第一篇：試論城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中的土地制度改革

試論城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中的土地制度改革

鄧濤

【專題名稱】體制改革

【專 題 號(hào)】MF1

【復(fù)印期號(hào)】2009年04期

【原文出處】《中國(guó)發(fā)展》(京)2008年4期第90～94頁(yè)

【作者簡(jiǎn)介】鄧濤，研究員，博士后，重慶社會(huì)科學(xué)院財(cái)政金融研究所所長(zhǎng)、重慶社科院決策咨詢研究中心主任。（重慶 400020）

【內(nèi)容提要】 該文以科學(xué)發(fā)展為指導(dǎo)，結(jié)合十七屆三中全會(huì)精神，分析了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中土地制度缺陷引發(fā)的矛盾和問(wèn)題，提出了重慶市作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，在土地制度改革中的思路和相應(yīng)的配套政策支持。

【關(guān) 鍵 詞】城鄉(xiāng)統(tǒng)籌/土地制度/改革

為了更好地貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，加快推進(jìn)西部大開(kāi)發(fā)的順利實(shí)施，切實(shí)解決好“三農(nóng)”問(wèn)題，縮小城鄉(xiāng)差距，國(guó)家批準(zhǔn)重慶市設(shè)立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)。重慶市將充分發(fā)揮土地在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中的作用，加快農(nóng)村土地制度改革，強(qiáng)化農(nóng)村土地所有權(quán)獲得資產(chǎn)性收入的權(quán)利，向?qū)崿F(xiàn)城鄉(xiāng)土地制度的公平合理改革目標(biāo)邁進(jìn)。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中土地制度缺陷引發(fā)的主要矛盾和問(wèn)題

隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的不斷推進(jìn)，土地制度的缺陷，如農(nóng)村土地難以合理流轉(zhuǎn)和有效配置、農(nóng)村土地難以市場(chǎng)化、農(nóng)民征地補(bǔ)償嚴(yán)重不足等問(wèn)題日益暴露出來(lái)。

1.1 土地所有權(quán)主體二元化導(dǎo)致的收益差異化

依照《憲法》和《土地管理法》的規(guī)定，我國(guó)土地實(shí)行社會(huì)主義公有制，包括全民所有制和農(nóng)民集體所有制兩種形式，土地所有權(quán)也相應(yīng)有國(guó)家土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)兩種類型。兩種不同的所有權(quán)主體，卻導(dǎo)致了收益的巨大差異。如，對(duì)于集體建設(shè)用地，只能用于本集體組織內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、宅基地和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，不能私自改變建設(shè)用地的用途，不得出租、轉(zhuǎn)讓，抵押建設(shè)用地。在《物權(quán)法》中，對(duì)城市建設(shè)用地和農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)人，也享有不同的權(quán)利，即：農(nóng)民對(duì)宅基地只有占有和使用的權(quán)利，沒(méi)有收益的權(quán)利，更不能轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈(zèng)與或者抵押。

造成這種收益差別的原因主要是城鄉(xiāng)二元土地制度。城市建設(shè)需要使用集體土地，必須先由國(guó)家征用轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地，城市建設(shè)用地的使用權(quán)人也依法享有對(duì)土地的占有、使用和收益的權(quán)利。而城市居民不能購(gòu)買、租住農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)民建設(shè)的住宅，使得農(nóng)民出租、出售住房無(wú)法獲得房租等經(jīng)營(yíng)性收入和因房屋增值所帶來(lái)的投資性收入，限制了農(nóng)村憑借土地所有權(quán)獲得資產(chǎn)性收入的權(quán)利。盡管如此，為了獲取土地的財(cái)產(chǎn)性收益，農(nóng)村的“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題仍然屢禁不止。

1.2 土地承包權(quán)保護(hù)不到位導(dǎo)致的社會(huì)沖突

盡管我國(guó)的《農(nóng)村土地承包法》早已頒布，但在農(nóng)村，農(nóng)民土地承包權(quán)被剝奪，地方政府在執(zhí)行《農(nóng)村土地承包法》時(shí)越界的現(xiàn)象仍較嚴(yán)重。如一些地方政府違背農(nóng)民意愿，擅自將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，“以租代征”將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用地，非法批準(zhǔn)建設(shè)用地行為呈現(xiàn)蔓延上升之勢(shì)，違規(guī)違法用地并沒(méi)有得到有效遏制。

違規(guī)違法用地危及社會(huì)和諧穩(wěn)定，首先是危害農(nóng)民利益。土地是農(nóng)民重要的生產(chǎn)生活資料，而且具有社會(huì)保障功能。農(nóng)民持有土地，或者土地被依法征用，可以保證農(nóng)民現(xiàn)有生活

水平不降低、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障。但違規(guī)違法用地規(guī)避補(bǔ)償安置，農(nóng)民面臨風(fēng)險(xiǎn)非常大。農(nóng)民一旦拿不到土地租金，得不到應(yīng)有補(bǔ)償，被占用農(nóng)地又無(wú)法復(fù)耕，就可能陷入“種田無(wú)地、就業(yè)無(wú)崗、社保無(wú)份”困境。因此農(nóng)民目前迫切希望穩(wěn)定土地承包權(quán)。如果農(nóng)民的承包權(quán)得不到保護(hù)，農(nóng)民的經(jīng)營(yíng)性收入不能保證，財(cái)產(chǎn)收入又為零，必將進(jìn)一步拉大城鄉(xiāng)差距，給社會(huì)帶來(lái)不穩(wěn)定因素。

1.3 城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)交易缺失導(dǎo)致的配置效率低下

我國(guó)規(guī)定任何單位和個(gè)人使用建設(shè)用地必須使用國(guó)有土地，而國(guó)有土地的一級(jí)、二級(jí)市場(chǎng)由各級(jí)政府壟斷，在地方利益和土地財(cái)政的推動(dòng)下，城市土地資源供應(yīng)日趨緊張。一是城市用地規(guī)模失控，隨著城市化的加速和開(kāi)發(fā)區(qū)熱的興起，忽視了城市建設(shè)控制規(guī)劃，追求過(guò)高的人口與用地規(guī)模，致使城市用地規(guī)模失控；二是城市用地結(jié)構(gòu)及布局不合理，致使城市各類建設(shè)用地比例失調(diào)及其區(qū)位不合理；三是城市用地集約度偏低，造成土地浪費(fèi)、土地利用產(chǎn)出效益低，對(duì)城市生態(tài)環(huán)境也帶來(lái)破壞；四是城市土地管理機(jī)制不完善，造成城市土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重。

相對(duì)于國(guó)有建設(shè)用地供應(yīng)的計(jì)劃性和競(jìng)爭(zhēng)的激烈性，農(nóng)村集體建設(shè)用地則顯得無(wú)市無(wú)價(jià)。由于農(nóng)村建設(shè)用地的集體所有產(chǎn)權(quán)不明晰，又沒(méi)有農(nóng)村土地交易市場(chǎng)，因此，農(nóng)村集體建設(shè)用地并未得到充分有效的利用。我國(guó)規(guī)定集體建設(shè)用地只能用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、宅基地和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，除宅基地外，其它兩類建設(shè)在廣大農(nóng)村還十分有限。由于城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)交易缺失，一方面是國(guó)有土地的價(jià)值不斷上漲，另一方面是集體土地未充分利用，造成建設(shè)用地的配置不均，農(nóng)村建設(shè)用地閑置嚴(yán)重。

1.4 土地所有權(quán)缺失導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)緩慢

由于農(nóng)村土地所有權(quán)的缺失，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)緩慢。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，受到很多限制，如農(nóng)民的土地不能抵押，耕地不能隨便轉(zhuǎn)成建設(shè)用地，非農(nóng)建設(shè)用地要轉(zhuǎn)到集體之外的其他人去承包這個(gè)地，或者把這個(gè)建設(shè)用地的使用權(quán)轉(zhuǎn)到農(nóng)民的集體之外，都要受到法律限制。農(nóng)民對(duì)于土地的使用權(quán)和支配權(quán)的問(wèn)題也沒(méi)有得到根本解決。

土地流轉(zhuǎn)在重慶發(fā)展較快，出現(xiàn)了轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓、互換和入股等5種基本形式，在這5種形式中，轉(zhuǎn)包形式比例最高，超過(guò)土地流轉(zhuǎn)總量的1/2，其次是出租和轉(zhuǎn)讓，分別占20.31%和17.18%。盡管如此，重慶在土地流轉(zhuǎn)方面仍然存在如下問(wèn)題：一是土地流轉(zhuǎn)發(fā)展不平衡。主城區(qū)流轉(zhuǎn)的比例大大高于渝東南和渝東北地區(qū)。二是缺乏對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的有效管理和引導(dǎo)，農(nóng)戶自發(fā)的土地流轉(zhuǎn)還占相當(dāng)?shù)谋壤Ｈ峭恋亓鬓D(zhuǎn)市場(chǎng)機(jī)制不完善。目前，全市尚未形成統(tǒng)一規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)體系。四是土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償較低，保障制度不完善，農(nóng)民承包地出租的租金普遍較低，對(duì)農(nóng)民權(quán)益的維護(hù)有待加強(qiáng)。

1.5 失地農(nóng)民保障滯后導(dǎo)致的貧民化

隨著我國(guó)城市不斷擴(kuò)張，失地農(nóng)民規(guī)模日益擴(kuò)大。據(jù)國(guó)土資源部統(tǒng)計(jì)，從1987年到2001年全國(guó)非農(nóng)建設(shè)占用3300多萬(wàn)畝耕地，近七成是政府用行政手段方式征占土地。目前全國(guó)失地農(nóng)民總數(shù)在4000萬(wàn)人左右，每年還要遞增200萬(wàn)人。按照《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要》，2000年至2030年的30年間我國(guó)占用耕地將超過(guò)5450萬(wàn)畝，屆時(shí)失地農(nóng)民將超過(guò)1億人，而將近一半以上的農(nóng)民將既失地又失業(yè)。由于集體土地在征地補(bǔ)償制度上的缺陷，造成對(duì)農(nóng)民的安置條件不合理，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低。相對(duì)而言，國(guó)有建設(shè)用地征用拆遷補(bǔ)償機(jī)制則合理得多。

我國(guó)規(guī)定，在征地方案被批準(zhǔn)之前，征地目的、位置、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置措施都應(yīng)當(dāng)告知被征地農(nóng)民，應(yīng)得到農(nóng)村集體和農(nóng)戶的確認(rèn)，但在實(shí)行中大多走樣變味。從土地收益分配看，國(guó)家支付給失地的集體和農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與土地轉(zhuǎn)為城市用地后的可獲價(jià)值相差過(guò)大，確保維持被征地農(nóng)民的生活水準(zhǔn)相對(duì)不變的目標(biāo)難以達(dá)到；從補(bǔ)償在集體和農(nóng)民之間的分配來(lái)看，補(bǔ)償資金的相當(dāng)部分又給了集體，實(shí)際的土地補(bǔ)償很難集中于農(nóng)民手上；同時(shí)，征地補(bǔ)

償?shù)乃脚c土地的最終使用用途相分離，難以體現(xiàn)對(duì)土地?fù)碛姓叩墓綄?duì)待。因此，失地農(nóng)民貧民化的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。

1.6 建設(shè)用地規(guī)模過(guò)大導(dǎo)致耕地紅線難保

從中長(zhǎng)期糧食安全角度考慮，我們必須守住18億畝耕地這條紅線，使糧食自給率穩(wěn)定在95%以上，這不僅關(guān)系當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，而且關(guān)系國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和民族生存根基。但是，目前保護(hù)耕地的形勢(shì)嚴(yán)峻。數(shù)據(jù)顯示：第一次全國(guó)土地調(diào)查顯示，截至1996年10月31日，我國(guó)耕地面積為19.5億畝；2006年10月31日，為18.27億畝，10年凈減少1.24億畝，平均每年凈減少1240萬(wàn)畝。2006年我國(guó)凈減少耕地460.2萬(wàn)畝。如果把18億畝耕地守到2020年，那未來(lái)的14年間我國(guó)允許的耕地凈減少量最多為2700萬(wàn)畝，平均每年不超過(guò)193萬(wàn)畝。這個(gè)數(shù)字不足前10年平均值的16%，僅為2006年的42%。可見(jiàn)，我國(guó)保護(hù)耕地的任務(wù)之艱巨。

相反，在耕地保有量急劇下降的同時(shí)，城鄉(xiāng)建設(shè)用地大量增加。目前我國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量為24萬(wàn)多平方公里，居世界第一，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于世界平均水平。我國(guó)耕地銳減的原因在于：城鄉(xiāng)建設(shè)用地的增加，是在犧牲耕地的基礎(chǔ)上完成的，同時(shí)，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的弊端，使農(nóng)戶對(duì)土地難以形成長(zhǎng)期穩(wěn)定的預(yù)期。因此，在城鄉(xiāng)建設(shè)用地上，必須轉(zhuǎn)變靠新增建設(shè)用地謀求發(fā)展的思路，由增量供應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)榇媪空{(diào)整。與此同時(shí)，還要積極開(kāi)發(fā)非耕地資源。努力實(shí)現(xiàn)布局上更趨合理、利用方式更加集約節(jié)約，逐漸實(shí)現(xiàn)總量不是增加，而是有所減少；不是再多占耕地而是逐漸還耕。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中土地制度改革的思路

通過(guò)對(duì)全國(guó)各地土地制度改革的探索試驗(yàn)的總結(jié)，結(jié)合重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革中的農(nóng)村土地制度改革實(shí)踐，明確重慶市在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中的土地制度改革思路。

