第一篇：試論城鄉統籌發展中的土地制度改革

試論城鄉統籌發展中的土地制度改革

鄧濤

【專題名稱】體制改革

【專 題 號】MF1

【復印期號】2009年04期

【原文出處】《中國發展》(京)2008年4期第90～94頁

【作者簡介】鄧濤，研究員，博士后，重慶社會科學院財政金融研究所所長、重慶社科院決策咨詢研究中心主任。（重慶 400020）

【內容提要】 該文以科學發展為指導，結合十七屆三中全會精神，分析了統籌城鄉發展中土地制度缺陷引發的矛盾和問題，提出了重慶市作為統籌城鄉綜合配套改革試驗區，在土地制度改革中的思路和相應的配套政策支持。

【關 鍵 詞】城鄉統籌/土地制度/改革

為了更好地貫徹落實科學發展觀，加快推進西部大開發的順利實施，切實解決好“三農”問題，縮小城鄉差距，國家批準重慶市設立城鄉統籌綜合配套改革試驗區。重慶市將充分發揮土地在城鄉統籌發展中的作用，加快農村土地制度改革，強化農村土地所有權獲得資產性收入的權利，向實現城鄉土地制度的公平合理改革目標邁進。統籌城鄉發展中土地制度缺陷引發的主要矛盾和問題

隨著城鄉統籌發展的不斷推進，土地制度的缺陷，如農村土地難以合理流轉和有效配置、農村土地難以市場化、農民征地補償嚴重不足等問題日益暴露出來。

1.1 土地所有權主體二元化導致的收益差異化

依照《憲法》和《土地管理法》的規定，我國土地實行社會主義公有制，包括全民所有制和農民集體所有制兩種形式，土地所有權也相應有國家土地所有權和集體土地所有權兩種類型。兩種不同的所有權主體，卻導致了收益的巨大差異。如，對于集體建設用地，只能用于本集體組織內的鄉鎮企業、宅基地和鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設，不能私自改變建設用地的用途，不得出租、轉讓，抵押建設用地。在《物權法》中，對城市建設用地和農村建設用地使用權人，也享有不同的權利，即：農民對宅基地只有占有和使用的權利，沒有收益的權利，更不能轉讓、互換、出資、贈與或者抵押。

造成這種收益差別的原因主要是城鄉二元土地制度。城市建設需要使用集體土地，必須先由國家征用轉變為國有土地，城市建設用地的使用權人也依法享有對土地的占有、使用和收益的權利。而城市居民不能購買、租住農村集體經濟組織或農民建設的住宅，使得農民出租、出售住房無法獲得房租等經營性收入和因房屋增值所帶來的投資性收入，限制了農村憑借土地所有權獲得資產性收入的權利。盡管如此，為了獲取土地的財產性收益，農村的“小產權房”問題仍然屢禁不止。

1.2 土地承包權保護不到位導致的社會沖突

盡管我國的《農村土地承包法》早已頒布，但在農村，農民土地承包權被剝奪，地方政府在執行《農村土地承包法》時越界的現象仍較嚴重。如一些地方政府違背農民意愿，擅自將農用地轉為建設用地，“以租代征”將農用地轉為非農業用地，非法批準建設用地行為呈現蔓延上升之勢，違規違法用地并沒有得到有效遏制。

違規違法用地危及社會和諧穩定，首先是危害農民利益。土地是農民重要的生產生活資料，而且具有社會保障功能。農民持有土地，或者土地被依法征用，可以保證農民現有生活

水平不降低、長遠生計有保障。但違規違法用地規避補償安置，農民面臨風險非常大。農民一旦拿不到土地租金，得不到應有補償，被占用農地又無法復耕，就可能陷入“種田無地、就業無崗、社保無份”困境。因此農民目前迫切希望穩定土地承包權。如果農民的承包權得不到保護，農民的經營性收入不能保證，財產收入又為零，必將進一步拉大城鄉差距，給社會帶來不穩定因素。

1.3 城鄉建設用地市場交易缺失導致的配置效率低下

我國規定任何單位和個人使用建設用地必須使用國有土地，而國有土地的一級、二級市場由各級政府壟斷，在地方利益和土地財政的推動下，城市土地資源供應日趨緊張。一是城市用地規模失控，隨著城市化的加速和開發區熱的興起，忽視了城市建設控制規劃，追求過高的人口與用地規模，致使城市用地規模失控；二是城市用地結構及布局不合理，致使城市各類建設用地比例失調及其區位不合理；三是城市用地集約度偏低，造成土地浪費、土地利用產出效益低，對城市生態環境也帶來破壞；四是城市土地管理機制不完善，造成城市土地資源浪費嚴重。

相對于國有建設用地供應的計劃性和競爭的激烈性，農村集體建設用地則顯得無市無價。由于農村建設用地的集體所有產權不明晰，又沒有農村土地交易市場，因此，農村集體建設用地并未得到充分有效的利用。我國規定集體建設用地只能用于鄉鎮企業、宅基地和鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設，除宅基地外，其它兩類建設在廣大農村還十分有限。由于城鄉建設用地市場交易缺失，一方面是國有土地的價值不斷上漲，另一方面是集體土地未充分利用，造成建設用地的配置不均，農村建設用地閑置嚴重。

1.4 土地所有權缺失導致土地流轉緩慢

由于農村土地所有權的缺失，導致土地流轉緩慢。農村土地流轉，受到很多限制，如農民的土地不能抵押，耕地不能隨便轉成建設用地，非農建設用地要轉到集體之外的其他人去承包這個地，或者把這個建設用地的使用權轉到農民的集體之外，都要受到法律限制。農民對于土地的使用權和支配權的問題也沒有得到根本解決。

土地流轉在重慶發展較快，出現了轉包、出租、轉讓、互換和入股等5種基本形式，在這5種形式中，轉包形式比例最高，超過土地流轉總量的1/2，其次是出租和轉讓，分別占20.31%和17.18%。盡管如此，重慶在土地流轉方面仍然存在如下問題：一是土地流轉發展不平衡。主城區流轉的比例大大高于渝東南和渝東北地區。二是缺乏對農村土地流轉的有效管理和引導，農戶自發的土地流轉還占相當的比例。三是土地流轉市場機制不完善。目前，全市尚未形成統一規范的土地流轉市場體系。四是土地流轉過程中對失地農民的補償較低，保障制度不完善，農民承包地出租的租金普遍較低，對農民權益的維護有待加強。

1.5 失地農民保障滯后導致的貧民化

隨著我國城市不斷擴張，失地農民規模日益擴大。據國土資源部統計，從1987年到2001年全國非農建設占用3300多萬畝耕地，近七成是政府用行政手段方式征占土地。目前全國失地農民總數在4000萬人左右，每年還要遞增200萬人。按照《全國土地利用總體規劃綱要》，2000年至2030年的30年間我國占用耕地將超過5450萬畝，屆時失地農民將超過1億人，而將近一半以上的農民將既失地又失業。由于集體土地在征地補償制度上的缺陷，造成對農民的安置條件不合理，補償標準偏低。相對而言，國有建設用地征用拆遷補償機制則合理得多。

我國規定，在征地方案被批準之前，征地目的、位置、補償標準、安置措施都應當告知被征地農民，應得到農村集體和農戶的確認，但在實行中大多走樣變味。從土地收益分配看，國家支付給失地的集體和農民的補償標準與土地轉為城市用地后的可獲價值相差過大，確保維持被征地農民的生活水準相對不變的目標難以達到；從補償在集體和農民之間的分配來看，補償資金的相當部分又給了集體，實際的土地補償很難集中于農民手上；同時，征地補

償的水平與土地的最終使用用途相分離，難以體現對土地擁有者的公平對待。因此，失地農民貧民化的現象比較嚴重。

1.6 建設用地規模過大導致耕地紅線難保

從中長期糧食安全角度考慮，我們必須守住18億畝耕地這條紅線，使糧食自給率穩定在95%以上，這不僅關系當前經濟社會發展，而且關系國家長遠利益和民族生存根基。但是，目前保護耕地的形勢嚴峻。數據顯示：第一次全國土地調查顯示，截至1996年10月31日，我國耕地面積為19.5億畝；2006年10月31日，為18.27億畝，10年凈減少1.24億畝，平均每年凈減少1240萬畝。2006年我國凈減少耕地460.2萬畝。如果把18億畝耕地守到2020年，那未來的14年間我國允許的耕地凈減少量最多為2700萬畝，平均每年不超過193萬畝。這個數字不足前10年平均值的16%，僅為2006年的42%。可見，我國保護耕地的任務之艱巨。

相反，在耕地保有量急劇下降的同時，城鄉建設用地大量增加。目前我國城鄉建設用地總量為24萬多平方公里，居世界第一，遠遠高于世界平均水平。我國耕地銳減的原因在于：城鄉建設用地的增加，是在犧牲耕地的基礎上完成的，同時，農村土地產權制度的弊端，使農戶對土地難以形成長期穩定的預期。因此，在城鄉建設用地上，必須轉變靠新增建設用地謀求發展的思路，由增量供應轉變為存量調整。與此同時，還要積極開發非耕地資源。努力實現布局上更趨合理、利用方式更加集約節約，逐漸實現總量不是增加，而是有所減少；不是再多占耕地而是逐漸還耕。統籌城鄉發展中土地制度改革的思路

