第一篇：關于城鄉統籌發展中醫療問題的調查報告

關于城鄉統籌發展中醫療問題的調 查 報 告

阻礙城鄉統籌發展的主要醫療問題

問題一：衛生資源配置過于集中，城鄉差距過大，據2009年的數字，沁陽市有公立私立醫院11家，數量約為全部鄉鎮衛生院的總和，比周圍同級縣市高出許多。由于沁陽市醫療衛生資源配置過于集中在城市，80%的高級職稱醫生都集中在城市醫院，城鄉差距過大。鄉鎮衛生院雖然也有一定的人員但醫療條件差無法滿足社區居民的基本醫療需求。看病難的問題長期困擾百姓。

問題二：醫療人才資源分配不合理，沁陽市的醫療衛生人才主要集中在市區的幾家大醫院。基層醫院人才十分匱乏。近年來我市基本醫院招收的應屆大學畢業生，許多在工作一段時間后離開醫院，流向其他單位，不僅流失了人才，更帶走了許多病人。調整醫療人才的配置和分流，是亟待解決的問題之一。

問題三：公共衛生建設存在嚴重缺陷 公共衛生事件應急機制不完善、衛生資源分割嚴重，屬地化管理難以實現等；目前婦幼保健、嬰幼兒的計劃免疫、計劃生育、傳染病防治、家庭護理等項工作主要靠一級醫院和村衛生室承擔，這些單位的醫護人員，由于經費不足，基本上是自負盈虧，其工作效率和質量難以提高；康復治療、健康教育、精神和心理衛生和疾病的防治、老年病的治療和護理、慢性病治療和監控、重大疾病（癌癥、高血壓病、動脈硬化、糖尿病、慢性肺心病等）的普查等項工作均屬于公共衛生范疇，但這些工作的實施在醫改前基本為空白。

問題四：農村缺醫少藥，即使參加合作醫療者每人每年可支配經費也十分有限，處于勉強維持狀態。多數農村的村衛生室和鄉鎮衛生院僅靠開藥賺取批零差價維持開診，鄉鎮衛生院房屋陳舊、設備簡陋。農村缺醫少藥情況十分嚴重。

問題五：政府投入不足，在政府財政分權政策的影響下，農村公共衛生的籌資責任轉移到下級政府機構，從而使地區間的差異明顯加大。但目前農村衛生投入主要由地方政府承擔，地方財政有困難，每年對農村衛生增加的投入十分有限，而承擔公共衛生工作的一級醫院所獲資金甚少。

設想和建議

出臺公共衛生法，依法建立公共衛生體系 公共衛生建設關系到最廣大人民的切身利益，關系到全面建設小康社會宏偉目標的實現。

改革財政投入體制，確立公共財政對公共衛生建設的支撐作用 一是建議重點對承擔公共衛生體系基礎作用的一級醫院和社區、農村衛生醫療站給予保障，確保構建公共衛生體系的資金需求。另外，要發揮縣和鄉鎮二級政府的積極性，根據經濟發展的情況，不斷、穩步加大對醫療衛生的投入數額，使醫療衛生事業的發展與社會經濟、社會進步相協調。二是基層一級醫院和村衛生室提高服務能力，使其在婦幼保健、嬰幼兒的計劃免疫、計劃生育、傳染病防治、家庭護理、康復治療、健康教育、老年病的治療和護理、精神和心理衛生和疾病的防治、慢性病治療和監控、上報各種基本數據、配合上級醫院實施重大疾病的普查等公共衛生方面發揮基礎作用。

實現群眾小病去衛生點（村衛生所）或一級醫院，大病到市醫院，疑難重癥到專科醫院或大醫院的重點學科診治。為縮小的城鄉差異，在醫院布局上應該以群眾看病就近、方便、經濟和有效為原則，實現城鄉衛生資源的統籌，以城市帶動鄉村，最終實現城鄉共同發展。

深化醫療體制改革，實現屬地化管理 一是衛生行政部門應堅持有所為，有所不為的原則。建議政府重點抓好一級基層醫院，對二級醫院放開，鼓勵他們深入基層。二是多渠道解決人才配置問題。城鄉醫療實現統籌的關鍵是醫療人才配備問題，所以，必須下大力量解決農村和基層醫院人才短缺和斷檔問題。建議制定鼓勵人才流向基層和農村的適宜政策。利用經濟杠桿的調節作用，吸引合格的醫療人才到基層的醫院服務。

二0一0年七月十八日

第二篇：關于城鄉統籌發展中醫療問題的調查報告

關于城鄉統籌發展中醫療問題的調

查報告

關于城鄉統籌發展中醫療問題的調查報告 當前，我國醫療行業存在的許多問題已經成為阻礙城鄉統籌協調發展的關鍵之一。為打破傳統的城、鄉“二元”結構，促進城鄉一體化發展，中國農工民主黨北京市委在北京市市委書記劉淇的委托下成立了專門的調研組，走訪了城區一、二、三級醫院和社區衛生服務中心；考察了西三旗、天通苑地區等發展較快的城鄉結合部；并深入到大興、順義、房山、昌平、懷柔等郊區進行調研；設計并隨機發放居民調查問卷數百份；多次召開專題研討會，取得了第一手資料。比較全面的掌握了北京市城鄉醫療衛生 的現狀和問題。現將調研報告刊登如下，供參考。

阻礙城鄉統籌發展的主要醫療問題 問題一：城鄉衛生發展不公平、不協調從衛生需求看：經對全市農民1999-年人均醫藥費用支出情況進行調查，農民平均每年醫藥費用297元；城市職工醫療保險年人均同期醫藥費用1976元。從基本醫療的保障水平看：，北京市新型農村合作醫療由政府、村集體經濟、農民三方籌資總額億元,大病統籌覆蓋191萬農民;城市職工醫療保險籌資總額44億元,大病統籌覆蓋不足300萬人。從衛生資源可及性看：城鄉衛生資源分布城鄉差異大，目前，城市以街道為單位衛生服務網絡覆蓋率達到90%以上，居民步行5―10分鐘、郊區鄉鎮居民步行15―20分鐘可以到達醫療機構；偏遠山區農民就醫時間平均超過30分鐘，最遠地區平均超過60分鐘。從衛生資源品質看：根據的統計，北京市有三級醫院52所，其中分布在城區46所，郊區6所，山區0

