第一篇：統籌城鄉發展中司法的基本功能定位思考

統籌城鄉發展中司法的基本功能定位思考—社會主義法治理念的新實踐

轉載日期：2012-7-18 22:53:00 來源：互聯網

鄭鵬

[內容摘要]

統籌城鄉發展是由黨委和政府發揮主導作用的一種社會經濟發展模式，是一項十分復雜的工程。介于法院與政府在統籌城鄉發展中角色與定位的差異，法院應當從其司法功能最基本定位的角度，切實承擔和履行對統籌城鄉發展的服務與保障職責。在服務統籌城鄉發展的特定歷史背景下，法院的基本司法功能定位就是要妥善化解統籌城鄉發展中帶有改革試驗區階段性特征的各類紛爭，維護社會秩序的穩定和諧，從而為黨的中心工作和發展大局營造一個良好的外部司法環境。同時，法院在釋放基本司法功能過程中，應當強化服務中心工作的大局意識，堅持法律效果與社會效果相統一的社會價值考量觀，協調好公平與效率的關系，尋求一個改革效率追求與社會公正穩定之間的一個最佳平衡點。

[正文]

引言

2007年6月7日，重慶市被國務院正式批準為全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區；6月27日，國務院又審議并原則通過《二OO七至二O二O年重慶市城鄉總體規劃》。這樣的戰略安排，既是國家對重慶過去十年探索的肯定，也是國家在新的歷史階段推進西部大開發，落實科學發展觀，促進全國區域協調發展的重要舉措。黨的十七大更進一步提出，統籌城鄉發展，推進社會主義新農村建設，建立以工促農，以城帶鄉長效機制，形成城鄉經濟社會一體化新格局。重慶要實現“加快”和“率先”的發展目標，迎來了一個黃金發展期。面對這一歷史機遇，人民法院以什么樣的司法策略來作出積極的回應，為重慶統籌城鄉綜合配套改革試驗區及構建和諧重慶提供有力的司法保障，是當前所面臨的一個重大課題。

一、“新特區”，重慶統籌城鄉發展的歷史機遇。

長期以來，盡管國家一直致力于解決“三農”問題，但計劃經濟體制下形成的城鄉分治的格局并未改變，城鄉二元結構矛盾仍然沒有得到根本解決，城鄉之間、不同地域之間的發展差距甚至還有拉大的趨勢。改革開放三十年來，我國經濟發展取得了巨大成就，經濟總體規模已躋身于世界經濟強國之列，但城鄉二元結構橫亙于當今中國，成為時代發展強音中的一個極不和諧的音符，更增添了中國經濟、社會未來穩定發展的不確定因素。

在這樣的歷史背景下，重慶和成都設立統籌城鄉綜合配套改革試驗區則具有了鮮明的時代特征。從基本要求看，我國以往所進行的改革主要著眼于“效率”優先，讓一部份人、一部份地區先富起來，而重慶統籌城鄉發展的試驗則主要著眼于“兼顧公平”，促進城鄉共同發展，共同富裕，完成破解城鄉“二元”結構的歷史使命。正因為重慶改革試驗區的設立非同過去，才有國外媒體評論說，重慶“新特區”將起到推動西部大開發的巨大動力和試驗場作用，并成為中國改革開放過程中的第三個關鍵臺階。

重慶大城市大農村大庫區并存，53%的常住人口在農村，占戶籍人口25%左右的農民工奔波于城市農村之間。“小馬拉大車”，城市對農村的帶動力不強，是特殊的市情，必然決定了重慶將從自身的實際出發走出一條重慶的統籌城鄉發展的改革之路。當前和今后一個時期，將是重慶加快城鄉統籌改革之路的重要戰略機遇期，人民法院如何作出積極的回應，充分運用和發揮審判職能，服務統籌城鄉發展，保障改革試驗區的建設，機遇和挑戰并存，責任與使命重大。

二、服務與保障，法院司法功能的回應策略。

當前，我國社會主義市場經濟不斷形成，不斷擴展，市場主體的多元化，交易方式的轉變，社會正由傳統的權力、利益、主體的一元格局走向多元格局的轉型期社會。轉型期的社會，人們的價值觀念日趨多元，社會關系日趨復雜，不同的利益日趨分化，矛盾與沖突日趨增多。統籌城鄉綜合配套改革試驗，其本質在于改革，通過變革既有的不適應城鄉統籌發展的機制、政策，建立適應和促進城鄉統籌發展的新制度體系。這種變革勢必打破既有的利益平衡，觸及既有的利益格局，使本處于社會轉型期的改革試驗區的社會沖突更加突顯出一種鮮明的時代及地域特點，在事實上也為實現與發展試驗區的人民法院的司法功能提供了一個釋放和擴張的機會與空間。

（一）統籌城鄉發展中司法功能的定位。

找準法院在服務統籌城鄉發展中的功能定位，才能厘定法院的保障職責，提高司法權威。“爭議的解決是司法的首要職能”，而“法院是為了解決糾紛而設立的機構”，[i]糾紛解決和司法裁判是司法職能天然的最本質含義。法院的功能定位首先解決糾紛，維護維定。所謂解決糾紛的職能，即以一套定份止爭機制的功效及價值，其意旨在對個案進行公正的司法處理，實現司法對社會沖突和民間糾紛的最終解決理想。現代意義上的司法即是以法院為核心并以當事人的合意為基礎和國家強制力為最后保證的，以解決糾紛為基本功能的一種法律活動。從司法的性質看，其功能是調整矛盾，解決糾紛，而其所蘊含的內在價值目標，在于實現社會和公眾對公平、正義、自由秩序等法律價值的期盼。

在城鄉統籌發展的進程當中，農村人口向城市遷徙、集中，加速了城市化的進程，同時，隨著工業反哺農業，農業生產也將朝著規模化、集約化的趨勢發展，這也將使傳統的鄉土社會處于不斷的發展變遷中，人們的生產、生活方式及價值觀念將發生改變。包括一些已經根植于頑強鄉土社會被人們當作維持社會秩序的一些諸如道德準則、公認標準、民風習俗等行為準則，都將會遇到一些新的價值觀、信仰的沖突。當這些習慣法、道德準則、個人權威等信仰與國家制度、以城市價值觀為主導的新的價值體系發生沖突時，極易給人們帶來對城市的不適應，產生復雜的、艱難的思想抉擇，引發社會秩序的不穩定因素，表現在司法領域，是產生諸多的帶有試驗區階段性特征的矛盾和糾紛。這種糾紛通常不是大規模進入司法程序，而是首先通過個案嘗試獲取司法認同的方式潛入。一旦稍有疏忽，個案的裁判效應將會使隱藏在其后的糾紛大量出現，甚至引發群體性訴訟，影響社會穩定。[ii]

秩序的存在是人類一切活動的必要前提。秩序構成了人類理想的要素和社會活動的基本目標。[iii]有秩序的社會不一定就是和諧的社會，但和諧社會一定是秩序良好的社會，秩序是和諧的必要條件，也是重要特征。城鄉統籌改革試驗打破舊的社會秩序平衡，涌現或隱藏各式新的社會矛盾糾紛，要建立和維護一個新的秩序平衡，需要法院司法功能的介入和釋放，以實現社會公正為目標，以國家的強制力為后盾，發揮社會矛盾減壓閥的社會矛盾、糾紛解決功能，從而為統籌城鄉發展建設秩序井然的外部司法環境。強調秩序的任務就在于通過調整各種互相沖突的利益，減少人們之間的相互摩擦和無謂的犧牲，以使社會成員在最少阻礙和浪費的情況下享受各種資源，[iv]符合統籌城鄉改革試驗公平與效率兼顧的主要目標。法院通過一次次的司法活動，實現社會公平正義，同時贏得司法權威和公眾對法治的信仰，使司法功能得到擴張，讓民眾把司法作為定紛止爭，維護穩定，促進和諧的自覺選擇。與此同時，法外救濟的方法如游行、圍攻、上訪等方法也將下降到最低，正常的社會秩序將得到維持。

（二）統籌城鄉發展中司法的民生關注。

司法在服務統籌城鄉發展進程中發揮定紛止爭職能的同時加強對民生的關注，是中國當代法治應當體現的以人為本、民生訴求和社會和諧的要求。應當著手從兩個方面予以加強和發展。首先，在司法理念的層面上應當確立平等保護的權利觀。統籌城鄉發展的目標在于打破城鄉分治的格局，破解城鄉二元結構矛