通過對全國各地土地制度改革的探索試驗的總結，結合重慶市統籌城鄉綜合配套改革中的農村土地制度改革實踐，明確重慶市在統籌城鄉發展中的土地制度改革思路。

2.1 指導思想

全面貫徹落實科學發展觀和“十分珍惜、合理利用土地，切實保護耕地”的基本國策，堅持以人為本，在穩定農村土地家庭經營制度的基礎上，探索土地制度創新的有效方式，合理配置和管理土地資源，建立農村土地流轉交易平臺，以土地流轉為手段，以制度創新為保障，以集約用地為目標，加快土地利用結構和空間布局調整，促進農村土地承包經營權依法、合理、有序流轉，努力構建農村與城市建設用地“同地同價同收益”的框架，提高失地農民的政策補償水平，探索出一條城鄉土地制度創新模式，為全國土地制度改革發揮示范和帶動作用。

2.2 改革目標

2.2.1 總體目標

在國家土地制度總體框架下，以節約集約利用土地為原則，打破所有制管理，實行用途管制，擴大農村憑借土地所有權獲得資產性收入的權利，在全市建立起市域內土地占補平衡、異地流轉，農村經營承包地和宅基地流轉，促進農村土地的規模化、集約化經營，健全農民征地補償機制，確保被征地農民得到公平合理的補償和安置。到2012年，建立起城鄉土地資源合理配置、保障農民土地權益的制度性框架，到2020年，建立起城鄉土地資源統籌配置、城鄉土地資源要素合理流動、符合科學發展、和諧發展、推動城鄉土地制度公平合理的體制新模式。

2.2.2 具體目標

(1)打破非農建設用地必須征為國有的限制，保障農村土地集體所有者的權益，實現農村土地與城市土地的“同地同價同收益”，提高農村土地的資產性收入。

(2)探索農村集體建設用地流轉辦法，對已進城又不愿退出土地承包權和宅基地權的農民，探索在保留其土地權益的基礎上，搞活土地有效使用的流轉方式，避免土地資源的閑置。

(3)在保護和尊重農民土地承包權和宅基地權益的基礎上，探索對農民進城后自愿退出的宅基地和承包地回購、置換等政策，采取土地換社保、提供免費培訓、廉租房或給予住房補貼、子女免費義務教育、享受城鎮最低生活保障等多種政策措施，鼓勵農民自愿退出承包地和宅基地。

(4)建立對進城農民自愿退出的承包地和宅基地統一規范管理的制度及整合和合理利用土地資源的有效機制，最大限度發揮土地效益。

(5)在嚴格控制建設用地總量和農業耕地資源總量平衡的前提下，探索市域內土地耕地占補的指標異地調劑。

(6)按照規劃，對生態環境脆弱地區農民退出的土地，主要實行退耕還林，減輕生態環境壓力。

2.2.3 改革思路

(1)建立市域范圍內的土地資源合理配置機制

在確保全市耕地總量動態平衡和建設占用耕地占補平衡的前提下，按照“推進一圈，強化兩翼，增加儲備，確保重點”的原則，建立起土地資源在全市范圍內合理流動的體制和機制，充分發揮土地的宏觀調控作用，優化資源和要素空間布局，實現節約和集約用地，促進重慶市“一圈兩翼”戰略實施，統籌城鄉經濟社會全面協調和可持續發展。

(2)建立市域范圍內土地占補平衡制度

在國家批準的耕地和建設用地指標總量控制下，實行建設用地指標在區域間統籌使用，“十一五”期間優先保障“一圈”和區域中心城市的用地需求，建設占用耕地在全市范圍內實現占補平衡。

(3)探索城鎮建設用地增加和農村建設用地減少掛鉤的協調機制

對于目前城市建設用地緊張和農村建設用地閑置的現狀，合理確定城鎮建設用地和農村建設用地掛鉤的協調機制，緩和建設用地緊張的矛盾。同時，鼓勵投資環境差、生態壓力重的區縣（特別是三峽庫區和渝東南地區），積極探索建設用地指標流轉，進行異地開發建設。

(4)建立農村土地流轉制度，推進農村土地資本化

建立農村土地流轉制度，一是探索以承包經營權作價入股的方式，建立農村土地合作社；二是探索農村宅基地和土地承包經營權以作價入股的方式，與農業龍頭企業進行產權合作；三是探索建立農民自愿退出的農村承包地和宅基地的政府土地儲備制度，配套建立宅基地和承包地回購制度；四是鼓勵有條件的農民在自愿的前提下，自動放棄農村宅基地和承包，由農民轉為城市居民。

(5)制定農村宅基地使用權及其房屋產權置換城鎮社區廉租住房的辦法

探索合理處置農民空置房的辦法，允許在務工地和城鎮已有居所的農民依法合理處置和利用在原籍的房屋；積極開展“以戶對接”活動，鼓勵利用已轉移農民自愿放棄的宅基地、空置房承接安置高山貧困移民、生態移民等政策性移民；放棄或置換的宅基地通過整理復耕后，其指標應在市、區（縣）兩極合理調配使用，以確保“一圈兩翼”戰略的實施。

(6)改革和完善征地補償制度

針對目前征地補償制度的缺失，一是改革征地補償辦法，大幅度提高補償標準，在對農民個人補償中，把社會保障、就業培訓及土地權益變現納入補償范圍，充分體現土地的保障功能、就業功能和財富功能。二是在征地出讓收益中，切塊建立社會保障基金，全市統籌用于解決征地農民的就業培訓、創業、安居、社會保障等問題。

(7)建立和完善全市統一的土地儲備機制

針對目前土地儲備分散，儲備行為偏重企業微觀目標、偏離政府宏觀目標的實際，要規范全市眾多公司土地儲備行為，建立全市統一的土地儲備機制，切實保障公共事業發展及公益設施建設用地。統籌城鄉發展中土地制度改革的政策支撐

根據重慶市統籌城鄉綜合配套改革在土地制度方面的改革試驗，結合中共十七屆三中全會的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》（下稱《決定》），在統籌城鄉發展中的土地制度改革，必須有配套的政策支撐。

3.1 打破“所有制管理”，實行“用途管制”

我國目前土地所有權仍然是國有和集體所有兩種形式。以往對農村土地存在“所有制歧視”，相對“所有制管理”，“用途管制”則是相對科學的辦法。“用途管制”是把一定區域內的所有土地進行規劃，然后按照規劃的用途實施管理。中央十七屆三中全會的《決定》提出：“搞好農村土地確權、登記、頒證工作。”在此基礎上，“科學規劃”土地用途，“嚴格執行”，實行“用途管制”。有利于從嚴控制城市建設用地規模，有利于農民分享土地增值收益，保護農民土地權益。從長遠看，消除“土地所有制歧視”，有利于逐步打破城鄉二元體制。

3.2 穩定和完善農村基本經營制度，延長土地承包期

在農地產權改革上，穩定土地承包責任制。從保護農民土地權益出發，中央十七屆三中全會的《決定》賦予農民穩定而“長久不變”的土地承包經營權，激勵農民保護耕地，可以將土地的承包期和宅基地的土地使用權調整為70年，承包期屆滿可以按照國家的規定繼續承包。在不改變土地用途的前提下，承包經營權人或者宅基地使用權人，可依法對于土地承包經營權和房屋所有權進行轉包、出租、轉讓、入股、抵押，使農村土地能夠成為土地資本。

3.3 實行“同地同價同收益”，確立集體建設用地收益權

在中共十七屆三中全會的《決定》中，把征地限定于公益性項目。而對非公益性項目用地，不再征地，允許農民以集體土地“參與開發經營”，但其使用權可依法進入“城鄉統一的建設用地市場”交易，確保農村集體建設用地與國有土地“同權同價”，賦予農村集體土地與國有土地同等的地位，保障農民以土地參與工業化和城市化的權利。同時，農村建設用地的使用權可以出讓，集體建設用地使用權人可以在合同約定的期限內將建設用地使用權出讓、出租、轉讓、轉租和抵押，但農民轉讓、出租和抵押自己的住宅后，不得再申請新的宅基地。

3.4 建立農村土地流轉交易平臺，允許土地的合理流轉

就“農村集體經營性建設用地”而言，《決定》明確，凡是依法取得的“農村集體經營性建設用地”，“必須通過統一有形的土地市場、以公開規范的方式轉讓土地使用權，在符合規劃的前提下與國有土地享有平等權益”，農村土地產權交易必須在規范化的制度框架下進行。如，重慶將建立起我國第一個農村土地交易所，目的就是實現農村集體建設用地等諸項農村用地通過招拍掛方式，向城市建設用地的流轉交易。在土地流轉中，要按照依法、自愿、有償的原則，土地承包經營權人可采取多種方式流轉土地經營權和房屋所有權。流轉期限不得超過承包期的剩余期限，流轉后不得改變土地用途。集體統一經營管理的土地經營權和房屋所有權的流轉，要在本集體經濟組織內提前公示。