所；二級醫院107所，城區56所，郊區24所，山區27所；一級醫院366所，城區220所，郊區55所，山區91所。從衛生技術人員的分布情況看：全市共有衛生技術人員90815人。其中三級醫療單位有衛生技術人員46402人，城區45736人，郊區1214人，山區1452人；二級醫療單位有衛生技術人員29686人，城區14787人，郊區7563人，山區7336人；一級醫療單位有衛生技術人員14727人，城區10144人，郊區1931人，山區2652人。從部分設施看：全市醫療單位實有床位數69381張，城區49354張，郊區10166張，山區9861張；全市醫療單位實有萬元以上設備臺數為68367臺，城區50227臺，郊區4733臺，山區3407臺。

問題二：衛生資源配置過于集中，城鄉差距過大據的數字，北京市有52所三級大型醫院，數量約為上海市的2倍，一般省會城市的10倍。著名專家多，醫療水平居全國領先地位，在某些方面居國

際先進水平。由于北京市醫療衛生資源配置過于集中在城市中心，城鄉差距過大，大型醫院主要位于城市中心區,如：從米市大街到崇文門短短數百米之內就有協和醫院、同仁醫院和北京醫院三所三級甲等醫院。但新建居民區大部分位于城鄉結合部,如：天通苑、回龍觀、望京小區、西三旗、西紅門等，但這些地區無一所三級醫院。據調查，天通苑地區擁有30萬人口，目前有14家醫療水平不等的醫院和2家藥店，但無法滿足社區居民的基本醫療需求。看病難的問題長期困擾百姓。問題三：醫療人才資源分配不合理北京市的醫療衛生人才主要集中在三級大型醫院。基層醫院、尤其農村地區人才十分匱乏。近年來我市郊區和農村醫院招收的應屆大學畢業生，絕大多數工作2-5年期間離開醫院，流向其他行業。調整醫療人才的配置和分流，是亟待解決的問題之一。問題四：公共衛生建設存在嚴重缺陷公

共衛生事件應急機制不完善、衛生資源分割嚴重，屬地化管理難以實現等；目前婦幼保健、嬰幼兒的計劃免疫、計劃生育、傳染病防治、家庭護理等項工作主要靠一級醫院和社區衛生站承擔，這些醫護人員都屬于集體所有制、自負盈虧，由于經費不足，其工作效率和質量難以提高；康復治療、健康教育、精神和心理衛生和疾病的防治、老年病的治療和護理、慢性病治療和監控、重大疾病的普查等項工作均屬于公共衛生范疇，但這些工作的實施基本為空白。問題五：醫療體制改革滯后，醫療管理體制不順北京市公立醫院存在產權虛化的問題，醫院的領導主要對上負責，一線醫生、護士和技術員相對不足，醫院內部管理層和后勤人員龐大，醫院管理沒有進行成本核算等方面的問題，使醫院運營效率不高，浪費較大。近年來，有少數民營、外資醫院進入北京市，但是其規模均較小，對北京市醫療機構的整體影響很小。雖然伴隨我國的發展，醫療衛生工作進行了一些改革，但與其他行業相比，改革滯后。此外，北京市61所三級大型醫院分屬衛生部、中國醫學科學院、北京大學、北京市、中國中醫研究院、中醫藥大學、解放軍及其他部委等八個系統，直接導致北京市醫院條塊分割管理體制不順，醫療機構之間無直接關系，未形成網絡，沒有實現各負其責。問題六：農村缺醫少藥據統計，目前僅40%的本市農民參加了新型合作醫療，即使參加合作醫療者每人每年可支配經費也僅在60-90元之間，處于勉強維持狀態。多數農村的村衛生室和鄉鎮衛生院僅靠開藥賺取批零差價維持開診，鄉鎮衛生院房屋陳舊、設備簡陋。農村缺醫少藥情況十分嚴重。問題七：政府投入不足，資金使用不合理在政府財政分權政策的影響下，農村公共衛生的籌資責任轉移到下級政府機構，從而使地區間的差異明顯加大。政府衛生預算支出在城鄉之間的分配極不

合理。1991-，我國政府衛生預算支出增加了億元，而用于農村的衛生支出僅增加了億元，在增加資金中僅占%。中央明確要求今后中央及地方政府每年增加的衛生事業費主要用于發展農村衛生事業，但目前農村衛生投入主要由地方政府承擔，部分區財政有困難，每年對農村衛生增加的投入十分有限。北京市的衛生投入流向，大部分資金支持了三級醫院，而承擔公共衛生工作的一級醫院所獲資金甚少。

問題八：各項政策相互不銜接由于醫院、醫療保險與藥品的相關政策不協調，百姓即使常規取藥，也得去大醫院，而中小醫院無人光顧。設想和建議

立即著手編制區域醫療衛生規劃按照“兩軸-兩帶-多中心”的城市空間新格局，立即著手進行醫療衛生體系的中長期規劃；換言之，在北京規劃整體修編工作中加入醫療衛生規劃的內容。出臺公共衛生法，依法建立公共衛生體

系公共衛生建設關系到最廣大人民的切身利益，關系到全面建設小康社會宏偉目標的實現。據了解，北京市政府的公共衛生建設行動方案中沒有提到制訂公共衛生法，建議盡快出臺并依法建立公共衛生體系。