盾的命題，促進城鄉共同發展，共同富裕。從某種意義上講，城鄉統籌發展的過程也是一場鄉村城市化的過程，在人口上，農村人口逐步向城市、城鎮集中；在地理上，地理學上的城市地域逐漸向農村擴張；在經濟學上則表現為農村經濟逐漸向城市經濟轉化；而從法學意義上來說，城市化則是一場權利平等的運動，即由僅由部份城市居民享有的“市民權利”向惠及包括農村居民的公民權利轉化的過程。黨的十六屆四中全會提出了構建和諧社會的目標，現在，國務院批準在重慶設立全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區，從國家的層面上為重慶確立了城市化和新農村建設的戰略，重慶的城市化進入了一個加速期，那么，以所謂城市價值為主導的法律一元秩序的權利保護觀將不可避免。表現在司法領域，給予城鄉居民平等權利保護將成為司法保障城鄉統籌發展的內在要求。可以預見，在權利平等保護的理念指導下，諸如“城鄉同命不同價”等帶有明顯城鄉二元價值觀色彩的法律難題將迎刃而解。其次是構建司法為民的工作機制，在司法實務中的技術性救濟手段上扶弱限強，實現一種實質意義上的平等。一直以來，在城鄉分治的二元格局下本身就積累了許多矛盾和問題，在城鄉統籌的改革試驗中，還會出現一些帶有階段性特征的新矛盾，影響社會和諧穩定的壓力進一步增大。一是要建立一種和諧社會語境下的權利、利益表達機制，引導公眾通過正當的渠道表達訴求，從而達到科學引流、疏導社會矛盾的目的。從司法的層面上講就是要解決好民眾打官司難的問題，適度擴大受理案件范圍，合理確定訴訟成本，將司法訴訟作為一項所有人均可以接近和享有的社會福利，從而使得社會變革期所積蓄的社會壓力得到釋放。二是要奉行相對積極的司法中立原則，改革和完善訴訟模式。具體表現在法院應當運用多種舉措為民眾提供訴訟便利與服務，比如恰當的行使釋明權進行訴訟指導、提供司法救助，改善司法作風等。而平等地保護當事人享有的司法福利，還需要對弱勢一方的當事人提供更多廣義上的司法救助，尤其是對下崗工人、民工、殘疾人等弱勢群體予以應有的人文關懷。社會弱勢群體在統籌城鄉發展的背景下是客觀存在的，這一群體維權意識、法律常識薄弱，訴訟能力有限，其維權的難度往往很大，更需要司法的人文關懷，從而提升司法面向社會公眾的親和力。

（三）積極構筑解決糾紛的新格局，找準調判定位。

被動性是司法的本質屬性之一，“不告不理”則是訴訟法的基本原則。然而，如果過于機械、片面地強調司法的被動性則并不符合當前的實際。一個成熟的法治社會，糾紛解決機制通常由訴訟、仲裁、行政處理、民間調解等多元化形式構成。在服務統籌城鄉發展的視野下，多元化解決糾紛機制，尤其是大調解機制，有利于整合各種社會資源，能夠將法律、民間習俗，文化傳統等因素融于糾紛解決當中，作為化解糾紛的一種創新機制，是傳統人民調解制度的拓展和延伸。人民法院出于社會責任積極參與大調解機制，主動將訴訟調解融入大調解格局中，全方位、多層面地探索和實踐訴調對接，必將進一步強化法院的訴訟調解功能，形成多元化的糾紛解決機制。由于試驗區的特殊定位，決定了其改革舉措有很強的政策性、臨時性及變動性，對于一些國家立法并未覆蓋的領域而司法不予解決或無力解決的矛盾，多元化調解機制的適用，則具備了法律成本的優勢。事實上，大調解的糾紛解決機制不單是解決法院司法資源短缺，減輕法院的訴訟壓力，還為民眾糾紛解決的需求提供了更多的選擇機會。訴調對接制度，將法院的司法功能向社會推進，無形中降低了司法的成本，擴大了司法的范圍，增進了民眾的司法參與度。從另一角度講，不單純僅僅依靠司法來解決糾紛，而是在國家許可的范圍內更多地培養自治性的糾紛解決機制，能夠有效地彌補法律對社會的規制不足，逐步培養社會自治能力的發展。不言而喻，訴調對接的糾紛解決機制，對化解城鄉統籌中的矛盾糾紛預備了更多的選項，從而有效地避免因矛盾激化引起的社會震蕩。

三、服務統籌城鄉發展命題下司法的社會價值考量——法律效果與社會效果的統一。

“兩個效果的統一”成為當前人民法院的一項基本司法政策和指導思想，這與我國法律適用的現狀以及我國社會正處于一個急劇變革的轉型期相關。統籌城鄉改革試驗是一場旨在解決城鄉二元結構矛盾的社

會、經濟深刻變革，是一個轉變思想觀念、創新體制機制，改變發展模式的持續改變過程。不破不成其為改革，不闖不稱其為試驗，改革試驗必須打破一些既存的條條框框。由于法律具有穩定性及滯后性，而政策具有靈活性與先行性，司法實踐中極有可能出現改革試驗政策與現行法律的沖突問題。同時，改革突破不可避免會有失誤、失敗，并對部份市場主體的利益帶來損失，導致發生權益之爭和矛盾沖突。如何正確處理政策與法律的關系，如何評價改革試驗措施的法律后果，都對司法帶來了壓力和挑戰。[v]在這種背景下，人民法院既要通過嚴格的法律適用來厲行法治，又要在法律適用中能夠反映出城鄉統籌發展的需求，能夠適應社會變革所帶來變化，綜合各種社會價值考量。

法律是穩定的，它既不可能無所不包，也不可能預見到一切可能的事情，加之成文法與法俱來的滯后性，使得任何法律都不可避免地存在缺漏和盲區，所反映的社會關系亦具有一定的局限性。而社會是發展的，處于轉型期的社會更是一種超前的發展。美國著名法官卡多佐曾指出，法律作為社會控制的一種工具，最重要的是司法的作用。法律作為社會制度體系中的一個子系統必須符合特定的社會制度道德原則—社會正義原則，同時法律又必須能夠為追求最佳社會效益提供利益方案。任何司法不僅要接受社會的價值評判，有時還要發揮社會價值的引導作用。機械的法律適用不能適應社會轉型期的司法實際，因為，人民法院的司法行為并非只是拘泥于法律條文本身的意義，運用邏輯推理方式來推斷當事人之間矛盾糾紛，同時，還必須關注社會的評價和司法的效果。具體到統籌城鄉發展中，由于許多糾紛糾纏著法理與情理的沖突、法律滯后與政策超前的矛盾、糾紛的群體性與個案的示范性的勾連，許多糾紛不能單獨地從法律條文的角度予以厘清，否則不僅不能使糾紛得到妥善地解決，反而會使司法處置不當進一步激化矛盾。由此，對情理、政策以及個案的示范性的考量必然構成法官思維的有機組成部份，以避免單純追求個案公正導致對系統性后果的忽略，造成不好的司法效果。[vi]

四、對部份統籌城鄉發展中的法律難題的思考

（一）關于農民工權益的保護問題

農民工這個社會群體，奔波于城市與農村之間，一方面，他們為中國的工業化，城市化和社會主義現代化建設作出了巨大貢獻，另一方面，則由于長期形成的城鄉分割的二元社會結構問題，農民工因為沒有城市戶籍，以一種城鄉不等價、不合理的交換方式，成為城市的邊緣群體、弱勢群體。統籌城鄉發展則是致力于消除城鄉二元格局，縮小城鄉差別，實現城鄉間的協調發展。要從根本上解決農民工問題，將是一項宏大的系統工程，囿于司法的有限性，相當一部的工作超出了司法活動的邊界，是司法所力不能及。但是，對于農民工的權益保護，司法并非無所作為，亦必須有所作為。

農民工體制長期以來的種種弊端，已形成了諸多的社會問題與經濟問題，進而演化積累了種種矛盾糾紛，都直接影響到城鄉關系、經濟發展和社會穩定。首先，人民法院應當高度重視農民工問題在司法領域的具體反映，在立案、審判、執行等各環節建立健全農民工權益的司法保護機制，著手消化在舊體制下積累的矛盾，防范在社會變革中產生的新矛盾。其次，由于農民工的權利結構層次發生了根本變化，已從最初的勞動權、獲得報酬權等生存性權利提升到市民權、平等權等發展性權利。[vii]因此，司法保護的策略也應當與時俱進的發展，平等保護的司法理念是保障與服務的關鍵。