2.1 指導(dǎo)思想

全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和“十分珍惜、合理利用土地，切實(shí)保護(hù)耕地”的基本國(guó)策，堅(jiān)持以人為本，在穩(wěn)定農(nóng)村土地家庭經(jīng)營(yíng)制度的基礎(chǔ)上，探索土地制度創(chuàng)新的有效方式，合理配置和管理土地資源，建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)，以土地流轉(zhuǎn)為手段，以制度創(chuàng)新為保障，以集約用地為目標(biāo)，加快土地利用結(jié)構(gòu)和空間布局調(diào)整，促進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)依法、合理、有序流轉(zhuǎn)，努力構(gòu)建農(nóng)村與城市建設(shè)用地“同地同價(jià)同收益”的框架，提高失地農(nóng)民的政策補(bǔ)償水平，探索出一條城鄉(xiāng)土地制度創(chuàng)新模式，為全國(guó)土地制度改革發(fā)揮示范和帶動(dòng)作用。

2.2 改革目標(biāo)

2.2.1 總體目標(biāo)

在國(guó)家土地制度總體框架下，以節(jié)約集約利用土地為原則，打破所有制管理，實(shí)行用途管制，擴(kuò)大農(nóng)村憑借土地所有權(quán)獲得資產(chǎn)性收入的權(quán)利，在全市建立起市域內(nèi)土地占補(bǔ)平衡、異地流轉(zhuǎn)，農(nóng)村經(jīng)營(yíng)承包地和宅基地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)村土地的規(guī)模化、集約化經(jīng)營(yíng)，健全農(nóng)民征地補(bǔ)償機(jī)制，確保被征地農(nóng)民得到公平合理的補(bǔ)償和安置。到2012年，建立起城鄉(xiāng)土地資源合理配置、保障農(nóng)民土地權(quán)益的制度性框架，到2020年，建立起城鄉(xiāng)土地資源統(tǒng)籌配置、城鄉(xiāng)土地資源要素合理流動(dòng)、符合科學(xué)發(fā)展、和諧發(fā)展、推動(dòng)城鄉(xiāng)土地制度公平合理的體制新模式。

2.2.2 具體目標(biāo)

(1)打破非農(nóng)建設(shè)用地必須征為國(guó)有的限制，保障農(nóng)村土地集體所有者的權(quán)益，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地與城市土地的“同地同價(jià)同收益”，提高農(nóng)村土地的資產(chǎn)性收入。

(2)探索農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)辦法，對(duì)已進(jìn)城又不愿退出土地承包權(quán)和宅基地權(quán)的農(nóng)民，探索在保留其土地權(quán)益的基礎(chǔ)上，搞活土地有效使用的流轉(zhuǎn)方式，避免土地資源的閑置。

(3)在保護(hù)和尊重農(nóng)民土地承包權(quán)和宅基地權(quán)益的基礎(chǔ)上，探索對(duì)農(nóng)民進(jìn)城后自愿退出的宅基地和承包地回購(gòu)、置換等政策，采取土地?fù)Q社保、提供免費(fèi)培訓(xùn)、廉租房或給予住房補(bǔ)貼、子女免費(fèi)義務(wù)教育、享受城鎮(zhèn)最低生活保障等多種政策措施，鼓勵(lì)農(nóng)民自愿退出承包地和宅基地。

(4)建立對(duì)進(jìn)城農(nóng)民自愿退出的承包地和宅基地統(tǒng)一規(guī)范管理的制度及整合和合理利用土地資源的有效機(jī)制，最大限度發(fā)揮土地效益。

(5)在嚴(yán)格控制建設(shè)用地總量和農(nóng)業(yè)耕地資源總量平衡的前提下，探索市域內(nèi)土地耕地占補(bǔ)的指標(biāo)異地調(diào)劑。

(6)按照規(guī)劃，對(duì)生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)農(nóng)民退出的土地，主要實(shí)行退耕還林，減輕生態(tài)環(huán)境壓力。

2.2.3 改革思路

(1)建立市域范圍內(nèi)的土地資源合理配置機(jī)制

在確保全市耕地總量動(dòng)態(tài)平衡和建設(shè)占用耕地占補(bǔ)平衡的前提下，按照“推進(jìn)一圈，強(qiáng)化兩翼，增加儲(chǔ)備，確保重點(diǎn)”的原則，建立起土地資源在全市范圍內(nèi)合理流動(dòng)的體制和機(jī)制，充分發(fā)揮土地的宏觀調(diào)控作用，優(yōu)化資源和要素空間布局，實(shí)現(xiàn)節(jié)約和集約用地，促進(jìn)重慶市“一圈兩翼”戰(zhàn)略實(shí)施，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。

(2)建立市域范圍內(nèi)土地占補(bǔ)平衡制度

在國(guó)家批準(zhǔn)的耕地和建設(shè)用地指標(biāo)總量控制下，實(shí)行建設(shè)用地指標(biāo)在區(qū)域間統(tǒng)籌使用，“十一五”期間優(yōu)先保障“一圈”和區(qū)域中心城市的用地需求，建設(shè)占用耕地在全市范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡。

(3)探索城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加和農(nóng)村建設(shè)用地減少掛鉤的協(xié)調(diào)機(jī)制

對(duì)于目前城市建設(shè)用地緊張和農(nóng)村建設(shè)用地閑置的現(xiàn)狀，合理確定城鎮(zhèn)建設(shè)用地和農(nóng)村建設(shè)用地掛鉤的協(xié)調(diào)機(jī)制，緩和建設(shè)用地緊張的矛盾。同時(shí)，鼓勵(lì)投資環(huán)境差、生態(tài)壓力重的區(qū)縣（特別是三峽庫(kù)區(qū)和渝東南地區(qū)），積極探索建設(shè)用地指標(biāo)流轉(zhuǎn)，進(jìn)行異地開(kāi)發(fā)建設(shè)。

(4)建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度，推進(jìn)農(nóng)村土地資本化

建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度，一是探索以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作價(jià)入股的方式，建立農(nóng)村土地合作社；二是探索農(nóng)村宅基地和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以作價(jià)入股的方式，與農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)進(jìn)行產(chǎn)權(quán)合作；三是探索建立農(nóng)民自愿退出的農(nóng)村承包地和宅基地的政府土地儲(chǔ)備制度，配套建立宅基地和承包地回購(gòu)制度；四是鼓勵(lì)有條件的農(nóng)民在自愿的前提下，自動(dòng)放棄農(nóng)村宅基地和承包，由農(nóng)民轉(zhuǎn)為城市居民。

(5)制定農(nóng)村宅基地使用權(quán)及其房屋產(chǎn)權(quán)置換城鎮(zhèn)社區(qū)廉租住房的辦法

探索合理處置農(nóng)民空置房的辦法，允許在務(wù)工地和城鎮(zhèn)已有居所的農(nóng)民依法合理處置和利用在原籍的房屋；積極開(kāi)展“以戶對(duì)接”活動(dòng)，鼓勵(lì)利用已轉(zhuǎn)移農(nóng)民自愿放棄的宅基地、空置房承接安置高山貧困移民、生態(tài)移民等政策性移民；放棄或置換的宅基地通過(guò)整理復(fù)耕后，其指標(biāo)應(yīng)在市、區(qū)（縣）兩極合理調(diào)配使用，以確保“一圈兩翼”戰(zhàn)略的實(shí)施。

(6)改革和完善征地補(bǔ)償制度

針對(duì)目前征地補(bǔ)償制度的缺失，一是改革征地補(bǔ)償辦法，大幅度提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，在對(duì)農(nóng)民個(gè)人補(bǔ)償中，把社會(huì)保障、就業(yè)培訓(xùn)及土地權(quán)益變現(xiàn)納入補(bǔ)償范圍，充分體現(xiàn)土地的保障功能、就業(yè)功能和財(cái)富功能。二是在征地出讓收益中，切塊建立社會(huì)保障基金，全市統(tǒng)籌用于解決征地農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn)、創(chuàng)業(yè)、安居、社會(huì)保障等問(wèn)題。

(7)建立和完善全市統(tǒng)一的土地儲(chǔ)備機(jī)制

針對(duì)目前土地儲(chǔ)備分散，儲(chǔ)備行為偏重企業(yè)微觀目標(biāo)、偏離政府宏觀目標(biāo)的實(shí)際，要規(guī)范全市眾多公司土地儲(chǔ)備行為，建立全市統(tǒng)一的土地儲(chǔ)備機(jī)制，切實(shí)保障公共事業(yè)發(fā)展及公益設(shè)施建設(shè)用地。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中土地制度改革的政策支撐

根據(jù)重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革在土地制度方面的改革試驗(yàn)，結(jié)合中共十七屆三中全會(huì)的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》（下稱《決定》），在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中的土地制度改革，必須有配套的政策支撐。

3.1 打破“所有制管理”，實(shí)行“用途管制”

我國(guó)目前土地所有權(quán)仍然是國(guó)有和集體所有兩種形式。以往對(duì)農(nóng)村土地存在“所有制歧視”，相對(duì)“所有制管理”，“用途管制”則是相對(duì)科學(xué)的辦法。“用途管制”是把一定區(qū)域內(nèi)的所有土地進(jìn)行規(guī)劃，然后按照規(guī)劃的用途實(shí)施管理。中央十七屆三中全會(huì)的《決定》提出：“搞好農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證工作。”在此基礎(chǔ)上，“科學(xué)規(guī)劃”土地用途，“嚴(yán)格執(zhí)行”，實(shí)行“用途管制”。有利于從嚴(yán)控制城市建設(shè)用地規(guī)模，有利于農(nóng)民分享土地增值收益，保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，消除“土地所有制歧視”，有利于逐步打破城鄉(xiāng)二元體制。

3.2 穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，延長(zhǎng)土地承包期

在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革上，穩(wěn)定土地承包責(zé)任制。從保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益出發(fā)，中央十七屆三中全會(huì)的《決定》賦予農(nóng)民穩(wěn)定而“長(zhǎng)久不變”的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，激勵(lì)農(nóng)民保護(hù)耕地，可以將土地的承包期和宅基地的土地使用權(quán)調(diào)整為70年，承包期屆滿可以按照國(guó)家的規(guī)定繼續(xù)承包。在不改變土地用途的前提下，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人或者宅基地使用權(quán)人，可依法對(duì)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和房屋所有權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓、入股、抵押，使農(nóng)村土地能夠成為土地資本。

3.3 實(shí)行“同地同價(jià)同收益”，確立集體建設(shè)用地收益權(quán)

在中共十七屆三中全會(huì)的《決定》中，把征地限定于公益性項(xiàng)目。而對(duì)非公益性項(xiàng)目用地，不再征地，允許農(nóng)民以集體土地“參與開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)”，但其使用權(quán)可依法進(jìn)入“城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”交易，確保農(nóng)村集體建設(shè)用地與國(guó)有土地“同權(quán)同價(jià)”，賦予農(nóng)村集體土地與國(guó)有土地同等的地位，保障農(nóng)民以土地參與工業(yè)化和城市化的權(quán)利。同時(shí)，農(nóng)村建設(shè)用地的使用權(quán)可以出讓，集體建設(shè)用地使用權(quán)人可以在合同約定的期限內(nèi)將建設(shè)用地使用權(quán)出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租和抵押，但農(nóng)民轉(zhuǎn)讓、出租和抵押自己的住宅后，不得再申請(qǐng)新的宅基地。

3.4 建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)，允許土地的合理流轉(zhuǎn)

就“農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地”而言，《決定》明確，凡是依法取得的“農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地”，“必須通過(guò)統(tǒng)一有形的土地市場(chǎng)、以公開(kāi)規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國(guó)有土地享有平等權(quán)益”，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易必須在規(guī)范化的制度框架下進(jìn)行。如，重慶將建立起我國(guó)第一個(gè)農(nóng)村土地交易所，目的就是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地等諸項(xiàng)農(nóng)村用地通過(guò)招拍掛方式，向城市建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)交易。在土地流轉(zhuǎn)中，要按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人可采取多種方式流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)和房屋所有權(quán)。流轉(zhuǎn)期限不得超過(guò)承包期的剩余期限，流轉(zhuǎn)后不得改變土地用途。集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)管理的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)和房屋所有權(quán)的流轉(zhuǎn)，要在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)提前公示。

3.5 尊重農(nóng)民的土地權(quán)利，提高失地農(nóng)民的政策補(bǔ)償水平

在中共十七屆三中全會(huì)的《決定》提出，“依法征收農(nóng)村集體土地，按照同地同價(jià)原則及時(shí)足額給農(nóng)村集體組織和農(nóng)民合理補(bǔ)償，解決好被征地農(nóng)民就業(yè)、住房、社會(huì)保障。”政府依然可行使征地權(quán)，但必須“及時(shí)足額”給予補(bǔ)償，即按照土地級(jí)差原理和市場(chǎng)增值原理，對(duì)于失地農(nóng)民進(jìn)行“市場(chǎng)化賠償”，而不是現(xiàn)行的按照農(nóng)地產(chǎn)值一定倍數(shù)的“產(chǎn)值補(bǔ)償”。同時(shí)，完善征地程序，保障農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和異議權(quán)，增加聽(tīng)證會(huì)制度。堅(jiān)持以土地?fù)Q社保，改革和完善現(xiàn)有的土地征用補(bǔ)償費(fèi)一次性貨幣發(fā)放的辦法，全面構(gòu)建失地農(nóng)民的社會(huì)保障體系，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民利益。

第二篇：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展與深化土地制度改革

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展與深化土地制度改革

--2011年中國(guó)土地學(xué)會(huì)學(xué)術(shù)年會(huì)重要觀點(diǎn)集粹 中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院許堅(jiān)