改革財政投入體制，確立公共財政對公共衛生建設的支撐作用一是建議重點對承擔公共衛生體系基礎作用的一級醫院和社區、農村衛生醫療站給予保障，確保構建公共衛生體系的資金需求。另外，要發揮市、區和鄉鎮三級政府的積極性，根據經濟發展的情況，不斷、穩步加大對醫療衛生的投入數額，使醫療衛生事業的發展與社會經濟、社會進步相協調。二是基層一級醫院和社區衛生站提高服務能力，使其在婦幼保健、嬰幼兒的計劃免疫、計劃生育、傳染病防治、家庭護理、康復治療、健康教育、老年病的治療和護理、精神和心理衛生和疾病的防治、慢性病治療和監控、上報各種基本數據、配合上級醫院實施重大疾病的

普查等公共衛生方面發揮基礎作用。據調查，大興區突出城鄉統籌發展的工作思路，建立城鄉統一標準的社區和村衛生服務站，在創建全國社區衛生服務示范區復核中得到全國社區衛生服務專家的肯定，值得全市各區、縣借鑒。三是建立承擔公共衛生任務的補償機制。根據城市化發展進程，調整北京市醫療衛生機構的布局一是按照本市城鄉人口分布、居住區和交通等情況，調整本市醫療機構的地理布局，可考慮將醫療機構分為：a區、b區和c區三類，在城鄉結合部設立三級醫院。二是北京市可利用首都豐富的醫療衛生資源，在順義、大興、門頭溝和昌平區，以城市中心區的三級甲等大型醫院為依托，分別建立4個醫療機構，每個醫療機構可以滿足大約50萬人口的基本醫療需求。采取此種模式具有6大優勢：有效借助著名醫院的品牌效應；大醫院可以從人力、物力全力支持，保證醫療質量；大醫院的專家可以出診，方便群眾；與大醫院集中

采購醫療設備、材料，有助于降低醫院的運營成本，提高效率；減少不同級別醫院的轉診環節，避免重復檢查和重復書寫病歷，對搶救病人十分有利；可實行雙向轉診制度，實現資源共享。

更新本市醫療網我國現行醫療衛生機構是條塊分割的管理體制，因此一、二、三級醫院網絡未能發揮有效作用。北京市應考慮重新建立層次清楚的三級或者二級醫療網，實現群眾小病去衛生點或一級醫院，大病到大醫院，疑難重癥到專科醫院或大醫院的重點學科診治。為縮小北京市的城鄉差異，在醫院布局上應該以群眾看病就近、方便、經濟和有效為原則，實現城鄉衛生資源的統籌，以城市帶動鄉村，最終實現城鄉共同發展。

加速轉變各級政府衛生行政部門的職能建議政府的醫療衛生行政管理部門的職能切實轉移到加強公共衛生的管理上來。實現吳儀副總理在4月8日全國衛生工作會議上提出的各級政府衛生行政

部門轉變職能的要求。即從微觀管理到宏觀管理、從直接管理到間接管理、從行政管理到依法管理、從單位管理到行業管理的轉變。

深化醫療體制改革，實現屬地化管理一是建議立即著手進行公立三級大型醫院的所有制改造。可先選取1或2個市屬三級甲等醫院借鑒其他系統國營企業股份制改造的正反兩方面的經驗，進行試點。二是建議打破條塊分割的管理體制，縱向整合三級醫療機構，以1所市屬三級甲等醫院為龍頭，組建責、權、利一體化的醫院集團，覆蓋1-2所二級醫院和5-10所一級醫院。既能支援基層醫院，保證有高水平的醫務人員服務于基層和農村，也有助于公共衛生體系的建設。三是衛生行政部門應堅持有所為，有所不為的原則。建議政府抓兩頭，放中間。重點抓好一級基層醫院和三級1 2 下一頁

第三篇：城鄉統籌發展中的幾個問題和誤區

城鄉統籌發展中的幾個問題和誤區

統籌城鄉發展，是全面建設小康社會的根本要求，是黨中央從戰略全局出發做出的重大決策。2010年中央一號文件，把加大統籌城鄉發展力度作為重要主題，與時俱進地提出了統籌城鄉發展的新要求。統籌城鄉發展，既要鼓勵積極探索，大膽實踐，又要把握好方向，防止走形變樣。一些地方以統籌城鄉為名，統農村的土地資源多，籌農村的公共服務少；統城市的建設項目多，籌農村的民生工程少。這些做法背離了城鄉一體發展的宗旨。從根本上講，統籌城鄉經濟社會發展，就是要破除城鄉二元結構，公平對待農民，使農民獲得平等的教育、就業、公共服務和社會保障等權益，提高農民的社會地位，讓農民平等參與現代化進程，共享改革發展成果。