3.5 尊重農民的土地權利，提高失地農民的政策補償水平

在中共十七屆三中全會的《決定》提出，“依法征收農村集體土地，按照同地同價原則及時足額給農村集體組織和農民合理補償，解決好被征地農民就業、住房、社會保障。”政府依然可行使征地權，但必須“及時足額”給予補償，即按照土地級差原理和市場增值原理，對于失地農民進行“市場化賠償”，而不是現行的按照農地產值一定倍數的“產值補償”。同時，完善征地程序，保障農民的知情權、參與權和異議權，增加聽證會制度。堅持以土地換社保，改革和完善現有的土地征用補償費一次性貨幣發放的辦法，全面構建失地農民的社會保障體系，切實維護農民利益。

第二篇：城鄉統籌發展與深化土地制度改革

城鄉統籌發展與深化土地制度改革

--2011年中國土地學會學術年會重要觀點集粹 中國土地勘測規劃院許堅

摘要：本文主要介紹了2011年中國土地學會學術年會的13個重要觀點，包括：利用第二次土地調查采用的遙感影像摸清村莊內部用地結構，農村居民點不斷擴張成為我國耕地面積減少的重要原因，注意研究土地利用規劃中的不確定性，土地利用規劃應與交通規劃相協調，公平分配土地增值收益，土地股份合作制有利于農地產權實現公平與效率的統一，地票交易制度是一項公平和效率兼顧的制度，補償問題是影響農戶退出宅基地的重要因素，集體土地上建設公租房與小產權房是不同的概念，我國土地督察制度實際是三種權力監督模式的結合，征地沖突風險評估主體有待完善，“十一五”時期多重因素導致我國土地財政收入大幅增長和加強農戶耕地保護法律法規的宣傳。

關鍵詞：城鄉統籌土地資源制度土地資產制度土地管理制度改革

2011年中國土地學會學術年會于11月18-20日在廣東佛山召開，主題為“城鄉統籌發展與深化土地制度改革”。國土資源部副部長、學會理事長王世元同志到會并發表重要講話。廣東省政府林木聲副省長、中國科協學會學術部劉興平副部長等到會并致辭。學會名譽理事長鄒玉川及多位副理事長到會。國務院發展研究中心農村部副部長劉守英研究員、江蘇省農工辦主任曲福田教授、美國規劃師協會首席執行官保羅·法默先生和主席米奇·希爾沃先生、德國慕尼黑工業大學馬格爾教授等專家學者應邀做大會主題報告。會議規模約200人，共收到論文230多篇，經過專家嚴格篩選，有110篇入選年會論文集，19篇獲“2011年中國土地學會學術年會優秀論文獎”，26人在大會或分會場上交流。現將重要觀點集粹如下：

一、城鄉統籌發展與深化土地資源制度改革

1、利用第二次土地調查采用的遙感影像摸清村莊內部用地結構

有專家認為，村莊是人類社會發展到一定歷史階段的產物。村莊用地是農村人口生產、生活等綜合功能的承載體，是農村人地關系的最核心表現。盡管我國城鎮化水平有了很大提高，但由于我國是農業大國，農業人口基數龐大，相當長一段時期內，村莊仍將是農民聚居的主要形態，村莊用地仍然是城鄉建設用地的主要組成部分。而在目前的土地調查中，村莊用地是作為整體圖斑進行統計的，沒有對村莊內部用地結構進行劃分和調查，也就沒有深入揭示村莊內部用地結構及其特征，因此，目前有關村莊內部用地的研究只是停留在籠統性的描繪上。有專家指出，第二次土地調查采用的0.5m中科高清遙感影像，是可以對村莊內部宅基地、交通街巷用地、工礦倉儲用地、生活服務用地和農林種植用地等，進行目視解譯的。

2、農村居民點不斷擴張成為我國耕地面積減少的重要原因

有專家指出，1996年，我國農村人口為85085×104人（包括進城打工但戶籍仍在農村的農民工），農村居民點面積為1636.48×104 h㎡，鄉村人均農村居民點用地192.34㎡。到2008年，我國鄉村人口數量降為72135×104人，相對于1996年減少15.22%；而在此期間，農村居民點面積卻增加到1653.44×104 h㎡，增幅為1.04%，人均農村居民點面積增至229.22㎡，增幅達19.17%。農村居民點不斷擴張占用大量耕地，成為我國耕地面積減少的重要原因。

3、注意研究土地利用規劃中的不確定性

有專家認為，人們對世界的過去、現在和未來既不是一無所知，也不是完全了解，僅擁有不完全的知識，由此衍生出普遍意義的不確定性，也產生了土地利用規劃的不確定性。土地利用規劃系統是一個信息不完全的灰色系統，沒有哪類土地利用規劃能完全消除不確定性。傳統規劃理念把規劃看成是確定的，設定規劃中各項預測參數在規劃期限內是不變的，在此種理念指導下編制出的確定性規劃顯然與未來經濟社會發展之間會產生很大偏差。確定性規劃不僅不能正確引導未來土地利用和經濟社會發展，還會產生誤導作用。因此，我們應該用不確定性規劃取代確定性規劃。為了克服不確定性在土地利用規劃中的負面影響，應重視對不確定性的研究，最終依靠不確定性繁榮土地利用規劃。

4、土地利用規劃應與交通規劃相協調

有專家認為，交通活動水平是土地利用水平和交通設施供應狀況共同作用的結果，交通承載力歸根到底是土地承載力的一種屬性，而土地利用狀況通常是出行活動的主要決定因素，因此，制定交通規劃不能脫離土地利用規劃。同時，交通運輸系統是土地利用中最具先導性和剛性的部分,離開了交通規劃中道路網絡和運輸體系的合理配置，土地利用規劃中的各項內容也將難以全部實現，因此，土地利用規劃也應與交通規劃密切配合和協調。

二、城鄉統籌發展與深化土地資產制度改革

1、公平分配土地增值收益

有專家認為，征地制度改革的實質是公平分配土地增值收益。傳統征地模式下，失地農民的補償標準是以保障基本生活水平不降低為限，這就絕對地排斥了被征地農民對土地增值收益的分享。這是不公平的，沒有讓被征地農民切實享受到城市化、工業化的發展成果。當然，也不能將所有土地增值收益歸于失地農民，否則會造就一個單純的土地食利者階層。這顯然與我們的社會性質和發展目的相違背。所以，新的征地制度的關鍵是合理確定一個土地增值收益的分配比例。當然，失地農民對土地增值收益的具體分享方式是可以多樣化的，不必一定要一次性的現金支付，年金或社會保障等方式的支付也是可行的。

2、土地股份合作制有利于農地產權實現公平與效率的統一

有專家認為，土地股份合作制將農民與土地分離開來，承包經營權轉換為具有交換價值的股權，這有利于實現公平與效率的統一。從效率上看，土地股份合作制有利于農地資源的優化配置和規模經營的發展。而我國的農業，只有在規模經營條件下，才有可能最大限度地采用新技術、新設備和先進的管理理念，從而提高農業生產效率和經濟效益，最終實現傳統農業向現代化農業的轉變。從公平上看，通過股權設置和紅利分配，每一個集體經濟組織成員可以平等地實現自己的土地權益；集體經濟組織也可通過經營收益與分紅增強經濟實力，從而為每一個集體經濟組織成員的生活、就業以及養老提供保障。

3、地票交易制度是一項公平和效率兼顧的制度

有專家認為，目前國家平均分配建設用地指標的方式，其直接后果是造成區域之間的苦樂不均。發達地區指標不夠用，欠發達地區指標用不完。這種行政化的資源配置方式，沒有按照比較優勢的原則進行資源配置，在一定程度上造成了土地資源配置在空間上的扭曲。以這種方式去實現區域協調發展，只是實現了表面上的公平，但以極大的效率損失為代價。而地票交易制度，可使政府獲得更多的建設用地指標來建設和經營城市；地票產生地（包括農民和集體經濟組織）可獲得自身發展所需的資金，以此分享發達地區的經濟成果；地票落地區（包括農民和集體經濟組織）可通過征地補償的增加（可能不能達到理想補償，但相比現行征地補償還是有所增加），間接獲得地票交易所帶來的收益。另通過地票交易制度，還可進一步激發與之相關的其他一系列制度的改革，比如農村宅基地制度改革、戶籍制度改革等。

4、補償問題是影響農戶退出宅基地的重要因素

有專家認為，目前實行農村宅基地退出制度的地區，退出的補償金大多低于征地補償標準。農民普遍認為補償標準過低，因此在沒有特殊情況下即使閑置也不愿意退出宅基地。據典型調查，有71.5%的兼業戶和非農戶對農村宅基地退出與否持觀望態度，表示只有在補償方式、補償標準合理時才有可能退出宅基地。另外，宅基地退出補償金該如何解決，是村集體出，還是地方財政解決，或是從土地出讓金收入中解決，也是一個問題。另外，在城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤的試點工作中，由于農村宅基地退出分散和零星，在面積和數量上達不到統一上報的要求，因此，不容易整體統一退出宅基地，也難以在新農區建設項目實施前落實其具體位置及面積。