摘要：本文主要介紹了2011年中國(guó)土地學(xué)會(huì)學(xué)術(shù)年會(huì)的13個(gè)重要觀點(diǎn)，包括：利用第二次土地調(diào)查采用的遙感影像摸清村莊內(nèi)部用地結(jié)構(gòu)，農(nóng)村居民點(diǎn)不斷擴(kuò)張成為我國(guó)耕地面積減少的重要原因，注意研究土地利用規(guī)劃中的不確定性，土地利用規(guī)劃應(yīng)與交通規(guī)劃相協(xié)調(diào)，公平分配土地增值收益，土地股份合作制有利于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)公平與效率的統(tǒng)一，地票交易制度是一項(xiàng)公平和效率兼顧的制度，補(bǔ)償問(wèn)題是影響農(nóng)戶退出宅基地的重要因素，集體土地上建設(shè)公租房與小產(chǎn)權(quán)房是不同的概念，我國(guó)土地督察制度實(shí)際是三種權(quán)力監(jiān)督模式的結(jié)合，征地沖突風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估主體有待完善，“十一五”時(shí)期多重因素導(dǎo)致我國(guó)土地財(cái)政收入大幅增長(zhǎng)和加強(qiáng)農(nóng)戶耕地保護(hù)法律法規(guī)的宣傳。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌土地資源制度土地資產(chǎn)制度土地管理制度改革

2011年中國(guó)土地學(xué)會(huì)學(xué)術(shù)年會(huì)于11月18-20日在廣東佛山召開(kāi)，主題為“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展與深化土地制度改革”。國(guó)土資源部副部長(zhǎng)、學(xué)會(huì)理事長(zhǎng)王世元同志到會(huì)并發(fā)表重要講話。廣東省政府林木聲副省長(zhǎng)、中國(guó)科協(xié)學(xué)會(huì)學(xué)術(shù)部劉興平副部長(zhǎng)等到會(huì)并致辭。學(xué)會(huì)名譽(yù)理事長(zhǎng)鄒玉川及多位副理事長(zhǎng)到會(huì)。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部副部長(zhǎng)劉守英研究員、江蘇省農(nóng)工辦主任曲福田教授、美國(guó)規(guī)劃師協(xié)會(huì)首席執(zhí)行官保羅·法默先生和主席米奇·希爾沃先生、德國(guó)慕尼黑工業(yè)大學(xué)馬格爾教授等專家學(xué)者應(yīng)邀做大會(huì)主題報(bào)告。會(huì)議規(guī)模約200人，共收到論文230多篇，經(jīng)過(guò)專家嚴(yán)格篩選，有110篇入選年會(huì)論文集，19篇獲“2011年中國(guó)土地學(xué)會(huì)學(xué)術(shù)年會(huì)優(yōu)秀論文獎(jiǎng)”，26人在大會(huì)或分會(huì)場(chǎng)上交流。現(xiàn)將重要觀點(diǎn)集粹如下：

一、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展與深化土地資源制度改革

1、利用第二次土地調(diào)查采用的遙感影像摸清村莊內(nèi)部用地結(jié)構(gòu)

有專家認(rèn)為，村莊是人類社會(huì)發(fā)展到一定歷史階段的產(chǎn)物。村莊用地是農(nóng)村人口生產(chǎn)、生活等綜合功能的承載體，是農(nóng)村人地關(guān)系的最核心表現(xiàn)。盡管我國(guó)城鎮(zhèn)化水平有了很大提高，但由于我國(guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)業(yè)人口基數(shù)龐大，相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，村莊仍將是農(nóng)民聚居的主要形態(tài)，村莊用地仍然是城鄉(xiāng)建設(shè)用地的主要組成部分。而在目前的土地調(diào)查中，村莊用地是作為整體圖斑進(jìn)行統(tǒng)計(jì)的，沒(méi)有對(duì)村莊內(nèi)部用地結(jié)構(gòu)進(jìn)行劃分和調(diào)查，也就沒(méi)有深入揭示村莊內(nèi)部用地結(jié)構(gòu)及其特征，因此，目前有關(guān)村莊內(nèi)部用地的研究只是停留在籠統(tǒng)性的描繪上。有專家指出，第二次土地調(diào)查采用的0.5m中科高清遙感影像，是可以對(duì)村莊內(nèi)部宅基地、交通街巷用地、工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地、生活服務(wù)用地和農(nóng)林種植用地等，進(jìn)行目視解譯的。

2、農(nóng)村居民點(diǎn)不斷擴(kuò)張成為我國(guó)耕地面積減少的重要原因

有專家指出，1996年，我國(guó)農(nóng)村人口為85085×104人（包括進(jìn)城打工但戶籍仍在農(nóng)村的農(nóng)民工），農(nóng)村居民點(diǎn)面積為1636.48×104 h㎡，鄉(xiāng)村人均農(nóng)村居民點(diǎn)用地192.34㎡。到2008年，我國(guó)鄉(xiāng)村人口數(shù)量降為72135×104人，相對(duì)于1996年減少15.22%；而在此期間，農(nóng)村居民點(diǎn)面積卻增加到1653.44×104 h㎡，增幅為1.04%，人均農(nóng)村居民點(diǎn)面積增至229.22㎡，增幅達(dá)19.17%。農(nóng)村居民點(diǎn)不斷擴(kuò)張占用大量耕地，成為我國(guó)耕地面積減少的重要原因。

3、注意研究土地利用規(guī)劃中的不確定性

有專家認(rèn)為，人們對(duì)世界的過(guò)去、現(xiàn)在和未來(lái)既不是一無(wú)所知，也不是完全了解，僅擁有不完全的知識(shí)，由此衍生出普遍意義的不確定性，也產(chǎn)生了土地利用規(guī)劃的不確定性。土地利用規(guī)劃系統(tǒng)是一個(gè)信息不完全的灰色系統(tǒng)，沒(méi)有哪類土地利用規(guī)劃能完全消除不確定性。傳統(tǒng)規(guī)劃理念把規(guī)劃看成是確定的，設(shè)定規(guī)劃中各項(xiàng)預(yù)測(cè)參數(shù)在規(guī)劃期限內(nèi)是不變的，在此種理念指導(dǎo)下編制出的確定性規(guī)劃顯然與未來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之間會(huì)產(chǎn)生很大偏差。確定性規(guī)劃不僅不能正確引導(dǎo)未來(lái)土地利用和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，還會(huì)產(chǎn)生誤導(dǎo)作用。因此，我們應(yīng)該用不確定性規(guī)劃取代確定性規(guī)劃。為了克服不確定性在土地利用規(guī)劃中的負(fù)面影響，應(yīng)重視對(duì)不確定性的研究，最終依靠不確定性繁榮土地利用規(guī)劃。

4、土地利用規(guī)劃應(yīng)與交通規(guī)劃相協(xié)調(diào)

有專家認(rèn)為，交通活動(dòng)水平是土地利用水平和交通設(shè)施供應(yīng)狀況共同作用的結(jié)果，交通承載力歸根到底是土地承載力的一種屬性，而土地利用狀況通常是出行活動(dòng)的主要決定因素，因此，制定交通規(guī)劃不能脫離土地利用規(guī)劃。同時(shí)，交通運(yùn)輸系統(tǒng)是土地利用中最具先導(dǎo)性和剛性的部分,離開(kāi)了交通規(guī)劃中道路網(wǎng)絡(luò)和運(yùn)輸體系的合理配置，土地利用規(guī)劃中的各項(xiàng)內(nèi)容也將難以全部實(shí)現(xiàn)，因此，土地利用規(guī)劃也應(yīng)與交通規(guī)劃密切配合和協(xié)調(diào)。

二、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展與深化土地資產(chǎn)制度改革

1、公平分配土地增值收益

有專家認(rèn)為，征地制度改革的實(shí)質(zhì)是公平分配土地增值收益。傳統(tǒng)征地模式下，失地農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是以保障基本生活水平不降低為限，這就絕對(duì)地排斥了被征地農(nóng)民對(duì)土地增值收益的分享。這是不公平的，沒(méi)有讓被征地農(nóng)民切實(shí)享受到城市化、工業(yè)化的發(fā)展成果。當(dāng)然，也不能將所有土地增值收益歸于失地農(nóng)民，否則會(huì)造就一個(gè)單純的土地食利者階層。這顯然與我們的社會(huì)性質(zhì)和發(fā)展目的相違背。所以，新的征地制度的關(guān)鍵是合理確定一個(gè)土地增值收益的分配比例。當(dāng)然，失地農(nóng)民對(duì)土地增值收益的具體分享方式是可以多樣化的，不必一定要一次性的現(xiàn)金支付，年金或社會(huì)保障等方式的支付也是可行的。

2、土地股份合作制有利于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)公平與效率的統(tǒng)一

有專家認(rèn)為，土地股份合作制將農(nóng)民與土地分離開(kāi)來(lái)，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)換為具有交換價(jià)值的股權(quán)，這有利于實(shí)現(xiàn)公平與效率的統(tǒng)一。從效率上看，土地股份合作制有利于農(nóng)地資源的優(yōu)化配置和規(guī)模經(jīng)營(yíng)的發(fā)展。而我國(guó)的農(nóng)業(yè)，只有在規(guī)模經(jīng)營(yíng)條件下，才有可能最大限度地采用新技術(shù)、新設(shè)備和先進(jìn)的管理理念，從而提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和經(jīng)濟(jì)效益，最終實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變。從公平上看，通過(guò)股權(quán)設(shè)置和紅利分配，每一個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織成員可以平等地實(shí)現(xiàn)自己的土地權(quán)益；集體經(jīng)濟(jì)組織也可通過(guò)經(jīng)營(yíng)收益與分紅增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)實(shí)力，從而為每一個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織成員的生活、就業(yè)以及養(yǎng)老提供保障。

3、地票交易制度是一項(xiàng)公平和效率兼顧的制度

有專家認(rèn)為，目前國(guó)家平均分配建設(shè)用地指標(biāo)的方式，其直接后果是造成區(qū)域之間的苦樂(lè)不均。發(fā)達(dá)地區(qū)指標(biāo)不夠用，欠發(fā)達(dá)地區(qū)指標(biāo)用不完。這種行政化的資源配置方式，沒(méi)有按照比較優(yōu)勢(shì)的原則進(jìn)行資源配置，在一定程度上造成了土地資源配置在空間上的扭曲。以這種方式去實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，只是實(shí)現(xiàn)了表面上的公平，但以極大的效率損失為代價(jià)。而地票交易制度，可使政府獲得更多的建設(shè)用地指標(biāo)來(lái)建設(shè)和經(jīng)營(yíng)城市；地票產(chǎn)生地（包括農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織）可獲得自身發(fā)展所需的資金，以此分享發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)成果；地票落地區(qū)（包括農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織）可通過(guò)征地補(bǔ)償?shù)脑黾樱赡懿荒苓_(dá)到理想補(bǔ)償，但相比現(xiàn)行征地補(bǔ)償還是有所增加），間接獲得地票交易所帶來(lái)的收益。另通過(guò)地票交易制度，還可進(jìn)一步激發(fā)與之相關(guān)的其他一系列制度的改革，比如農(nóng)村宅基地制度改革、戶籍制度改革等。

4、補(bǔ)償問(wèn)題是影響農(nóng)戶退出宅基地的重要因素

有專家認(rèn)為，目前實(shí)行農(nóng)村宅基地退出制度的地區(qū)，退出的補(bǔ)償金大多低于征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)民普遍認(rèn)為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，因此在沒(méi)有特殊情況下即使閑置也不愿意退出宅基地。據(jù)典型調(diào)查，有71.5%的兼業(yè)戶和非農(nóng)戶對(duì)農(nóng)村宅基地退出與否持觀望態(tài)度，表示只有在補(bǔ)償方式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)合理時(shí)才有可能退出宅基地。另外，宅基地退出補(bǔ)償金該如何解決，是村集體出，還是地方財(cái)政解決，或是從土地出讓金收入中解決，也是一個(gè)問(wèn)題。另外，在城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤的試點(diǎn)工作中，由于農(nóng)村宅基地退出分散和零星，在面積和數(shù)量上達(dá)不到統(tǒng)一上報(bào)的要求，因此，不容易整體統(tǒng)一退出宅基地，也難以在新農(nóng)區(qū)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施前落實(shí)其具體位置及面積。

5、集體土地上建設(shè)公租房與小產(chǎn)權(quán)房是不同的概念

自北京首創(chuàng)在集體土地上建設(shè)公租房之后，上海、鄭州等地也開(kāi)始探索這一模式。有專家認(rèn)為，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展過(guò)程中，這一政策將起到四個(gè)方面的作用：拓寬城市租賃住房建設(shè)渠道，以多種方式解決城市外來(lái)人員及其他人員居住問(wèn)題，促進(jìn)農(nóng)民增收和優(yōu)化城鄉(xiāng)接合部環(huán)境，因此是一種有益的嘗試。專家認(rèn)為，在集體土地上建設(shè)的公租房符合土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，建設(shè)主體、用地性質(zhì)等也符合相關(guān)規(guī)定，并且依法辦理了審批手續(xù)，而小產(chǎn)權(quán)房是集體土地上違法建設(shè)的商品房，因此，二者之間是完全不同的概念。不能因?yàn)槟承┑貐^(qū)正在試點(diǎn)集體土地上建設(shè)公租房就認(rèn)為小產(chǎn)權(quán)房會(huì)“轉(zhuǎn)正”了。