（二）關于農村土地流轉的法律思考

對于主導統籌城鄉發展的決策層而言，做好土地經營權流轉這篇大文章，推進以規模化、專業化、集約化為特征的現代農業，促進農村富余勞動力的轉移，調動城市資金、技術、人才要素向農村流動，是盤活統籌城鄉發展這盤棋的關鍵環節。基于此，市、區縣政府及相關部門均選擇在這個關鍵領域開啟了改革試驗的“破冰之旅”。其中尤以重慶市工商局在2007年7月1日推出的《服務重慶統籌城鄉發展的實施

意見》中允許以農地承包經營權出資入股的規定引發了社會的普遍爭議和巨大關注。

從某種角度而言，土地新政的出臺，體現了政府在現代化進程中所發揮的強有力的支本配與指導作用。在這樣的背景下，如何加強對這種支配、指導的法律規制，妥善處理由此而引發的矛盾糾紛，則是法院服務大局的司法職責之所在。首先，要找準涉及農地流轉的法律邊界。就構成我國相關農村土地承包經營權的法律框架而言，現行的法律、行政法規、司法解釋包括有：1999年《土地管理法》、2002年《農村土地承包經營法》、2006年《農業合作社法》、2007年《物權法》、2007年國務院頒布的《農業合作社登記管理條例》、2005年最高法院《關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》等等。目前，有關立法均明確規定了農村土地承包經營權的“依法流轉”的基本原則，即承包經營權流轉（包括轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式）均須依照全國人大及常委會制定的法律或國務院制定的行政法規進行，并作了嚴格的限制性規定，如限制流轉的程序與對象，不得改變土地用途等。在厘清法律的基礎上，在具體處理農地流轉糾紛案件等司法實務工作中，要有服務發展的意識。對法律沒有明令禁止或是規定不詳時，而出臺的富有遠見與前瞻性的土地政策，應持支持和合理審查的態度，堅持法律效果與社會效果相統一的價值考量標準，找準最佳的利益平衡點。其次，則應當嚴守法律的底線。在城鄉統籌改革試驗中，守住耕地與糧食的底線，既是法律的底線，也是政策的底線。因此，還應當加大司法的審查與制裁力度，制裁違法侵占耕地和基本農田的行為，制裁擅自將農用地轉為建設用地的行為。

結語

在當前和今后相當一個時期，建設統籌城鄉綜合配套改革試驗區是總攬我市工作的主線，是促進社會進步與經濟發展，貫徹落實“314”總體部署的工作大局，是黨的中心工作。伴隨著改革試驗帶來的幸福與陣痛，可以預見，城鄉二元分化的隔閡將日趨淡化，經濟、社會的發展將更具活力，民眾的主體意識、政治意識將逐步覺醒。在社會變革過程中各階層以及各個不同社會主體之間錯綜復雜的利益矛盾和沖突將直接或間接地反映到司法領域。圍繞“314”總體部署和統籌城鄉綜合配套改革試驗對法院工作的新要求提供有力的司法保障，則是當前總攬全市法院工作的主線。法律與地方發展政策之間的沖突，經濟超前發展與法律規范滯后之間的矛盾，均有可能使法院的司法活動面臨新格局、新挑戰，甚至無所適從。理念是行動的先導，用正確的司法理念和價值導向清理司法活動中的錯誤思想和模糊認識，正本清源，就顯得尤為迫切和需要。服務和保障統籌城鄉發展，則為人民法院在發揮司法功能上提供了一個實踐社會主義法治理念的新平臺。

[i] ［美］彼得·G·倫斯特洛姆：《美國法律辭典》，賀衛方等譯，中國政法大學出版社1998年版，第2～3頁。

[ii] 牛敏：“統籌城鄉發展的司法策略”，載《當代法官》2007年第5期第3頁。

[iii] 4張文顯主編：“馬克思主義法理學-理論、方法和前沿”，高等教育出版社，2003年8月，226頁。

[v] 重慶高級法院課題組：“人民法院服務統籌城鄉綜合配套改革試驗的思考及策略”，載《重慶審判》2007年第4期第3頁。

[vi]牛敏：“統籌城鄉發展的司法策略”，載《當代法官》2007年第5期第4頁。

[vii]重慶高級法院課題組：“人民法院服務統籌城鄉綜合配套改革試驗的思考及策略”，載《重慶審

判》2007年第4期第5頁。

第二篇：城鄉統籌發展中職務犯罪防范的思考

城鄉統籌發展中職務犯罪防范的思考http:// 添加日期：2011-05-18 14:38:46 來源：拍案網--延安市洛川縣檢察院

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城鄉統籌發展是黨的十七大提出關于加快我國社會主義現代化建設的戰略部署，黨的十七屆三中全會明確確立“必須統籌城鄉經濟社會發展，始終把著力構建新型工農、城鄉關系作為加快推進現代化的重大戰略”，進一步對統籌城鄉發展的制度建設和工作舉措作出了全面部署。為了認真貫徹黨的十七大精神，建設城鄉統籌一體化，拉近城鄉距離，提高、改善農民生產生活條件，省委將延安市確定為率先發展城鄉統籌示范區，這一重大戰略部署給全市檢察機關充分發揮法律監督職能，全面提升檢察工作綜合能力提供了重大的發展戰略機遇。面臨新形勢、新任務、新要求，檢察機關如何改進工作方法，如何立足檢察職能，有效懲治職務犯罪，有效防治和減少我縣城鄉統籌發展過程中國家工作人員和其他依法從事公務人員的職務犯罪，為我縣城鄉統籌改革營造良好的法治環境，確保城鄉統籌一體化經濟建設正常有序進行，提升檢察機關形象，提升檢察機關的公信力。

一、城鄉統籌發展過程中，極易產生的職務犯罪的主要表現形式

按照延安市政府城鄉統籌總體方案的要求，在統籌城鄉發展綜合配套改革過程中，要實施“城鄉一體化養老保險”、“街景改造”、“土地流轉”、“基礎設施建設”、“生態環境建設”等任務，通過調研我們認為在城鄉統籌發展初期，因制度不健全、措施不到位、銜接不配套等不利因素的存在，因此極易在：①工程建設領域中，工程的審批、招投標及資金使用上滋生貪污賄賂、瀆職失職等職務犯罪;②涉農領域，在農村基礎建設和公共服務建設等工程領域，支農惠農專項資金管理上，包括：退耕還林補貼、糧食直補、專項扶貧資金及醫改、社會保障、征地拆遷占用補償、土地使用權出讓、舊村改造中的土地整理，虛報、虛增及資金撥付、管理和發放上存在的貪污賄賂、瀆職侵權職務犯罪;③財政金融部門對基礎設施和公共服務設施建設等領域的材料采購、統籌建設投資資金管理、撥付中的貪污賄賂、挪用等職務犯罪;④土地管理部門，土地開發領域中，對土地整理、土地使用權出讓、流轉過程中的貪污土地整理中的工程款或收受承接土地整理施工方賄賂，或貪污土地出讓費等的職務犯罪;⑤教育、科技、衛生等部門人員在服務“三農”過程中發生的職務犯罪。具體表現有：

(一)城鎮化基礎設施和公共服務建設等工程建設領域

我們通過對近年來查辦建筑工程領域職務犯罪案例的調查分析，發現：①在工程建設前期掌管審批“一書兩證”的城建部門工作人員利用審批工程建設項目選址、用地性質、容積率等規劃事項的職務便利，違法審核有問題的規劃方案，為請托人謀取利益，從中收受賄賂，或拖延審批;②工程招投標上將公開招標的項目擅自邀請招標，將工程總額拆分到國家規定的公開招標限額以下，只對主體工程實行招投標，而將大量附屬工程、計劃外工程和裝飾工程不列入招標范圍，直接承包給施工單位，從中收受賄賂，或預先設定有利于請托人的技術要求、資格條件、投票報價要求和評標標準，以不合理的條件限制、排斥潛在投標人，違法違規泄漏與招標投標活動有關情況和資料，人中收受賄賂;③施工過程中，施工管理、監督人員利用監督工程進度、質量等職權向施工單位吃拿卡要;④施工單位為達到偷工減料、以次充好之目的，腐蝕施工監督管理人員。⑤工程驗收中賄賂有關人員，以便把不合格工程驗為合格工程或評為優質工程;⑥工程的設備、材料采購環節中，有些生產廠家、銷售商家通過賄買個別采購人員的非法手段，與負責采購的人員進行權錢交易，達到推銷質量低劣的材料設備的目的。⑦工程預決算中利用審核權高套定額，從而侵吞建設資金。