5、集體土地上建設公租房與小產權房是不同的概念

自北京首創在集體土地上建設公租房之后，上海、鄭州等地也開始探索這一模式。有專家認為，在城鄉統籌發展過程中，這一政策將起到四個方面的作用：拓寬城市租賃住房建設渠道，以多種方式解決城市外來人員及其他人員居住問題，促進農民增收和優化城鄉接合部環境，因此是一種有益的嘗試。專家認為，在集體土地上建設的公租房符合土地利用總體規劃、城市總體規劃和村鎮建設規劃，建設主體、用地性質等也符合相關規定，并且依法辦理了審批手續，而小產權房是集體土地上違法建設的商品房，因此，二者之間是完全不同的概念。不能因為某些地區正在試點集體土地上建設公租房就認為小產權房會“轉正”了。

三、城鄉統籌發展與深化其他土地管理制度改革

1、我國土地督察制度實際是三種權力監督模式的結合

有專家認為，從制度設計上看，我國土地督察制度整體上采用的是“以權力制約權力”的權力監督模式。由于監督者與被監督者都是權力的擁有者，就有可能出現“集體腐敗”、“官官相護”等現象，由于“以權力制約權力”存在“誰來監督監督者”的先天缺陷，因此，要實現土地督察的目標，還必須引進其他權力監督模式。有專家認為，從土地督察制度實施五年的情況看，我國的土地督察已逐步建立起“發現-審核-糾正”的工作機制，以及“例行督察+專項督察+審核督察”的核心業務體系，不僅體現了“以權力制約權力”模式的運用，同時由于群眾舉報和媒體披露等公共力量的參與，也體現了“以權利制約權力”和“以社會制約權力”的監督模式，因此，我國土地督察制度實際是三種權力監督模式的結合。

2、征地沖突風險評估主體有待完善

有專家認為，國土資源部門擔當征地沖突風險評估主體存在四個不足：（1）風險評估的前提是要對被征地區域情的準確把握，要求評估者熟知區域內待征地農民家庭情況、信訪訴求、區域社會矛盾及重點難點問題等，而這些都是國土部門難以掌握的；（2）國土資源部門作為征地項目的實施者，卻又要對項目進行沖突風險評估，既當裁判員，又當運動員的雙重身份使得風險評估結果的公正性難以得到社會的廣泛認可；（3）國土資源部門很難調整征地補償標準，也很難否定已批準的征地項目，因此，即便評估結果是項目具有沖突風險，仍很難及時有效予以化解；（4）當前要求建設項目進行的評估很多，如環境評估、拆遷評估、社會穩定評估、征地風險評估等，這些評估之間存在很多相似性，由多個主體分別評估是人力物力的浪費，而由一個統一組織進行評估較為適宜。有專家認為，地方政府作為征地沖突風險評估主體也存在兩個問題：一是風險評估會延長征地周期，會增加地方政府征地難度，因此，地方政府目前還普遍缺乏主動開展風險評估的動力；二是地方政府同樣存在雙重身份的困境，風險評估的公正性依然難以得到社會的廣泛認可。因此，理想的征地沖突風險評估主體還有待完善。

3、“十一五”時期多重因素導致我國土地財政收入大幅增長

資料顯示，“十一五”時期我國土地財政收入大幅增長，從2005年的5505億元猛增到2010年的29109.94億元，增長了4倍多。有專家認為，這是五大因素影響的結果：一是土地出讓面積的大幅增加。2010年的土地出讓面積是2006年的2倍；二是地價的大幅上漲。無論是綜合地價還是居住地價，“十一五”時期都是年年上漲的。2010年的綜合地價和居住地價分別是2006年的2.6倍和3.4倍；三是貨幣超發和新增貸款過多。如2010年廣義貨幣供應量是2005年的2.38倍，新增貸款是2005年的2.43倍；四是“招拍掛”出讓比例大幅增加。如“十一五”時期頭兩年，“招拍掛”方式出讓土地數量占當年出讓總量的比例分別只有32.45%和42.32%，2008年以后升至80%以上，2010年更是達到了88.27%；五是10大重點城市土地出讓收入大增。全國排名前10位城市的土地出讓金2009年總計5673.02億元，2010年大幅增加到8752.41億元，占2010年全國土地出讓收入的30.07%，其中，北京、上海、大連三個城市的土地出讓金合計達4300億元，占當年全國土地出讓收入的15%。

4、加強農戶耕地保護法律法規的宣傳，將農戶耕地保護意識轉化為耕地保護行動

有關專家根據典型調查結果認為，目前農戶關于對“最嚴格的耕地保護政策”的熟悉程度，不熟悉或不知道的占80.09%，非常熟悉的僅占1.12%；關于對“十七屆三中全會決定”的熟悉程度，不熟悉或不知道的也占到71.88%，非常熟悉的僅占6.03%；關于對“村莊基本農田的認知情況”的調查，竟有77.46%受訪者回答“不知道”；關于“耕地保護最主要的責任人”的回答，認為耕地保護最主要的責任人是國務院（中央政府）的比重最高，為41.93%，認為是農戶個人的比重其次，為36.10%，認為是地方各級政府為21.97%。這表明，在農村有關土地法規和政策的普及宣傳還很滯后。為此，各級國土資源管理部門應對農戶加強有關耕地保護法律法規的日常宣傳。宣傳普及不應流于形式，應以將農戶耕地保護意識轉化為耕地保護行動為目標，使農民真正成為耕地保護的主體，參與到國家耕地保護的行動中來。

注：本文刊載于《中國國土資源經濟》2012年第1期。

第三篇：成都統籌城鄉土地制度改革的調查與思考

成都統籌城鄉土地制度改革的調查與思考

08經濟一班 劉維 20083238

國家與集體兩種不同的土地所有制在管理制度與模式上的差異？如何在城鄉統籌發展的大主題下得到協調與統一，從而促使城鄉土地資源、資產、資本有序流動？在保障城鄉經濟與城鄉建設統一發展的同時、使農民獲得相應的土地收益？近日，我們通過對成都市錦江區的實地調查，對成都市集體土地流轉、產權制度改革，以及建立公開的集體土地市場的探索性改革作了進一步思考。

背景

2007年6月，成都市被國務院批準為全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區。隨后，成都先后獲得全國文明城市、中國最具經濟活力城市等榮譽稱號。兩年來，這座西南重鎮的改革與實踐廣受公眾關注與期待。

2009年6月，國土資源部與四川省政府共同在成都舉辦了“成都統籌城鄉土地管理制度改革現場研討會”，使成都兩年來在統籌城鄉發展改革試驗中進行的種種探索再度引起全國各界的關注。

統籌城鄉發展面臨的首要問題是對現行的一些基礎性制度進行改革。其中，土地管理制度的改革最為關鍵。國家與集體兩種不同的土地所有制在管理制度與模式上的差異，如何在城鄉統籌發展的大主題下得到協調與統一，從而促使城鄉土地資源、資產、資本有序流動，在保障城鄉經濟與城鄉建設統一發展的同時、使農民獲得相應的土地收益？作為綜合改革試驗區，成都的探索與經驗體現在哪里？

前日，年級選取了成都5個城區之一的錦江區，對其集體土地流轉、產權制度改革，以及建立公開的集體土地市場的探索性改革作了一些調研和考察。所謂“窺一斑而見全豹”。透視錦江，讓身為大一學經濟學學生的我們對成都城鄉結合部在統籌發展過程中進行的土地管理制度改革與探索有了基本了解，并通過自己的了解形成了較全面的印象，并對此作了進一步思考。

之一：在錦江看集體土地流轉

到過成都的人，幾乎沒有不知道“五朵金花”的。以“幸福梅林”、“江家菜地”、“東籬菊園”、“荷塘月色”和“花鄉農居”為代表的錦江休閑農業區，是政府通過規劃布局調整、建設用地整理等辦法，將城鄉統籌理念成功運用于實踐、并取得良好經濟效益與生態效益的一個典范。這是一條被當地人稱之為“農地不征收、不拆遷，農民不失地、不失業、不失利，傳統農業變休閑旅游觀光農業”的城鄉“一體化”發展之路。

值得注意的是，“五朵金花”是從2003年開始醞釀、打造的，4年后，當成都被批準為全國統籌城鄉改革試驗區時，盛開在成都市錦江區的這五朵“金花”，不僅已成為外來游客與城鄉居民喜愛的旅游休閑之處，而且為成都全市在城鄉結合部推進城鄉“一體化”發展摸索出了有益的實踐經驗，其關于農村集體土地制度的相關改革與農村城市化過程中農民土地財產權利的確認，為成都全面探索和推進城鄉統籌土地管理制度改革作好了良好的鋪墊。

如今，這里的農村已經城市化，農民已變成了市民，“五朵金花”所在的原錦江區三圣鄉也已相應地更名為三圣街道辦事處。不過，這并非“以城帶郊”的錦江區推進城鄉統籌發展的全部意義。讓城郊結合部“農村城市化”、“農民市民化”的同時，不增加建設用地總量，不減少耕地保有量，不改變這片土地的集體所有性質，是這里推進城鄉“一體化”發展的基本原則。

這也是成都市城鄉統籌發展所遵循的基本原則。正是在這個原則性思路的指導下，成都的農村集體土地，包括集體農地和建設用地，在政府主導的相關土地管理制度改革的推動下，開始走上市場，進行有序流轉。