三、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展與深化其他土地管理制度改革

1、我國(guó)土地督察制度實(shí)際是三種權(quán)力監(jiān)督模式的結(jié)合

有專家認(rèn)為，從制度設(shè)計(jì)上看，我國(guó)土地督察制度整體上采用的是“以權(quán)力制約權(quán)力”的權(quán)力監(jiān)督模式。由于監(jiān)督者與被監(jiān)督者都是權(quán)力的擁有者，就有可能出現(xiàn)“集體腐敗”、“官官相護(hù)”等現(xiàn)象，由于“以權(quán)力制約權(quán)力”存在“誰(shuí)來(lái)監(jiān)督監(jiān)督者”的先天缺陷，因此，要實(shí)現(xiàn)土地督察的目標(biāo)，還必須引進(jìn)其他權(quán)力監(jiān)督模式。有專家認(rèn)為，從土地督察制度實(shí)施五年的情況看，我國(guó)的土地督察已逐步建立起“發(fā)現(xiàn)-審核-糾正”的工作機(jī)制，以及“例行督察+專項(xiàng)督察+審核督察”的核心業(yè)務(wù)體系，不僅體現(xiàn)了“以權(quán)力制約權(quán)力”模式的運(yùn)用，同時(shí)由于群眾舉報(bào)和媒體披露等公共力量的參與，也體現(xiàn)了“以權(quán)利制約權(quán)力”和“以社會(huì)制約權(quán)力”的監(jiān)督模式，因此，我國(guó)土地督察制度實(shí)際是三種權(quán)力監(jiān)督模式的結(jié)合。

2、征地沖突風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估主體有待完善

有專家認(rèn)為，國(guó)土資源部門擔(dān)當(dāng)征地沖突風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估主體存在四個(gè)不足：（1）風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的前提是要對(duì)被征地區(qū)域情的準(zhǔn)確把握，要求評(píng)估者熟知區(qū)域內(nèi)待征地農(nóng)民家庭情況、信訪訴求、區(qū)域社會(huì)矛盾及重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題等，而這些都是國(guó)土部門難以掌握的；（2）國(guó)土資源部門作為征地項(xiàng)目的實(shí)施者，卻又要對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行沖突風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，既當(dāng)裁判員，又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員的雙重身份使得風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果的公正性難以得到社會(huì)的廣泛認(rèn)可；（3）國(guó)土資源部門很難調(diào)整征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，也很難否定已批準(zhǔn)的征地項(xiàng)目，因此，即便評(píng)估結(jié)果是項(xiàng)目具有沖突風(fēng)險(xiǎn)，仍很難及時(shí)有效予以化解；（4）當(dāng)前要求建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行的評(píng)估很多，如環(huán)境評(píng)估、拆遷評(píng)估、社會(huì)穩(wěn)定評(píng)估、征地風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等，這些評(píng)估之間存在很多相似性，由多個(gè)主體分別評(píng)估是人力物力的浪費(fèi)，而由一個(gè)統(tǒng)一組織進(jìn)行評(píng)估較為適宜。有專家認(rèn)為，地方政府作為征地沖突風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估主體也存在兩個(gè)問(wèn)題：一是風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估會(huì)延長(zhǎng)征地周期，會(huì)增加地方政府征地難度，因此，地方政府目前還普遍缺乏主動(dòng)開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的動(dòng)力；二是地方政府同樣存在雙重身份的困境，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的公正性依然難以得到社會(huì)的廣泛認(rèn)可。因此，理想的征地沖突風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估主體還有待完善。

3、“十一五”時(shí)期多重因素導(dǎo)致我國(guó)土地財(cái)政收入大幅增長(zhǎng)

資料顯示，“十一五”時(shí)期我國(guó)土地財(cái)政收入大幅增長(zhǎng)，從2005年的5505億元猛增到2010年的29109.94億元，增長(zhǎng)了4倍多。有專家認(rèn)為，這是五大因素影響的結(jié)果：一是土地出讓面積的大幅增加。2010年的土地出讓面積是2006年的2倍；二是地價(jià)的大幅上漲。無(wú)論是綜合地價(jià)還是居住地價(jià)，“十一五”時(shí)期都是年年上漲的。2010年的綜合地價(jià)和居住地價(jià)分別是2006年的2.6倍和3.4倍；三是貨幣超發(fā)和新增貸款過(guò)多。如2010年廣義貨幣供應(yīng)量是2005年的2.38倍，新增貸款是2005年的2.43倍；四是“招拍掛”出讓比例大幅增加。如“十一五”時(shí)期頭兩年，“招拍掛”方式出讓土地?cái)?shù)量占當(dāng)年出讓總量的比例分別只有32.45%和42.32%，2008年以后升至80%以上，2010年更是達(dá)到了88.27%；五是10大重點(diǎn)城市土地出讓收入大增。全國(guó)排名前10位城市的土地出讓金2009年總計(jì)5673.02億元，2010年大幅增加到8752.41億元，占2010年全國(guó)土地出讓收入的30.07%，其中，北京、上海、大連三個(gè)城市的土地出讓金合計(jì)達(dá)4300億元，占當(dāng)年全國(guó)土地出讓收入的15%。

4、加強(qiáng)農(nóng)戶耕地保護(hù)法律法規(guī)的宣傳，將農(nóng)戶耕地保護(hù)意識(shí)轉(zhuǎn)化為耕地保護(hù)行動(dòng)

有關(guān)專家根據(jù)典型調(diào)查結(jié)果認(rèn)為，目前農(nóng)戶關(guān)于對(duì)“最嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策”的熟悉程度，不熟悉或不知道的占80.09%，非常熟悉的僅占1.12%；關(guān)于對(duì)“十七屆三中全會(huì)決定”的熟悉程度，不熟悉或不知道的也占到71.88%，非常熟悉的僅占6.03%；關(guān)于對(duì)“村莊基本農(nóng)田的認(rèn)知情況”的調(diào)查，竟有77.46%受訪者回答“不知道”；關(guān)于“耕地保護(hù)最主要的責(zé)任人”的回答，認(rèn)為耕地保護(hù)最主要的責(zé)任人是國(guó)務(wù)院（中央政府）的比重最高，為41.93%，認(rèn)為是農(nóng)戶個(gè)人的比重其次，為36.10%，認(rèn)為是地方各級(jí)政府為21.97%。這表明，在農(nóng)村有關(guān)土地法規(guī)和政策的普及宣傳還很滯后。為此，各級(jí)國(guó)土資源管理部門應(yīng)對(duì)農(nóng)戶加強(qiáng)有關(guān)耕地保護(hù)法律法規(guī)的日常宣傳。宣傳普及不應(yīng)流于形式，應(yīng)以將農(nóng)戶耕地保護(hù)意識(shí)轉(zhuǎn)化為耕地保護(hù)行動(dòng)為目標(biāo)，使農(nóng)民真正成為耕地保護(hù)的主體，參與到國(guó)家耕地保護(hù)的行動(dòng)中來(lái)。

注：本文刊載于《中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)》2012年第1期。

第三篇：成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地制度改革的調(diào)查與思考

成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地制度改革的調(diào)查與思考

08經(jīng)濟(jì)一班 劉維 20083238

國(guó)家與集體兩種不同的土地所有制在管理制度與模式上的差異？如何在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的大主題下得到協(xié)調(diào)與統(tǒng)一，從而促使城鄉(xiāng)土地資源、資產(chǎn)、資本有序流動(dòng)？在保障城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)與城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)一發(fā)展的同時(shí)、使農(nóng)民獲得相應(yīng)的土地收益？近日，我們通過(guò)對(duì)成都市錦江區(qū)的實(shí)地調(diào)查，對(duì)成都市集體土地流轉(zhuǎn)、產(chǎn)權(quán)制度改革，以及建立公開(kāi)的集體土地市場(chǎng)的探索性改革作了進(jìn)一步思考。

背景

2007年6月，成都市被國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)為全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)。隨后，成都先后獲得全國(guó)文明城市、中國(guó)最具經(jīng)濟(jì)活力城市等榮譽(yù)稱號(hào)。兩年來(lái)，這座西南重鎮(zhèn)的改革與實(shí)踐廣受公眾關(guān)注與期待。

2009年6月，國(guó)土資源部與四川省政府共同在成都舉辦了“成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地管理制度改革現(xiàn)場(chǎng)研討會(huì)”，使成都兩年來(lái)在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展改革試驗(yàn)中進(jìn)行的種種探索再度引起全國(guó)各界的關(guān)注。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展面臨的首要問(wèn)題是對(duì)現(xiàn)行的一些基礎(chǔ)性制度進(jìn)行改革。其中，土地管理制度的改革最為關(guān)鍵。國(guó)家與集體兩種不同的土地所有制在管理制度與模式上的差異，如何在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的大主題下得到協(xié)調(diào)與統(tǒng)一，從而促使城鄉(xiāng)土地資源、資產(chǎn)、資本有序流動(dòng)，在保障城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)與城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)一發(fā)展的同時(shí)、使農(nóng)民獲得相應(yīng)的土地收益？作為綜合改革試驗(yàn)區(qū)，成都的探索與經(jīng)驗(yàn)體現(xiàn)在哪里？

前日，年級(jí)選取了成都5個(gè)城區(qū)之一的錦江區(qū)，對(duì)其集體土地流轉(zhuǎn)、產(chǎn)權(quán)制度改革，以及建立公開(kāi)的集體土地市場(chǎng)的探索性改革作了一些調(diào)研和考察。所謂“窺一斑而見(jiàn)全豹”。透視錦江，讓身為大一學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)生的我們對(duì)成都城鄉(xiāng)結(jié)合部在統(tǒng)籌發(fā)展過(guò)程中進(jìn)行的土地管理制度改革與探索有了基本了解，并通過(guò)自己的了解形成了較全面的印象，并對(duì)此作了進(jìn)一步思考。

之一：在錦江看集體土地流轉(zhuǎn)

到過(guò)成都的人，幾乎沒(méi)有不知道“五朵金花”的。以“幸福梅林”、“江家菜地”、“東籬菊?qǐng)@”、“荷塘月色”和“花鄉(xiāng)農(nóng)居”為代表的錦江休閑農(nóng)業(yè)區(qū)，是政府通過(guò)規(guī)劃布局調(diào)整、建設(shè)用地整理等辦法，將城鄉(xiāng)統(tǒng)籌理念成功運(yùn)用于實(shí)踐、并取得良好經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)效益的一個(gè)典范。這是一條被當(dāng)?shù)厝朔Q之為“農(nóng)地不征收、不拆遷，農(nóng)民不失地、不失業(yè)、不失利，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)變休閑旅游觀光農(nóng)業(yè)”的城鄉(xiāng)“一體化”發(fā)展之路。

值得注意的是，“五朵金花”是從2003年開(kāi)始醞釀、打造的，4年后，當(dāng)成都被批準(zhǔn)為全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革試驗(yàn)區(qū)時(shí)，盛開(kāi)在成都市錦江區(qū)的這五朵“金花”，不僅已成為外來(lái)游客與城鄉(xiāng)居民喜愛(ài)的旅游休閑之處，而且為成都全市在城鄉(xiāng)結(jié)合部推進(jìn)城鄉(xiāng)“一體化”發(fā)展摸索出了有益的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，其關(guān)于農(nóng)村集體土地制度的相關(guān)改革與農(nóng)村城市化過(guò)程中農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的確認(rèn)，為成都全面探索和推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌土地管理制度改革作好了良好的鋪墊。

如今，這里的農(nóng)村已經(jīng)城市化，農(nóng)民已變成了市民，“五朵金花”所在的原錦江區(qū)三圣鄉(xiāng)也已相應(yīng)地更名為三圣街道辦事處。不過(guò)，這并非“以城帶郊”的錦江區(qū)推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的全部意義。讓城郊結(jié)合部“農(nóng)村城市化”、“農(nóng)民市民化”的同時(shí)，不增加建設(shè)用地總量，不減少耕地保有量，不改變這片土地的集體所有性質(zhì)，是這里推進(jìn)城鄉(xiāng)“一體化”發(fā)展的基本原則。

這也是成都市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展所遵循的基本原則。正是在這個(gè)原則性思路的指導(dǎo)下，成都的農(nóng)村集體土地，包括集體農(nóng)地和建設(shè)用地，在政府主導(dǎo)的相關(guān)土地管理制度改革的推動(dòng)下，開(kāi)始走上市場(chǎng)，進(jìn)行有序流轉(zhuǎn)。

成都第一個(gè)農(nóng)村土地交易市場(chǎng)

幾個(gè)月前，在全國(guó)土地市場(chǎng)還處于一片“清冷”之時(shí)，成都錦江區(qū)的兩宗集體建設(shè)用地使用權(quán)，在錦江農(nóng)村土地房屋登記交易中心成功掛牌出讓。這次被稱為成都集體土地市場(chǎng)“牛年開(kāi)門紅”的交易，已是在錦江農(nóng)村土地公開(kāi)市場(chǎng)上進(jìn)行的第二次成功交易了。

錦江區(qū)統(tǒng)一有形的集體土地市場(chǎng)成立于成都被批準(zhǔn)為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革試驗(yàn)區(qū)僅3個(gè)月后，是成都市城區(qū)內(nèi)建立的第一個(gè)農(nóng)村土地交易市場(chǎng)，初時(shí)命名為錦江區(qū)土地儲(chǔ)備拍賣交易中心。2008年6月更名為錦江區(qū)農(nóng)村土地房屋登記交易中心。它將區(qū)國(guó)土局、區(qū)統(tǒng)籌委和區(qū)房管局這3個(gè)部門的的相關(guān)職能進(jìn)行整合，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享、并聯(lián)審批，統(tǒng)一負(fù)責(zé)全區(qū)農(nóng)村土地和房屋的測(cè)繪、勘查，及其相關(guān)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)的建立和管理等工作。全區(qū)農(nóng)村土地和房屋產(chǎn)權(quán)登記、辦證、流轉(zhuǎn)等并聯(lián)審批平臺(tái)的建設(shè)和管理，也是這個(gè)交易中心肩負(fù)的一個(gè)重要職責(zé)。錦江區(qū)全部可以上市交易的農(nóng)村集體土地，包括集體建設(shè)用地使用權(quán)與農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等，按規(guī)定都要在這個(gè)交易中心以招標(biāo)、拍賣和掛牌的方式進(jìn)行公開(kāi)出讓。交易中心則負(fù)責(zé)為其出讓活動(dòng)提供相關(guān)政策與信息咨詢服務(wù)。