(二)涉農領域。在農村村鎮建設、道路交通建設、農田水利建設、廣播電視“村村通”、電網改造、飲水工程、沼氣利用等農村基礎設施建設工程領域發生的工作人員插手工程建設審批、招投標等環節中內定中標人的貪污賄賂、瀆職等職務犯罪案件;在涉及“三農”的財政性建設資金、糧農補貼專項資金、扶貧開發資金等支農惠農資金分配、審批、管理、發放過程中發生的財政金融部門對惠農資金的截留挪用或貪污或在撥付上濫用職權等職務犯罪案件;村基層干部在落實惠民政策上，弄虛作假領取直補資金，表現最多的是一些村干部多報、虛報退耕還林面積、糧食直補面積、或虛報醫保戶、低保戶等社保資金的審報、管理、發放上貪污截留挪用，或收受賄賂或濫用職權。

(三)土地征用、拆遷、整理及開發領域

1、通過查辦的青蘭高速公路征地占用補償中的職務犯罪案件分析，作為農村基層組織人員的村干部協助政府從事公務過程中，利用職務之便貪污、受賄，甚至濫用職權，致使國家財產流失表現以下兩個方面：①對征地補償款進行管理和發放，村干部或多或少給村民發了一些，村民也不知道自己到底該得多少，進而將部分補償款收入個人囊中，或拖延發放時間收受補償戶賄賂，或通過虛報土地面積、虛列征地農戶等手段向政府多報征地補償款，然后冒名或編造假名領取補償款據為己有;②利用征地補償中確認、完善土地承包經營權合同之機，給附著物補償戶發難，侵占財物，如今年查辦的王某、李某二人貪污罪，二人利用村委會組織人員身份，在對附著物賠償戶進行完善土地承包經營合同時，以村委會名義向附著物賠償戶索要現金，后據為已有。

2、掌管土地征用權的征遷領導小組中的部分人員，以及協助此項工作的鄉鎮人民政府國家工作人員濫用職權，相互串通，把違章栽種在村集體組織土地中的村民個人附著物，依照法律不應賠償的部分，確認為合法后騙取國家補償資金。

3、在征地拆遷中，個別國家工作人員及鄉(鎮)村級負責征地拆遷的干部采用欺上瞞下的方法套取國家資金，主要表現在：①采用上多下少的方法克扣農民拆遷補償資金;②虛列支出方法私分集體拆遷補償資金;③利用拆遷丈量、測算和管理、發放拆遷補償費權利，收受承拆戶賄賂后，濫用職權給承拆戶多報被拆遷面積，數量，這樣勢必會造成國家大量資金流失;④管理、發放拆遷補償費中貪污，收受賄賂或挪用拆遷款;⑤偽造拆遷合同，虛構拆遷項目、虛增拆遷數量或虛增工程款騙取國家資金，或土地管理部門的工作人員濫用職權，采取欺騙手段，偽造建設許可證等文書，虛增拆遷面積，虛構拆遷補償戶，收受他人賄賂為他人謀取不正當利益的濫用職權犯罪。

4、國土資源管理部門在舊村還田、空心村改造等土地整理及土地使用劃撥、出讓過程中的職務犯罪表現在：從土地部門對土地整理項目工作流程看，項目的管理基本上是國土資

源部門自己立項，自己監管、自己驗收，自己拔付工程款，握有實權的工作人員“一權獨大”，一些工程包工頭為了謀取暴利，甘愿金錢鋪路向土管人員巨額行賄;土地開發利用中，土地管理部門工作人員違反土地管理法規，將單個建設項目用地進行拆分審批，或違法決定低價招商、改變土地用途，隱瞞建設用地的地類，更改地籍檔案違法審批，辦理土地出讓手續、發放土地使用證等;或在招標、拍賣、掛牌等方式出讓土地使用權而違法采取協議方式等出讓手段達到壓低或抬高土地出讓金價格的目的，從中貪污或收受賄賂。或在土地出讓金證估過程中濫用職權，調低評估參數，給國家造成土地出讓金過程中，為請托人謀取利益收受賄賂;

(四)教育、衛生等領域

1、在完善公共教育服務體系中，①掌管一定權利的工作人員利用大宗采購公共教育服務設施、文化體育教學用品、輔導資料之便占有資金或虛開、高開售貨發票貪污資金，或收取供貨方回扣，或濫用職權以次充好，以假亂真;②利用工程建設發包、結算之機，大肆受賄;③利用人事職權進行權錢交易。

2、城鄉醫療衛生服務均等化發展中的職務犯罪表現在：①“醫藥”不分，以藥養醫，少數醫務人員利用開處方的便利，推銷藥品;②新合療醫革中，虛設或虛增住院手續進行貪污，負責管理新合療的工作人員對合療費截留、貪污或挪用;③醫藥采購人員或領導在藥品及醫療器械采購中高抬價格貪污或收受對方回扣，如我院今年查辦的一鄉鎮衛生中心醫院院長，在為本院藥品采購上，高開藥品銷貨單價，貪污單位公款。

(五)政府物資采購、資金管理領域。城鄉統籌發展中，涉及財政金融系統部門在資金管理環節中，利用職務之便，巧立名目、拖延撥付工程款或巧立名目，少撥不撥工程款等方式索賄受賄;在物資采購環節中，惡意拆分項目、限定采購特殊規則、變相指定品牌，逃避采用招標投標方式采購物資，從中收受賄賂，在采用招標投票方式采購物資的過程中，違法向請托人泄漏內幕信息，出具失實或不公正的評標意見，從中收受賄賂;單獨或與物資供應商

相互勾結，偽造發票、重復報賬、提高材料單價、編造業務，從中貪污;或違法驗收入庫數量短缺、質量殘次、混淆品牌、降低檔次的工程建設物資，為物資供應商謀取不正當利益，從中收受賄賂。

二、建立職務犯罪社會化預防體系，是遏制城鄉統籌發展過程中職務犯罪發生的唯一有效途徑

黨十七大、十七屆三中全會精神和高檢院工作部署，把職務犯罪預防工作納入了黨和國家反腐敗斗爭總格局，要求檢察機關在各級黨委領導和人大監督下，依靠有關部門和全社會的支持、配合和參與，實現專門預防與系統預防、檢察機關預防與社會預防的有機結合，推進職務犯罪預防工作社會化。按照標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防的反腐倡廉方針，以完善懲治和預防腐敗體系為重點，有效地開展預防職務犯罪工作。就如何推進職務犯罪預防工作進程，創新、建立和完善相應的職務犯罪預防工作機制，更好地服從、服務于城鄉統籌發展的工作大局。

(一)科學設計和構建職務犯罪預防工作機構與職責機制

1、建立職務犯罪預防工作聯合監督機制。參照西安市《預防職務犯罪工作條例》和中共紀委關于《懲治、預防職務犯罪工作的指導、教育、監督要求》，建議延安市預防職務犯罪工作領導小組下設辦公室負責日常工作，紀工委設置預防職務犯罪工作小組，落實專職工作人員，統一部署所分管行業預防職務犯罪工作;各系統、單位成立預防職務犯罪工作辦公室，工作實行領導責任制，單位主要負責人對預防職務犯罪工作負總責，其他負責人根據分工各負其責。各系統、各單位要制定預防職務犯罪廉政教育培訓計劃，對工作人員進行思想政治教育、廉政教育和法制教育;建立健全內部管理制度，在容易發生職務犯罪的崗位和環節制定預防職務犯罪制度，進行監督和制約;如實向檢察機關提供有關情況和資料;督促、檢查所屬單位的預防職務犯罪工作;及時向檢察機關移送涉嫌職務犯罪案件;交流有關預防職務犯罪工作的信息;使各單位內部黨員干部，特別是領導干部始終保持清醒頭腦，不犯錯誤或少犯失職、瀆職錯誤。

