全農(nóng)產(chǎn)品市場體系，促進農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力再上新臺階。

加快改善農(nóng)村民生。將政府的公共資源更多地投向農(nóng)村，引導(dǎo)資金、技術(shù)、人才、管理等要素向農(nóng)村聚集，千方百計促進農(nóng)民多渠道就業(yè)，加快解決農(nóng)村發(fā)展最急需、農(nóng)民要求最迫切的飲水、用電、教育、醫(yī)療等問題，提高農(nóng)村社會保障水平，加大扶貧開發(fā)力度。促進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。

堅定不移深化農(nóng)村改革。更加注重城鄉(xiāng)聯(lián)動、協(xié)調(diào)推進，更加注重制度建設(shè)。穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，有序推進農(nóng)村土地管理制度改革，加快農(nóng)村金融改革步伐，繼續(xù)深化農(nóng)村綜合改革。當前和今后一個時期，要把積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化，促進農(nóng)民工融入城鎮(zhèn)、有序轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民，作為城鄉(xiāng)改革聯(lián)動的突破口。