成都第一個農村土地交易市場

幾個月前，在全國土地市場還處于一片“清冷”之時，成都錦江區的兩宗集體建設用地使用權，在錦江農村土地房屋登記交易中心成功掛牌出讓。這次被稱為成都集體土地市場“牛年開門紅”的交易，已是在錦江農村土地公開市場上進行的第二次成功交易了。

錦江區統一有形的集體土地市場成立于成都被批準為城鄉統籌改革試驗區僅3個月后，是成都市城區內建立的第一個農村土地交易市場，初時命名為錦江區土地儲備拍賣交易中心。2008年6月更名為錦江區農村土地房屋登記交易中心。它將區國土局、區統籌委和區房管局這3個部門的的相關職能進行整合，實現數據共享、并聯審批，統一負責全區農村土地和房屋的測繪、勘查，及其相關基礎數據庫的建立和管理等工作。全區農村土地和房屋產權登記、辦證、流轉等并聯審批平臺的建設和管理，也是這個交易中心肩負的一個重要職責。錦江區全部可以上市交易的農村集體土地，包括集體建設用地使用權與農地承包經營權等，按規定都要在這個交易中心以招標、拍賣和掛牌的方式進行公開出讓。交易中心則負責為其出讓活動提供相關政策與信息咨詢服務。

2008年11月，錦江區第一次在農村土地房屋登記交易中心公開掛牌，出讓兩宗面積共計23.2214畝的集體建設用地使用權，取得成功。這兩宗位于規劃中的汽車產業園范圍內的集體建設用地，以80萬元/畝、總成交金額1857萬元的出讓價成交，從而揭開了成都集體土地有序流轉、公開規范交易的大幕。

隨行的導游告訴我，在這里進行的每一筆農村土地交易，從最初的申請到最后的確權，全部都納入規范的管理程序，錦江區政府不僅分別制定了農村集體建設用地使用權和農用地使用權（承包經營權）的流轉管理辦法，還參照國有土地相關標準給集體建設用地確定了土地級別，限定了最低保護價，并確定了集體土地流轉的供地流程，拍賣和掛牌出讓、轉讓集體建設用地使用權的具體規則和辦事流程等。

在交易中心參與集體土地交易的流程并不復雜：確權登記→數據庫建立→交易申請→權屬調查→產權交易→登記發證→數據庫更新→再次交易→變更登記→數據庫變更。我們后來發現，相較而言，交易前的一系列基礎性工作要復雜得多，難度也大得多。實際上，進入這個公開的集體土地市場之前，集體土地產權制度的改革、土地權屬的確定，已為集體土地順利流轉奠定了重要基礎。

土地產權制度的改革，農民集體土地的資產化，也在很大程度上促進了其資本化進程。錦江農民的集體土地資源，在得到農民同意的前提下，以資產

形式量化給村集體經濟組織，由村集體經濟組織再量化給農錦公司，再由農錦公司統一經營。因此，進入錦江集體土地市場的流轉方的主體，實際上是作為農民集體土地資產管理者的農錦公司。在農錦公司這里，農民的土地財產權利實際上以股份的形式轉化為一種資本，交由公司作整體運營，收益則按比例層層分紅。每一筆集體土地流轉的收入由農錦公司扣除土地整理等相關成本后，按11個村級資產經營管理公司確權登記的集體土地所占比例進行分配，這11個村公司再分別按比例將所得收益分配到村民小組，再由村民小組分給個人。

這種目前看起來比較理想化的土地資本運營方式至少解決了集體土地進入市場所面臨的兩個最基本的問題：一是避免了農民個人手中的土地由于小規模（或無規模）、分散化且無整體配套的產業布局與基本發展環境等因素，造成土地供不出去的情況；二是避免了因農民本身個體分散、無組織約束、無規范管理而容易導致的交易過程中的信譽失衡現象。當然，農民愿不愿意以這種方式流轉，仍然是農民自己的權利。

作為成都市中心城區，以城帶郊的錦江區，其集體土地流轉不止于建設用地的集中流轉。事實上，全區位于城市規劃圈外的集體建設用地面積僅4300多畝，而集體農用地總面積達16322畝。這些農地在確權工作完成后，也是以大致相同的形式流轉給公司，經統一整理后再以一定規模通過公開市場交易，流轉給一些農業綜合開發公司，進行花卉種植等經濟作物的規模化經營。農民除了以自己的土地使用權入股以外，還可受雇于這些農業公司，進一步轉變身份，成為產業工人。

農民原有的宅基地被集中整理后，大量的高層農民公寓在重新規劃后的居住區內興建起來。住著和城里人一樣的房子，干著類似城市工人的工作，至少在錦江，當這些原來的農民在城鄉“一體化”發展的新環境中生活時，似乎沒有什么東西可以表明他們與城里人的區別。除了他們手中依然擁有的土地所有權與使用權經量化后的資產。

之二：“增減掛鉤”背后的故事

成都市錦江區的土地利用產業布局規劃方案，把“規劃先行、產業支撐，政府引導、集約利用，市場配置、合理分配”的三條原則，寫在頁首。事實上，成都的城鄉統籌改革試驗，正是在這樣三條大原則的背景下展開的。

規劃布局，確定城鄉統籌發展的方向

成都是不枉“規劃先行”之稱的。早在2004年，成都市就在全國率先完成第一輪土地利用總體規劃修編并通過評審。不僅如此，成都市還借上一輪規劃修編之機，由市政府牽頭，讓土地利用總體規劃、城市總體規劃以及工業布局規劃的修編同步進行，統一編制。在那個時候，成都市就提出把科學發展觀和城鄉一體化發展目標作為新一輪規劃（即2004-2020年土地利用總體規劃以及城市發展規劃）的指導思想，通過規劃打破城鄉二元結構，走產業集中布局、土地集約利用的道路。

成都市被確定為城鄉統籌改革試驗區僅兩年，但其關于城鄉一體化發展的理念、及其關于城鄉統籌相關制度改革的探索和試驗卻早在5年前規劃修編時就已開始了。正是這種超前的理念，影響并指導著成都的城鄉統籌發展改革實踐。

土地整理，建立城鄉統一土地市場的基礎

在成都“198”范圍內，現有的建設用地面積是70平方公里。市政府決定將這個數字削減到“50”，減下來的20平方公里建設用地將恢復為生態用地。當然，這些生態用地在地類統計時仍屬于農用地范疇。這樣，經過土地整理和整治，土地集約利用化程度大大提高，成都“198”范圍內不僅節余出一些“新”的建設用地可進入集體土地市場、并通過招拍掛提升價值后得到重新利用，而且還保證了農用地總量的增加和建設用地總量的減少。

“198”范圍內的建設用地和農用地整理就是帶著這樣一個基本原則，在經過土地產權制度改革、使農村土地得到“量化”確權的基礎上全面展開的。集體土地，無論承包地、自留地或宅基地，先由各戶流轉給村民小組，再由各村民

小組流轉到村集體經濟組織，進而再流轉給上一級的龍頭公司，如錦江區的農錦公司等。這個內部的流轉過程是非市場化的。比如，農錦公司是政府專門為集體土地“入市”交易而成立的國有龍頭公司，在它進入市場之前，它實際上已通過協議的方式將錦江區“198”范圍內的農村土地集中“收購”到自己手里，其農地的收購標準是參照并略高于國家征地的標準。所不同的，一是其集體土地所有權性質沒有改變，這個權利已量化成股權，使“失地”農民在公司里仍擁有自己的一點股份；二是補償標準一般按年租金形式給付，且第一年要給6000?8000元的青苗補償。

其建設用地即農村宅基地等的收購標準事實上實行的是實物補償制。以現有戶籍人口計算，按新建公寓樓單元房的套內面積每人補35平方米，同時按每人10.5平方米的面積標準配給其所在的集體經濟組織，供其出租或以其他方式經營，所得收益歸該集體經濟組織全體成員共有；拆掉的舊房屋給予300元/平方米的補償，宅基地房前屋后的附屬物則按每人2.8萬元的定額標準給予補償。此外，在農民舊宅被拆掉、新居卻未建起和搬進之前的過渡期，每家農戶可一次性獲得兩年的住房臨時補貼，標準是第一年400元/月、第二年600元/月。若兩年到期后農戶仍未能搬進新居的，將繼續得到補償。

對于農錦公司而言，這樣大規模的“收購”集體農地和建設用地是需要付出資金代價的，至少是要先行墊付一大筆資金，用作各種形式的補償和安置。但農錦公司應該并不吃虧。因為這些農地與包括宅基地在內的集體建設用地經過大規模整理，能產生出不少新的用地空間。這些拿到集體土地市場上，只要交易成功，就能賺回大筆的資金，除掉事前墊付的各類土地取得成本以及土地整理的其他建設成本，農錦公司應該還有相當的利潤空間。另一方面，如果這些農用地和建設用地不進行集中整理，農地就沒法進行規模化經營，建設用地不僅不可能實現集中產業布局，也不可能進行相應配套設施建設，更不可能獲得大量建設用地再利用的空間。這意味著這些集體土地還不具備良好的供應條件，因而會在集體土地市場上乏人問津，難以實現其價值。