2、在縣級檢察機關內部設立專門的職務犯罪預防工作機構，完善職務犯罪預防機構設置的缺陷。檢察機關一直在努力探尋社會化預防的機制和模式，2000年7月，最高人民檢察院成立職務犯罪預防廳，將預防部門從反貪污賄賂部門中獨立出來，成立了與反貪部門平行的預防部門。基層院由于受機構編制的限制，沒有專門的職務犯罪預防機構編制，職務犯罪預防工作一直由反貪污賄賂局代行其職，沒有配備專門的人員，機構的設置和人員配備上的問題，使我們檢察機關在職務犯罪預防工作中一直處于尷尬的境地，客觀上影響著預防工作質量。建立和完善檢察機關職務犯罪預防工作機構，推進預防工作專業化建設，提高預防工作能力，全面提升預防水平，卓有成效地開展職務犯罪預防工作，為我縣城鄉統籌發展發揮檢察機關在預防工作中的指導監督作用。

3、建立健全預防工作規范化管理機制。由黨委政府以文件的方式，將職務犯罪預防工作納入各單位崗位目標責任制中，實行年終考核，對發生職務犯罪的單位，實行一票否決制。檢察機關在黨委預防職務犯罪工作小組領導下，發揮指導、教育、監督職能;對職務犯罪預防工作進行總結，并在各單位推廣預防工作經驗;系統開展職務犯罪預防宣傳、教育和咨詢;

統一負責與各單位預防組織的聯系，建立預防聯席制度，與各單位定期召開職務犯罪預防聯席會議，了解預防工作情況;綜合分析一個時期職務犯罪發生的特點規律，開展系統預防和對重大建設項目及政府采購等開展專項預防;歸口管理職務犯罪預防工作檢察建議，負責檢察建議的審核、編號備案;負責職務犯罪預防工作信息的收集、研究和利用;負責預防統計，評估、考核預防效果;負責制定檢察機關職務犯罪預防工作規劃、和一個時期職務犯罪預防工作方案;統一掌握檢察機關開展預防工作情況，進行系統、宏觀預防對策研究，組織開展預防理論研究;負責行賄犯罪檔案的建立、查詢工作。

(二)建立健全職務犯罪預防工作運行機制

1、科學設計和建設、健全職務犯罪預防制度。從近幾年我們查處的職務犯罪案件情況看,重要原因之一就在于存在產生職務犯罪的制度環境。例如工程公開招投標制度，雖然有明確的規定，但對違反招投標制度如何處罰沒有強硬的制度措施，導致至今仍存在許多單位自行定標的現象，給職務犯罪創造了條件。因此,職務犯罪預防制度體系的科學化構建至關重要，一個科學、和諧、完善的預防制度能夠形成“不能為”的制度環境，是職務犯罪預防的關鍵之舉，所以，各單位、各部門不但要建立和完善內部各項規章制度，我們檢察機關還要針對重點行業、重點領域、重點環節與具體單位、部門制定和完善職務犯罪預防工作檢查制度、監督制度、聯席制度、報告制度，實現此崗位權力運行透明化，讓權力在規則內運行，消除權力尋租空間，消除重點領域職務犯罪的制度盲點。

2、構建廉政教育體系，培育“零容忍”的廉政文化氛圍。要注重領導干部的廉政教育培訓，牢牢抓住黨政領導干部特別是“一把手”，進行專題性、針對性、持續性的廉政道德規勸，促使從政者產生拒腐“抗體”。各單位要與縣預防職務工作領導小組簽訂廉政責任承諾書;檢察機關結合辦案，剖析產生腐敗的個體心理因素和外部誘因、認識和把握其中的規律，針對我縣城鄉一體化發展中遇到的新情況新問題，深入各單位進行警示教育、廉政教育、法律講座、法律咨詢，使廉政教育能夠觸及受教育者靈魂深處，從而遏制職務犯罪的發生。

3、構建“懲防一體”的工作機制，落實“懲防并舉”的要求。主要包括懲、防職能融合，人力資源互動和信息資源共享三個方面。職務犯罪預防部門介入職務犯罪懲治工作，為下一步的預防工作打下基礎，懲治部門介入預防部門的個案預防、專項預防、系統預防等具體工作，參與預防調查、預防約見等相關環節。加強人力資源互動，提升隊伍的戰斗力以及工作效能。提高信息資源共享水平，讓信息流通更為順暢，使相關信息能夠發揮其最大價值，最大限度地發揮資源優勢，使職務犯罪預防工作更具有操作性、針對性、實效性。(楊萬耀)

第三篇：城鄉統籌基本養老保險

一、“城鄉統籌”與“社會養老保障制度的城鄉統籌”

“城鄉統籌”是我國進人新的發展時期黨和政府的重要理念。2003年10月共產黨十六屆三中全會明確提出“五個統籌”思想，并且把統籌城鄉發展置于第一位。

“城鄉統籌”是在我國的城鄉社會發展形成二元結構格局的歷史背景下提出來的。十六大明確提出，我國改革開放和社會主義建設中存在的一個突出問題是城鄉二元經濟結構還沒有改變，這是我國在化初始階段，農業支持工業，為工業提供積累的結果；但在工業化達到相當程度后，工業反哺農業，城市支持農村，實現工業與農業、城市與農村協調發展，是帶有普遍性的傾向。我國在總體上已經到了以工促農、以城帶鄉、城鄉統籌發展的戰略轉軌時期，統籌發展就是我國在這樣的特定歷史條件下的戰略抉擇。

在社會發展的實踐中，“城鄉統籌”具有豐富的內涵，它可以是一種發展理念，是一種工作思路和方法，是合理的政策導向過程，也可以是一種理想狀態。城鄉統籌是指堅持把城鄉經濟社會發展作為一個整體來看待的理念，按照城市與農村進行統一規劃、統一部署、統一制度的工作思路和方法，制定科學合理的政策，打破城鄉分割的二元結構，建立以工促農、以城帶鄉長效機制，逐步縮小城鄉差距，促進城鄉協調發展，實現城鄉一體化的理想。城鄉統籌是實現科學發展觀的根本方法之一。

“城鄉統籌”與“城鄉一體化”既有聯系又有區別。它們都把城市與農村的發展作為一個整體而不是割裂地加以考慮，但是城鄉一體化更多的可被作為一種長遠奮斗的目標，它強調的是城鄉融合的結果，而城鄉統籌是要盡力消除城鄉差別，實現城鄉協調發展，強調的是走向一體化的過程。區別“城鄉統籌，與“城鄉一體化”就是要克服城鄉統籌的急于求成的誤區，樹立循序漸進的觀念。在我國城鄉二元經濟結構的條件下，從城鄉開通、聯合、再發展到城鄉融合，最終實現城鄉一體化，是長期奮斗的過程。

“社會養老保障制度的城鄉統籌”是我國城鄉統籌的重要組成部分。作為城鄉社會養老保障制度主要部分的社會養老保險在城鄉之間有著顯著的差別。城鎮職工有社會養老保險的依靠，而農村社會養老保險的個人帳戶模式從根本上不能解決占中國人口70％的農民養老保障問題。“養兒防老”依然是農民養老的現實選擇。城鄉二元化的養老保障制度是我國養老保障制度城鄉統籌的現實基礎。社會養老保障的城鄉統籌是城鄉統籌的必然要求。

“社會養老保障制度的城鄉統籌”是指在構建我國社會養老保障體系中堅持城鄉統籌的理念和要求，把城市和農村作為一個有機的整體，統一規劃、統一部署、統一制度，逐漸打破城鄉養老保障制度分割的二元結構，最終實現養老保障的城鄉一體化。

社會養老保障制度城鄉統籌是長期的過程，根據我國國民經濟和社會發展目標，可分為初級階段和高級階段：初級階段是從現在到2020年，主要任務和目標是基本建立覆蓋城鄉居民的農村社會養老保障體系，這與黨的十六屆六中全會提出的2020年要基本建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系的目標是一致的。它強調的是覆蓋而不是統一，在承認城鄉二元社會養老保障體系將繼續存在這樣一個事實的基礎上，統籌的內容、方式和執行標準可以不完全城鄉統一，而應該統分結合，并在漸進發展中以統融分，隨著經濟發展水平的提高，分階段、有步驟地逐步化異趨同。高級階段是從2020年到2050年，主要任務和目標是形成城鄉一體化的社會養老保障制度。按照我們國家“三步走”的戰略，國民經濟和社會發 展到本世紀中葉要達到中等發達國家的水平。到那時，我國的社會養老保障制度不論是在社會保障項目上，還是在區域、群體上，應當實現全面的、多層次的綜合銜接，最后，實現城鄉一體化的目標。