統籌城鄉發展，在政策部署上，要把握好以下三大問題。

第一，城鄉基本公共服務均等化問題。城鄉統籌首先要在城鄉公共服務均等化上綜合運籌。要統籌城鄉基礎設施建設，推動城市基礎設施向農村延伸，加快農田水利、農村飲水安全、農村公路、農村能源、農村信息網絡等基礎設施建設。要統籌城鄉社會事業發展，為城鄉居民提供均等化的教育、醫療衛生、社會保障、文化等基本公共服務。要促進城鄉義務教育均衡發展，做到縣域內學校辦學條件大致均等，促進農村義務教育質量大幅度提升。全面實行免費的農村職業教育，進一步提高農村地區高中教育普及程度。進一步鞏固和發展新型農村合作醫療制度，逐步提高政府和農民個人籌資標準，提高新型農村合作醫療的保障水平。建立健全農村三級醫療衛生服務網絡，向農民提供安全價廉的基本醫療服務，加強農村婦幼保健，全面實施農村婦女住院分娩補助政策，使農民享有公共衛生服務水平得到進一步提高。完善農村最低生活保障制度，健全農村社會救助體系，加快建立新型農村社會養老保險制度。逐步提高扶貧標準，擴大扶貧政策覆蓋范圍，對農村低收入人口全面實施扶貧政策，實現扶貧和低保兩項制度有效銜接。建立健全農村文化設施網絡和文化服務機制，大力發展公益性文化事業。近年來，無論是財政對“三農”投入總量、增量，還是增幅，都是較高的。但財政支農資金比重總體上處于波動和下降狀態，財政支農力度與國家財力的增長狀況還不相匹配。不能光看財政支農資金總量和增速，還要看比重和口徑。2003年至2008年，中央財政支農資金占財政支出的比重分別為：8.7%、9.3%、8.8%、8.4%、8.7%和9.8%，相對于農村人口規模和農民對公共服務的龐大需求而言，財政在農村投的錢不算多，公共財政的陽光還沒有真正做到普照農村。隨著我國財力的增強，要更加自覺、更大幅度地調整國民收入分配格局和國家財政支出結構，促進公共財政資源在城鄉均衡配置，完善對農業生產和農民增收的財政支持與補貼政策，全面提高財政對農村基礎設施和基本公共服務的保障水平，鞏固和完善強農惠農政策。要盡快制定和完善有關法律法規，明確界定財政總支出中“三農”支出的內涵，強化法律約束，建立財政資金“三農”投入穩定增長機制，力爭在“十二五”期間末將中央財政支農資金占財政收入的比重提高到10%以上。抓緊劃分中央與地方的支農事權，完善轉移支付辦法，建立中央與地方財權和事權相匹配的財政支農體制。積極利用財政貼息、補助等手段，引導社會資金投向農村。創新農村投融資體制，拓寬“三農”投入來源渠道。根據財政支農目標和重點，有效整合財政支農資金，突出財政支農資金的公共性，健全政府農業投資監督機制，發揮資金使用的綜合效果。

第二，農民工的市民化問題。城鎮化的一個根本標志就是農村人口向城鎮轉移并沉淀在城鎮，吸納農業轉移人口在城鎮就業和定居，并使之向市民轉變，是城鎮化的重要任務，是破除城鄉二元結構的重大舉措。我國農民工轉移的穩定性得到顯著提升，流動的“家庭化”趨勢明顯。新生代農民工成為主體，他們對土地的情結弱化，思想觀念、生活習慣、行為方式已日趨城市化，融入城市的意愿強烈。針對農民就業和轉移政策，實際上過去30年可以劃分為三個階段：上世紀80年代的政策基調就是消除離土的限制。因為在改革開放前，農民沒有自由轉移就業的權利，80年代鄉鎮企業發展起來了，促進了農民就地轉移；90年代的政策基調是消除農民離鄉的限制。90年代初農民工規模只有幾百萬人，1993年才不到2000萬人，現在外出就業是1.5億多人，90年代后政策有了根本性調整，消除了農民流動就業的限制。進入新世紀，我國政策基調正在向消除農民工在城鎮定居限制的方向轉變。這個方向符合億萬農民工的意愿，符合城鎮化發展的客觀規律。今年一號文件一個很大的亮點就是明確提出，要創造條件，要讓一部分農民工，特別是新生代農民工在城市定居，在城市落戶。已經有13個省市區宣布改革戶籍制度，取消農業戶口和非農業戶口的劃分，實行新的戶口制度。但大部分省市區的戶口制度改革是形式上的、表面的，沒有給農村人口提供與城市人同等的享受公共服務的權利。戶籍制度改革的正確方向，就是把戶籍的登記與公共服務的提供脫鉤。不能只給有了戶口的人提供公共服務，將來的公共服務提供要與居住直接結合在一起，讓符合條件的農民工享受同等權利和待遇。農民工是最需要改善居住條件的社會群體，目前，大部分農民工集中在城中村、城鄉結合部租房，居住條件惡劣。形成適合農民工特點的住房供應體系和政策體系，是農民工融入城市需要解決的一個大問題。要多渠道多形式改善農民工居住條件，鼓勵有條件的城市將有穩定職業并在城市居住一定年限的農民工逐步納入城鎮住房保障體系。當然，當前的重點是從中小城市和小城鎮做起。農民工真的要成為市民，首選的是中小城市和小城鎮，他們在大城市打工，但最終希望在當地縣城買房定居。

第三，農民土地權益保護問題。城鄉統籌難點、焦點、分歧點都在土地問題上。我國農村與城市土地制度仍然維持著二元性，農民對土地的權利一直處于相對弱勢。隨著工業化與城鎮化的快速推進，城鎮建設用地迅速擴張，產生大量的失地農民。農業用地轉化為非農建設用土地的過程，不是一個平等的、協商的產權交易過程，征地范圍過寬，征地補償辦法不合理，征地程序忽視農民意愿，失地農民生活無著落、長遠生計缺乏保障。近幾年，在國家實行最嚴格的耕地保護制度背景下，不少地區開始推行宅基地和村莊整理，將節省出的部分土地轉換為城鎮和工業建設用地。農村土地整理為工業和城市發展騰出了空間，在一定程度上促進了土地集約利用與新農村建設，但也存在著農民和集體土地權益得不到有效保障等一系列問題。關于土地問題，還是要回到現實當中來。什么是現實當中土地的真問題，什么是農民真正關心的土地問題？城里人議論很多農村土地問題，對農民來講，可能根本不是一個問題。

根據觀察，關于農村土地問題在認識和實踐中存在三個誤區。第一個誤區是片面強調搞土地的規模經營，片面強調要流轉土地。2005年我們在全國2749個村莊做了一個調查，發現有23%的農戶發生過土地流轉。到農民那里問，有沒有想多種地的？有很多；有沒有農民不想種地，找不到租種的？幾乎沒有，農民不想種總會有辦法流轉出去，這說明，農民自發的土地流轉是比較充分的。