2008年11月，錦江區(qū)第一次在農(nóng)村土地房屋登記交易中心公開(kāi)掛牌，出讓兩宗面積共計(jì)23.2214畝的集體建設(shè)用地使用權(quán)，取得成功。這兩宗位于規(guī)劃中的汽車產(chǎn)業(yè)園范圍內(nèi)的集體建設(shè)用地，以80萬(wàn)元/畝、總成交金額1857萬(wàn)元的出讓價(jià)成交，從而揭開(kāi)了成都集體土地有序流轉(zhuǎn)、公開(kāi)規(guī)范交易的大幕。

隨行的導(dǎo)游告訴我，在這里進(jìn)行的每一筆農(nóng)村土地交易，從最初的申請(qǐng)到最后的確權(quán)，全部都納入規(guī)范的管理程序，錦江區(qū)政府不僅分別制定了農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)和農(nóng)用地使用權(quán)（承包經(jīng)營(yíng)權(quán)）的流轉(zhuǎn)管理辦法，還參照國(guó)有土地相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)給集體建設(shè)用地確定了土地級(jí)別，限定了最低保護(hù)價(jià)，并確定了集體土地流轉(zhuǎn)的供地流程，拍賣和掛牌出讓、轉(zhuǎn)讓集體建設(shè)用地使用權(quán)的具體規(guī)則和辦事流程等。

在交易中心參與集體土地交易的流程并不復(fù)雜：確權(quán)登記→數(shù)據(jù)庫(kù)建立→交易申請(qǐng)→權(quán)屬調(diào)查→產(chǎn)權(quán)交易→登記發(fā)證→數(shù)據(jù)庫(kù)更新→再次交易→變更登記→數(shù)據(jù)庫(kù)變更。我們后來(lái)發(fā)現(xiàn)，相較而言，交易前的一系列基礎(chǔ)性工作要復(fù)雜得多，難度也大得多。實(shí)際上，進(jìn)入這個(gè)公開(kāi)的集體土地市場(chǎng)之前，集體土地產(chǎn)權(quán)制度的改革、土地權(quán)屬的確定，已為集體土地順利流轉(zhuǎn)奠定了重要基礎(chǔ)。

土地產(chǎn)權(quán)制度的改革，農(nóng)民集體土地的資產(chǎn)化，也在很大程度上促進(jìn)了其資本化進(jìn)程。錦江農(nóng)民的集體土地資源，在得到農(nóng)民同意的前提下，以資產(chǎn)

形式量化給村集體經(jīng)濟(jì)組織，由村集體經(jīng)濟(jì)組織再量化給農(nóng)錦公司，再由農(nóng)錦公司統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)。因此，進(jìn)入錦江集體土地市場(chǎng)的流轉(zhuǎn)方的主體，實(shí)際上是作為農(nóng)民集體土地資產(chǎn)管理者的農(nóng)錦公司。在農(nóng)錦公司這里，農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利實(shí)際上以股份的形式轉(zhuǎn)化為一種資本，交由公司作整體運(yùn)營(yíng)，收益則按比例層層分紅。每一筆集體土地流轉(zhuǎn)的收入由農(nóng)錦公司扣除土地整理等相關(guān)成本后，按11個(gè)村級(jí)資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理公司確權(quán)登記的集體土地所占比例進(jìn)行分配，這11個(gè)村公司再分別按比例將所得收益分配到村民小組，再由村民小組分給個(gè)人。

這種目前看起來(lái)比較理想化的土地資本運(yùn)營(yíng)方式至少解決了集體土地進(jìn)入市場(chǎng)所面臨的兩個(gè)最基本的問(wèn)題：一是避免了農(nóng)民個(gè)人手中的土地由于小規(guī)模（或無(wú)規(guī)模）、分散化且無(wú)整體配套的產(chǎn)業(yè)布局與基本發(fā)展環(huán)境等因素，造成土地供不出去的情況；二是避免了因農(nóng)民本身個(gè)體分散、無(wú)組織約束、無(wú)規(guī)范管理而容易導(dǎo)致的交易過(guò)程中的信譽(yù)失衡現(xiàn)象。當(dāng)然，農(nóng)民愿不愿意以這種方式流轉(zhuǎn)，仍然是農(nóng)民自己的權(quán)利。

作為成都市中心城區(qū)，以城帶郊的錦江區(qū)，其集體土地流轉(zhuǎn)不止于建設(shè)用地的集中流轉(zhuǎn)。事實(shí)上，全區(qū)位于城市規(guī)劃圈外的集體建設(shè)用地面積僅4300多畝，而集體農(nóng)用地總面積達(dá)16322畝。這些農(nóng)地在確權(quán)工作完成后，也是以大致相同的形式流轉(zhuǎn)給公司，經(jīng)統(tǒng)一整理后再以一定規(guī)模通過(guò)公開(kāi)市場(chǎng)交易，流轉(zhuǎn)給一些農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)公司，進(jìn)行花卉種植等經(jīng)濟(jì)作物的規(guī)模化經(jīng)營(yíng)。農(nóng)民除了以自己的土地使用權(quán)入股以外，還可受雇于這些農(nóng)業(yè)公司，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變身份，成為產(chǎn)業(yè)工人。

農(nóng)民原有的宅基地被集中整理后，大量的高層農(nóng)民公寓在重新規(guī)劃后的居住區(qū)內(nèi)興建起來(lái)。住著和城里人一樣的房子，干著類似城市工人的工作，至少在錦江，當(dāng)這些原來(lái)的農(nóng)民在城鄉(xiāng)“一體化”發(fā)展的新環(huán)境中生活時(shí)，似乎沒(méi)有什么東西可以表明他們與城里人的區(qū)別。除了他們手中依然擁有的土地所有權(quán)與使用權(quán)經(jīng)量化后的資產(chǎn)。

之二：“增減掛鉤”背后的故事

成都市錦江區(qū)的土地利用產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃方案，把“規(guī)劃先行、產(chǎn)業(yè)支撐，政府引導(dǎo)、集約利用，市場(chǎng)配置、合理分配”的三條原則，寫在頁(yè)首。事實(shí)上，成都的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革試驗(yàn)，正是在這樣三條大原則的背景下展開(kāi)的。

規(guī)劃布局，確定城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的方向

成都是不枉“規(guī)劃先行”之稱的。早在2004年，成都市就在全國(guó)率先完成第一輪土地利用總體規(guī)劃修編并通過(guò)評(píng)審。不僅如此，成都市還借上一輪規(guī)劃修編之機(jī)，由市政府牽頭，讓土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃以及工業(yè)布局規(guī)劃的修編同步進(jìn)行，統(tǒng)一編制。在那個(gè)時(shí)候，成都市就提出把科學(xué)發(fā)展觀和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展目標(biāo)作為新一輪規(guī)劃（即2004-2020年土地利用總體規(guī)劃以及城市發(fā)展規(guī)劃）的指導(dǎo)思想，通過(guò)規(guī)劃打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，走產(chǎn)業(yè)集中布局、土地集約利用的道路。

成都市被確定為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革試驗(yàn)區(qū)僅兩年，但其關(guān)于城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的理念、及其關(guān)于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌相關(guān)制度改革的探索和試驗(yàn)卻早在5年前規(guī)劃修編時(shí)就已開(kāi)始了。正是這種超前的理念，影響并指導(dǎo)著成都的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展改革實(shí)踐。

土地整理，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)的基礎(chǔ)

在成都“198”范圍內(nèi)，現(xiàn)有的建設(shè)用地面積是70平方公里。市政府決定將這個(gè)數(shù)字削減到“50”，減下來(lái)的20平方公里建設(shè)用地將恢復(fù)為生態(tài)用地。當(dāng)然，這些生態(tài)用地在地類統(tǒng)計(jì)時(shí)仍屬于農(nóng)用地范疇。這樣，經(jīng)過(guò)土地整理和整治，土地集約利用化程度大大提高，成都“198”范圍內(nèi)不僅節(jié)余出一些“新”的建設(shè)用地可進(jìn)入集體土地市場(chǎng)、并通過(guò)招拍掛提升價(jià)值后得到重新利用，而且還保證了農(nóng)用地總量的增加和建設(shè)用地總量的減少。

“198”范圍內(nèi)的建設(shè)用地和農(nóng)用地整理就是帶著這樣一個(gè)基本原則，在經(jīng)過(guò)土地產(chǎn)權(quán)制度改革、使農(nóng)村土地得到“量化”確權(quán)的基礎(chǔ)上全面展開(kāi)的。集體土地，無(wú)論承包地、自留地或宅基地，先由各戶流轉(zhuǎn)給村民小組，再由各村民

小組流轉(zhuǎn)到村集體經(jīng)濟(jì)組織，進(jìn)而再流轉(zhuǎn)給上一級(jí)的龍頭公司，如錦江區(qū)的農(nóng)錦公司等。這個(gè)內(nèi)部的流轉(zhuǎn)過(guò)程是非市場(chǎng)化的。比如，農(nóng)錦公司是政府專門為集體土地“入市”交易而成立的國(guó)有龍頭公司，在它進(jìn)入市場(chǎng)之前，它實(shí)際上已通過(guò)協(xié)議的方式將錦江區(qū)“198”范圍內(nèi)的農(nóng)村土地集中“收購(gòu)”到自己手里，其農(nóng)地的收購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)是參照并略高于國(guó)家征地的標(biāo)準(zhǔn)。所不同的，一是其集體土地所有權(quán)性質(zhì)沒(méi)有改變，這個(gè)權(quán)利已量化成股權(quán)，使“失地”農(nóng)民在公司里仍擁有自己的一點(diǎn)股份；二是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)一般按年租金形式給付，且第一年要給6000?8000元的青苗補(bǔ)償。

其建設(shè)用地即農(nóng)村宅基地等的收購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)事實(shí)上實(shí)行的是實(shí)物補(bǔ)償制。以現(xiàn)有戶籍人口計(jì)算，按新建公寓樓單元房的套內(nèi)面積每人補(bǔ)35平方米，同時(shí)按每人10.5平方米的面積標(biāo)準(zhǔn)配給其所在的集體經(jīng)濟(jì)組織，供其出租或以其他方式經(jīng)營(yíng)，所得收益歸該集體經(jīng)濟(jì)組織全體成員共有；拆掉的舊房屋給予300元/平方米的補(bǔ)償，宅基地房前屋后的附屬物則按每人2.8萬(wàn)元的定額標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)償。此外，在農(nóng)民舊宅被拆掉、新居卻未建起和搬進(jìn)之前的過(guò)渡期，每家農(nóng)戶可一次性獲得兩年的住房臨時(shí)補(bǔ)貼，標(biāo)準(zhǔn)是第一年400元/月、第二年600元/月。若兩年到期后農(nóng)戶仍未能搬進(jìn)新居的，將繼續(xù)得到補(bǔ)償。

對(duì)于農(nóng)錦公司而言，這樣大規(guī)模的“收購(gòu)”集體農(nóng)地和建設(shè)用地是需要付出資金代價(jià)的，至少是要先行墊付一大筆資金，用作各種形式的補(bǔ)償和安置。但農(nóng)錦公司應(yīng)該并不吃虧。因?yàn)檫@些農(nóng)地與包括宅基地在內(nèi)的集體建設(shè)用地經(jīng)過(guò)大規(guī)模整理，能產(chǎn)生出不少新的用地空間。這些拿到集體土地市場(chǎng)上，只要交易成功，就能賺回大筆的資金，除掉事前墊付的各類土地取得成本以及土地整理的其他建設(shè)成本，農(nóng)錦公司應(yīng)該還有相當(dāng)?shù)睦麧?rùn)空間。另一方面，如果這些農(nóng)用地和建設(shè)用地不進(jìn)行集中整理，農(nóng)地就沒(méi)法進(jìn)行規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，建設(shè)用地不僅不可能實(shí)現(xiàn)集中產(chǎn)業(yè)布局，也不可能進(jìn)行相應(yīng)配套設(shè)施建設(shè)，更不可能獲得大量建設(shè)用地再利用的空間。這意味著這些集體土地還不具備良好的供應(yīng)條件，因而會(huì)在集體土地市場(chǎng)上乏人問(wèn)津，難以實(shí)現(xiàn)其價(jià)值。

其實(shí)，這些都還只是蘊(yùn)含在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策背后的故事。

“增減掛鉤”，為城郊土地重新布局提供了政策便利

城市建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤政策，目的是要保持城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量的平衡。

2005年，成都被國(guó)土資源部批準(zhǔn)為全國(guó)首批城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少掛鉤試點(diǎn)城市。從那時(shí)開(kāi)始，成都市就把“增減掛鉤”的試點(diǎn)工作與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、拆舊建新等土地整理工作結(jié)合起來(lái)進(jìn)行，用“活”了這一政策。

在錦江區(qū)，整個(gè)“198”區(qū)域內(nèi)的基本農(nóng)田已全部調(diào)整出去，現(xiàn)有的農(nóng)地按規(guī)劃布局也將在得到全面整理后或成為生態(tài)用地，或進(jìn)入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園區(qū)，開(kāi)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。錦江還計(jì)劃對(duì)“198“區(qū)域內(nèi)的農(nóng)地和建設(shè)用地進(jìn)行全面整理后，將其規(guī)劃分區(qū)，走集中發(fā)展的道路。他們規(guī)劃了“鄉(xiāng)村旅游生態(tài)區(qū)、文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園、汽車產(chǎn)業(yè)園、體育運(yùn)動(dòng)休閑園和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園”等5個(gè)產(chǎn)業(yè)功能區(qū)，同時(shí)，規(guī)劃并建設(shè)了兩個(gè)大型的新社區(qū)，供農(nóng)民集中居住。