二、社會養老保障制度城鄉統籌的措施

社會養老保障制度城鄉統籌是綜合性的系統工程，不僅涉及社會的經濟、、文化各個方面，而且需要政府、社會和個人多方面的共同努力；不僅要兼顧過去，立足于現實，而且要著眼于未來，適應社會發展的需要。

第一，建立和完善真正意義上的農村社會養老保險制度是突破口。由于目前的農村社會養老保險制度以個人繳費為主，這項制度所產生的養老金僅相當于城鎮企業職工基本養老保險的個人賬戶養老金，而不是國家再分配的結果，而社會保障的基本特征是國家對國民收入再分配，從這個意義上說，現行的農村社會養老保險不是真正意義上的社會養老保障，農村社會養老保障的缺位是制約社會養老保障制度城鄉統籌的“瓶頸”。

解決農村的社會養老保障缺位問題，必須采取措施解決農村社會養老保險的社會統籌基金問題，將現行的農村社會養老保險缺失的基礎養老金補充上去。籌集農村社會養老保險社會統籌基金，政府應該出資支持。從農村新型合作醫療制度的順利運行和上世紀90年代中期開始實施的農村養老保險制度實施的困難，就會發現，政府的支持性投入和政府對制度運行的關注程度是農村社會保障制度成敗的關鍵。我國農民對實現國家工業化做出了歷史性貢獻，國家應該拿出農村社會養老保險的“社會統籌基金”，建立起真正意義上的農村社會養老保險制度，然后，整合現行的農村社會養老保險，設計與城鎮企業相同的農村基本養老保險制度模式。應統一管理農村社會養老保險基金與“做實的”城鎮企業職工基本養老保險個人賬戶基金。這樣才能完成養老社會保障的從“無”到“有”、從“有”到“統”的過程。

第二，探索能夠統籌城鄉社會養老保障的新制度是首要任務。能夠實現社會養老保障城鄉統籌的新制度起碼應該具備兩個條件：一方面，從現實來看，可覆蓋城鄉居民，適應不同地區、群體、單位和個人的特點與需求，有效調節不同年齡、不同收入、不同地區之間的利益關系，實現制度的全覆蓋；另一方面，從發展來看，建立可持續發展的社會養老保障制度，能夠適應城鎮化、人口老齡化、就業方式多樣化、經濟全球化的大趨勢，逐步提高繳費和保障水平。個人賬戶與社會統籌賬戶相結合的模式符合這兩個條件，中國城鎮與農村整合的養老保險發展的終極模式是社會統籌與個人帳戶相結合的模式。

個人賬戶是建立城鄉整合的社會養老保障制度的基礎，應逐步提高單位繳費進入個人賬戶的比例，加快做實個人賬戶的進程，同時逐步縮小統賬賬戶比例。個人賬戶待制度運行一段時期后再逐步做實做大。以個人帳戶為目標，建立機制統一、有差別、可銜接的城鄉社會養老保障制度。這種具有廣泛適應性和可推廣的彈性養老保障制度模式，符合社會養老保障城鄉統籌的新制度的條件。

第三，社會養老保障資金的籌集和管理是必須破解的難題。首先，加大政府財政支持。一要建立參保補貼制度，逐步提高補貼標準。政府可通過實行繳費補貼、基金貼息、待遇調整、老人直補等多種參保補貼方式，通過政府補貼，引導和扶持城鄉居民普遍參加社會養老保障制度。要研究將僅僅用于城鎮居民社會統籌的資金轉為用于城鄉居民均等的參保補貼資金的辦法，逐步建立與經濟發展水平相適應的公平普惠的參保補貼制度，實行基本養老金的全國均等。其次，加大政策支持。將潛在的社會保障資源變為現實的社會保障資源，彌補社會保障資金 的不足和缺口。如通過國有資產變現、外匯儲備投資、城鄉居民儲蓄投入、土地換保障等多種方式籌集社會保障資金，研究建立中央財政對計劃生育家庭等重點社會群體、中西部地區、貧困群體的參保補貼進行轉移支付的辦法和機制。最后，建立多元化籌資機制。應建立個人繳費、單位或集體補助、國家投入相結合的籌資機制。

第四，建立一體化的社會養老保障管理體系是基礎。為實現社會養老保障內容、管理、服務的社會化和一體化，從長遠的發展目標來看，應建立統一的社會養老保障管理機構，包括統一的業務管理機構、統一的基金運作機構、統一的監督管理和工作績效評估機構。業務管理機構在對人口總量、人口結構、期望壽命、宏觀經濟、市場、財政投入和基金收益等敏感性因素進行預測的基礎上，通過，對國家和地區社會養老保障制度和政策及時進行優化調整，確保決策的化監督管理和工作績效；基金運作機構確保資金的保值增值；評估機構對決策、經辦和基金安全增值進行全過程的動態監管。管理的主體是社會保險機構和社區組織，建立以社會化管理為主、社區為主要依托、單位管理為輔的管理服務體系。

第五，完善是社會養老保障制度城鄉統籌的保障。城鄉社會養老保障統籌發展的關鍵是依法調整資源配置，把全體公民共同享受社會發展文明成果的思想上升為國家意志，體現在相應的法律條文中。從歷史上看，在世界各國的發展史上，幾乎都經歷過城鄉非均衡發展的歷史階段。發達國家的經驗表明，從城鄉非均衡發展到城鄉均衡發展的過程是整個國家資源，尤其是經濟資源調整的過程，是資源向農業傾斜的過程，而這一過程要依法進行。一種政府行為，應當有其相應的法律依據，否則就很難實施。

第四篇：城鄉統籌發展中的幾個問題和誤區

城鄉統籌發展中的幾個問題和誤區

統籌城鄉發展，是全面建設小康社會的根本要求，是黨中央從戰略全局出發做出的重大決策。2010年中央一號文件，把加大統籌城鄉發展力度作為重要主題，與時俱進地提出了統籌城鄉發展的新要求。統籌城鄉發展，既要鼓勵積極探索，大膽實踐，又要把握好方向，防止走形變樣。一些地方以統籌城鄉為名，統農村的土地資源多，籌農村的公共服務少；統城市的建設項目多，籌農村的民生工程少。這些做法背離了城鄉一體發展的宗旨。從根本上講，統籌城鄉經濟社會發展，就是要破除城鄉二元結構，公平對待農民，使農民獲得平等的教育、就業、公共服務和社會保障等權益，提高農民的社會地位，讓農民平等參與現代化進程，共享改革發展成果。

統籌城鄉發展，在政策部署上，要把握好以下三大問題。

第一，城鄉基本公共服務均等化問題。城鄉統籌首先要在城鄉公共服務均等化上綜合運籌。要統籌城鄉基礎設施建設，推動城市基礎設施向農村延伸，加快農田水利、農村飲水安全、農村公路、農村能源、農村信息網絡等基礎設施建設。要統籌城鄉社會事業發展，為城鄉居民提供均等化的教育、醫療衛生、社會保障、文化等基本公共服務。要促進城鄉義務教育均衡發展，做到縣域內學校辦學條件大致均等，促進農村義務教育質量大幅度提升。全面實行免費的農村職業教育，進一步提高農村地區高中教育普及程度。進一步鞏固和發展新型農村合作醫療制度，逐步提高政府和農民個人籌資標準，提高新型農村合作醫療的保障水平。建立健全農村三級醫療衛生服務網絡，向農民提供安全價廉的基本醫療服務，加強農村婦幼保健，全面實施農村婦女住院分娩補助政策，使農民享有公共衛生服務水平得到進一步提高。完善農村最低生活保障制度，健全農村社會救助體系，加快建立新型農村社會養老保險制度。逐步提高扶貧標準，擴大扶貧政策覆蓋范圍，對農村低收入人口全面實施扶貧政策，實現扶貧和低保兩項制度有效銜接。建立健全農村文化設施網絡和文化服務機制，大力發展公益性文化事業。近年來，無論是財政對“三農”投入總量、增量，還是增幅，都是較高的。但財政支農資金比重總體上處于波動和下降狀態，財政支農力度與國家財力的增長狀況還不相匹配。不能光看財政支農資金總量和增速，還要看比重和口徑。2003年至2008年，中央財政支農資金占財政支出的比重分別為：8.7%、9.3%、8.8%、8.4%、8.7%和9.8%，相對于農村人口規模和農民對公共服務的龐大需求而言，財政在農村投的錢不算多，公共財政的陽光還沒有真正做到普照農村。隨著我國財力的增強，要更加自覺、更大幅度地調整國民收入分配格局和國家財政支出結構，促進公共財政資源在城鄉均衡配置，完善對農業生產和農民增收的財政支持與補貼政策，全面提高財政對農村基礎設施和基本公共服務的保障水平，鞏固和完善強農惠農政策。要盡快制定和完善有關法律法規，明確界定財政總支出中“三農”支出的內涵，強化法律約束，建立財政資金“三農”投入穩定增長機制，力爭在“十二五”期間末將中央財政支農資金占財政收入的比重提高到10%以上。抓緊劃分中央與地方的支農事權，完善轉移支付辦法，建立中央與地方財權和事權相匹配的財政支農體制。積極利用財政貼息、補助等手段，引導社會資金投向農村。創新農村投融資體制，拓寬“三農”投入來源渠道。根據財政支農目標和重點，有效整合財政支農資金，突出財政支農資金的公共性，健全政府農業投資監督機制，發揮資金使用的綜合效果。