第二個誤區是片面強調農民當了市民，拿土地換戶口和住房，拿土地換保障。這個問題在現實當中非常復雜。根據土地承包法規定，農民在設區的地級市以上城市落戶要放棄家庭承包地。南京市要給50個優秀農民工落戶，但只有一個農民辦了落戶手續。農民講，家里還有十幾畝地，把土地就這么放棄了，給一個城鎮戶口，不劃算。因此，首先要明確土地是一種權利，是一種物權，拿著土地權利去換戶口，對農民這可能是一個更大的損害。這個問題理論上要把它說透，在現實操作中才不出偏差。鄂爾多斯東勝區搞了一個城鄉統籌實驗區，就是要讓農民成為新型市民后，農村的土地權利沒有任何改變，城鎮居民能享受的所有權利都可以享受，而且比城鎮居民還要優惠。在一定階段這種做法是有意義的，是有價值的。農民剛到城里來，就把農村的承包地、宅基地都給拿走，一旦不適應，連個退路都沒有。

第三個誤區是一講城鄉統籌，就是強調城市建設用地增加要與農村建設用地的減少相掛鉤。這個掛鉤的規模是非常大的，當項目來了，沒有建設用地指標了，就要讓農民把宅基地搗騰出來，土地騰出來以后大都轉為國有建設用地。從研究的角度來講，我們要看得更長遠一點，農村龐大的建設用地背后是一個巨大的利益調整。農民可能只看到三、五年，房子比原來漂亮了，但沒有看到土地如果真的權利明晰以后，可以給社區集體，給農民帶來一個長遠的巨大利益。在土地問題上，如果現在操之過急，沒有一個規范，最后把農民的土地承包經營權統沒了，把農村集體土地所有權統沒了。

土地制度事關農村基本經營制度鞏固，事關農村穩定大局，需要關注什么是農民關心的真問題。局部地區可以做一些實驗，可以做一些探索，但是一定要意識到有一些探索可能會有風險，在推廣這些經驗的時候，學術界在總結這些經驗的時候一定要非常謹慎。要進一步統一認識，明確政策方向。一是切實穩定農村土地承包關系。全面頒發農戶長久擁有的具有明確法律效力的土地承包權證書，確保農民不喪失土地承包經營權。在土地流轉過程中，要保證農民是經營主體和受益主體。在現階段，不應提倡工商企業長時間、大面積租賃和經營農戶承包地，以防止出現大資本排擠小農戶和大規模土地兼并現象。二是在農民變市民過程中，不能把農民的土地權益“變沒了”。從我國的基本國情看，現階段讓農民以放棄土地為代價，獲得市民身份并享受與市民一樣的待遇是不現實的。應當看到，農民市民化是一個漫長的過程，在這個過程中，既要創造條件，讓農民在城市里能夠住有所居、勞有所得、病有所醫、老有所養，又允許農民繼續享有對承包地的權益，以此作為應對不確定性及各種風險的生存保障，讓農民“既進得了城，又回得了鄉”。“家中有地，進退有據”。這是保護農民利益的需要，也是促進城鎮化健康發展的需要。三是在“城鎮建設用地增加與農村建設用地減少掛鉤”實施過程中，要切實保護農民的土地承包權和宅基地權益。特別是在農村土地整理過程中，首先要把增加優質耕地作為目標，節省出來的建設用地，要優先滿足新農村建設的需要，不能把增加城鎮建設用地作為土地整理的主要目的。

第四篇：在統籌發展中增加城鄉居民收入

在統籌發展中增加城鄉居民收入

戴福生

2011年第3期 ——社會建設

麻城市委、市政府以統籌城鄉發展為平臺，通過政策幫扶、項目拉動、資金投入、社會保障、鼓勵創業和加大扶貧開發力度，有效促進了城鄉居民收入較快增加，人民生活水平和質量不斷提高。2007年-2010年，城鎮居民人均可支配收入和農民人均純收入增速連續四年位于黃岡市和全省前列，城鄉居民收入提前兩年完成“十一五”規劃目標。

一、落實惠民政策，保障居民增收。認真落實強農惠民政策，發放“種田”補貼。把糧食、良種、油菜、棉花、農資、農機和退耕還林等政策補貼落實到位，2008年以來，共發放各類惠農資金12.51億元，農民人均受益2000元。發放“用（沼）氣”補貼。大力推進農村沼氣工程建設，共補貼資金3000萬元，有2萬余農戶收益。發放“家電”補貼。開展“家電下鄉”、“汽車摩托車下鄉”活動，有18.6萬農戶享受了家電補貼，有4.7 萬農戶享受了摩托車補貼。發放“住房”補貼。實施農村危房改造和城鎮廉租房建設，共發放危改資金和廉租房補貼1.2億元，2000余農戶和近1000城鎮戶受益。發放“讀書”補貼。義務教育免書費111萬人次，困難學生獲寄宿生活補助16萬人次、8000萬元，中職生享受國家助學金4萬人次、3000萬元。搶抓國家應對國際金融危機“擴內需、增投入、上項目”機遇，共爭取國家投資項目164個、無償資金近2億元，有力地保障和改善了民生。

二、發展特色優勢產業，促進居民增收。2008年以來，我們突出發展富民產業，著力夯實居民增收基礎。一是發展特色農業增收。重點培育產業基礎好、群眾有共識、市場前景好的“三鄉三業”（中國菊花之鄉、中國油茶之鄉、中國板栗之鄉，蔬菜產業、畜牧產業、桑茶藥產業），著力把“三鄉”推向全國，使“三業”叫響華中。市財政每年拿出400萬元對“三鄉三業”基地建設進行獎補扶持，基地面積達到110萬畝，覆蓋全市95%以上農戶。2010年“三鄉三業”實現總產值40.4億元，占農業總產值的比重70%，帶動從事種植的農民通過“三鄉三業”，人均增收180元。“三鄉三業”有農產品加工企業82家，其中規模以上農產品加工企業32家，2010年完成產值18.2億元。建成菊花、板栗、蔬菜等10大專業市場，年成交額超過15億元，帶動從事加工和市場銷售的農民人均增收300元。特色農業成為農民增收的主渠道。注冊有“福田白菊”、“東木”老米酒等50宗農產品注冊商標，“麻城福白菊”成功申報國家地理標志證明商標，“麻城黑山羊”通過國家品種資源鑒定，“麻城茶油”獲國家地理標志產品保護。發展農民專業合作社145家，合作社成員7900人，帶動農戶8.8萬戶，戶平增收1000元以上。二是做旺旅游業增收。我們推進“三山（龜峰山、五腦山、九龍山）一村（杏花村）一線（紅色精品旅游線路）一大片（鄉村農家樂）”6大旅游板塊建設，開發生態游、紅色游和人文游，著力打造“杜鵑花城”品牌，突出“人間四月天，麻城看杜鵑”旅游節。全市直接從事旅游服務的業主1600余戶，從業人數1萬余人。麻城旅游業呈后發快進態勢。旅游賞花期，人如潮，車成龍，賓館酒店爆滿，土特產供不應求。龜峰山村興辦農家樂38家，商鋪28家，運輸戶口12家，全村勞動力實現景區創業、就業，戶均旅游收入3萬余元，居民人均收入2010年增長到8000元，成為麻城富裕村、湖北旅游名村。