其實，這些都還只是蘊含在城鄉建設用地增減掛鉤政策背后的故事。

“增減掛鉤”，為城郊土地重新布局提供了政策便利

城市建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤政策，目的是要保持城鄉建設用地總量的平衡。

2005年，成都被國土資源部批準為全國首批城鎮建設用地增加與農村建設用地減少掛鉤試點城市。從那時開始，成都市就把“增減掛鉤”的試點工作與城鄉統籌、拆舊建新等土地整理工作結合起來進行，用“活”了這一政策。

在錦江區，整個“198”區域內的基本農田已全部調整出去，現有的農地按規劃布局也將在得到全面整理后或成為生態用地，或進入現代農業示范園區，開展農業產業化經營。錦江還計劃對“198“區域內的農地和建設用地進行全面整理后，將其規劃分區，走集中發展的道路。他們規劃了“鄉村旅游生態區、文化創意產業園、汽車產業園、體育運動休閑園和現代農業示范園”等5個產業功能區，同時，規劃并建設了兩個大型的新社區，供農民集中居住。

據了解，成都市郊的“198”區域內，基本上全部進行了這樣的重新規劃和調整。事實上，沒有這樣的規劃布局和調整，郊區農村的城市化無法進行，土地的高效集約利用也無法實現。但是，這樣的新布局和大調整畢竟涉及到大量農村集體土地的再利用，情況十分復雜。其能夠得以順利實現，實際上借用了“增減掛鉤”政策中的建設用地和農用地總量控制、平衡的原則以及土地跨地區調整的“置換”原理。

當然，“增減掛鉤”政策的意義，主要體現在建設用地指標的跨區域流動上。成都在城鄉一體化發展過程中的種種探索性做法，是借用了這一“流動”的精髓，做大了其背后的文章。

之三：成都土地制度改革的幾個創新與思考

成都城鄉統籌的改革和試驗工作做得比較“實”。在做“實”的基礎上，成都的土地管理制度改革呈現出幾個創新點：

創新之一：政府統籌主導下的城鄉一體發展規劃真正發揮了“龍頭”作用。

成都規劃的總體思路來自于其超前的城鄉一體化發展理念，以此為核心，本著科學發展的原則，成都市政府統一組織和協調了土地利用總體規劃、城市總體規劃和產業布局規劃的重新修編，把城市建設與產業總體發展布局與城鄉土地利用結合起來，從全局的戰略高度統籌規劃了未來若干年城鄉土地的利用。這一超前的戰略性舉措，為幾年后成都開展的城鄉統籌改革試驗，尤其是土地管理制度的改革試驗奠定了堅實的基礎。

創新之二：通過農村土地產權制度改革，探索性地明確了農村集體土地產權的主體，為集體土地進入市場交易創造了條件。

農村集體土地進入市場交易，面臨的最基本問題，就是集體土地產權不明晰、主體虛置的問題。長期以來，農村集體土地所有權歸農村集體經濟組織“三級所有”，使用權則基本上以宅基地或承包經營地的形式分配給了農民個體。主體太多，往往導致事實上的主體缺位。成都在全市范圍內開展的農村土地產權制度改革，以確權的名義，探索性地解決了這個問題。如推出專門成立的資產經營管理公司作為一個鄉的集體土地產權主體代表，通過股份制形式量化集體土地資產，以層層簽定協議、層層“轉交”土地資產處置權、層層按股分紅的辦法，既解決了農村土地權屬不清問題，又從總體上實現了農村集體土地資產的集中管理和經營。確權后，成都還創造性地印發了集體土地使用證，為集體土地交易提供了合法憑證。

創新之三：成立了農村集體土地交易的服務機構，建立了較為規范的管理規則與流轉程序，初步建立了公開有形的集體土地市場。

成都市成立了農村土地交易所，一些區縣先后成立了農村土地房屋交易服務中心，并相應地參照國有土地市場的交易規則和相關管理辦法，制定了較為完備的管理規則，初步實現了規范管理。

錦江區還探索性地解決了“兩證合一”、統一登記的問題，錦江區農村土地房屋登記交易服務中心被政府賦予了土地使用證和房屋所有證統一登記的職能，使集體土地市場一建立，就避免了國有土地市場上長期存在的因“兩證”不能統一登記帶來的混亂。

創新之四：本著“大統籌、大集中、大流轉”的基本思路，靈活運用城鄉建設用地增減掛鉤的原則和方法，全面開展土地整理，實現了城鄉面貌的“一體化”。

通過統籌規劃和集中整理，農民進入了標準的“城市小區”，住進了高層公寓；農地被整理成標準農田、置換到專門的農業產業園區，其經營權可以到集體土地市場上招標掛牌，流轉給大型的現代農業公司；建設用地經整理后、集中到各類產業園區，其使用權進入市場流轉??鄉村在土地政策的靈活運用下改變了面貌，也從土地市場贏得了更多的發展資金。

不過，成都在城鄉統籌背景下進行的土地制度改革和創新畢竟只是探索中的創新，從目前情況看，至少有以下幾個問題值得進一步思考：

思考之一：城鄉統籌發展規劃的實施需要產業支撐。

我們所調查的錦江區，是成都的主城區之一，其城鄉一體化改革試驗是在經濟基礎較好的城鄉結合部進行的，效果明顯，但背后依賴的是其巨大的產業支撐力量。沒有這些產業支撐，政府將無力投資基礎設施建設，集體土地市場也將因需求不旺而難以活躍，集體土地價值將無法實現，農民的收入和城市化生活水平也就得不到保障。這意味著在遠離中心城區的偏遠農村，這樣的土地產權制度改革可能無法進行，這樣大規模的農村土地整理也將難以展開。因此，需要思考的是：目前狀況下，我們的城鄉統籌發展之路，究竟是城郊“一體化”，還是城鄉“一體化”？

思考之二：農村土地產權制度改革面臨制度風險與經濟風險。

從錦江看成都在城鄉統籌發展過程中進行的農村產權制度改革，感覺有兩個問題：一方面，成立國有的“龍頭”資產管理公司如農錦公司，目的是為了作為集體土地產權主體的代表，參與市場交易。但其“入市”之前層層“收購”集體土地的過程，卻是非市場化的協議過程，且有壟斷之嫌。另一方面，由于農民手中的集體土地是先交給村集體經濟組織、然后交給農錦公司，最后才走上集體土地市場的。也就是說，農錦公司先要墊付大筆資金，用以付給農民房屋、青苗等各種補償，而后還要投入大筆資金，對這些“收購”來的集體土地進行整理，再按市場需求一塊一塊地將土地供應出去。這里就面臨著一個很大的經濟風險：土地從大面積取得到單個供應出去，有一個時間差，其長短取決于市場的需求量。作為集體土地產權主體代表的農錦公司必須先去取得巨額貸款，用于土地的取得與整理成本，同時承擔高額利息，而能不能收回這些經濟成本，得看其手中的集體土地在市場上是否需求旺盛。如果地供不出去，農錦公司將勢必負債累累。

思考之三：建設用地增減掛鉤政策的過量運用會否影響城市建設用地總量的控制。

成都在改革試驗中用活了“增減掛鉤”政策，促進了城鄉一體化的發展。但是，在創新的同時，我也注意到，其具體增減掛鉤項目，只要能保證先增加了耕地面積，就可以將相應的建設用地指標“掛鉤”出去，其總量并不受限。這勢必會使城市建設用地總量有被突破的可能。

思考之四：集體土地使用證的“效應”與“小產權”房問題。

農民交出宅基地、搬進公寓樓，獲得住房補償（有的還不止一套），其土地財產權利在很大程度上得到了保障。但是，農民獲得“補償”的住房如果一旦用于出租或出售等，就會因其集體土地產權性質而成為“小產權”房，農民集體獲得的按每人10.5平方米補給農村集體經濟組織、用于經營的那部分房源，顯然更有可能成為“小產權”房，其經營的合法性得不到保障。當然，這些房子與目前市場上的普通“小產權”房有所不同，它擁有國土部門核發的集體土地使用證。然而，集體土地使用證畢竟只是成都目前在改革試驗中的一項探索性行為，并未取得與國有土地使用證同等的“效應”，所以，其在市場上流轉的合法性仍會被質疑。

當然，成都的改革性試驗還在探索中。相信所有的疑問都會在其進一步的探索和實踐中得到完美的解答。作為經濟學學生的我們，在這次的社會實踐中也得到相應的思考和啟示。

第四篇：城鄉統籌發展中的幾個問題和誤區

城鄉統籌發展中的幾個問題和誤區

統籌城鄉發展，是全面建設小康社會的根本要求，是黨中央從戰略全局出發做出的重大決策。2010年中央一號文件，把加大統籌城鄉發展力度作為重要主題，與時俱進地提出了統籌城鄉發展的新要求。統籌城鄉發展，既要鼓勵積極探索，大膽實踐，又要把握好方向，防止走形變樣。一些地方以統籌城鄉為名，統農村的土地資源多，籌農村的公共服務少；統城市的建設項目多，籌農村的民生工程少。這些做法背離了城鄉一體發展的宗旨。從根本上講，統籌城鄉經濟社會發展，就是要破除城鄉二元結構，公平對待農民，使農民獲得平等的教育、就業、公共服務和社會保障等權益，提高農民的社會地位，讓農民平等參與現代化進程，共享改革發展成果。