第二，農民工的市民化問題。城鎮化的一個根本標志就是農村人口向城鎮轉移并沉淀在城鎮，吸納農業轉移人口在城鎮就業和定居，并使之向市民轉變，是城鎮化的重要任務，是破除城鄉二元結構的重大舉措。我國農民工轉移的穩定性得到顯著提升，流動的“家庭化”趨勢明顯。新生代農民工成為主體，他們對土地的情結弱化，思想觀念、生活習慣、行為方式已日趨城市化，融入城市的意愿強烈。針對農民就業和轉移政策，實際上過去30年可以劃分為三個階段：上世紀80年代的政策基調就是消除離土的限制。因為在改革開放前，農民沒有自由轉移就業的權利，80年代鄉鎮企業發展起來了，促進了農民就地轉移；90年代的政策基調是消除農民離鄉的限制。90年代初農民工規模只有幾百萬人，1993年才不到2000萬人，現在外出就業是1.5億多人，90年代后政策有了根本性調整，消除了農民流動就業的限制。進入新世紀，我國政策基調正在向消除農民工在城鎮定居限制的方向轉變。這個方向符合億萬農民工的意愿，符合城鎮化發展的客觀規律。今年一號文件一個很大的亮點就是明確提出，要創造條件，要讓一部分農民工，特別是新生代農民工在城市定居，在城市落戶。已經有13個省市區宣布改革戶籍制度，取消農業戶口和非農業戶口的劃分，實行新的戶口制度。但大部分省市區的戶口制度改革是形式上的、表面的，沒有給農村人口提供與城市人同等的享受公共服務的權利。戶籍制度改革的正確方向，就是把戶籍的登記與公共服務的提供脫鉤。不能只給有了戶口的人提供公共服務，將來的公共服務提供要與居住直接結合在一起，讓符合條件的農民工享受同等權利和待遇。農民工是最需要改善居住條件的社會群體，目前，大部分農民工集中在城中村、城鄉結合部租房，居住條件惡劣。形成適合農民工特點的住房供應體系和政策體系，是農民工融入城市需要解決的一個大問題。要多渠道多形式改善農民工居住條件，鼓勵有條件的城市將有穩定職業并在城市居住一定年限的農民工逐步納入城鎮住房保障體系。當然，當前的重點是從中小城市和小城鎮做起。農民工真的要成為市民，首選的是中小城市和小城鎮，他們在大城市打工，但最終希望在當地縣城買房定居。

第三，農民土地權益保護問題。城鄉統籌難點、焦點、分歧點都在土地問題上。我國農村與城市土地制度仍然維持著二元性，農民對土地的權利一直處于相對弱勢。隨著工業化與城鎮化的快速推進，城鎮建設用地迅速擴張，產生大量的失地農民。農業用地轉化為非農建設用土地的過程，不是一個平等的、協商的產權交易過程，征地范圍過寬，征地補償辦法不合理，征地程序忽視農民意愿，失地農民生活無著落、長遠生計缺乏保障。近幾年，在國家實行最嚴格的耕地保護制度背景下，不少地區開始推行宅基地和村莊整理，將節省出的部分土地轉換為城鎮和工業建設用地。農村土地整理為工業和城市發展騰出了空間，在一定程度上促進了土地集約利用與新農村建設，但也存在著農民和集體土地權益得不到有效保障等一系列問題。關于土地問題，還是要回到現實當中來。什么是現實當中土地的真問題，什么是農民真正關心的土地問題？城里人議論很多農村土地問題，對農民來講，可能根本不是一個問題。

根據觀察，關于農村土地問題在認識和實踐中存在三個誤區。第一個誤區是片面強調搞土地的規模經營，片面強調要流轉土地。2005年我們在全國2749個村莊做了一個調查，發現有23%的農戶發生過土地流轉。到農民那里問，有沒有想多種地的？有很多；有沒有農民不想種地，找不到租種的？幾乎沒有，農民不想種總會有辦法流轉出去，這說明，農民自發的土地流轉是比較充分的。

第二個誤區是片面強調農民當了市民，拿土地換戶口和住房，拿土地換保障。這個問題在現實當中非常復雜。根據土地承包法規定，農民在設區的地級市以上城市落戶要放棄家庭承包地。南京市要給50個優秀農民工落戶，但只有一個農民辦了落戶手續。農民講，家里還有十幾畝地，把土地就這么放棄了，給一個城鎮戶口，不劃算。因此，首先要明確土地是一種權利，是一種物權，拿著土地權利去換戶口，對農民這可能是一個更大的損害。這個問題理論上要把它說透，在現實操作中才不出偏差。鄂爾多斯東勝區搞了一個城鄉統籌實驗區，就是要讓農民成為新型市民后，農村的土地權利沒有任何改變，城鎮居民能享受的所有權利都可以享受，而且比城鎮居民還要優惠。在一定階段這種做法是有意義的，是有價值的。農民剛到城里來，就把農村的承包地、宅基地都給拿走，一旦不適應，連個退路都沒有。

第三個誤區是一講城鄉統籌，就是強調城市建設用地增加要與農村建設用地的減少相掛鉤。這個掛鉤的規模是非常大的，當項目來了，沒有建設用地指標了，就要讓農民把宅基地搗騰出來，土地騰出來以后大都轉為國有建設用地。從研究的角度來講，我們要看得更長遠一點，農村龐大的建設用地背后是一個巨大的利益調整。農民可能只看到三、五年，房子比原來漂亮了，但沒有看到土地如果真的權利明晰以后，可以給社區集體，給農民帶來一個長遠的巨大利益。在土地問題上，如果現在操之過急，沒有一個規范，最后把農民的土地承包經營權統沒了，把農村集體土地所有權統沒了。

土地制度事關農村基本經營制度鞏固，事關農村穩定大局，需要關注什么是農民關心的真問題。局部地區可以做一些實驗，可以做一些探索，但是一定要意識到有一些探索可能會有風險，在推廣這些經驗的時候，學術界在總結這些經驗的時候一定要非常謹慎。要進一步統一認識，明確政策方向。一是切實穩定農村土地承包關系。全面頒發農戶長久擁有的具有明確法律效力的土地承包權證書，確保農民不喪失土地承包經營權。在土地流轉過程中，要保證農民是經營主體和受益主體。在現階段，不應提倡工商企業長時間、大面積租賃和經營農戶承包地，以防止出現大資本排擠小農戶和大規模土地兼并現象。二是在農民變市民過程中，不能把農民的土地權益“變沒了”。從我國的基本國情看，現階段讓農民以放棄土地為代價，獲得市民身份并享受與市民一樣的待遇是不現實的。應當看到，農民市民化是一個漫長的過程，在這個過程中，既要創造條件，讓農民在城市里能夠住有所居、勞有所得、病有所醫、老有所養，又允許農民繼續享有對承包地的權益，以此作為應對不確定性及各種風險的生存保障，讓農民“既進得了城，又回得了鄉”。“家中有地，進退有據”。這是保護農民利益的需要，也是促進城鎮化健康發展的需要。三是在“城鎮建設用地增加與農村建設用地減少掛鉤”實施過程中，要切實保護農民的土地承包權和宅基地權益。特別是在農村土地整理過程中，首先要把增加優質耕地作為目標，節省出來的建設用地，要優先滿足新農村建設的需要，不能把增加城鎮建設用地作為土地整理的主要目的。