三、完善社會保障健全社會救助體系，促進居民增收。加大投入，不斷擴大社保覆蓋面。2007年以來，本級財政每年用于民生支出占總支出85%，用于社保各項配套和補助資金6700萬元。全市有4.78萬人參加基本養老保險，24萬人參加城鎮居民醫療保險。新農合參合率從2007年的84.29%提高到2010年的98.4%，住院補償率從36.8%提高到50.12%。進一步健全社會救助體系。基本建立以居民低保、農村“五保”為重點，以醫療、住房、災害、教育等專項救助為輔助，以慈善救助、社會幫扶為補充，覆蓋全市困難人群的社會救助體系，做到困有所幫、難有所救、需有所助。城鄉低保規范化管理達到省A級標準。2006年以來，共發放低保金近2億元，實施醫療救助1.2萬余人次。城鎮低保對象1.18萬戶、3.1萬人；農村低保完成5次擴面，低保戶達3.6萬戶、7.3萬人，基本實現應保盡保。

四、開展全民創業發展勞務經濟，推動居民增收。我們出臺推進全民創業36條意見，2007年以來，財政每年安排200萬元創業發展基金，幫助有創業意愿的城鄉居民自主創業。重點打開山門、城門、校門、廠門，幫助農民圓創業夢、市民夢、求學夢、就業夢。4年來，通過創業行動，新增就業3萬人，帶動1200余戶家庭走上致富路。做大做強勞務經濟，實現“打工”增收。大力實施職業技能培訓，著力打造“麻城海員”、“麻城幼師”、“麻城地勤”等勞務品牌，提高外出務工人員的技能和競爭能力。先后輸送海員1100余名，人均年收入6萬元以上。2007年，“麻城海員”被國家勞動保障部授予“全國優秀勞務品牌”稱號。深入開展“新型農民科技培訓”、“農村實用人才培訓”、“溫暖工程”和“送科技下鄉”活動，每年培訓農民10萬人次以上，提高了農民科技素質和務農技能。全市共轉移農村勞動力26萬多人，年勞務經濟凈收入超過26億元，年人均勞務收入過萬元。

五、推進城鎮化建設，擴大居民增收渠道。大力開展小城鎮建設試點。放寬城鎮戶籍限制，引導農民到鎮進城興辦實業實現增收。從2009年起，市政府每年預算100萬元，用于編制新農村建設規劃；每年預算300萬元支持宋埠、白果、順河等試點鎮建設；預算500萬元發展鄉鎮工業集中區。2010年，鄉鎮工業集中區規模企業發展到94家，完成工業產值28.85億元，吸納1.2萬余人就業，成為居民增收的重要渠道。在大力發展城鄉傳統服務業的同時，因地制宜發展信息中介、房地產、金融保險等現代服務業，不斷增加就業容量，擴大居民增收渠道。大力發展村集體經濟。積極探索資源依托型、產業帶動型、服務創收型、招商引資型、互助合作型等發展模式，壯大村級經濟，打造了“旅游型”、“商貿型”、“工業型”、“城郊型”產業新村，有效帶動城鄉居民增收。城郊西畈村充分利用區位優勢，投資3000萬元建成300畝汽配工業園，入駐企業28家，安排就業1000余人，年實現工業總產值3.6億元、稅收800萬元，年租金收入120萬元，村民人均純收入6730元，成為遠近聞名的工業強村。城中陵園村靈活采用BOT等投資模式，開發建造桂源、新東方等大型酒店，村集體經營性資產增加到1.2億元。城西村開發建造準4A級天吉新時代大酒店，成立首家股民合作社，村民年人均分紅近千元。

六、加大扶貧開發力度，夯實居民增收基礎。麻城弘揚艱苦奮斗、自強不息的老區精神，大力實施整村推進為主體的扶貧開發，以解決群眾生產生活困難為著力點，不斷夯實可持續發展和農民增收致富的基礎，扶貧開發取得了明顯成效。2007年來，共投入扶貧和老區建設資金5000余萬元，中央彩票公益金扶貧項目資金2125萬元，啟動了348個貧困村整村推進計劃，實施完成360多個產業扶貧項目，貧困村人均增收500元；共減少貧困人口11.1萬人，大大加快了貧困人口脫貧進程。■

（作者系中共麻城市委常委、辦公室主任）

第五篇：在統籌城鄉發展中妥善解決失地農民問題

在統籌城鄉發展中妥善解決失地農民問題

2007-11-23 信息來源：國研網 作者：姜曉亭

視力保護色：【大 中 小】【打印本頁】【關閉窗口】我國城鄉二元結構特征明顯，人地關系高度緊張，走工業化、城市化、現代化道路是歷史的必然，也是西部地區統籌城鄉發展，減少農民、富裕農民的重要途徑。然而，由于種種原因，部分失地農民的合法權益得不到有效保障，合理訴求得不到妥善解決，因征地而引發的矛盾糾紛成為當前涉農群體性事件重要的“導火索”，少數地方甚至出現了發展越快、征地拆遷越多、貧困群體數量越大、矛盾越突出的現象。