統籌城鄉發展，在政策部署上，要把握好以下三大問題。

第一，城鄉基本公共服務均等化問題。城鄉統籌首先要在城鄉公共服務均等化上綜合運籌。要統籌城鄉基礎設施建設，推動城市基礎設施向農村延伸，加快農田水利、農村飲水安全、農村公路、農村能源、農村信息網絡等基礎設施建設。要統籌城鄉社會事業發展，為城鄉居民提供均等化的教育、醫療衛生、社會保障、文化等基本公共服務。要促進城鄉義務教育均衡發展，做到縣域內學校辦學條件大致均等，促進農村義務教育質量大幅度提升。全面實行免費的農村職業教育，進一步提高農村地區高中教育普及程度。進一步鞏固和發展新型農村合作醫療制度，逐步提高政府和農民個人籌資標準，提高新型農村合作醫療的保障水平。建立健全農村三級醫療衛生服務網絡，向農民提供安全價廉的基本醫療服務，加強農村婦幼保健，全面實施農村婦女住院分娩補助政策，使農民享有公共衛生服務水平得到進一步提高。完善農村最低生活保障制度，健全農村社會救助體系，加快建立新型農村社會養老保險制度。逐步提高扶貧標準，擴大扶貧政策覆蓋范圍，對農村低收入人口全面實施扶貧政策，實現扶貧和低保兩項制度有效銜接。建立健全農村文化設施網絡和文化服務機制，大力發展公益性文化事業。近年來，無論是財政對“三農”投入總量、增量，還是增幅，都是較高的。但財政支農資金比重總體上處于波動和下降狀態，財政支農力度與國家財力的增長狀況還不相匹配。不能光看財政支農資金總量和增速，還要看比重和口徑。2003年至2008年，中央財政支農資金占財政支出的比重分別為：8.7%、9.3%、8.8%、8.4%、8.7%和9.8%，相對于農村人口規模和農民對公共服務的龐大需求而言，財政在農村投的錢不算多，公共財政的陽光還沒有真正做到普照農村。隨著我國財力的增強，要更加自覺、更大幅度地調整國民收入分配格局和國家財政支出結構，促進公共財政資源在城鄉均衡配置，完善對農業生產和農民增收的財政支持與補貼政策，全面提高財政對農村基礎設施和基本公共服務的保障水平，鞏固和完善強農惠農政策。要盡快制定和完善有關法律法規，明確界定財政總支出中“三農”支出的內涵，強化法律約束，建立財政資金“三農”投入穩定增長機制，力爭在“十二五”期間末將中央財政支農資金占財政收入的比重提高到10%以上。抓緊劃分中央與地方的支農事權，完善轉移支付辦法，建立中央與地方財權和事權相匹配的財政支農體制。積極利用財政貼息、補助等手段，引導社會資金投向農村。創新農村投融資體制，拓寬“三農”投入來源渠道。根據財政支農目標和重點，有效整合財政支農資金，突出財政支農資金的公共性，健全政府農業投資監督機制，發揮資金使用的綜合效果。

第二，農民工的市民化問題。城鎮化的一個根本標志就是農村人口向城鎮轉移并沉淀在城鎮，吸納農業轉移人口在城鎮就業和定居，并使之向市民轉變，是城鎮化的重要任務，是破除城鄉二元結構的重大舉措。我國農民工轉移的穩定性得到顯著提升，流動的“家庭化”趨勢明顯。新生代農民工成為主體，他們對土地的情結弱化，思想觀念、生活習慣、行為方式已日趨城市化，融入城市的意愿強烈。針對農民就業和轉移政策，實際上過去30年可以劃分為三個階段：上世紀80年代的政策基調就是消除離土的限制。因為在改革開放前，農民沒有自由轉移就業的權利，80年代鄉鎮企業發展起來了，促進了農民就地轉移；90年代的政策基調是消除農民離鄉的限制。90年代初農民工規模只有幾百萬人，1993年才不到2000萬人，現在外出就業是1.5億多人，90年代后政策有了根本性調整，消除了農民流動就業的限制。進入新世紀，我國政策基調正在向消除農民工在城鎮定居限制的方向轉變。這個方向符合億萬農民工的意愿，符合城鎮化發展的客觀規律。今年一號文件一個很大的亮點就是明確提出，要創造條件，要讓一部分農民工，特別是新生代農民工在城市定居，在城市落戶。已經有13個省市區宣布改革戶籍制度，取消農業戶口和非農業戶口的劃分，實行新的戶口制度。但大部分省市區的戶口制度改革是形式上的、表面的，沒有給農村人口提供與城市人同等的享受公共服務的權利。戶籍制度改革的正確方向，就是把戶籍的登記與公共服務的提供脫鉤。不能只給有了戶口的人提供公共服務，將來的公共服務提供要與居住直接結合在一起，讓符合條件的農民工享受同等權利和待遇。農民工是最需要改善居住條件的社會群體，目前，大部分農民工集中在城中村、城鄉結合部租房，居住條件惡劣。形成適合農民工特點的住房供應體系和政策體系，是農民工融入城市需要解決的一個大問題。要多渠道多形式改善農民工居住條件，鼓勵有條件的城市將有穩定職業并在城市居住一定年限的農民工逐步納入城鎮住房保障體系。當然，當前的重點是從中小城市和小城鎮做起。農民工真的要成為市民，首選的是中小城市和小城鎮，他們在大城市打工，但最終希望在當地縣城買房定居。

第三，農民土地權益保護問題。城鄉統籌難點、焦點、分歧點都在土地問題上。我國農村與城市土地制度仍然維持著二元性，農民對土地的權利一直處于相對弱勢。隨著工業化與城鎮化的快速推進，城鎮建設用地迅速擴張，產生大量的失地農民。農業用地轉化為非農建設用土地的過程，不是一個平等的、協商的產權交易過程，征地范圍過寬，征地補償辦法不合理，征地程序忽視農民意愿，失地農民生活無著落、長遠生計缺乏保障。近幾年，在國家實行最嚴格的耕地保護制度背景下，不少地區開始推行宅基地和村莊整理，將節省出的部分土地轉換為城鎮和工業建設用地。農村土地整理為工業和城市發展騰出了空間，在一定程度上促進了土地集約利用與新農村建設，但也存在著農民和集體土地權益得不到有效保障等一系列問題。關于土地問題，還是要回到現實當中來。什么是現實當中土地的真問題，什么是農民真正關心的土地問題？城里人議論很多農村土地問題，對農民來講，可能根本不是一個問題。

根據觀察，關于農村土地問題在認識和實踐中存在三個誤區。第一個誤區是片面強調搞土地的規模經營，片面強調要流轉土地。2005年我們在全國2749個村莊做了一個調查，發現有23%的農戶發生過土地流轉。到農民那里問，有沒有想多種地的？有很多；有沒有農民不想種地，找不到租種的？幾乎沒有，農民不想種總會有辦法流轉出去，這說明，農民自發的土地流轉是比較充分的。

第二個誤區是片面強調農民當了市民，拿土地換戶口和住房，拿土地換保障。這個問題在現實當中非常復雜。根據土地承包法規定，農民在設區的地級市以上城市落戶要放棄家庭承包地。南京市要給50個優秀農民工落戶，但只有一個農民辦了落戶手續。農民講，家里還有十幾畝地，把土地就這么放棄了，給一個城鎮戶口，不劃算。因此，首先要明確土地是一種權利，是一種物權，拿著土地權利去換戶口，對農民這可能是一個更大的損害。這個問題理論上要把它說透，在現實操作中才不出偏差。鄂爾多斯東勝區搞了一個城鄉統籌實驗區，就是要讓農民成為新型市民后，農村的土地權利沒有任何改變，城鎮居民能享受的所有權利都可以享受，而且比城鎮居民還要優惠。在一定階段這種做法是有意義的，是有價值的。農民剛到城里來，就把農村的承包地、宅基地都給拿走，一旦不適應，連個退路都沒有。

第三個誤區是一講城鄉統籌，就是強調城市建設用地增加要與農村建設用地的減少相掛鉤。這個掛鉤的規模是非常大的，當項目來了，沒有建設用地指標了，就要讓農民把宅基地搗騰出來，土地騰出來以后大都轉為國有建設用地。從研究的角度來講，我們要看得更長遠一點，農村龐大的建設用地背后是一個巨大的利益調整。農民可能只看到三、五年，房子比原來漂亮了，但沒有看到土地如果真的權利明晰以后，可以給社區集體，給農民帶來一個長遠的巨大利益。在土地問題上，如果現在操之過急，沒有一個規范，最后把農民的土地承包經營權統沒了，把農村集體土地所有權統沒了。