第五篇：在統籌發展中增加城鄉居民收入

在統籌發展中增加城鄉居民收入

戴福生

2011年第3期 ——社會建設

麻城市委、市政府以統籌城鄉發展為平臺，通過政策幫扶、項目拉動、資金投入、社會保障、鼓勵創業和加大扶貧開發力度，有效促進了城鄉居民收入較快增加，人民生活水平和質量不斷提高。2007年-2010年，城鎮居民人均可支配收入和農民人均純收入增速連續四年位于黃岡市和全省前列，城鄉居民收入提前兩年完成“十一五”規劃目標。

一、落實惠民政策，保障居民增收。認真落實強農惠民政策，發放“種田”補貼。把糧食、良種、油菜、棉花、農資、農機和退耕還林等政策補貼落實到位，2008年以來，共發放各類惠農資金12.51億元，農民人均受益2000元。發放“用（沼）氣”補貼。大力推進農村沼氣工程建設，共補貼資金3000萬元，有2萬余農戶收益。發放“家電”補貼。開展“家電下鄉”、“汽車摩托車下鄉”活動，有18.6萬農戶享受了家電補貼，有4.7 萬農戶享受了摩托車補貼。發放“住房”補貼。實施農村危房改造和城鎮廉租房建設，共發放危改資金和廉租房補貼1.2億元，2000余農戶和近1000城鎮戶受益。發放“讀書”補貼。義務教育免書費111萬人次，困難學生獲寄宿生活補助16萬人次、8000萬元，中職生享受國家助學金4萬人次、3000萬元。搶抓國家應對國際金融危機“擴內需、增投入、上項目”機遇，共爭取國家投資項目164個、無償資金近2億元，有力地保障和改善了民生。

二、發展特色優勢產業，促進居民增收。2008年以來，我們突出發展富民產業，著力夯實居民增收基礎。一是發展特色農業增收。重點培育產業基礎好、群眾有共識、市場前景好的“三鄉三業”（中國菊花之鄉、中國油茶之鄉、中國板栗之鄉，蔬菜產業、畜牧產業、桑茶藥產業），著力把“三鄉”推向全國，使“三業”叫響華中。市財政每年拿出400萬元對“三鄉三業”基地建設進行獎補扶持，基地面積達到110萬畝，覆蓋全市95%以上農戶。2010年“三鄉三業”實現總產值40.4億元，占農業總產值的比重70%，帶動從事種植的農民通過“三鄉三業”，人均增收180元。“三鄉三業”有農產品加工企業82家，其中規模以上農產品加工企業32家，2010年完成產值18.2億元。建成菊花、板栗、蔬菜等10大專業市場，年成交額超過15億元，帶動從事加工和市場銷售的農民人均增收300元。特色農業成為農民增收的主渠道。注冊有“福田白菊”、“東木”老米酒等50宗農產品注冊商標，“麻城福白菊”成功申報國家地理標志證明商標，“麻城黑山羊”通過國家品種資源鑒定，“麻城茶油”獲國家地理標志產品保護。發展農民專業合作社145家，合作社成員7900人，帶動農戶8.8萬戶，戶平增收1000元以上。二是做旺旅游業增收。我們推進“三山（龜峰山、五腦山、九龍山）一村（杏花村）一線（紅色精品旅游線路）一大片（鄉村農家樂）”6大旅游板塊建設，開發生態游、紅色游和人文游，著力打造“杜鵑花城”品牌，突出“人間四月天，麻城看杜鵑”旅游節。全市直接從事旅游服務的業主1600余戶，從業人數1萬余人。麻城旅游業呈后發快進態勢。旅游賞花期，人如潮，車成龍，賓館酒店爆滿，土特產供不應求。龜峰山村興辦農家樂38家，商鋪28家，運輸戶口12家，全村勞動力實現景區創業、就業，戶均旅游收入3萬余元，居民人均收入2010年增長到8000元，成為麻城富裕村、湖北旅游名村。

三、完善社會保障健全社會救助體系，促進居民增收。加大投入，不斷擴大社保覆蓋面。2007年以來，本級財政每年用于民生支出占總支出85%，用于社保各項配套和補助資金6700萬元。全市有4.78萬人參加基本養老保險，24萬人參加城鎮居民醫療保險。新農合參合率從2007年的84.29%提高到2010年的98.4%，住院補償率從36.8%提高到50.12%。進一步健全社會救助體系。基本建立以居民低保、農村“五保”為重點，以醫療、住房、災害、教育等專項救助為輔助，以慈善救助、社會幫扶為補充，覆蓋全市困難人群的社會救助體系，做到困有所幫、難有所救、需有所助。城鄉低保規范化管理達到省A級標準。2006年以來，共發放低保金近2億元，實施醫療救助1.2萬余人次。城鎮低保對象1.18萬戶、3.1萬人；農村低保完成5次擴面，低保戶達3.6萬戶、7.3萬人，基本實現應保盡保。

四、開展全民創業發展勞務經濟，推動居民增收。我們出臺推進全民創業36條意見，2007年以來，財政每年安排200萬元創業發展基金，幫助有創業意愿的城鄉居民自主創業。重點打開山門、城門、校門、廠門，幫助農民圓創業夢、市民夢、求學夢、就業夢。4年來，通過創業行動，新增就業3萬人，帶動1200余戶家庭走上致富路。做大做強勞務經濟，實現“打工”增收。大力實施職業技能培訓，著力打造“麻城海員”、“麻城幼師”、“麻城地勤”等勞務品牌，提高外出務工人員的技能和競爭能力。先后輸送海員1100余名，人均年收入6萬元以上。2007年，“麻城海員”被國家勞動保障部授予“全國優秀勞務品牌”稱號。深入開展“新型農民科技培訓”、“農村實用人才培訓”、“溫暖工程”和“送科技下鄉”活動，每年培訓農民10萬人次以上，提高了農民科技素質和務農技能。全市共轉移農村勞動力26萬多人，年勞務經濟凈收入超過26億元，年人均勞務收入過萬元。

五、推進城鎮化建設，擴大居民增收渠道。大力開展小城鎮建設試點。放寬城鎮戶籍限制，引導農民到鎮進城興辦實業實現增收。從2009年起，市政府每年預算100萬元，用于編制新農村建設規劃；每年預算300萬元支持宋埠、白果、順河等試點鎮建設；預算500萬元發展鄉鎮工業集中區。2010年，鄉鎮工業集中區規模企業發展到94家，完成工業產值28.85億元，吸納1.2萬余人就業，成為居民增收的重要渠道。在大力發展城鄉傳統服務業的同時，因地制宜發展信息中介、房地產、金融保險等現代服務業，不斷增加就業容量，擴大居民增收渠道。大力發展村集體經濟。積極探索資源依托型、產業帶動型、服務創收型、招商引資型、互助合作型等發展模式，壯大村級經濟，打造了“旅游型”、“商貿型”、“工業型”、“城郊型”產業新村，有效帶動城鄉居民增收。城郊西畈村充分利用區位優勢，投資3000萬元建成300畝汽配工業園，入駐企業28家，安排就業1000余人，年實現工業總產值3.6億元、稅收800萬元，年租金收入120萬元，村民人均純收入6730元，成為遠近聞名的工業強村。城中陵園村靈活采用BOT等投資模式，開發建造桂源、新東方等大型酒店，村集體經營性資產增加到1.2億元。城西村開發建造準4A級天吉新時代大酒店，成立首家股民合作社，村民年人均分紅近千元。

六、加大扶貧開發力度，夯實居民增收基礎。麻城弘揚艱苦奮斗、自強不息的老區精神，大力實施整村推進為主體的扶貧開發，以解決群眾生產生活困難為著力點，不斷夯實可持續發展和農民增收致富的基礎，扶貧開發取得了明顯成效。2007年來，共投入扶貧和老區建設資金5000余萬元，中央彩票公益金扶貧項目資金2125萬元，啟動了348個貧困村整村推進計劃，實施完成360多個產業扶貧項目，貧困村人均增收500元；共減少貧困人口11.1萬人，大大加快了貧困人口脫貧進程。■

（作者系中共麻城市委常委、辦公室主任）