一、我國土地制度的歷史演進

（一）土地權屬。建國以來，我國土地制度經過了三次大的變革。第一次是新中國成立之初的土地改革，這次改革沒收了一切大地主、大官僚的土地并無償分配給農民。第二次1952年農業合作化運動以后，農民個體所有的土地改變為集體所有，并實行集體勞動，統一經營。第三次是1978年黨十一屆三中全會以來，全國農村土地實行家庭聯產承包責任制，在土地集體所有的前提下，農民通過承包方式擁有土地的使用權。我國城市土地的所有權一直歸國家所有。

（二）土地使用制度。建國以來直至1986年《土地管理法》出臺之前，政府高度壟斷土地資源，土地使用模式只有行政劃撥一種。1986年《土地管理法》出臺之后，土地作為特殊商品進入市場，土地行政劃撥和有償出讓兩種方式并行；國家行使土地征用權，所有需將農村集體土地變為建設用地的，必須依法先由國家征收或征用農村集體土地，再依法進行劃撥或出讓。2002年，國土資源部11號令明確規定經營性用地必須以招標、拍賣、掛牌方式出讓，土地市場秩序逐漸得到規范，加快推進土地資源向資本轉變形成共識。

（三）征地費用。征地費用主要包括征地補償安置費、新增建設用地有償使用費、征用土地管理費、耕地開墾費等四項。征地補償安置費包括土地補償費、安置補助費以及土地上附著物和青苗補償費，土地補償費歸農村集體經濟組織所有，地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有，安置補助費由所在集體經濟組織、接受農業人口的用人單位收取后統一安置，或一次性發給失地農轉非農民自謀職業，實行“人隨地走、貨幣安置”。征地補償安置費計算方式和標準為：土地補償費和安置補助費按被征耕地前三年平均年產值一定倍數補償，青苗附著物按各地政府頒布的標準按實補償。新增建設用地有償使用費、征用土地管理費、耕地開墾費依法由各級人民政府和國土部門收取。

二、失地農民問題的產生、現狀和根源

中國正在向工業化、城市化和現代化大步邁進。工業化和城市化離不開農業的大力支持，農業現代化也必須以集約化、規模化、產業化經營為前提。在這個過程中，以土地為主的生產要素被重新優化配置，利益格局被重新調整，部分農業用地、居住用地轉變為工業用地和城市建設用地，大量農民離開土地變為城市居民，形成農地非農化、農民市民化趨勢。目前，全國失地農民保守估計約有4000萬人，預計到2030年將超過1億人；1999年1月1日以來，四川省約有失地農民248萬人，其中農轉非156萬人。

若干年來，部分失地農民的利益得不到有效保障，一些失地農民生活十分困難，不僅沒有從經濟社會發展中受益，反而變相地作出了犧牲，承擔了發展的成本，成為征地過程中的利益受損者。這些農民普遍面臨三大難題。一是住房問題導致部分失地農民返貧。由于補償標準偏低，加上拖欠和建材、勞務價格持續上漲等因素，部分失地農民重置新房資金缺口多達50%左右。一些失地農民將大部分征地補償安置費用于必要的建房支出，短則3、5月，長則3、5年后就所剩無幾。二是就業率低。受文化、技能、年齡、資本和政策性因素限制，部分失地農民就業困難大、渠道窄，而現行制度不能保障被征收生產性用地按地平解決失地農民就業，城市、交通等基礎設施建設項目也不可能為他們提供大量的就業崗位。一些農民失去了土地這個賴以生存的生產資料和勞動對象，就成為城鎮新的失業者，這個群體的規模正隨著經濟發展的加快而不斷擴大。三是失地農民社會保障制度基本是空白。多數失地農民成為城鎮居民后，沒有被納入“三條保障線”范疇，就業、社保等方面未與城鎮居民一視同仁。部分失地農民成了“三無”農民：種田無地、就業無崗、低保無份，生活在城市邊緣，成為新的弱勢群體。特別是處于退休年齡階段的失地農民，基本沒有勞動能力和收入來源，成為家庭的負擔，生活最為堪憂。

部分失地農民之所以成為“問題”，有其特有的淵源。首先是征地制度本身存在缺陷。現有征地補償安置標準不科學不合理，土地年產值定價偏低，以此作為征地補償，既不能客觀反映被征占地本身的產出價值，又不能體現不同地區和地塊的級差地租，更不能體現土地增值收益和土地收入的永續性；房屋拆遷補償標準偏低，不足以讓被拆遷人重置新房。在補償標準偏低、就業和社會保障制度缺位的前提下對失地農民實行一次性貨幣安置，自然難以保障失地農民的生存和發展。其次是由于認識滯后，我國還沒有形成城鄉統籌的體制和制度環境，部分地方特別是欠發達地區為追求經濟發展，往往片面地向農村索取，而忽視了農民的利益。此外，西部地區經濟不發達，地方政府財力十分有限，對解決失地農民問題心有余而力不足，也是失地農民問題日積月累成社會問題的一個客觀因素。總之，失地農民是經濟社會發展的一種必然現象，工業化、城市化、現代化必然產生失地農民，但并不產生失地農民問題；在工業化、城市化、現代化進程中，一些農民正當合法的權益沒有得到充分的保障，才是產生失地農民問題的根源。而部分失地農民無地可種、無工可打、無保可依、無房可住等問題已經嚴重影響到發展和穩定大局，到了非解決不可的時候了。

三、解決失地農民問題的根本出路

解決失地農民問題，根本出路在于統籌城鄉發展，積極構建城市化、工業化、現代化與農村發展、農村勞動力轉移相互促進的良性循環機制，給失地農民平等的市場經濟主體地位，千方百計保障他們的合法利益和長遠生計，讓他們居住有房、保險有份、就業有門、生活水平不斷提高，真正成為經濟社會發展的受益者、參與者和擁護者。