據(jù)了解，成都市郊的“198”區(qū)域內(nèi)，基本上全部進(jìn)行了這樣的重新規(guī)劃和調(diào)整。事實(shí)上，沒(méi)有這樣的規(guī)劃布局和調(diào)整，郊區(qū)農(nóng)村的城市化無(wú)法進(jìn)行，土地的高效集約利用也無(wú)法實(shí)現(xiàn)。但是，這樣的新布局和大調(diào)整畢竟涉及到大量農(nóng)村集體土地的再利用，情況十分復(fù)雜。其能夠得以順利實(shí)現(xiàn)，實(shí)際上借用了“增減掛鉤”政策中的建設(shè)用地和農(nóng)用地總量控制、平衡的原則以及土地跨地區(qū)調(diào)整的“置換”原理。

當(dāng)然，“增減掛鉤”政策的意義，主要體現(xiàn)在建設(shè)用地指標(biāo)的跨區(qū)域流動(dòng)上。成都在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展過(guò)程中的種種探索性做法，是借用了這一“流動(dòng)”的精髓，做大了其背后的文章。

之三：成都土地制度改革的幾個(gè)創(chuàng)新與思考

成都城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的改革和試驗(yàn)工作做得比較“實(shí)”。在做“實(shí)”的基礎(chǔ)上，成都的土地管理制度改革呈現(xiàn)出幾個(gè)創(chuàng)新點(diǎn)：

創(chuàng)新之一：政府統(tǒng)籌主導(dǎo)下的城鄉(xiāng)一體發(fā)展規(guī)劃真正發(fā)揮了“龍頭”作用。

成都規(guī)劃的總體思路來(lái)自于其超前的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展理念，以此為核心，本著科學(xué)發(fā)展的原則，成都市政府統(tǒng)一組織和協(xié)調(diào)了土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃的重新修編，把城市建設(shè)與產(chǎn)業(yè)總體發(fā)展布局與城鄉(xiāng)土地利用結(jié)合起來(lái)，從全局的戰(zhàn)略高度統(tǒng)籌規(guī)劃了未來(lái)若干年城鄉(xiāng)土地的利用。這一超前的戰(zhàn)略性舉措，為幾年后成都開(kāi)展的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革試驗(yàn)，尤其是土地管理制度的改革試驗(yàn)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

創(chuàng)新之二：通過(guò)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，探索性地明確了農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的主體，為集體土地進(jìn)入市場(chǎng)交易創(chuàng)造了條件。

農(nóng)村集體土地進(jìn)入市場(chǎng)交易，面臨的最基本問(wèn)題，就是集體土地產(chǎn)權(quán)不明晰、主體虛置的問(wèn)題。長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)村集體土地所有權(quán)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織“三級(jí)所有”，使用權(quán)則基本上以宅基地或承包經(jīng)營(yíng)地的形式分配給了農(nóng)民個(gè)體。主體太多，往往導(dǎo)致事實(shí)上的主體缺位。成都在全市范圍內(nèi)開(kāi)展的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，以確權(quán)的名義，探索性地解決了這個(gè)問(wèn)題。如推出專門成立的資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理公司作為一個(gè)鄉(xiāng)的集體土地產(chǎn)權(quán)主體代表，通過(guò)股份制形式量化集體土地資產(chǎn)，以層層簽定協(xié)議、層層“轉(zhuǎn)交”土地資產(chǎn)處置權(quán)、層層按股分紅的辦法，既解決了農(nóng)村土地權(quán)屬不清問(wèn)題，又從總體上實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村集體土地資產(chǎn)的集中管理和經(jīng)營(yíng)。確權(quán)后，成都還創(chuàng)造性地印發(fā)了集體土地使用證，為集體土地交易提供了合法憑證。

創(chuàng)新之三：成立了農(nóng)村集體土地交易的服務(wù)機(jī)構(gòu)，建立了較為規(guī)范的管理規(guī)則與流轉(zhuǎn)程序，初步建立了公開(kāi)有形的集體土地市場(chǎng)。

成都市成立了農(nóng)村土地交易所，一些區(qū)縣先后成立了農(nóng)村土地房屋交易服務(wù)中心，并相應(yīng)地參照國(guó)有土地市場(chǎng)的交易規(guī)則和相關(guān)管理辦法，制定了較為完備的管理規(guī)則，初步實(shí)現(xiàn)了規(guī)范管理。

錦江區(qū)還探索性地解決了“兩證合一”、統(tǒng)一登記的問(wèn)題，錦江區(qū)農(nóng)村土地房屋登記交易服務(wù)中心被政府賦予了土地使用證和房屋所有證統(tǒng)一登記的職能，使集體土地市場(chǎng)一建立，就避免了國(guó)有土地市場(chǎng)上長(zhǎng)期存在的因“兩證”不能統(tǒng)一登記帶來(lái)的混亂。

創(chuàng)新之四：本著“大統(tǒng)籌、大集中、大流轉(zhuǎn)”的基本思路，靈活運(yùn)用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的原則和方法，全面開(kāi)展土地整理，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)面貌的“一體化”。

通過(guò)統(tǒng)籌規(guī)劃和集中整理，農(nóng)民進(jìn)入了標(biāo)準(zhǔn)的“城市小區(qū)”，住進(jìn)了高層公寓；農(nóng)地被整理成標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、置換到專門的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，其經(jīng)營(yíng)權(quán)可以到集體土地市場(chǎng)上招標(biāo)掛牌，流轉(zhuǎn)給大型的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)公司；建設(shè)用地經(jīng)整理后、集中到各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)，其使用權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)??鄉(xiāng)村在土地政策的靈活運(yùn)用下改變了面貌，也從土地市場(chǎng)贏得了更多的發(fā)展資金。

不過(guò)，成都在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下進(jìn)行的土地制度改革和創(chuàng)新畢竟只是探索中的創(chuàng)新，從目前情況看，至少有以下幾個(gè)問(wèn)題值得進(jìn)一步思考：

思考之一：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展規(guī)劃的實(shí)施需要產(chǎn)業(yè)支撐。

我們所調(diào)查的錦江區(qū)，是成都的主城區(qū)之一，其城鄉(xiāng)一體化改革試驗(yàn)是在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好的城鄉(xiāng)結(jié)合部進(jìn)行的，效果明顯，但背后依賴的是其巨大的產(chǎn)業(yè)支撐力量。沒(méi)有這些產(chǎn)業(yè)支撐，政府將無(wú)力投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，集體土地市場(chǎng)也將因需求不旺而難以活躍，集體土地價(jià)值將無(wú)法實(shí)現(xiàn)，農(nóng)民的收入和城市化生活水平也就得不到保障。這意味著在遠(yuǎn)離中心城區(qū)的偏遠(yuǎn)農(nóng)村，這樣的土地產(chǎn)權(quán)制度改革可能無(wú)法進(jìn)行，這樣大規(guī)模的農(nóng)村土地整理也將難以展開(kāi)。因此，需要思考的是：目前狀況下，我們的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展之路，究竟是城郊“一體化”，還是城鄉(xiāng)“一體化”？

思考之二：農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革面臨制度風(fēng)險(xiǎn)與經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

從錦江看成都在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展過(guò)程中進(jìn)行的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，感覺(jué)有兩個(gè)問(wèn)題：一方面，成立國(guó)有的“龍頭”資產(chǎn)管理公司如農(nóng)錦公司，目的是為了作為集體土地產(chǎn)權(quán)主體的代表，參與市場(chǎng)交易。但其“入市”之前層層“收購(gòu)”集體土地的過(guò)程，卻是非市場(chǎng)化的協(xié)議過(guò)程，且有壟斷之嫌。另一方面，由于農(nóng)民手中的集體土地是先交給村集體經(jīng)濟(jì)組織、然后交給農(nóng)錦公司，最后才走上集體土地市場(chǎng)的。也就是說(shuō)，農(nóng)錦公司先要墊付大筆資金，用以付給農(nóng)民房屋、青苗等各種補(bǔ)償，而后還要投入大筆資金，對(duì)這些“收購(gòu)”來(lái)的集體土地進(jìn)行整理，再按市場(chǎng)需求一塊一塊地將土地供應(yīng)出去。這里就面臨著一個(gè)很大的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)：土地從大面積取得到單個(gè)供應(yīng)出去，有一個(gè)時(shí)間差，其長(zhǎng)短取決于市場(chǎng)的需求量。作為集體土地產(chǎn)權(quán)主體代表的農(nóng)錦公司必須先去取得巨額貸款，用于土地的取得與整理成本，同時(shí)承擔(dān)高額利息，而能不能收回這些經(jīng)濟(jì)成本，得看其手中的集體土地在市場(chǎng)上是否需求旺盛。如果地供不出去，農(nóng)錦公司將勢(shì)必負(fù)債累累。

思考之三：建設(shè)用地增減掛鉤政策的過(guò)量運(yùn)用會(huì)否影響城市建設(shè)用地總量的控制。

成都在改革試驗(yàn)中用活了“增減掛鉤”政策，促進(jìn)了城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。但是，在創(chuàng)新的同時(shí)，我也注意到，其具體增減掛鉤項(xiàng)目，只要能保證先增加了耕地面積，就可以將相應(yīng)的建設(shè)用地指標(biāo)“掛鉤”出去，其總量并不受限。這勢(shì)必會(huì)使城市建設(shè)用地總量有被突破的可能。

思考之四：集體土地使用證的“效應(yīng)”與“小產(chǎn)權(quán)”房問(wèn)題。

農(nóng)民交出宅基地、搬進(jìn)公寓樓，獲得住房補(bǔ)償（有的還不止一套），其土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利在很大程度上得到了保障。但是，農(nóng)民獲得“補(bǔ)償”的住房如果一旦用于出租或出售等，就會(huì)因其集體土地產(chǎn)權(quán)性質(zhì)而成為“小產(chǎn)權(quán)”房，農(nóng)民集體獲得的按每人10.5平方米補(bǔ)給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、用于經(jīng)營(yíng)的那部分房源，顯然更有可能成為“小產(chǎn)權(quán)”房，其經(jīng)營(yíng)的合法性得不到保障。當(dāng)然，這些房子與目前市場(chǎng)上的普通“小產(chǎn)權(quán)”房有所不同，它擁有國(guó)土部門核發(fā)的集體土地使用證。然而，集體土地使用證畢竟只是成都目前在改革試驗(yàn)中的一項(xiàng)探索性行為，并未取得與國(guó)有土地使用證同等的“效應(yīng)”，所以，其在市場(chǎng)上流轉(zhuǎn)的合法性仍會(huì)被質(zhì)疑。

當(dāng)然，成都的改革性試驗(yàn)還在探索中。相信所有的疑問(wèn)都會(huì)在其進(jìn)一步的探索和實(shí)踐中得到完美的解答。作為經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)生的我們，在這次的社會(huì)實(shí)踐中也得到相應(yīng)的思考和啟示。

第四篇：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中的幾個(gè)問(wèn)題和誤區(qū)

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中的幾個(gè)問(wèn)題和誤區(qū)

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，是全面建設(shè)小康社會(huì)的根本要求，是黨中央從戰(zhàn)略全局出發(fā)做出的重大決策。2010年中央一號(hào)文件，把加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度作為重要主題，與時(shí)俱進(jìn)地提出了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的新要求。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，既要鼓勵(lì)積極探索，大膽實(shí)踐，又要把握好方向，防止走形變樣。一些地方以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)為名，統(tǒng)農(nóng)村的土地資源多，籌農(nóng)村的公共服務(wù)少；統(tǒng)城市的建設(shè)項(xiàng)目多，籌農(nóng)村的民生工程少。這些做法背離了城鄉(xiāng)一體發(fā)展的宗旨。從根本上講，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，就是要破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，公平對(duì)待農(nóng)民，使農(nóng)民獲得平等的教育、就業(yè)、公共服務(wù)和社會(huì)保障等權(quán)益，提高農(nóng)民的社會(huì)地位，讓農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程，共享改革發(fā)展成果。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，在政策部署上，要把握好以下三大問(wèn)題。