土地制度事關農村基本經營制度鞏固，事關農村穩定大局，需要關注什么是農民關心的真問題。局部地區可以做一些實驗，可以做一些探索，但是一定要意識到有一些探索可能會有風險，在推廣這些經驗的時候，學術界在總結這些經驗的時候一定要非常謹慎。要進一步統一認識，明確政策方向。一是切實穩定農村土地承包關系。全面頒發農戶長久擁有的具有明確法律效力的土地承包權證書，確保農民不喪失土地承包經營權。在土地流轉過程中，要保證農民是經營主體和受益主體。在現階段，不應提倡工商企業長時間、大面積租賃和經營農戶承包地，以防止出現大資本排擠小農戶和大規模土地兼并現象。二是在農民變市民過程中，不能把農民的土地權益“變沒了”。從我國的基本國情看，現階段讓農民以放棄土地為代價，獲得市民身份并享受與市民一樣的待遇是不現實的。應當看到，農民市民化是一個漫長的過程，在這個過程中，既要創造條件，讓農民在城市里能夠住有所居、勞有所得、病有所醫、老有所養，又允許農民繼續享有對承包地的權益，以此作為應對不確定性及各種風險的生存保障，讓農民“既進得了城，又回得了鄉”。“家中有地，進退有據”。這是保護農民利益的需要，也是促進城鎮化健康發展的需要。三是在“城鎮建設用地增加與農村建設用地減少掛鉤”實施過程中，要切實保護農民的土地承包權和宅基地權益。特別是在農村土地整理過程中，首先要把增加優質耕地作為目標，節省出來的建設用地，要優先滿足新農村建設的需要，不能把增加城鎮建設用地作為土地整理的主要目的。

第五篇：在統籌發展中增加城鄉居民收入

在統籌發展中增加城鄉居民收入

戴福生

2011年第3期 ——社會建設

麻城市委、市政府以統籌城鄉發展為平臺，通過政策幫扶、項目拉動、資金投入、社會保障、鼓勵創業和加大扶貧開發力度，有效促進了城鄉居民收入較快增加，人民生活水平和質量不斷提高。2007年-2010年，城鎮居民人均可支配收入和農民人均純收入增速連續四年位于黃岡市和全省前列，城鄉居民收入提前兩年完成“十一五”規劃目標。

一、落實惠民政策，保障居民增收。認真落實強農惠民政策，發放“種田”補貼。把糧食、良種、油菜、棉花、農資、農機和退耕還林等政策補貼落實到位，2008年以來，共發放各類惠農資金12.51億元，農民人均受益2000元。發放“用（沼）氣”補貼。大力推進農村沼氣工程建設，共補貼資金3000萬元，有2萬余農戶收益。發放“家電”補貼。開展“家電下鄉”、“汽車摩托車下鄉”活動，有18.6萬農戶享受了家電補貼，有4.7 萬農戶享受了摩托車補貼。發放“住房”補貼。實施農村危房改造和城鎮廉租房建設，共發放危改資金和廉租房補貼1.2億元，2000余農戶和近1000城鎮戶受益。發放“讀書”補貼。義務教育免書費111萬人次，困難學生獲寄宿生活補助16萬人次、8000萬元，中職生享受國家助學金4萬人次、3000萬元。搶抓國家應對國際金融危機“擴內需、增投入、上項目”機遇，共爭取國家投資項目164個、無償資金近2億元，有力地保障和改善了民生。

二、發展特色優勢產業，促進居民增收。2008年以來，我們突出發展富民產業，著力夯實居民增收基礎。一是發展特色農業增收。重點培育產業基礎好、群眾有共識、市場前景好的“三鄉三業”（中國菊花之鄉、中國油茶之鄉、中國板栗之鄉，蔬菜產業、畜牧產業、桑茶藥產業），著力把“三鄉”推向全國，使“三業”叫響華中。市財政每年拿出400萬元對“三鄉三業”基地建設進行獎補扶持，基地面積達到110萬畝，覆蓋全市95%以上農戶。2010年“三鄉三業”實現總產值40.4億元，占農業總產值的比重70%，帶動從事種植的農民通過“三鄉三業”，人均增收180元。“三鄉三業”有農產品加工企業82家，其中規模以上農產品加工企業32家，2010年完成產值18.2億元。建成菊花、板栗、蔬菜等10大專業市場，年成交額超過15億元，帶動從事加工和市場銷售的農民人均增收300元。特色農業成為農民增收的主渠道。注冊有“福田白菊”、“東木”老米酒等50宗農產品注冊商標，“麻城福白菊”成功申報國家地理標志證明商標，“麻城黑山羊”通過國家品種資源鑒定，“麻城茶油”獲國家地理標志產品保護。發展農民專業合作社145家，合作社成員7900人，帶動農戶8.8萬戶，戶平增收1000元以上。二是做旺旅游業增收。我們推進“三山（龜峰山、五腦山、九龍山）一村（杏花村）一線（紅色精品旅游線路）一大片（鄉村農家樂）”6大旅游板塊建設，開發生態游、紅色游和人文游，著力打造“杜鵑花城”品牌，突出“人間四月天，麻城看杜鵑”旅游節。全市直接從事旅游服務的業主1600余戶，從業人數1萬余人。麻城旅游業呈后發快進態勢。旅游賞花期，人如潮，車成龍，賓館酒店爆滿，土特產供不應求。龜峰山村興辦農家樂38家，商鋪28家，運輸戶口12家，全村勞動力實現景區創業、就業，戶均旅游收入3萬余元，居民人均收入2010年增長到8000元，成為麻城富裕村、湖北旅游名村。

三、完善社會保障健全社會救助體系，促進居民增收。加大投入，不斷擴大社保覆蓋面。2007年以來，本級財政每年用于民生支出占總支出85%，用于社保各項配套和補助資金6700萬元。全市有4.78萬人參加基本養老保險，24萬人參加城鎮居民醫療保險。新農合參合率從2007年的84.29%提高到2010年的98.4%，住院補償率從36.8%提高到50.12%。進一步健全社會救助體系。基本建立以居民低保、農村“五保”為重點，以醫療、住房、災害、教育等專項救助為輔助，以慈善救助、社會幫扶為補充，覆蓋全市困難人群的社會救助體系，做到困有所幫、難有所救、需有所助。城鄉低保規范化管理達到省A級標準。2006年以來，共發放低保金近2億元，實施醫療救助1.2萬余人次。城鎮低保對象1.18萬戶、3.1萬人；農村低保完成5次擴面，低保戶達3.6萬戶、7.3萬人，基本實現應保盡保。

四、開展全民創業發展勞務經濟，推動居民增收。我們出臺推進全民創業36條意見，2007年以來，財政每年安排200萬元創業發展基金，幫助有創業意愿的城鄉居民自主創業。重點打開山門、城門、校門、廠門，幫助農民圓創業夢、市民夢、求學夢、就業夢。4年來，通過創業行動，新增就業3萬人，帶動1200余戶家庭走上致富路。做大做強勞務經濟，實現“打工”增收。大力實施職業技能培訓，著力打造“麻城海員”、“麻城幼師”、“麻城地勤”等勞務品牌，提高外出務工人員的技能和競爭能力。先后輸送海員1100余名，人均年收入6萬元以上。2007年，“麻城海員”被國家勞動保障部授予“全國優秀勞務品牌”稱號。深入開展“新型農民科技培訓”、“農村實用人才培訓”、“溫暖工程”和“送科技下鄉”活動，每年培訓農民10萬人次以上，提高了農民科技素質和務農技能。全市共轉移農村勞動力26萬多人，年勞務經濟凈收入超過26億元，年人均勞務收入過萬元。

五、推進城鎮化建設，擴大居民增收渠道。大力開展小城鎮建設試點。放寬城鎮戶籍限制，引導農民到鎮進城興辦實業實現增收。從2009年起，市政府每年預算100萬元，用于編制新農村建設規劃；每年預算300萬元支持宋埠、白果、順河等試點鎮建設；預算500萬元發展鄉鎮工業集中區。2010年，鄉鎮工業集中區規模企業發展到94家，完成工業產值28.85億元，吸納1.2萬余人就業，成為居民增收的重要渠道。在大力發展城鄉傳統服務業的同時，因地制宜發展信息中介、房地產、金融保險等現代服務業，不斷增加就業容量，擴大居民增收渠道。大力發展村集體經濟。積極探索資源依托型、產業帶動型、服務創收型、招商引資型、互助合作型等發展模式，壯大村級經濟，打造了“旅游型”、“商貿型”、“工業型”、“城郊型”產業新村，有效帶動城鄉居民增收。城郊西畈村充分利用區位優勢，投資3000萬元建成300畝汽配工業園，入駐企業28家，安排就業1000余人，年實現工業總產值3.6億元、稅收800萬元，年租金收入120萬元，村民人均純收入6730元，成為遠近聞名的工業強村。城中陵園村靈活采用BOT等投資模式，開發建造桂源、新東方等大型酒店，村集體經營性資產增加到1.2億元。城西村開發建造準4A級天吉新時代大酒店，成立首家股民合作社，村民年人均分紅近千元。

六、加大扶貧開發力度，夯實居民增收基礎。麻城弘揚艱苦奮斗、自強不息的老區精神，大力實施整村推進為主體的扶貧開發，以解決群眾生產生活困難為著力點，不斷夯實可持續發展和農民增收致富的基礎，扶貧開發取得了明顯成效。2007年來，共投入扶貧和老區建設資金5000余萬元，中央彩票公益金扶貧項目資金2125萬元，啟動了348個貧困村整村推進計劃，實施完成360多個產業扶貧項目，貧困村人均增收500元；共減少貧困人口11.1萬人，大大加快了貧困人口脫貧進程。■

（作者系中共麻城市委常委、辦公室主任）