（一）提高補償安置標準和資金保障能力。要按照“既確保失地農民不因失地而影響原有生活水平，又符合當地經濟發展水平和市場經濟規律”的原則，調整征地青苗和地上附著物補償辦法，提高土地年產值標準和房屋拆遷補償標準，制定合理的片區綜合地價，保證失地農民等面積重置新房和社會保障等支出的需要；可以考慮推行留地安置、集體土地入股、農用地依法流轉等失地農民補償安置辦法。征地拆遷補償安置資金來源主渠道為土地收益。在財政并不富裕的西部地區，提高征地拆遷補償安置水平，必須在土地上做文章。要深刻領會落實“三個轉變”的精神，積極挖掘政府可經營土地資源，大力推進土地資源市場化配置，經營性用地100%招標、拍賣、掛牌出讓，商業用地100%拍賣出讓，用市場化理念和價格杠桿充分體現土地資源的價值，提高政府的土地收益，從而擴大征地調節基金規模。

（二）扎實抓好失地農民的住房安置。要讓失地農民“居者有其屋”，確保他們不因住房問題影響生活質量。一是要完善房屋拆遷管理辦法和程序。按照“先補償安置，后拆遷建設”的原則，用制度規范房屋評估、拆遷和安置行為，保障拆遷雙方當事人的合法權益。二是要妥善做好安置工作。房屋拆遷安置補償可實行統建還房、劃地自建、貨幣補償、產權補償等形式，供被拆遷人自主選擇。無論選擇哪種安置方式，都要超前進行拆遷安置，確保補償到戶、到人，嚴禁“打白條”，并確保被拆遷群眾過渡期間的基本居住和生活條件。三是要改進還房小區建設管理辦法。還房小區要納入城鎮規劃，配套完善基礎設施，努力達到既方便群眾生活、又有利于增加就業、保障經營收益和加強管理服務的要求。

（三）建立失地農民社會保障制度。要按照“以土地換保障”的思路，建立失地農民社會保障制度，延續土地的社會保障功能，讓失地農民老有所養、老有所依，免除后顧之憂。失地農民社會保障制度要包括三層內容：一是低保。要將所有符合條件的征地農轉非人員納入城鎮最低生活保障范圍，確保應保盡保；將符合條件的農村失地農民納入農村最低生活保障。二是養老保險。要采取政府補貼、征地單位代繳等方式，將被征地的土地補償費和安置補助費統籌用于解決農轉非人員的養老保險等問題。不足部分應由各級財政按比例分攤兜底。三是失業保險。要建立失地農民失業登記制度，由征地單位為在勞動年齡段、已參加養老保險且符合其他規定條件的征地農轉非人員辦理失業保險，由社保機構發放失業保險金。需要特別提出的是，由于西部地區財政保障能力普遍不強，失地農民社會保障應納入省級以上統籌，確保失地農民享受到與城鎮居民平等的社會保障待遇。

（四）積極扶持失地農民就業。就業是民生之本。農民失地等于失業，要讓他們心甘情

愿離開土地，必須實行勞動就業城鄉一體化，努力幫助失地農民解決就業問題，順利轉型成為城鎮居民。一是統一就業扶持政策。要將失地農民全部納入城鎮社區管理和就業服務范圍，給予他們與城鎮下崗職工同等的就業、稅費減免、貸款等扶持政策，讓他們免費享受職業介紹和再就業培訓。二是積極安置就業。要積極發展勞動密集型產業，扶持引導生產性企業按地平勞動力解決失地農民就業，大量開發準入門檻低、適合農民就業的公益性或生產性崗位，通過用地企業安置、推薦就業、勞務輸出等多種方式進行就業安置，特別是要努力確保為“零就業”戶提供一個就業崗位。三是鼓勵自謀職業。要扶持引導失地農民通過非全日制、臨時性、季節性、彈性工作等靈活多樣形式實現就業，對選擇貨幣安置自主就業形式的失地農民，要給予其與城鎮下崗職工同等的就業扶持政策，符合條件的要優先給予其小額貸款支持。四是劃地自建（統建）保障其收入。城鎮要統一規劃失地農民還房小區，留出一塊土地解決失地農民的生存問題。對選擇劃地自建（統建）安置方式的失地農民，要給予每人一定面積的商住建設用地，讓他們通過自建經營門市和住房出租，獲得比較穩定可靠的收入。

（五）大力推進土地資源節約和集約化利用。節約和集約利用土地資源是在加快經濟發展的同時，適當減少失地農民增量，降低經濟發展成本的戰略選擇。在努力保障建設和發展用地的同時，主要應采取三條措施提高土地資源開發利用效益。一是提高單位土地投資密度，科學測算土地投資控制指標，合理限制工業和建設用地占地規模，全面推行工業集中發展，積極鼓勵企業利用現有土地進行改擴建，在城市規劃區范圍內不批建低容積率高檔住宅區，全面提高單位土地投資密度、建筑密度和容積率。二是盤活存量土地，大力清理和收儲閑置土地，充分挖掘存量土地的潛力。三是做大土地增量，通過土地利用總體規劃修編，合理配置和優化各區域土地資源功能；通過農田水利基本建設，開發整理國有河灘地等未利用地，做大農用地和建設用地規模。

（六）建立工作保障機制。要建立組織保障、紀律保障、經費保障、制度保障、督查推進“四保障一推動”工作機制，標本兼治，重點治本。工作中要堅持“兩手抓”，一手抓彌補歷史欠帳，切實解決征地拆遷補償安置中的補償不到位、安置不落實和其他應該解決而且能夠解決的問題，爭取群眾的理解和支持；一手抓制度建設，制定規范性文件，強化征地拆遷程序管理，建立征地調節基金，建立失地農民就業安置和社會保障制度，讓失地農民的合法利益得到制度性保證，形成預防失地農民問題產生的長效機制。