第一，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化問(wèn)題。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌首先要在城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化上綜合運(yùn)籌。要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動(dòng)城市基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸，加快農(nóng)田水利、農(nóng)村飲水安全、農(nóng)村公路、農(nóng)村能源、農(nóng)村信息網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)事業(yè)發(fā)展，為城鄉(xiāng)居民提供均等化的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、文化等基本公共服務(wù)。要促進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展，做到縣域內(nèi)學(xué)校辦學(xué)條件大致均等，促進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育質(zhì)量大幅度提升。全面實(shí)行免費(fèi)的農(nóng)村職業(yè)教育，進(jìn)一步提高農(nóng)村地區(qū)高中教育普及程度。進(jìn)一步鞏固和發(fā)展新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，逐步提高政府和農(nóng)民個(gè)人籌資標(biāo)準(zhǔn)，提高新型農(nóng)村合作醫(yī)療的保障水平。建立健全農(nóng)村三級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，向農(nóng)民提供安全價(jià)廉的基本醫(yī)療服務(wù)，加強(qiáng)農(nóng)村婦幼保健，全面實(shí)施農(nóng)村婦女住院分娩補(bǔ)助政策，使農(nóng)民享有公共衛(wèi)生服務(wù)水平得到進(jìn)一步提高。完善農(nóng)村最低生活保障制度，健全農(nóng)村社會(huì)救助體系，加快建立新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。逐步提高扶貧標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大扶貧政策覆蓋范圍，對(duì)農(nóng)村低收入人口全面實(shí)施扶貧政策，實(shí)現(xiàn)扶貧和低保兩項(xiàng)制度有效銜接。建立健全農(nóng)村文化設(shè)施網(wǎng)絡(luò)和文化服務(wù)機(jī)制，大力發(fā)展公益性文化事業(yè)。近年來(lái)，無(wú)論是財(cái)政對(duì)“三農(nóng)”投入總量、增量，還是增幅，都是較高的。但財(cái)政支農(nóng)資金比重總體上處于波動(dòng)和下降狀態(tài)，財(cái)政支農(nóng)力度與國(guó)家財(cái)力的增長(zhǎng)狀況還不相匹配。不能光看財(cái)政支農(nóng)資金總量和增速，還要看比重和口徑。2003年至2008年，中央財(cái)政支農(nóng)資金占財(cái)政支出的比重分別為：8.7%、9.3%、8.8%、8.4%、8.7%和9.8%，相對(duì)于農(nóng)村人口規(guī)模和農(nóng)民對(duì)公共服務(wù)的龐大需求而言，財(cái)政在農(nóng)村投的錢不算多，公共財(cái)政的陽(yáng)光還沒(méi)有真正做到普照農(nóng)村。隨著我國(guó)財(cái)力的增強(qiáng)，要更加自覺(jué)、更大幅度地調(diào)整國(guó)民收入分配格局和國(guó)家財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，促進(jìn)公共財(cái)政資源在城鄉(xiāng)均衡配置，完善對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民增收的財(cái)政支持與補(bǔ)貼政策，全面提高財(cái)政對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)的保障水平，鞏固和完善強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策。要盡快制定和完善有關(guān)法律法規(guī)，明確界定財(cái)政總支出中“三農(nóng)”支出的內(nèi)涵，強(qiáng)化法律約束，建立財(cái)政資金“三農(nóng)”投入穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制，力爭(zhēng)在“十二五”期間末將中央財(cái)政支農(nóng)資金占財(cái)政收入的比重提高到10%以上。抓緊劃分中央與地方的支農(nóng)事權(quán)，完善轉(zhuǎn)移支付辦法，建立中央與地方財(cái)權(quán)和事權(quán)相匹配的財(cái)政支農(nóng)體制。積極利用財(cái)政貼息、補(bǔ)助等手段，引導(dǎo)社會(huì)資金投向農(nóng)村。創(chuàng)新農(nóng)村投融資體制，拓寬“三農(nóng)”投入來(lái)源渠道。根據(jù)財(cái)政支農(nóng)目標(biāo)和重點(diǎn)，有效整合財(cái)政支農(nóng)資金，突出財(cái)政支農(nóng)資金的公共性，健全政府農(nóng)業(yè)投資監(jiān)督機(jī)制，發(fā)揮資金使用的綜合效果。

第二，農(nóng)民工的市民化問(wèn)題。城鎮(zhèn)化的一個(gè)根本標(biāo)志就是農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移并沉淀在城鎮(zhèn)，吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)就業(yè)和定居，并使之向市民轉(zhuǎn)變，是城鎮(zhèn)化的重要任務(wù)，是破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的重大舉措。我國(guó)農(nóng)民工轉(zhuǎn)移的穩(wěn)定性得到顯著提升，流動(dòng)的“家庭化”趨勢(shì)明顯。新生代農(nóng)民工成為主體，他們對(duì)土地的情結(jié)弱化，思想觀念、生活習(xí)慣、行為方式已日趨城市化，融入城市的意愿強(qiáng)烈。針對(duì)農(nóng)民就業(yè)和轉(zhuǎn)移政策，實(shí)際上過(guò)去30年可以劃分為三個(gè)階段：上世紀(jì)80年代的政策基調(diào)就是消除離土的限制。因?yàn)樵诟母镩_(kāi)放前，農(nóng)民沒(méi)有自由轉(zhuǎn)移就業(yè)的權(quán)利，80年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展起來(lái)了，促進(jìn)了農(nóng)民就地轉(zhuǎn)移；90年代的政策基調(diào)是消除農(nóng)民離鄉(xiāng)的限制。90年代初農(nóng)民工規(guī)模只有幾百萬(wàn)人，1993年才不到2000萬(wàn)人，現(xiàn)在外出就業(yè)是1.5億多人，90年代后政策有了根本性調(diào)整，消除了農(nóng)民流動(dòng)就業(yè)的限制。進(jìn)入新世紀(jì)，我國(guó)政策基調(diào)正在向消除農(nóng)民工在城鎮(zhèn)定居限制的方向轉(zhuǎn)變。這個(gè)方向符合億萬(wàn)農(nóng)民工的意愿，符合城鎮(zhèn)化發(fā)展的客觀規(guī)律。今年一號(hào)文件一個(gè)很大的亮點(diǎn)就是明確提出，要?jiǎng)?chuàng)造條件，要讓一部分農(nóng)民工，特別是新生代農(nóng)民工在城市定居，在城市落戶。已經(jīng)有13個(gè)省市區(qū)宣布改革戶籍制度，取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的劃分，實(shí)行新的戶口制度。但大部分省市區(qū)的戶口制度改革是形式上的、表面的，沒(méi)有給農(nóng)村人口提供與城市人同等的享受公共服務(wù)的權(quán)利。戶籍制度改革的正確方向，就是把戶籍的登記與公共服務(wù)的提供脫鉤。不能只給有了戶口的人提供公共服務(wù)，將來(lái)的公共服務(wù)提供要與居住直接結(jié)合在一起，讓符合條件的農(nóng)民工享受同等權(quán)利和待遇。農(nóng)民工是最需要改善居住條件的社會(huì)群體，目前，大部分農(nóng)民工集中在城中村、城鄉(xiāng)結(jié)合部租房，居住條件惡劣。形成適合農(nóng)民工特點(diǎn)的住房供應(yīng)體系和政策體系，是農(nóng)民工融入城市需要解決的一個(gè)大問(wèn)題。要多渠道多形式改善農(nóng)民工居住條件，鼓勵(lì)有條件的城市將有穩(wěn)定職業(yè)并在城市居住一定年限的農(nóng)民工逐步納入城鎮(zhèn)住房保障體系。當(dāng)然，當(dāng)前的重點(diǎn)是從中小城市和小城鎮(zhèn)做起。農(nóng)民工真的要成為市民，首選的是中小城市和小城鎮(zhèn)，他們?cè)诖蟪鞘写蚬ぃ罱K希望在當(dāng)?shù)乜h城買房定居。

第三，農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)問(wèn)題。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌難點(diǎn)、焦點(diǎn)、分歧點(diǎn)都在土地問(wèn)題上。我國(guó)農(nóng)村與城市土地制度仍然維持著二元性，農(nóng)民對(duì)土地的權(quán)利一直處于相對(duì)弱勢(shì)。隨著工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，城鎮(zhèn)建設(shè)用地迅速擴(kuò)張，產(chǎn)生大量的失地農(nóng)民。農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)建設(shè)用土地的過(guò)程，不是一個(gè)平等的、協(xié)商的產(chǎn)權(quán)交易過(guò)程，征地范圍過(guò)寬，征地補(bǔ)償辦法不合理，征地程序忽視農(nóng)民意愿，失地農(nóng)民生活無(wú)著落、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)缺乏保障。近幾年，在國(guó)家實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度背景下，不少地區(qū)開(kāi)始推行宅基地和村莊整理，將節(jié)省出的部分土地轉(zhuǎn)換為城鎮(zhèn)和工業(yè)建設(shè)用地。農(nóng)村土地整理為工業(yè)和城市發(fā)展騰出了空間，在一定程度上促進(jìn)了土地集約利用與新農(nóng)村建設(shè)，但也存在著農(nóng)民和集體土地權(quán)益得不到有效保障等一系列問(wèn)題。關(guān)于土地問(wèn)題，還是要回到現(xiàn)實(shí)當(dāng)中來(lái)。什么是現(xiàn)實(shí)當(dāng)中土地的真問(wèn)題，什么是農(nóng)民真正關(guān)心的土地問(wèn)題？城里人議論很多農(nóng)村土地問(wèn)題，對(duì)農(nóng)民來(lái)講，可能根本不是一個(gè)問(wèn)題。

根據(jù)觀察，關(guān)于農(nóng)村土地問(wèn)題在認(rèn)識(shí)和實(shí)踐中存在三個(gè)誤區(qū)。第一個(gè)誤區(qū)是片面強(qiáng)調(diào)搞土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，片面強(qiáng)調(diào)要流轉(zhuǎn)土地。2005年我們?cè)谌珖?guó)2749個(gè)村莊做了一個(gè)調(diào)查，發(fā)現(xiàn)有23%的農(nóng)戶發(fā)生過(guò)土地流轉(zhuǎn)。到農(nóng)民那里問(wèn)，有沒(méi)有想多種地的？有很多；有沒(méi)有農(nóng)民不想種地，找不到租種的？幾乎沒(méi)有，農(nóng)民不想種總會(huì)有辦法流轉(zhuǎn)出去，這說(shuō)明，農(nóng)民自發(fā)的土地流轉(zhuǎn)是比較充分的。

第二個(gè)誤區(qū)是片面強(qiáng)調(diào)農(nóng)民當(dāng)了市民，拿土地?fù)Q戶口和住房，拿土地?fù)Q保障。這個(gè)問(wèn)題在現(xiàn)實(shí)當(dāng)中非常復(fù)雜。根據(jù)土地承包法規(guī)定，農(nóng)民在設(shè)區(qū)的地級(jí)市以上城市落戶要放棄家庭承包地。南京市要給50個(gè)優(yōu)秀農(nóng)民工落戶，但只有一個(gè)農(nóng)民辦了落戶手續(xù)。農(nóng)民講，家里還有十幾畝地，把土地就這么放棄了，給一個(gè)城鎮(zhèn)戶口，不劃算。因此，首先要明確土地是一種權(quán)利，是一種物權(quán)，拿著土地權(quán)利去換戶口，對(duì)農(nóng)民這可能是一個(gè)更大的損害。這個(gè)問(wèn)題理論上要把它說(shuō)透，在現(xiàn)實(shí)操作中才不出偏差。鄂爾多斯東勝區(qū)搞了一個(gè)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實(shí)驗(yàn)區(qū)，就是要讓農(nóng)民成為新型市民后，農(nóng)村的土地權(quán)利沒(méi)有任何改變，城鎮(zhèn)居民能享受的所有權(quán)利都可以享受，而且比城鎮(zhèn)居民還要優(yōu)惠。在一定階段這種做法是有意義的，是有價(jià)值的。農(nóng)民剛到城里來(lái)，就把農(nóng)村的承包地、宅基地都給拿走，一旦不適應(yīng)，連個(gè)退路都沒(méi)有。

第三個(gè)誤區(qū)是一講城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，就是強(qiáng)調(diào)城市建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地的減少相掛鉤。這個(gè)掛鉤的規(guī)模是非常大的，當(dāng)項(xiàng)目來(lái)了，沒(méi)有建設(shè)用地指標(biāo)了，就要讓農(nóng)民把宅基地?fù)v騰出來(lái)，土地騰出來(lái)以后大都轉(zhuǎn)為國(guó)有建設(shè)用地。從研究的角度來(lái)講，我們要看得更長(zhǎng)遠(yuǎn)一點(diǎn)，農(nóng)村龐大的建設(shè)用地背后是一個(gè)巨大的利益調(diào)整。農(nóng)民可能只看到三、五年，房子比原來(lái)漂亮了，但沒(méi)有看到土地如果真的權(quán)利明晰以后，可以給社區(qū)集體，給農(nóng)民帶來(lái)一個(gè)長(zhǎng)遠(yuǎn)的巨大利益。在土地問(wèn)題上，如果現(xiàn)在操之過(guò)急，沒(méi)有一個(gè)規(guī)范，最后把農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)統(tǒng)沒(méi)了，把農(nóng)村集體土地所有權(quán)統(tǒng)沒(méi)了。

土地制度事關(guān)農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度鞏固，事關(guān)農(nóng)村穩(wěn)定大局，需要關(guān)注什么是農(nóng)民關(guān)心的真問(wèn)題。局部地區(qū)可以做一些實(shí)驗(yàn)，可以做一些探索，但是一定要意識(shí)到有一些探索可能會(huì)有風(fēng)險(xiǎn)，在推廣這些經(jīng)驗(yàn)的時(shí)候，學(xué)術(shù)界在總結(jié)這些經(jīng)驗(yàn)的時(shí)候一定要非常謹(jǐn)慎。要進(jìn)一步統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，明確政策方向。一是切實(shí)穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系。全面頒發(fā)農(nóng)戶長(zhǎng)久擁有的具有明確法律效力的土地承包權(quán)證書(shū)，確保農(nóng)民不喪失土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，要保證農(nóng)民是經(jīng)營(yíng)主體和受益主體。在現(xiàn)階段，不應(yīng)提倡工商企業(yè)長(zhǎng)時(shí)間、大面積租賃和經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶承包地，以防止出現(xiàn)大資本排擠小農(nóng)戶和大規(guī)模土地兼并現(xiàn)象。二是在農(nóng)民變市民過(guò)程中，不能把農(nóng)民的土地權(quán)益“變沒(méi)了”。從我國(guó)的基本國(guó)情看，現(xiàn)階段讓農(nóng)民以放棄土地為代價(jià)，獲得市民身份并享受與市民一樣的待遇是不現(xiàn)實(shí)的。應(yīng)當(dāng)看到，農(nóng)民市民化是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程，在這個(gè)過(guò)程中，既要?jiǎng)?chuàng)造條件，讓農(nóng)民在城市里能夠住有所居、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)，又允許農(nóng)民繼續(xù)享有對(duì)承包地的權(quán)益，以此作為應(yīng)對(duì)不確定性及各種風(fēng)險(xiǎn)的生存保障，讓農(nóng)民“既進(jìn)得了城，又回得了鄉(xiāng)”。“家中有地，進(jìn)退有據(jù)”。這是保護(hù)農(nóng)民利益的需要，也是促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的需要。三是在“城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少掛鉤”實(shí)施過(guò)程中，要切實(shí)保護(hù)農(nóng)民的土地承包權(quán)和宅基地權(quán)益。特別是在農(nóng)村土地整理過(guò)程中，首先要把增加優(yōu)質(zhì)耕地作為目標(biāo)，節(jié)省出來(lái)的建設(shè)用地，要優(yōu)先滿足新農(nóng)村建設(shè)的需要，不能把增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地作為土地整理的主要目的。

第五篇：在統(tǒng)籌發(fā)展中增加城鄉(xiāng)居民收入

在統(tǒng)籌發(fā)展中增加城鄉(xiāng)居民收入

戴福生

2011年第3期 ——社會(huì)建設(shè)

麻城市委、市政府以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展為平臺(tái)，通過(guò)政策幫扶、項(xiàng)目拉動(dòng)、資金投入、社會(huì)保障、鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)和加大扶貧開(kāi)發(fā)力度，有效促進(jìn)了城鄉(xiāng)居民收入較快增加，人民生活水平和質(zhì)量不斷提高。2007年-2010年，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入和農(nóng)民人均純收入增速連續(xù)四年位于黃岡市和全省前列，城鄉(xiāng)居民收入提前兩年完成“十一五”規(guī)劃目標(biāo)。

一、落實(shí)惠民政策，保障居民增收。認(rèn)真落實(shí)強(qiáng)農(nóng)惠民政策，發(fā)放“種田”補(bǔ)貼。把糧食、良種、油菜、棉花、農(nóng)資、農(nóng)機(jī)和退耕還林等政策補(bǔ)貼落實(shí)到位，2008年以來(lái)，共發(fā)放各類惠農(nóng)資金12.51億元，農(nóng)民人均受益2000元。發(fā)放“用（沼）氣”補(bǔ)貼。大力推進(jìn)農(nóng)村沼氣工程建設(shè)，共補(bǔ)貼資金3000萬(wàn)元，有2萬(wàn)余農(nóng)戶收益。發(fā)放“家電”補(bǔ)貼。開(kāi)展“家電下鄉(xiāng)”、“汽車摩托車下鄉(xiāng)”活動(dòng)，有18.6萬(wàn)農(nóng)戶享受了家電補(bǔ)貼，有4.7 萬(wàn)農(nóng)戶享受了摩托車補(bǔ)貼。發(fā)放“住房”補(bǔ)貼。實(shí)施農(nóng)村危房改造和城鎮(zhèn)廉租房建設(shè)，共發(fā)放危改資金和廉租房補(bǔ)貼1.2億元，2000余農(nóng)戶和近1000城鎮(zhèn)戶受益。發(fā)放“讀書(shū)”補(bǔ)貼。義務(wù)教育免書(shū)費(fèi)111萬(wàn)人次，困難學(xué)生獲寄宿生活補(bǔ)助16萬(wàn)人次、8000萬(wàn)元，中職生享受國(guó)家助學(xué)金4萬(wàn)人次、3000萬(wàn)元。搶抓國(guó)家應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)“擴(kuò)內(nèi)需、增投入、上項(xiàng)目”機(jī)遇，共爭(zhēng)取國(guó)家投資項(xiàng)目164個(gè)、無(wú)償資金近2億元，有力地保障和改善了民生。

二、發(fā)展特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)居民增收。2008年以來(lái)，我們突出發(fā)展富民產(chǎn)業(yè)，著力夯實(shí)居民增收基礎(chǔ)。一是發(fā)展特色農(nóng)業(yè)增收。重點(diǎn)培育產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)好、群眾有共識(shí)、市場(chǎng)前景好的“三鄉(xiāng)三業(yè)”（中國(guó)菊花之鄉(xiāng)、中國(guó)油茶之鄉(xiāng)、中國(guó)板栗之鄉(xiāng)，蔬菜產(chǎn)業(yè)、畜牧產(chǎn)業(yè)、桑茶藥產(chǎn)業(yè)），著力把“三鄉(xiāng)”推向全國(guó)，使“三業(yè)”叫響華中。市財(cái)政每年拿出400萬(wàn)元對(duì)“三鄉(xiāng)三業(yè)”基地建設(shè)進(jìn)行獎(jiǎng)補(bǔ)扶持，基地面積達(dá)到110萬(wàn)畝，覆蓋全市95%以上農(nóng)戶。2010年“三鄉(xiāng)三業(yè)”實(shí)現(xiàn)總產(chǎn)值40.4億元，占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的比重70%，帶動(dòng)從事種植的農(nóng)民通過(guò)“三鄉(xiāng)三業(yè)”，人均增收180元。“三鄉(xiāng)三業(yè)”有農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)82家，其中規(guī)模以上農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)32家，2010年完成產(chǎn)值18.2億元。建成菊花、板栗、蔬菜等10大專業(yè)市場(chǎng)，年成交額超過(guò)15億元，帶動(dòng)從事加工和市場(chǎng)銷售的農(nóng)民人均增收300元。特色農(nóng)業(yè)成為農(nóng)民增收的主渠道。注冊(cè)有“福田白菊”、“東木”老米酒等50宗農(nóng)產(chǎn)品注冊(cè)商標(biāo)，“麻城福白菊”成功申報(bào)國(guó)家地理標(biāo)志證明商標(biāo)，“麻城黑山羊”通過(guò)國(guó)家品種資源鑒定，“麻城茶油”獲國(guó)家地理標(biāo)志產(chǎn)品保護(hù)。發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社145家，合作社成員7900人，帶動(dòng)農(nóng)戶8.8萬(wàn)戶，戶平增收1000元以上。二是做旺旅游業(yè)增收。我們推進(jìn)“三山（龜峰山、五腦山、九龍山）一村（杏花村）一線（紅色精品旅游線路）一大片（鄉(xiāng)村農(nóng)家樂(lè)）”6大旅游板塊建設(shè)，開(kāi)發(fā)生態(tài)游、紅色游和人文游，著力打造“杜鵑花城”品牌，突出“人間四月天，麻城看杜鵑”旅游節(jié)。全市直接從事旅游服務(wù)的業(yè)主1600余戶，從業(yè)人數(shù)1萬(wàn)余人。麻城旅游業(yè)呈后發(fā)快進(jìn)態(tài)勢(shì)。旅游賞花期，人如潮，車成龍，賓館酒店爆滿，土特產(chǎn)供不應(yīng)求。龜峰山村興辦農(nóng)家樂(lè)38家，商鋪28家，運(yùn)輸戶口12家，全村勞動(dòng)力實(shí)現(xiàn)景區(qū)創(chuàng)業(yè)、就業(yè)，戶均旅游收入3萬(wàn)余元，居民人均收入2010年增長(zhǎng)到8000元，成為麻城富裕村、湖北旅游名村。

三、完善社會(huì)保障健全社會(huì)救助體系，促進(jìn)居民增收。加大投入，不斷擴(kuò)大社保覆蓋面。2007年以來(lái)，本級(jí)財(cái)政每年用于民生支出占總支出85%，用于社保各項(xiàng)配套和補(bǔ)助資金6700萬(wàn)元。全市有4.78萬(wàn)人參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，24萬(wàn)人參加城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)。新農(nóng)合參合率從2007年的84.29%提高到2010年的98.4%，住院補(bǔ)償率從36.8%提高到50.12%。進(jìn)一步健全社會(huì)救助體系。基本建立以居民低保、農(nóng)村“五保”為重點(diǎn)，以醫(yī)療、住房、災(zāi)害、教育等專項(xiàng)救助為輔助，以慈善救助、社會(huì)幫扶為補(bǔ)充，覆蓋全市困難人群的社會(huì)救助體系，做到困有所幫、難有所救、需有所助。城鄉(xiāng)低保規(guī)范化管理達(dá)到省A級(jí)標(biāo)準(zhǔn)。2006年以來(lái)，共發(fā)放低保金近2億元，實(shí)施醫(yī)療救助1.2萬(wàn)余人次。城鎮(zhèn)低保對(duì)象1.18萬(wàn)戶、3.1萬(wàn)人；農(nóng)村低保完成5次擴(kuò)面，低保戶達(dá)3.6萬(wàn)戶、7.3萬(wàn)人，基本實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保。

四、開(kāi)展全民創(chuàng)業(yè)發(fā)展勞務(wù)經(jīng)濟(jì)，推動(dòng)居民增收。我們出臺(tái)推進(jìn)全民創(chuàng)業(yè)36條意見(jiàn)，2007年以來(lái)，財(cái)政每年安排200萬(wàn)元?jiǎng)?chuàng)業(yè)發(fā)展基金，幫助有創(chuàng)業(yè)意愿的城鄉(xiāng)居民自主創(chuàng)業(yè)。重點(diǎn)打開(kāi)山門、城門、校門、廠門，幫助農(nóng)民圓創(chuàng)業(yè)夢(mèng)、市民夢(mèng)、求學(xué)夢(mèng)、就業(yè)夢(mèng)。4年來(lái)，通過(guò)創(chuàng)業(yè)行動(dòng)，新增就業(yè)3萬(wàn)人，帶動(dòng)1200余戶家庭走上致富路。做大做強(qiáng)勞務(wù)經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)“打工”增收。大力實(shí)施職業(yè)技能培訓(xùn)，著力打造“麻城海員”、“麻城幼師”、“麻城地勤”等勞務(wù)品牌，提高外出務(wù)工人員的技能和競(jìng)爭(zhēng)能力。先后輸送海員1100余名，人均年收入6萬(wàn)元以上。2007年，“麻城海員”被國(guó)家勞動(dòng)保障部授予“全國(guó)優(yōu)秀勞務(wù)品牌”稱號(hào)。深入開(kāi)展“新型農(nóng)民科技培訓(xùn)”、“農(nóng)村實(shí)用人才培訓(xùn)”、“溫暖工程”和“送科技下鄉(xiāng)”活動(dòng)，每年培訓(xùn)農(nóng)民10萬(wàn)人次以上，提高了農(nóng)民科技素質(zhì)和務(wù)農(nóng)技能。全市共轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動(dòng)力26萬(wàn)多人，年勞務(wù)經(jīng)濟(jì)凈收入超過(guò)26億元，年人均勞務(wù)收入過(guò)萬(wàn)元。

五、推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，擴(kuò)大居民增收渠道。大力開(kāi)展小城鎮(zhèn)建設(shè)試點(diǎn)。放寬城鎮(zhèn)戶籍限制，引導(dǎo)農(nóng)民到鎮(zhèn)進(jìn)城興辦實(shí)業(yè)實(shí)現(xiàn)增收。從2009年起，市政府每年預(yù)算100萬(wàn)元，用于編制新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃；每年預(yù)算300萬(wàn)元支持宋埠、白果、順河等試點(diǎn)鎮(zhèn)建設(shè)；預(yù)算500萬(wàn)元發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)集中區(qū)。2010年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)集中區(qū)規(guī)模企業(yè)發(fā)展到94家，完成工業(yè)產(chǎn)值28.85億元，吸納1.2萬(wàn)余人就業(yè)，成為居民增收的重要渠道。在大力發(fā)展城鄉(xiāng)傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)的同時(shí)，因地制宜發(fā)展信息中介、房地產(chǎn)、金融保險(xiǎn)等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，不斷增加就業(yè)容量，擴(kuò)大居民增收渠道。大力發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)。積極探索資源依托型、產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)型、服務(wù)創(chuàng)收型、招商引資型、互助合作型等發(fā)展模式，壯大村級(jí)經(jīng)濟(jì)，打造了“旅游型”、“商貿(mào)型”、“工業(yè)型”、“城郊型”產(chǎn)業(yè)新村，有效帶動(dòng)城鄉(xiāng)居民增收。城郊西畈村充分利用區(qū)位優(yōu)勢(shì)，投資3000萬(wàn)元建成300畝汽配工業(yè)園，入駐企業(yè)28家，安排就業(yè)1000余人，年實(shí)現(xiàn)工業(yè)總產(chǎn)值3.6億元、稅收800萬(wàn)元，年租金收入120萬(wàn)元，村民人均純收入6730元，成為遠(yuǎn)近聞名的工業(yè)強(qiáng)村。城中陵園村靈活采用BOT等投資模式，開(kāi)發(fā)建造桂源、新東方等大型酒店，村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)增加到1.2億元。城西村開(kāi)發(fā)建造準(zhǔn)4A級(jí)天吉新時(shí)代大酒店，成立首家股民合作社，村民年人均分紅近千元。

六、加大扶貧開(kāi)發(fā)力度，夯實(shí)居民增收基礎(chǔ)。麻城弘揚(yáng)艱苦奮斗、自強(qiáng)不息的老區(qū)精神，大力實(shí)施整村推進(jìn)為主體的扶貧開(kāi)發(fā)，以解決群眾生產(chǎn)生活困難為著力點(diǎn)，不斷夯實(shí)可持續(xù)發(fā)展和農(nóng)民增收致富的基礎(chǔ)，扶貧開(kāi)發(fā)取得了明顯成效。2007年來(lái)，共投入扶貧和老區(qū)建設(shè)資金5000余萬(wàn)元，中央彩票公益金扶貧項(xiàng)目資金2125萬(wàn)元，啟動(dòng)了348個(gè)貧困村整村推進(jìn)計(jì)劃，實(shí)施完成360多個(gè)產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目，貧困村人均增收500元；共減少貧困人口11.1萬(wàn)人，大大加快了貧困人口脫貧進(jìn)程。■

（作者系中共麻城市委常委、辦公室主任）